ECLI:CZ:NSS:2015:5.AS.186.2014:22
sp. zn. 5 As 186/2014 - 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobce: R. H. M.,
zastoupeného JUDr. Pavlem Tomkem, advokátem se sídlem Karlovy Vary, Polská 61/4, proti
žalovanému: Krajský úřad Karlovarského kraje, se sídlem Karlovy Vary, Závodní 353/88,
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 1. 10. 2014,
č. j. 57 A 78/2013 - 49,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) požádal 1. 8. 2012 u Městského úřadu v Sokolově
(dále jen „správní orgán I. stupně“) o řidičské oprávnění a vydání řidičského průkazu. První
rozhodnutí o této žádosti bylo zrušeno žalovaným v odvolacím řízení pro nepřezkoumatelnost,
správní orgán I. stupně ovšem dospěl ke stejným závěrům i v novém rozhodnutí ze dne
2. 5. 2013, č. j. OD-4406/69449 /2012/OM. Důvodem pro zamítnutí žádosti stěžovatele bylo,
že stěžovatel neprokázal, že má na území České republiky „obvyklé bydliště“ ve smyslu ustanovení
§2 písm. hh) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním provozu“). Správní
orgán I. stupně dospěl k závěru, že si stěžovatel na území České republiky zajistil povolení
k pobytu účelově, aby získal řidičský průkaz. Stěžovatel proti tomuto rozhodnutí podal odvolání,
které žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 22. 7. 2013, č. j. 2282/DS/13-3, a odvoláním
napadené rozhodnutí potvrdil.
II.
Napadený rozsudek krajského soudu
Stěžovatel podal proti rozhodnutí žalovaného správní žalobu ke Krajskému soudu v Plzni
(dále jen „krajský soud“), který ji rozsudkem ze dne 1. 10. 2014, č. j. 57 A 78/2013 - 49,
dle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), zamítl.
Krajský soud dospěl k závěru, že pokud chtěl být stěžovatel úspěšný se žádostí o vydání
řidičského oprávnění, měl tvrdit takové skutečnosti, na základě kterých by bylo možné dospět
k závěru, že má na území České republiky „obvyklé bydliště“ ve smyslu §2 písm. hh) zákona
o silničním provozu. Stěžovatel nicméně ani časový rozsah, ani důvody svého pobytu na území
České republiky nekonkretizoval. Svoji argumentaci založil pouze na tvrzení, že jestliže doložil
některou z listin uvedených v §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu, mělo mu být
řidičské oprávnění vydáno.
K tomu krajský soud uvedl, že §109 odst. 8 zákona o silničním provozu stanoví, jaké
listiny musí být přiloženy k žádosti o vydání řidičského průkazu, nikoli na základě jakých listin
je správní orgán povinen udělit řidičské oprávnění a řidičský průkaz vydat. Ustanovení
§109 odst. 8 zákona o silničním provozu nic nemění na znění §82 odst. 1 písm. d) ve spojení
s §2 písm. hh) zákona o silničním provozu, resp. povinnosti žadatele tvrdit a prokázat konkrétní
skutečnosti, na základě nichž bude možné konstatovat existenci „obvyklého bydliště“ na území
České republiky.
Stěžovatel před správními orgány tvrdil, že k prokázání „obvyklého bydliště“ stačí předložení
některé z listin specifikovaných v §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu. Následně
proto neuváděl žádné další skutečnosti, na základě kterých by bylo možné konstatovat,
že na území České republiky skutečně má „obvyklé bydliště“. Podle názoru krajského soudu nemůže
nyní stěžovatel správním orgánům důvodně vytýkat, že jej nevyzvaly k předložení důkazů
k prokázání jím netvrzených skutečností, pokud sám rozsah ani důvody pobytu na území
netvrdil.
Správní orgán I. stupně ani žalovaný nebyl dle krajského soudu povinen stěžovateli
sdělovat, jaké konkrétní skutečnosti vyvolávají pochybnosti o jeho „obvyklém bydlišti“ v České
republice. To by byl povinen učinit až tehdy, pokud by stěžovatel předložil takové důkazy,
na základě nichž by bylo nutné dospět k závěru opačnému. Teprve až tehdy, jestliže by i za této
situace správní orgán I. stupně chtěl rozporovat existenci „obvyklého bydliště“ stěžovatele na území
České republiky, bylo by jeho povinností uvést skutečnosti či provést důkazy, které by byly
způsobilé existenci tohoto bydliště vyvrátit. Dle krajského soudu přitom nelze přehlédnout,
že správní orgány své pochybnosti stran skutečného bydliště stěžovatele v průběhu správního
řízení výslovně vyjádřily. Ostatně stěžovatel s některými z nich ve správní žalobě polemizoval.
Není tudíž důvodné tvrzení, že správní orgány své výhrady a pochybnosti nevznesly.
III.
Kasační stížnost
Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů, jež podřadil
pod §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Nezákonnost napadeného rozsudku stěžovatel spatřuje v nesprávném právním posouzení
krajského soudu stran důkazní hodnoty dokladů vztahujících se k prokázání „obvyklého bydliště“
na území České republiky. Krajský soud dospěl podle stěžovatele k matoucí a nelogické
interpretaci §92 odst. 4 písm. d) a §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu, že doklady
prokazující „obvyklé bydliště“ neprokazují „obvyklé bydliště“.
Stěžovatel se řídil zákonem o silničním provozu, když jako jeden z důkazních prostředků
prokazujících „obvyklé bydliště“ předložil nájemní smlouvu, která podle jeho názoru prokazuje
uzavření nájemního vztahu za účelem bydlení na území České republiky. Interpretace, že nájemní
vztah je toliko důkazem o možnosti užívat pronajatou nemovitost a neslouží jako důkaz osobní
vazby k České republice, nemá podle stěžovatele oporu v zákoně a dokládá libovůli v postupu
krajského soudu.
Stěžovatel je přesvědčen, že dostál své povinnosti tvrzení a povinnosti důkazní, protože
předložil doklady, které zákon o silničním provozu v §92 odst. 4 písm. d) a §109 odst. 8 písm. g)
výslovně vyjmenovává jako možné pro účely prokázání „obvyklého bydliště“ na území. Správním
orgánům stěžovatel vytýká, že k vyvrácení jeho tvrzení nevedly dokazování a nesdělily mu,
z jakého důvodu nájemní smlouva nemůže být akceptována pro prokázání jeho „obvyklého
bydliště“. O této skutečnosti se stěžovatel dozvěděl až z napadeného rozsudku.
Správní orgán I. stupně a žalovaný pomíjí, že stěžovatel ve správním řízení sice měl
důkazní povinnost, ale o splnění této důkazní povinnosti je správní orgán povinen žadatele řádně
požádat nebo jej ke splnění povinnosti řádně vyzvat. Vyzve-li správní orgán žadatele k prokázání
„obvyklého bydliště“, neboť má za to, že předložené důkazní prostředky tuto skutečnost
neprokazují, musí být předmětná výzva dostatečně určitá, jinak nelze z jejího nesplnění
dovozovat žádné důsledky.
Jelikož správní orgán I. stupně formuloval výzvu k prokázání „obvyklého bydliště“ obecně,
aniž by konkrétně vymezil, jaké skutečnosti brání žádosti vyhovět, nelze stěžovateli podle jeho
mínění vytýkat, že by své důkazní povinnosti nedostál. Vydaným usnesením obsahujícím
obecnou výzvu bez bližší konkretizace skutečností, které brání vyhovění žádosti, bylo řízení
zatíženo vadou, která má vliv na zákonnost rozhodnutí vydaného v I. stupni.
Stěžovatel dále namítá, že z nájemní smlouvy je jasně zřetelný časový rozsah pobytu
a nájemní smlouva samotná je dle §2 písm. hh) „osobní vazbou“, tudíž je splněno popsání důvodu
pobytu stěžovatele na území České republiky. Stěžovatel zde pobývá po určenou dobu
a má zde osobní vazby spočívající v nájmu nemovitosti. Z toho důvodu stěžovatel nechápe,
proč má konkrétním způsobem popsat časový rozsah stejně jako i důvody svého pobytu,
když toto učinil předložením nájemní smlouvy, potvrzením o přechodném pobytu a výpisem
z živnostenského rejstříku.
Stěžovateli není zcela jasné, jak by mohl prokázat faktický pobyt na území České
republiky, neboť dle názoru krajského soudu je každý doklad prokazující „obvyklé bydliště“
zpochybnitelný. Per analogiam je třeba podle stěžovatele přijmout závěr, že objektivně ani žadatel
své „obvyklé bydliště“ prokazovat nemůže, protože i v případě, že by předložil více dokladů
prokazujících jeho bydliště, krajský soud by dospěl k závěru o účelovosti a neprůkaznosti těchto
dokumentů.
Závěrem kasační stížnosti stěžovatel navrhuje podání předběžné otázky Soudnímu dvoru
Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“). Stěžovatel se domnívá, že pro rozhodnutí o otázce
„obvyklého bydliště“ by bylo vhodné seznámit se s názorem Soudního dvora na výklad pojmů
„obvyklé bydliště“, „osobní vazby“ a „profesní vazby“ žadatele o řidičský průkaz dle čl. 12 Směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2006/126/ES ze dne 20. 12. 2006 o řidičských průkazech
(Úř. věst. L 403, 30. 12. 2006, s. 18 - 60, unijní právní předpisy jsou dostupné na eurlex.eu;
dále jen „směrnice 2006/126“), tedy co ve skutečnosti tyto pojmy znamenají a jakými důkazy
je lze prokázat.
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
IV.
Vyjádření žalovaného
Žalovaný se k obsahu kasační stížnosti nevyjádřil.
V.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
Stěžovatel se kasační stížností podanou ve stanovené lhůtě (§106 odst. 2 s. ř. s.) domáhal
přezkumu rozhodnutí krajského soudu, které vzešlo z řízení, jehož byl účastníkem (§102 s. ř. s.),
jeho kasační stížnost splňuje zákonné náležitosti (§106 odst. 1 s. ř. s.) a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 s. ř. s., vázán
rozsahem a důvody, které uplatňoval stěžovatel v kasační stížnosti. Dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná.
V. A.
Aplikovatelný právní rámec
Čl. 7 odst. 1) písm. e) směrnice 2006/126
1. Řidičské průkazy se vydávají pouze žadatelům, kteří:
[...]
e) mají obvyklé bydliště na území členského státu vydávajícího průkaz nebo mohou doložit, že už tam
alespoň šest měsíců studují.
Čl. 12 směrnice 2006/126
Pro účely této směrnice se „obvyklým bydlištěm“ rozumí místo, kde se určitá osoba obvykle zdržuje,
tj. nejméně 185 dní v kalendářním roce, z důvodů osobních a profesních vazeb nebo v případě osob bez profesních
vazeb z důvodu osobních vazeb vyplývajících z úzkých vztahů mezi touto osobou a místem, kde bydlí.
Za obvyklé bydliště osoby, jejíž profesní vazby jsou jinde než osobní vazby a která tedy střídavě pobývá
na různých místech ve dvou nebo více členských státech, se však považuje místo jejích osobních vazeb, pokud se tam
pravidelně vrací. Tato poslední podmínka se nepožaduje, pokud osoba pobývá v některém členském státě,
aby zde vykonávala časově omezený úkol. Navštěvování vysoké školy nebo školy neznamená přesun obvyklého
bydliště.
§2 písm. hh) zákona o silničním provozu
Pro účely tohoto zákona
[...]
hh) obvyklé bydliště na území České republiky je místo trvalého pobytu fyzické osoby na území České
republiky, nebo pokud fyzická osoba nemá na území České republiky trvalý pobyt, místo na území České
republiky, kde fyzická osoba
1. pobývá alespoň 185 dnů v kalendářním roce z důvodů osobních vazeb, kterými se rozumí zejména
soužití ve společné domácnosti, rodinné vazby, vlastnictví nebo nájem nemovitosti, a popřípadě zároveň
i z důvodů podnikání, výkonu jiné samostatně výdělečné činnosti nebo závislé práce na území České
republiky, nebo
2. pobývá z důvodu osobních vazeb a pravidelně se na toto místo vrací, ačkoliv podniká, vykonává jinou
samostatně výdělečnou činnost nebo závislou práci v jiném státě, není-li výkon takovéto činnosti v jiném
státě omezen na dobu určitou,
§82 odst. 1 písm. d) zákona o silničním provozu
(1) Řidičské oprávnění lze udělit pouze osobě, která
[...]
d) má na území České republiky obvyklé bydliště nebo zde alespoň 6 měsíců studuje,
§92 odst. 4 písm. d) zákona o silničním provozu
(4) K žádosti musí být přiložen
[...]
d) doklad prokazující obvyklé bydliště žadatele, který nemá na území České republiky trvalý pobyt, nebo
návrh jiného důkazního prostředku k jeho prokázání, nebo potvrzení o studiu podle §82 odst. 4; dokladem
prokazujícím obvyklé bydliště žadatele je zejména
1. potvrzení o přechodném pobytu podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky,
2. výpis z katastru nemovitostí potvrzující vlastnická práva k nemovitosti,
3. nájemní smlouva k nemovitosti,
4. potvrzení o zaměstnání,
5. výpis z živnostenského rejstříku,
§109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu
(8) K žádosti o vydání řidičského průkazu podle odstavců 6 a 7 musí být přiložen
[...]
g) doklad prokazující obvyklé bydliště žadatele, který nemá na území České republiky trvalý pobyt, nebo
návrh jiného důkazního prostředku k jeho prokázání; dokladem prokazujícím obvyklé bydliště žadatele
je zejména
1. potvrzení o přechodném pobytu podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky,
2. výpis z katastru nemovitostí potvrzující vlastnická práva k nemovitosti,
3. nájemní smlouva k nemovitosti,
4. potvrzení zaměstnavatele o zaměstnání,
5. výpis z živnostenského rejstříku,
V. B.
Meritorní posouzení věci
Zdejší soud pravidelně judikuje, že jedním z principů tvořících právo na spravedlivé řízení
je i povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit. Nepřezkoumatelné rozhodnutí totiž nedává
dostatečné záruky toho, že nebylo vydáno v důsledku libovůle či způsobem porušujícím Listinou
základních práv a základních svobod zaručené právo na spravedlivý proces [nálezy Ústavního
soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94 (N 34/3 SbNU 257), ze dne 26. 6. 1997,
sp. zn. III. ÚS 94/97 (N 85/8 SbNU 287), případně ze dne 21. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 686/02
(N 155/35 SbNU 147); dostupné na adrese nalus.usoud.cz].
K nepřezkoumatelnosti soudních rozhodnutí se Nejvyšší správní soud vyjádřil již dne
4. 12. 2003, a to v rozsudku č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS (dostupný
na adrese www.nssoud.cz), v němž uvedl: „[N]edostatkem důvodů nelze rozumět dílčí nedostatky
odůvodnění soudního rozhodnutí, ale pouze nedostatek důvodů skutkových. Skutkovými důvody, pro jejichž
nedostatek je možno rozhodnutí soudu zrušit pro nepřezkoumatelnost, budou takové vady skutkových zjištění,
která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy tam, kde soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení
nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy
v řízení byly provedeny.“ Za nepřezkoumatelné je dle navazující judikatury zdejšího soudu třeba
považovat také rozhodnutí, v němž se soud nevypořádá se všemi žalobními body
(rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74) či rozhodnutí, z něhož není zřejmé,
proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní
námitky účastníka považuje za liché, mylné či vyvrácené (rozsudek ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS).
Vychází-li zdejší soud z uvedeného pojetí, konstatuje, že nepřezkoumatelnost napadeného
rozsudku krajského soudu tak, jak ji stěžovatel namítal, neshledal. Nejvyšší správní soud nemá
za to, že by se krajský soud dopustil některého z uvedených nedostatků. Rozhodně nelze
souhlasit se stěžovatelem, že by byly úvahy krajského soudu nedostatečné. Krajský soud jasně
vyložil, proč považoval napadené rozhodnutí za zákonné. Napadený rozsudek se vypořádává
se všemi žalobními námitkami a obsahuje jasně formulované závěry, které jsou také podpořeny
srozumitelnou a nikoliv vnitřně rozpornou argumentací krajského soudu. Krajský soud
v rozsudku vyjádřil svůj právní názor ohledně důvodnosti žaloby, z faktu, že v rozporu
s přesvědčením stěžovatele posoudil napadené rozhodnutí žalovaného jako správné, ještě
nevyplývá, že by byl rozsudek nepřezkoumatelný. Námitku stěžovatele, že krajský soud
nedostatečně a nepřesvědčivě vyložil úvahy, jimiž se řídil, tedy nepovažuje Nejvyšší správní soud
za důvodnou, neboť krajský soud zřetelně a jasně své úvahy v napadeném rozsudku uvedl;
skutečnost, že je stěžovatel považuje ze svého subjektivního pohledu za nedostatečné
a nesprávné, protože se neshodují s jeho právním názorem, nedokládá, že je rozsudek krajského
soudu nepřezkoumatelný. Nad rámec výše uvedeného musí Nejvyšší správní soud poukázat
na to, že kdyby byl rozsudek krajského soudu skutečně nepřezkoumatelný pro nedostatek
důvodů, jak tvrdí stěžovatel, nemohl by stěžovatel podat tak obsáhlou kasační stížnost,
v níž vyjadřuje nesouhlas s jednotlivými argumenty soudu, neboť by nebylo nic, s čím by mohl
takto polemizovat.
K věci samé Nejvyšší správní soud uvádí, že se nejedná o první věc, kterou by řešil
v souvislosti s otázkou vydávání řidičských průkazů a udělování řidičských oprávnění osobám
pocházejícím z jiných členských států Evropské unie. Obdobnými případy se zdejší soud zabýval
již např. v rozsudcích ze dne 28. 11. 2014, č. j. 4 As 204/2014 - 29, ze dne 10. 2. 2015,
č. j. 6 As 273/2014 - 27, ze dne 12. 2. 2015, č. j. 7 As 287/2014 - 36, ze dne 27. 2. 2015,
č. j. 7 As 256/2014 - 27 a ze dne 18. 3. 2015, č. j. 6 As 7/2015 - 26. Jelikož se jednalo o právně
a skutkově v zásadě totožné věci, v dalších úvahách bude Nejvyšší správní soud vycházet právě
z těchto rozhodnutí, přičemž uvádí následující.
Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že s předložením potvrzení
o přechodném pobytu, nájemní smlouvy a výpisu z živnostenského rejstříku je počítáno
v §92 odst. 4 písm. d) zákona o silničním provozu jako s podkladem pro vydání řidičského
oprávnění. Stěžovatel nicméně přehlíží, že se jedná o důkazní prostředky, jimiž sice má žadatel
prokázat své „obvyklé bydliště“ na území České republiky, avšak hodnocení těchto důkazních
prostředků provádí správní orgán. Tyto formalizované doklady samy o sobě bez dalšího
neprokazují materiální pobyt stěžovatele na území České republiky, tedy „obvyklé bydliště“
spočívající v užším vztahu ve smyslu §2 písm. hh) zákona o silničním provozu. Skutečnost,
že zákon o silničním provozu tyto podklady označuje jako „doklady prokazující obvyklé bydliště
žadatele“, na uvedeném nic nemění. Toto označení nelze vnímat izolovaně jako projev legální
důkazní teorie, která by zcela nelogicky a nesystematicky činila v tomto konkrétním případě
výjimku ze zásady volného hodnocení důkazů. Jedná se toliko o legislativní zkratku pro určitý
okruh podkladů. Jejím cílem zcela zjevně není zavázat správní orgán ke konkrétnímu hodnocení
důkazů. V takovém případě by totiž definice „obvyklého bydliště“ v §2 písm. hh) zákona o silničním
provozu zcela postrádala smysl. Jednotlivé faktory obsažené v této definici by byly bezvýznamné,
neboť rozhodující by nebyl faktický pobyt žadatele, nýbrž toliko skutečnost, zda se například
nechal zapsat do živnostenského rejstříku či požádal o povolení k přechodnému pobytu.
Systematický výklad tedy jednoznačně vylučuje stěžovatelovu ryze textualistickou interpretaci slov
„doklad prokazující obvyklé bydliště žadatele“. Kromě toho stěžovatelovu argumentaci vylučuje
i výklad teleologický, včetně výkladu eurokonformního, jak bude rozvedeno dále. Skutečně
tak platí, že „doklad prokazující obvyklé bydliště žadatele“ ve smyslu §92 odst. 4 písm. d)
a §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu nemusí prokazovat „obvyklé bydliště“ žadatele.
Za rozporný může být tento závěr označen pouze při úplném opomíjení základních principů
pro interpretaci právních norem. Stěžovatel při svém lpění na podle něj jediném možném
významu izolovaného slova zákona („prokazující“) zcela opomíjí ostatní ustanovení zákona
o silničním provozu, smysl těchto ustanovení, úmysl zákonodárce a jasně formulovanou unijní
úpravu, kterou zákon implementuje.
Z vnitrostátní i unijní úpravy jednoznačně plyne, že je nutné, aby žadatel prokázal svůj
bližší vztah k území členského státu tím, že prokáže skutečnou délku svého pobytu na něm,
a to nikoli pouze předložením dokumentu, který mu formálně pobyt na území členského státu
umožňuje. Stěžovatel se sice dovolává jednotlivých částí textu zákona o silničním provozu, avšak
přehlíží, že institut „obvyklého bydliště“ definovaný pro účely zákona o silničním provozu v jeho
ustanovení §2 písm. hh) požaduje, aby zde osoba pobývala po určitou dobu, čímž zákonodárce
zřetelně vyjádřil materiální kritérium, tedy požadavek skutečného a nikoli pouze úředně
evidovaného pobytu žadatele na území České republiky, a to z důvodů jeho osobních vazeb
k členskému státu. Předložení potvrzení o povolení k přechodnému pobytu, nájemní smlouvy
a výpisu z živnostenského rejstříku proto samo o sobě ještě nedokládá, že zde žadatel skutečně
po zákonem požadovanou dobu pobýval; není totiž důležité, kolik důkazních prostředků žadatel
předloží, ale důležitý je obsah vztahů jimi založených. Ten podle Nejvyššího správního soudu
v předmětné věci nenaplňuje pojem „obvyklé bydliště“ stěžovatele na území České republiky.
Pokud by Nejvyšší správní soud uznal, že žadateli stačí pro prokázání „obvyklého bydliště“
např. pouhé předložení potvrzení o umožnění přechodného pobytu, nájemní smlouvy a výpisu
z živnostenského rejstříku, bylo by možné, aby takový žadatel získal „obvyklé bydliště“ ve více
členských státech Evropské unie, případně ve všech současně. Takový důsledek by byl zjevně
v rozporu s úmyslem českého i unijního zákonodárce zabránit „turistice za řidičskými průkazy“
(viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 26. 4. 2012, Hofmann, C-419/10,
ECLI:EU:C:2012:240; rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná na curia.eu; či důvodová zpráva
k zákonu č. 297/2011 Sb., sněmovní tisk č. 300/0, rok 2011). Také teleologický výklad tedy
podporuje závěr, že pouhým předložením dokladu o možnosti žadatele pobývat či podnikat
na území členského státu nelze určit, že na území tohoto členského státu získal „obvyklé bydliště“.
Zákon o silničním provozu není koncipován tak, že každému žadateli, který předloží
jeden ze zákonem uvedených dokladů, bude bez dalšího vydáno řidičské oprávnění, nýbrž
v případě pochybností musí žadatel prokázat materiální „obvyklé bydliště“ na území České
republiky. Ustanovení §92 odst. 4 písm. d) a §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu
je nutno interpretovat jako demonstrativní výčet důkazních prostředků, jimiž žadatel může
„obvyklé bydliště“ doložit. Posouzení, zda žadatel své „obvyklé bydliště“ prokázal, je pak věcí
správního orgánu, který musí své úvahy náležitě vyjádřit ve svém rozhodnutí,
což se v posuzované věci stalo.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěry správních orgánů a krajského soudu,
že stěžovatel neprokázal své „obvyklé bydliště“ na území České republiky. Potvrzení o přechodném
pobytu, nájemní smlouva a výpis z živnostenského rejstříku jsou bezpochyby důkazním
prostředkem svědčícím ve prospěch „obvyklého bydliště“ stěžovatele na území České republiky,
nikoliv však důkazním prostředkem jediným. Ve správním řízení byly zjištěny také skutečnosti
značně zpochybňující věrohodnost tvrzení stěžovatele o jeho „obvyklém bydlišti“. Zejména
jde o místo hlášeného pobytu v České republice na adrese průmyslového objektu, sjednanou
úplatu nájemného ve výši pouze 500 Kč měsíčně či smlouvu o zřízení a vedení konta s adresou
pro korespondenci nacházející se ve Spolkové republice Německo. Stěžovateli bylo umožněno
se s těmito podklady seznámit, přičemž v takovém případě mu i ve spojení s výzvou k odstranění
vad žádosti ze dne 21. 8. 2012, č. j. OD-4406/69449/2012/OM, muselo být zřejmé, že o splnění
podmínky „obvyklého bydliště“ existují závažné pochybnosti. Přesto se nesnažil jakkoli podpořit
svá tvrzení jinými důkazy a toliko setrval na svém nesprávném výkladu rozhodných ustanovení
zákona o silničním provozu. Nepřehlédnutelnou a zcela zásadní je i skutečnost, že v odůvodnění
rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 3. 2013, č. j. 284/DS/13-3, kterým bylo o odvolání proti
zamítavému rozhodnutí správního orgánu I. stupně rozhodováno poprvé, byl stěžovatel výslovně
upozorněn na následující: „V novém projednání může [...] navrhnout jakýkoliv jiný důkazní prostředek
ve smyslu §51 odst. 1 správního řádu, který bude svědčit o plnění a splnění podmínky obvyklého bydliště
na území ČR ve smyslu ustanovení §2 písm. hh) zákona o silničním provozu. Je důležité zde upozornit,
že k prokázání obvyklého bydliště je výčet dokladů dle §92 odst. 4 písm. d) zákona o silničním provozu
POUZE PŘÍKLADMÝ.“
Se stěžovatelem lze souhlasit v tom, že správní řízení není ovládáno shodnými zásadami,
kterými je ovládáno řízení civilní. Na druhou stranu i ve správním řízení mají účastníci povinnost
označit důkazy na podporu svých tvrzení (§52 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů; dále jen „správní řád“). Tato povinnost je přitom silnější v řízení o žádosti
(jako v tomto případě), kdy „mnohdy dost dobře ani nelze požadovat na správním orgánu, aby obstarával
za účastníka řízení podklady a skutečnosti, které povedou ke kladnému rozhodnutí, tedy k vyhovění jeho
žádosti.“ (VEDRAL, J. Správní řád: Komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 524). Tak tomu
bylo i v nyní projednávaném případě, kdy §92 odst. 4 písm. d) zákona o silničním provozu
výslovně ukládá žadateli povinnost k žádosti o udělení řidičského oprávnění přiložit
řadu dokumentů včetně dokladů prokazujících „obvyklé bydliště“ žadatele. Je tedy povinností
stěžovatele nejen své „obvyklé bydliště“ tvrdit, ale také toto tvrzení náležitými podklady doložit.
Této povinnosti ovšem stěžovatel nedostál, a to i přestože jej správní orgán I. stupně vyzval
k doložení „osobních vazeb k obvyklému bydlišti na území České republiky“. Ačkoliv jistě mohl správní
orgán I. stupně výzvu formulovat pregnantněji, jakékoliv její nedostatky byly odstraněny
podrobným návodem žalovaného uvedeným v jeho rozhodnutí ze dne 5. 3. 2013,
č. j. 284/DS/13-3 (viz výše), kterým byla věc opětovně vrácena k projednání správnímu orgánu
I. stupně. Stěžovateli tak muselo být zjevné, jaké skutečnosti měl prokázat. To by ostatně mělo
být jasné i s ohledem na to, že stěžovatel byl již v řízení před správním orgánem I. stupně
zastoupen advokátem, který se problematikou řidičských oprávnění cizinců opakovaně zabývá.
Stěžovatel však příležitosti doplnit svou žádost o podklady nevyužil a setrval na tvrzení, že jím
předložené podklady prokazují jeho „obvyklé bydliště“ na území České republiky, a to i přesto,
že mu muselo být zřejmé, že tomu tak není a proč. Stěžovatelovi tak nemohlo svědčit žádné
legitimní očekávání ohledně splnění důkazních povinností, když navzdory výzvě nedoložil splnění
podmínky „obvyklého bydliště“.
Tvrzení stěžovatele, že nevěděl, jakými důkazními prostředky by mohl své „obvyklé
bydliště“ prokázat, považuje Nejvyšší správní soud za účelové. Podle §51 odst. 1 správního řádu
platí, že k provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění
stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Jde zejména
o listiny, ohledání, svědeckou výpověď a znalecký posudek. Je zcela nasnadě, že stěžovatel mohl
navrhovat svědky k prokázání toho, že se na jím uváděné adrese skutečně zdržuje (zákonem
požadovanou dobu), že má na území České republiky osobní vazby a vykonává
zde podnikatelskou činnost. Skutečný výkon podnikatelské činnosti mohl stěžovatel prokazovat
různými listinami – smlouvami, fakturami, dalšími účetními doklady apod. Mohl navrhovat
ohledání místa svého pobytu. Nebylo tedy nutné stěžovatele vyzývat k navržení konkrétních
důkazních prostředků, neboť těmi mohlo být cokoli, co může přispět ke zjištění stavu věci.
I kdyby stěžovatel ve správním řízení nebyl zastoupen osobou znalou práva, muselo by mu být
zřejmé, že správní orgán nepovažuje předložené dokumenty za postačující především proto,
že stěžovatel musí doložit faktický pobyt, tj. své skutečné osobní a profesní vazby na území
České republiky.
Pokud stěžovatel namítá, že krajský soud dospěl k absurdnímu závěru, že dokladem
prokazujícím „obvyklé bydliště“ se neprokazuje „obvyklé bydliště“, nemohl Nejvyšší správní soud této
námitce přisvědčit. Takové tvrzení nelze v napadeném rozsudku nalézt, a to ani implicitně.
Již výše je uvedeno, že výčet dokumentů uvedený v §92 odst. 4 písm. d) zákona o silničním
provozu je pouze demonstrativní a slouží především jako určitý návod. To však ještě neznamená,
že správní orgán musí žádosti, k níž je předložen některý z těchto dokumentů, resp. jejich
kombinace, vyhovět. Správní orgán musí žádosti vyhovět jen v případě, že jsou splněny zákonné
podmínky, tedy v případě, že žadatel předložením podkladů na podporu svého tvrzení prokáže,
že splňuje podmínku „obvyklého bydliště“ na území České republiky. K tomu může využít
jak podkladů uvedených v §92 odst. 4 písm. d) zákona o silničním provozu, tak i podkladů
jiných, které v tomto ustanovení uvedeny nejsou. Krajský soud v napadeném rozsudku
jen demonstruje, že dokumenty uvedené v §92 odst. 4 písm. d) zákona o silničním provozu
mohou být jednou z možných skupin podkladů pro prokázání „obvyklého bydliště“, nikoliv
že těmito dokumenty se neprokazuje „obvyklé bydliště“.
Jak již bylo uvedeno, bylo na stěžovateli, aby prokázal existenci svého „obvyklého bydliště“
na území České republiky dle §2 písm. hh) zákona o silničním provozu. Není přitom pravdou,
že by správní orgány v tomto směru rezignovaly na svou povinnost zjistit skutkový stav, o němž
nejsou důvodné pochybnosti. Stěžovateli nic nebránilo se s podklady rozhodnutí seznámit ještě
před vydáním rozhodnutí správního orgánu I. stupně a navrhovat tak další důkazy, které
by mohly zvrátit možný závěr správních orgánů o tom, že stěžovatel nesplňuje podmínku
„obvyklého bydliště“ na území České republiky. Nelze přitom přisvědčit stěžovateli, že bylo
pochybením správního orgánu I. stupně, že takovýto závěr nevyslovil již ve své výzvě k doplnění
žádosti. Jednak v tu chvíli neměl tento správní orgán k dispozici všechny podklady, jednak
takovéto jednoznačné hodnocení podkladů může provést až v rámci svého meritorního
rozhodnutí. Nadto byl tento závěr v daném případě zcela zřejmý, když věc byla projednána
správním orgánem I. stupně celkem dvakrát a stěžovatel tak byl již předem zpraven o možném
náhledu správních orgánů na věc. V průběhu správního řízení má žadatel právo nahlížet
do správního spisu podle §38 správního řádu (o čemž byl stěžovatel řádně poučen)
a tak se seznámit s poklady rozhodnutí, nikoli s úvahami, kterými se správní orgán bude řídit
při vydání rozhodnutí. Správní orgán I. stupně proto postupoval správně, pokud až v odůvodnění
rozhodnutí stěžovateli podrobněji sdělil, proč nemůže jeho žádosti vyhovět.
Stěžovatelův požadavek na předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Nejvyšší
správní soud neshledal opodstatněný. K výjimkám z povinnosti položit předběžnou otázku
se Soudní dvůr vyjádřil v rozsudku ze dne 6. 10. 1982, CILFIT, C-283/81, ECLI:EU:C:1984:91:
„Čl. 177 třetí pododstavec musí být vykládán v tom smyslu, že soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout
opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, je povinen, vyvstane-li před ním otázka týkající se výkladu
práva Společenství, splnit svou povinnost předložit věc Soudnímu dvoru, ledaže by shledal, že otázka, která
vyvstala, není relevantní nebo že dotčené ustanovení práva Společenství bylo již předmětem výkladu Soudního dvora
[acte clair] anebo že jediné správné použití práva Společenství je tak zřejmé, že nezůstává prostor pro jakoukoliv
rozumnou pochybnost [acte éclairé]; existence takové možnosti musí být posouzena v závislosti na zvláštních
rysech práva Společenství, zvláštních obtížích vznikajících při jeho výkladu a nebezpečí rozdílné judikatury
v rámci Společenství.“
Podle čl. 7 odst. 1 písm. e) směrnice 2006/126 lze řidičské průkazy vydat pouze
žadatelům, kteří „mají obvyklé bydliště na území členského státu vydávajícího průkaz nebo mohou doložit,
že už tam alespoň šest měsíců studují.“ Podle čl. 12 směrnice 2006/126 se „obvyklým bydlištěm“ rozumí
„místo, kde se určitá osoba obvykle zdržuje, tj. nejméně 185 dní v kalendářním roce, z důvodů osobních
a profesních vazeb nebo v případě osob bez profesních vazeb z důvodu osobních vazeb vyplývajících z úzkých
vztahů mezi touto osobou a místem, kde bydlí. Za obvyklé bydliště osoby, jejíž profesní vazby jsou jinde než osobní
vazby a která tedy střídavě pobývá na různých místech ve dvou nebo více členských státech, se však považuje místo
jejích osobních vazeb, pokud se tam pravidelně vrací. Tato poslední podmínka se nepožaduje, pokud osoba pobývá
v některém členském státě, aby zde vykonávala časově omezený úkol. Navštěvování vysoké školy nebo školy
neznamená přesun obvyklého bydliště.“ Definice obsažená v čl. 12 směrnice 2006/126 je totožná
s předchozí úpravou čl. 9 směrnice Rady 91/439/ES o řidičských průkazech (viz stanovisko
generálního advokáta Bota ze dne 4. 9. 2014, Aykul, C-260/13, ECLI:EU:C:2014:2166), proto
lze pro účely výkladu čl. 12 směrnice 2006/126 využít i judikaturu vztahující se k čl. 9 směrnice
Rady 91/439/ES o řidičských průkazech.
Soudní dvůr ve svých rozhodnutích opakovaně uvedl, že uznávání řidičských průkazů
je v Evropské unii vedeno zásadou vzájemného uznávání řidičských průkazů vydaných
v členských státech bez jakýchkoliv formalit, z níž vyplývá, že hostitelský členský stát nemůže
ukládat žádnou formalitu předcházející uznání řidičského průkazu vydaného jiným
členským státem (srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 7. 2003, Komise proti
Nizozemsku, C-246/00, ECLI:EU:C:2003:398). S ohledem na to Soudní dvůr zdůraznil
významnou roli státu „obvyklého bydliště“ při kontrole podmínek vydání řidičského průkazu:
„Z důvodu bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích je třeba stanovit minimální požadavky pro vydávání
řidičských průkazů. Mezi těmito minimálními požadavky je v čl. 7 odst. 1 písm. b) této směrnice uvedena
podmínka bydliště, podle níž mohou být řidičské průkazy vydány pouze žadatelům, kteří mají obvyklé bydliště
na území členského státu, jenž řidičský průkaz vydal, nebo kteří mohou doložit, že už tam alespoň šest měsíců
studují. Soudní dvůr již rozhodl, že podmínka bydliště přispívá především k boji proti ‚turistice za řidičskými
průkazy‘ v situaci, kdy neexistuje úplná harmonizace právních úprav členských států ohledně vydávání řidičských
průkazů. Tato podmínka je mimoto nezbytná pro kontrolu dodržení podmínky způsobilosti k řízení.
Dále má podmínka bydliště, která určuje členský stát vydání, jakožto předběžná podmínka umožňující ověřit,
zda žadatel splňuje ostatní podmínky uložené směrnicí 91/439/EHS, zvláštní význam ve vztahu k ostatním
podmínkám uloženým touto směrnicí.“ (rozsudek Soudní dvora ze dne 19. 5. 2011, Grasser, C-184/10,
ECLI:EU:C:2011: 324). Ověřit podmínky „obvyklého bydliště“ totiž přísluší pouze členskému státu
vystavení, jenž má výlučnou pravomoc zajistit, aby řidičské průkazy byly vydávány v souladu
s požadovanými podmínkami.
Z ustálené judikatury Soudního dvora plyne, že členské státy vydávající řidičský průkaz
mají povinnost zkoumat faktické splnění podmínek vydání řidičského průkazu stanovených
směrnicí. Z citovaných rozhodnutí pak jasně vyplývá, že je třeba zkoumat faktický stav „obvyklého
bydliště“, nikoliv stav pouze formální. Nejvyšší správní soud tedy nemá žádnou pochybnost o tom,
jak by měl být dotčený čl. 12 směrnice 2006/126 interpretován. Skutečnost, že nepostačí doložení
evidenční adresy k učinění závěru o existenci „obvyklého bydliště“ ve smyslu tohoto ustanovení,
je nadto bez jakýchkoliv pochybností zřejmá již ze samotného textu tohoto ustanovení. Ten jasně
hovoří o skutečných osobních a profesních vazbách žadatele o řidičský průkaz.
Nadto je třeba dodat, že ani není pravdivým tvrzení stěžovatele, že se Soudní dvůr dosud
nezabýval výkladem samotného pojmu „obvyklé bydliště“. Odkázat lze kupř. na rozsudky ze dne
23. 4. 1991, Ryborg, C-297/89, ECLI:EU:C:1991:160, ze dne 12. 7. 2001, Louloudakis, C-262/99,
ECLI:EU:C:2001:407, ze dne 7. 6. 2007, Komise proti Řecku, C-156/04, ECLI:EU:C:2007:316,
či ze dne 26. 4. 2007, Alevizos, C-392/05, ECLI:EU:C:2007:251. Odcitovat lze kupř. posledně
uvedený rozsudek, z něhož plyne: „Za obvyklé bydliště musí být považováno místo, kde dotyčná osoba
soustředila trvale své zájmy [...]. Kritérium trvalosti se váže na podmínku, že dotyčná osoba musí žít obvykle
na dotyčném místě po dobu alespoň 185 dní v kalendářním roce. [...] Za účelem určení obvyklého bydliště jakožto
trvalého centra zájmů dotyčné osoby, je třeba přihlédnout ke všem relevantním skutečnostem [...], a sice zejména
k fyzické přítomnosti této osoby, členů její rodiny, k místu k bydlení, které má k dispozici, místu skutečné školní
docházky dětí, místu výkonu pracovní činnosti, umístění majetkových zájmů, místu administrativní vazby
s veřejnoprávními orgány a orgány sociální péče, neboť tyto skutečnosti vyjadřují vůli této osoby přiznat místu
vazby určitou stabilitu z důvodu nepřetržitosti vyplývající z navyklého způsobu života a běžných společenských
a pracovních vztahů [...].“
VI.
Závěr a náklady řízení
Ze shora uvedených důvodů dospěl zdejší soud k závěru, že kasační stížnost stěžovatele
není důvodná, a proto ji zamítl.
Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl dle §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje
o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Účastník, který měl ve věci plný úspěch, má právo na náhradu nákladů řízení před
soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel úspěch
neměl a žalovanému žádné náklady s tímto řízením nad rámec běžné činnosti nevznikly, takže
mu Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 24. dubna 2015
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu