ECLI:CZ:NSS:2015:6.ADS.116.2015:15
sp. zn. 6 Ads 116/2015 - 15
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Jany Brothánkové,
soudce zpravodaje JUDr. Tomáše Langáška a soudce JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce:
M. T., proti žalované: Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 5,
týkající se žaloby proti rozhodnutí žalované ze dne 13. října 2014, č. j. X1, v řízení o kasační
stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 7. května 2015,
č. j. 42 Ad 31/2014 - 20,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 7. května 2015,
č. j. 42 Ad 31/2014 – 20, se ruší a věc se tomuto soudu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Rozhodnutím žalované ze dne 4. listopadu 2013 č. j. X byl od 14. dubna 2013 žalobci
přiznán starobní důchod ve výši 13 732 Kč měsíčně. Námitky žalobce proti tomuto rozhodnutí
žalovaná svým rozhodnutím ze dne 13. října 2014 č. j. X1 zamítla. Žalobě proti tomuto
rozhodnutí však Krajský soud v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“) rozsudkem ze dne
7. května 2015 č. j. 42 Ad 31/2014-20 vyhověl, rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil k dalšímu
řízení. Právě proti tomuto rozsudku se žalovaná brání kasační stížností.
[2] Podstatou sporu je otázka výše starobního důchodu, resp. stanovení dosažené doby
pojištění. Žalobce v námitkách i správní žalobě brojil proti tomu, že žalovaná mu pro účely
stanovení výše starobního důchodu nezapočetla do dob pojištění část doby, kterou strávil
ve vyšetřovací vazbě od 1. ledna 1976 do 15. dubna 1977, ač byl žalobce pravomocně v plném
rozsahu zproštěn obžaloby, definitivně rozsudkem Nejvyššího soudu České socialistické
republiky ze dne 20. dubna 1978. Podle žalobce šlo o vazbu neoprávněnou, ostatně byl
za ni tehdy Ministerstvem spravedlnosti České socialistické republiky odškodněn částkou
55 389 Kčs. Žalovaná se naopak opírala o §66 odst. 1 a 7 vyhlášky Federálního ministerstva
práce a sociálních věcí č. 128/1975 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení
(dále jen „vyhláška“), podle nichž „důchodově zabezpečeni podle předchozích odstavců jsou též obvinění
ve vazbě, pokud jsou zařazeni do práce za podmínek uvedených v odstavci 1. Ústav, v němž se vykonává vazba,
je povinen do jednoho týdne ohlásit příslušnému orgánu důchodového zabezpečení vzetí do vazby (propuštění
z vazby) obviněného, který je poživatelem jakékoliv dávky důchodového zabezpečení.“. Podle žalované
tato vyhláška neumožňuje inkriminovanou dobu vazby zhodnotit jako dobu pojištění,
neboť v té době žalobce ve vazbě do práce zařazen nebyl.
[3] Krajský soud nicméně žalobě, jak již bylo řečeno, vyhověl. Konstatoval, že §66 odst. 1
a 7 vyhlášky č. 128/1975 Sb. nemůže být aplikován, neboť žalobce byl ve vazbě neoprávněně,
a skutečnost, že nebyl zařazen do práce, mu nelze klást k tíži. Vyhláška na takové situace
nepamatuje, žalobce pravomocně odsouzen nebyl, proto ani nemohl být soudně rehabilitován
podle zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci. Podle krajského soudu je zde tedy mezera
v právní úpravě, již je nutno překlenout ústavněkonformním výkladem. S ohledem na čl. 30
odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a dobré mravy je podle krajského
soudu nutno „dobu neoprávněného omezení osobní svobody, v souvislosti s níž nebylo uhrazeno, ani zpětně,
důchodové pojištění v zákonné výši, ... posuzovat jako vyloučenou dobu ve smyslu §16 odst. 4 zákona
o důchodovém pojištění, tj. jako dobu trvání důchodového pojištění bez výdělku“, srovnatelně jako dobu
dočasné pracovní neschopnosti dle §16 odst. 4 písm. a) zákona o důchodovém pojištění; ostatně
před vzetím do vazby byl žalobce řádně zaměstnán a jen pro vazbu nemohl v práci pokračovat,
poznamenal krajský soud.
[4] Pro pořádek nutno dle obsahu spisu uvést, že žalobce byl vzat do vazby 19. března 1975.
V té době trval jeho pracovní poměr k dosavadnímu zaměstnavateli (organizaci),
a to až do 31. prosince 1975, kdy – jak plyne z evidenčního listu o době zaměstnání a výdělku –
skončil. Dobu od 19. března 1975 do 31. prosince 1975 přitom žalovaná bez jakýchkoliv
pochybností považuje za dobu zaměstnání, resp. pojištění. Spornou je tak pouze doba
od 1. ledna 1976 do 15. dubna 1977, resp. od 30. září 1977 do 6. října 1977, kterou žalobce strávil
ve vazbě a kdy nebyl zařazen do práce.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[5] V kasační stížnosti proti rozsudku krajského soudu žalovaná (nyní stěžovatelka)
s právním názorem krajského soudu vyslovila nesouhlas. Relevantní právní úprava jí neumožňuje
dobu vazby, v níž žalobce nebyl zařazen do práce, hodnotit jako dobu vyloučenou; neumožňuje
to §66 odst. 1 a 7 vyhlášky a §16 odst. 4 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, který
taxativně stanoví doby pojištění, které lze hodnotit jako doby vyloučené. Pro daný účel není
relevantní ani skutečnost, že žalobce byl rozhodnutím ministerstva spravedlnosti
za neoprávněnou vazbu odškodněn. K argumentaci čl. 30 odst. 1 Listiny stěžovatelka poukázala
na to, že podle čl. 41 odst. 1 Listiny se lze tohoto základního práva domáhat jen v mezích
prováděcích zákonů. Nedostatky zákonné úpravy lze podle ní nahradit jen postupem podle §4
odst. 3 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, tj. cestou
„odstranění tvrdosti zákona“. Stěžovatelka upozornila, že žalobce žádost o odstranění tvrdosti
zákona podal a bude o ní rozhodnuto po ukončení soudního řízení.
[6] Stěžovatelka s kasační stížností spojila žádost o přiznání odkladného účinku. Této žádosti
Nejvyšší správní soud vyhověl a usnesením č. j. 6 Ads 116/2015-11 ze dne 17. června 2015
odkladný účinek kasační stížnosti přiznal.
[7] Žalobce se ke kasační stížnosti, stejně jako k návrhu na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti, nevyjádřil.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[8] Krajský a nyní i Nejvyšší správní soud jsou v posuzované věci konfrontovány s případem
přinášejícím řadu složitých právních otázek. Krajský soud se k věci postavil nadmíru stručně:
svůj vyhovující rozsudek postavil na předpokladu, že žalobce byl ve vazbě neoprávněně,
přitom pro zprošťující rozsudek a odškodnění ještě v 70. letech minulého století na něj nedopadá
zákon č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci, a dále na závěru, že na situaci žalobce relevantní
právní úprava nepamatuje, že se tudíž jedná o mezeru v právu, již bylo nutno ve prospěch
žalobce překlenout výkladem per analogiam legis [aplikací §16 odst. 4 písm. a) zákona
o důchodovém pojištění], podpořeným v nejobecnější rovině dobrými mravy, principy
spravedlnosti a konečně, s alespoň nějakou pozitivněprávní oporou, ústavní garancí základního
práva na přiměřené hmotné zabezpečení podle čl. 30 odst. 1 Listiny.
[9] Jakkoli se napadený rozsudek může při povrchním pohledu jevit sympaticky
jako principiální, nutno připustit, že krajský soud na mnohé z otázek předestřených žalovanou
neodpověděl, některé si ani nepoložil, a na ty, jež si položil, odpověděl způsobem
neakceptovatelným. Vzhledem k systémovému významu věci je nutno se všemi právními aspekty
žalobcova případu zabývat zevrubněji.
[10] V dané věci se střetávají dva okruhy právních otázek. První se týká právních garancí
osobní svobody jednotlivce, resp. odškodnění za vazbu v situaci, (a) kdy se posléze ukázala být
nezákonnou anebo (b) kdy trestní řízení nedospělo k pravomocnému odsuzujícímu rozsudku
z důvodu, že trestní stíhání bylo zastaveno anebo došlo ke zproštění obžaloby (což jsou v rovině
ústavně garantovaných základních práv dvě odlišné věci, jak bude ukázáno dále). V daném
případě je nadto tento okruh právních otázek poznamenán skutečností, že žalobce byl vazebně
stíhán v době, kdy docházelo k nespravedlivým postihům a perzekucím ze strany tehdejšího
politického režimu, jenž byl zákonem č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu
a o odporu proti němu, dokonce prohlášen protiprávním. Druhý okruh se týká principů
a pravidel systému veřejného sociálního, resp. důchodového pojištění, aplikovaných na osoby
ve výkonu vazby nebo trestu odnětí svobody, a případných styčných bodů těchto otázek zvláště
ve vztahu k náhledu zákonodárce na možnost a vhodnost promítat do důchodového pojištění
případnou perzekuci dřívějším politickým režimem.
[11] Pokud jde o vazbu, resp. odškodnění za ni, nutno předeslat, že z ústavního pořádku
České republiky (čl. 36 odst. 3 Listiny), resp. z platných mezinárodních závazků (zejm. čl. 5
odst. 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod nebo čl. 9 odst. 5 Mezinárodního
paktu o občanských a politických právech) plyne pro Českou republiku povinnost odškodňovat
pouze vazbu nezákonnou (porušující ústavní nebo mezinárodní právo nebo vnitrostátní trestní
právo). Pokud stát podle zákona odškodňuje i vazbu, jež byla jakožto zajišťovací
institut trestního řízení na obviněného uvalena v souladu s vnitrostátním právem
a s mezinárodněprávními závazky, avšak nakonec nedošlo k pravomocnému odsouzení proto,
že trestní stíhání bylo z nějakého důvodu zastaveno nebo obviněný, resp. obžalovaný byl
z nějakého důvodu obžaloby zproštěn, jde o plnění jdoucí nad to, co přísně vzato vyžaduje
ústavní pořádek a mezinárodní právo [viz např. nálezy Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 3750/11
ze dne 20. září 2012 (N 162/66 SbNU 415), sp. zn. II. ÚS 596/02 ze dne 5. května 2004
(N 64/33 SbNU 141) a zejména nález Pl. ÚS 11/10 ze dne 6. září 2011 (N 148/62 SbNU 277;
314/2011 Sb.)], jakkoli nepochybně jde o počin žádoucí a v moderním demokratickém právním
státě již samozřejmý. Toto přesnější rozlišení má nicméně ten důsledek, že zákonodárce není
ústavním pořádkem a mezinárodním právem (vyjma obecných principů zákazu svévole
a diskriminace) zásadně omezen v tom, jak vymezí podmínky pro odškodnění za vazbu,
jež nebyla nezákonná, a v jakých případech a zejména v jakém rozsahu se má odškodnění
za jinak zákonnou vazbu poskytnout.
[12] Ovšem i v případě, že by šlo o odškodnění za vazbu stricto sensu nezákonnou, je zásadně
v dispozici zákonodárce (byť s určitými omezeními) stanovit, v jakém rozsahu se odškodnění
poskytne (co se do pojmu škoda zahrne, v jakém rozsahu a jak daleko do minulosti se nahrazuje
ušlý zisk a další nepřímá, resp. vzdálenější škoda, v jakém rozsahu se poskytne zadostiučinění
v penězích atp.); srov. čl. 36 odst. 4 Listiny o tom, že „podrobnosti a podmínky upravuje zákon“.
Zmíněna omezení spočívají například v tom, že z rozsahu odškodnění nemůže být vyňata škoda
spočívající ve finančně vyjádřitelné majetkové újmě v podobě nákladů na odstranění
znehodnocení majetku poškozeného, jež jinak podle obecných občanskoprávních pravidel
do vymezení rozsahu skutečné škody spadá [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 18/01 ze dne
30. dubna 2002 (N 53/26 SbNU 73; 234/2002 Sb.)], anebo právě s ohledem na čl. 5 odst. 5
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod odškodnění za nemateriální újmu
(srov. nález I. ÚS 85/04 z 13. července 2006, N 136/42 SbNU 91). Jinak řečeno, z rozsahu
odškodnění za vazbu nezákonnou nemůže být zákonodárcem bez racionálních důvodů vyňato
něco, co se běžně odškodňuje i podle obecných občanskoprávních předpisů a co je třeba
odškodňovat podle čl. 5 odst. 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
[13] V dané věci je mezi účastníky nesporné, že žalobce byl v určitém období v 70. letech
minulého století trestně stíhán, že na něj byla uvalena vazba a že byl nakonec obžaloby zproštěn
a ještě v 70. letech minulého století byl za rozhodnutí o vazbě a dobu v ní strávenou tehdejším
československým státem jednorázově podle tehdy platného zákona č. 58/1969 Sb.,
o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním
postupem, odškodněn. Tento závěr se opírá o shodná tvrzení účastníků řízení a o interní listinu
Ministerstva spravedlnosti ČSR č. j. 158/78, podle níž byl žalobce nejprve rozsudkem Krajského
soudu v Plzni z 24. června 1977 odsouzen pro trestné činy rozkrádání majetku v socialistickém
vlastnictví a nedovoleného ozbrojování, tento rozsudek však byl Nejvyšším soudem ČSR ze dne
29. září 1977 zrušen, následně Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 14. února 1978 žalobce
obžaloby z uvedených činů zprostil podle §226 písm. a) tehdy platného a účinného trestního
řádu (tedy proto, že nebylo prokázáno, že se stal skutek, pro nějž je obžalovaný stíhán),
i tento rozsudek však Nejvyšší soud ČSR zrušil a konečným rozsudkem ze dne 20. dubna 1978
žalobce zprostil obžaloby podle §226 písm. c) tehdy platného a účinného trestního řádu
(tedy proto, že nebylo prokázáno, že tento skutek spáchal obžalovaný). Z uvedené listiny dále
plyne, že žalobce včas uplatnil žádost o náhradu škody za vykonanou vazbu, Ministerstvo
spravedlnosti ČSR žalobci v r. 1980 přiznalo odškodnění ve výši 55 389 Kčs za ušlý výdělek
počítaný z doby před vzetím do vazby za celou dobu vazby od 19. března 1975 do 29. září 1977,
tj. za 2 roky, 6 měsíců a 11 dnů. S dalšími požadavky na náhradu za nepřiznaný nárůst mzdy,
náklady při vyklizení bytu, za společenské útrapy a náklady obhajoby odkázalo žalobce
(s poznámkou, že nejde o škody způsobené vazbou ve smyslu zákona č. 58/1969 Sb.)
na případnou žalobu u soudu v občanskoprávním řízení. Ze spisu neplyne, že by žalobce
kdy takovou žalobu, případně s jakým výsledkem podal.
[14] Okolnosti, za nichž byl žalobce trestně stíhán, důvody, z jakých na něj byla tehdy uvalena
vazba, ani okolnosti, za nichž během jeho vazby došlo k 31. prosinci 1975 ke skončení
pracovního poměru k dosavadnímu zaměstnavateli (přitom k tomu zřejmě nedošlo z důvodů
uvedených v §21 a násl. zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, nic takového
žalobce netvrdil, ani neprokazoval), nebyly zjišťovány ani v řízení před žalovanou ani v řízení
před krajským soudem. V řízení, resp. spisech se nenachází žádné z vazebních a trestních
rozhodnutí, o nichž se zmiňuje interní listina z archivu nynějšího Ministerstva spravedlnosti.
Nebylo zjišťováno, zda trestní stíhání a vazba žalobce nějak souvisela s tehdejším politickým
režimem a jeho povahou, resp. zda trestní stíhání a vazba žalobce představovala nespravedlivý
postih a perzekuci žalobce ve smyslu §4, resp. §8 odst. 1 zákona č. 198/1993 Sb.
Tato skutečnost je konstatována pro pořádek, aniž by Nejvyšší správní soud sám chtěl
z těchto pozic trestní stíhání a vazbu žalobce jakkoli hodnotit – nejsou k tomu jednoduše žádné
podklady.
[15] V rozhodné době uplatněný zákon č. 58/1969 Sb., i nyní platný zákon č. 82/1998 Sb.,
o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným
úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich
činnosti (notářský řád), obsahují obdobnou právní úpravu odškodňování vazby,
jak co do podmínek, tak i co do rozsahu odškodnění. Pro oba právní předpisy platí,
že do rozsahu náhrady škody nebyla a není zahrnuta hypotetická ztráta na důchodu
podle předpisů o sociálním pojištění, k níž může dojít v budoucnu při posuzování podmínek
pro přiznání a výši příslušné důchodové dávky. Je to logické, neboť zákonná konstrukce
důchodových dávek podléhá změnám, je závislá na řadě dalších proměnných a v době,
kdy se o náhradě za vykonanou vazbu rozhoduje, nelze vliv vykonané vazby na výši budoucí
důchodové dávky odhadnout, natož stanovit. Náhrada za vykonanou vazbu se přitom uplatňuje
a určuje jednorázově; ostatně vyčíslený nárok na ni bylo třeba uplatnit v zákonem stanovené
promlčecí době, v případě odškodnění za vazbu jednoleté od právní moci zprošťujícího
rozhodnutí (§23 zákona č. 58/1969 Sb.; podle §33 zákona č. 82/1998 Sb. v promlčecí době
dvouleté, jinak obdobně konstruované). V tomto ohledu jsou oba odškodňovací předpisy
neutrální a na konstrukci odškodnění za vazbu podle zákona č. 58/1969 Sb. se v tomto segmentu
nijak nepromítla povaha tehdejšího režimu.
[16] Ve světle tohoto historického exkursu a srovnání se stávající právní úpravou se jeví být
apodiktický předpoklad krajského soudu o tom, že žalobce byl ve vazbě neoprávněně,
s naznačenou nemožností dosáhnout soudní rehabilitace (v souvislosti s protiprávností tehdejšího
režimu) kvůli zprošťujícímu rozsudku, přinejmenším nedostatečně podložený. Fakta jsou
jednoduše taková, že žalobce byl v 70. letech minulého století vazebně stíhán, později byl
pravomocně zproštěn obžaloby a podle tehdy platného zákona č. 58/1969 Sb. byl za vykonanou
vazbu odškodněn v rozsahu, který krom toho odpovídá tomu, v jakém by byl odškodněn
podle nyní platného zákona č. 82/1998 Sb., byl-li by vazebně stíhán a následně zproštěn obžaloby
v době současné.
[17] Ostatně ani v případech nespravedlivého postihu nebo perzekuce tehdejším zločinným
režimem obecně právní předpisy nekonstruují nápravu takto způsobených křivd v oblasti sociální
stanovením právní fikce nepřerušené účasti na důchodovém pojištění v inkriminované době
ve formě zhodnocení příslušných dob jako dob pojištění. Určitou výjimkou byl např. zákon
č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci, jenž především vymezil v §1, 2 a 4 materiální důvody
pro soudní rehabilitaci a jen v tomto rozsahu a za splnění dalších podmínek umožnil posuzovat
dobu vazby a výkonu trestu odnětí svobody jako dobu zaměstnání (§25 odst. 1; podobně
např. §4 odst. 2 zákona č. 172/2002 Sb., o odškodnění osob odvlečených do SSSR
nebo do táborů, které SSSR zřídil v jiných státech), případně – což byla metoda v převážné
většině případů výhodnější – zavedl příplatek k důchodu v pevné výši (jenž byl podle úpravy
obsažené v §98 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, slučován s procentní výměrou
důchodu). Četná nařízení vlády, provádějící zmocnění v §8 odst. 1 později přijatého zákona
č. 198/1993 Sb., se již nedotýkají stanovení výše důchodu podle předpisů o důchodovém
pojištění (ostatně tato úprava je vyhrazena zákonu), nýbrž volí řešení v podobě jednorázových
či pravidelných příplatků k jinak standardně vypočtenému důchodu (viz nařízení vlády
č. 51/1994 Sb., o nárocích osob, kterým byl odňat nebo snížen důchod podle dřívějších předpisů,
a některých osob účastných soudní rehabilitace, nařízení vlády č. 622/2004 Sb., o poskytování
příplatku k důchodu ke zmírnění některých křivd způsobených komunistickým režimem v oblasti
sociální) nebo zvláštních náhrad bez jakékoliv vazby na důchodové pojištění (např. nařízení vlády
č. 165/1997 Sb., o vyplacení jednorázové náhrady ke zmírnění některých křivd způsobených
komunistickým režimem, nařízení vlády č. 102/2002 Sb., o vyplacení jednorázové finanční
náhrady ke zmírnění některých křivd způsobených komunistickým režimem osobám zařazeným
do vojenských táborů nucených prací, nařízení vlády č. 135/2009 Sb., o poskytnutí
jednorázového příspěvku ke zmírnění některých křivd způsobených komunistickým režimem).
[18] Lze tedy uzavřít, že ať už zákonodárce zvolil jakoukoli metodu satisfakce (což je spíše
hledisko právnětechnické), případy, kdy přikročil ke kompenzacím za dobu omezení osobní
svobody v oblasti sociální, omezil na – stručně vyjádřeno – politickou perzekuci dřívějším
režimem. Nelze proto – jak to učinil krajský soud – hovořit bez dalšího, zejména bez potřebných
skutkových zjištění – o mezeře v osobním rozsahu zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci,
nadto tuto úvahu by mohl učinit pouze soud rozhodující o návrhu na přezkumné řízení
podle uvedeného zákona, tedy soud trestní, nikoli soud správní v řízení o přezkumu rozhodnutí
o důchodu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Ads 8/2004 - 98 ze dne
19. října 2004).
[19] I kdybychom chtěli – v tomto řízení pouze hypoteticky – uvažovat o případné mezeře
v osobním a věcném rozsahu „odškodňovacího“ zákona č. 82/1998 Sb., narazíme
kromě jiného též na problém věcné příslušnosti soudu. Vyjdeme-li z toho, že je zásadně věcí
zákonodárce, zda a v jakém rozsahu odškodní křivdy spáchané předchozím nesvobodným
politickým režimem (pro všechny rehabilitační a restituční předpisy je společné,
že se jimi odškodňují jen některé, taxativně vyjmenované křivdy), anebo obecně jakékoliv křivdy,
pak je na něm i rozhodnutí, zda a v jakém rozsahu (do)odškodní i vazbu, k níž došlo v 70. letech
minulého století v souvislosti s újmou na výši důchodu. Zákonodárce tak ovšem neučinil.
I kdybychom v tom chtěli spatřovat protiústavní mezeru, jinak řečeno, i kdybychom chtěli říci,
že z ústavního pořádku vyplývá požadavek na zákonné zakotvení nějakého dalšího
odškodňovacího titulu za sekundární škodu na výši důchodu, která byla způsobena vazbou
(bez ohledu na její zákonnost či nezákonnost), o níž se lze dovědět teprve z rozhodnutí
o přiznání důchodu (pomineme-li promlčení), je zřejmé, že takovou úvahu by mohl učinit pouze
soud v občanském soudním řízení o žalobě na náhradu škody v režimu zákona č. 82/1998 Sb.
(a následně k ústavní stížnosti proti jeho rozhodnutí Ústavní soud), nikoli správní soud,
který přezkoumává rozhodnutí o důchodu. Do něj se tyto skutečnosti de lege lata promítat
nemohou. Důchody standardně nepředstavují odškodnění za postup státních orgánů v trestním
řízení, nýbrž jsou postaveny na principu pojistném.
[20] Pokud jde o druhý okruh právních otázek, jež nyní posuzovaný případ přináší, je nutno
podrobněji prozkoumat obecné podmínky účasti na důchodovém pojištění osob ve výkonu vazby
nebo trestu odnětí svobody, a to i ve světle právní úpravy současné.
[21] Nahlíženo na základní parametry důchodového pojištění, resp. v dobové terminologii
zabezpečení, v inkriminované době, je třeba předeslat, že zákon č. 101/1964 Sb., o sociálním
zabezpečení, platný do konce roku 1975, v podstatě opustil princip pojištěných dob a zavedl
závislost důchodových dávek na skutečně odpracované době; zákon č. 121/1975 Sb.,
o důchodovém zabezpečení, který platil v době, kdy byl žalobce ve vazbě, dále toto hledisko
posílil (podrobněji viz TOMKOVÁ M. Sociální zabezpečení. In BOBEK M, MOLEK P.,
ŠIMÍČEK V. (eds.). Komunistické právo v Československu. Kapitoly z dějin bezpráví. Masarykova
univerzita, Mezinárodní politologický ústav, Brno: 2009, s. 714-720). Jinak řečeno, důchodový
systém v rozhodné době byl postaven na principu důchodového zabezpečení podle skutečného
výkonu práce. V logice tohoto principu byly důchodového zabezpečení účastny i osoby
ve výkonu vazby nebo trestu odnětí svobody za podmínky, že byly zařazeny k pravidelnému
výkonu prací v rozsahu obvyklém u pracovníků v pracovním poměru [srov. §3 písm. a) zákona
č. 121/1975 Sb.], a to bez ohledu na to, zda práci vykonávaly ve věznici (v dobové terminologii
v nápravně výchovném ústavu) nebo mimo ni (§66 odst. 1 a 7 vyhlášky č. 128/1975 Sb.).
[22] Právní úprava účasti osob ve vazbě nebo ve výkonu trestu odnětí svobody
na důchodovém zabezpečení zůstala v podstatě zachována i v následných právních úpravách
(zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, resp. §58 odst. 1 a 5 vyhlášky č. 149/1988 Sb.,
kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení), a byla přejata i nyní účinným zákonem
č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění. Ustanovení §5 odst. 1 písm. l) tohoto zákona
v původním znění stanovilo, že pojištění jsou účastny osoby „zařazené k pravidelnému výkonu prací
ve výkonu trestu odnětí svobody nebo ve vazbě“. V této podobě citované ustanovení platilo do konce
roku 2008. Od 1. ledna 2009 došlo na základě novely provedené zákonem č. 189/2006 Sb.
ke změně a ustanovení §5 odst. 1 písm. l) zákona o důchodovém pojištění bylo zúženo o osoby
ve vazbě (ustanovení tehdy nově znělo „osoby ve výkonu trestu odnětí svobody zařazené do práce,“;
viz čl. XXXIII bod 4 zákona č. 189/2006 Sb.). Tato úprava byla provedena v návaznosti
na přijetí zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, podle něhož účast na nemocenském
pojištění nezaniká ani vzetím do vazby v případě, že je zaměstnanec v pracovním poměru a byl
před vzetím do vazby účasten nemocenského pojištění (zaniká až nástupem výkonu trestu odnětí
svobody – §10 odst. 9 zákona č. 187/2006 Sb. a contrario); po dobu vazby je pouze suspendován
nárok na výplatu dávek vzniklý před vzetím do vazby [§16 písm. c) zákona č. 187/2006 Sb.].
Pokud osoba ve vazbě pracuje, zakládá tato práce účast na nemocenském pojištění jako nový
pojistný vztah. Od 1. ledna 2009 tak platí, že vzetím do vazby účast na důchodovém pojištění,
existovala-li předtím, nezaniká. Ovšem tato doba se nestává dobou pojištění podle §11 odst. 2
zákona o důchodovém pojištění; pojištěným by mohl být jen kalendářní měsíc,
pokud by v něm bylo zaměstnanci zaměstnavatelem zúčtováno plnění započitatelné
do vyměřovacího základu pro odvod pojistného (například mimořádná odměna za práci
vykonanou před vzetím do vazby). Pokud by osoba ve vazbě dobrovolně pracovala [viz §19
odst. 1 zákona č. 293/1993 Sb., o výkonu vazby, čl. 9 odst. 2 písm. a) Listiny] v pracovněprávním
vztahu a byla nemocensky pojištěna (§8 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění), byla by účastna
důchodového pojištění podle §5 odst. 1 písm. a) zákona o důchodovém pojištění. V zásadě lze
i takto složitě citovanou právní úpravu zjednodušeně shrnout tak, že doba strávená ve vazbě
může být dobou důchodového pojištění typicky jen v případech výkonu práce (např. v pracovním
poměru) zakládajícího nemocenského pojištění, a to ve stále trvající logice, že dávky
důchodového pojištění představují náhradu ušlého příjmu z pracovní činnosti.
[23] Jediným rozdílem oproti nynější právní úpravě je skutečnost, že v inkriminované době
byla osoba vzatá do vazby účastna důchodového zabezpečení včetně zisku doby zaměstnání
(a z dnešního pohledu doby pojištění) též z titulu jejího trvajícího pracovního poměru z doby
před vzetím do vazby. Zákon č. 100/1988 Sb. ani předchozí zákon č. 121/1975 Sb.
totiž nevyžadovaly pro zápočet doby přímo výkon výdělečné činnosti, jako nyní platný zákon
č. 155/1995 Sb., ale jen trvání účasti na nemocenském pojištění [§6 odst. 1 písm. a) a §8 odst. 2
zákona č. 100/1988 Sb., ve znění do 31. prosince 1995]. Ta by trvala ze zaměstnaneckého
poměru, i když byla osoba ve vazbě; nemocenské pojištění totiž zanikalo dle §66 odst. 1 vyhlášky
č. 143/1965 Sb., o poskytování peněžitých dávek v nemocenském pojištění, jen tehdy, pokud byl
pojištěnec pravomocně odsouzen. V souladu s tím také žalovaná správně hodnotila dobu
od 19. března 1975, kdy byl žalobce vzat do vazby, do 31. prosince 1975, kdy skončil
jeho pracovní poměr z období předcházejícího vazebnímu stíhání, jako dobu zaměstnání,
resp. pojištění. Spornou je až doba od 1. ledna 1976 do 15. dubna 1977, a od 30. září 1977
do 6. října 1977, kterou žalobce strávil ve vazbě, kdy nebyl zařazen do práce a přitom už netrval
jeho předchozí pracovní poměr.
[24] Platnou a jí předcházející právní úpravu (pro doby získané před 1. lednem 1996),
reflektovala i judikatura správních soudů, aniž by kdy vyvstala otázka ústavnosti takové právní
úpravy, resp. jejího souladu principy spravedlnosti, dobrých mravů či s ústavní garancí práva
na přiměřené hmotné zabezpečení. Např. v rozsudku č. j. 6 Ads 3/2008-95 ze dne 4. dubna 2008
Nejvyšší správní soud ke stěžovatelově námitce spočívající v požadavku započtení doby vazby
pro účely důchodového pojištění uvedl, že „pokud žalobce nebyl ve vazbě k výkonu práce zařazen, nelze
mu uvedenou dobu jako dobu pojištění hodnotit. Pokud žalobce nebyl zařazen k pravidelnému výkonu prací
ve vazbě, Česká správa sociálního zabezpečení z této skutečnosti vychází a nemůže přihlédnout k okolnostem,
za jakých k zařazení žalobce k pravidelnému výkonu prací ve vazbě nedošlo (srov. též rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. února 2008, č. j. 6 Ads 58/2007-266“.
[25] Žalobci nebyli před správními soudy úspěšní ani s námitkou, že k výkonu prací ve vazbě
či ve výkonu trestu odnětí svobody nebyli zařazeni bez své viny, že pracovat chtěli, avšak práce
pro ně nebyla. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 4 Ads 130/2010-99 ze dne
30. listopadu 2010, „za dobu pojištění před 1. lednem 1996 se s určitými výjimkami považují doby zaměstnání
získané podle předpisů platných před tímto dnem, jak vyplývá z §13 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění.
Podle předchozí právní úpravy byli důchodového zabezpečení účastni též zaměstnanci v pracovním poměru,
který zakládal nemocenské pojištění [§6 odst. 1 písm. a) a §8 odst. 2 věty první zákona č. 100/1988 Sb.,
o sociálním zabezpečení]. Na základě zmocnění obsaženého v §177a odst. 2 tohoto právního předpisu pak bylo
ve vyhlášce č. 149/1988 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení, stanoveno, které osoby měly
v důchodovém zabezpečení práva a povinnosti jako zaměstnanci v pracovním poměru a za jakých bližších
podmínek se na tomto zabezpečení účastnily. Mezi takové osoby podle §58 odst. 1 a 5 vyhlášky
č. 149/1988 Sb. náleželi také odsouzení a obvinění ve vazbě, kteří v době výkonu trestu odnětí svobody
nebo vazby byli zařazeni k pravidelnému výkonu prací. Účast na důchodovém zabezpečení přitom vznikala dnem
zařazení k pravidelnému výkonu prací a zanikala dnem odvolání z jejich výkonu. Důchodové zabezpečení
se nevztahovalo na odsouzené a obviněné ve vazbě, kteří prováděli jen příležitostné práce, jejichž výkon nezakládal
nemocenské pojištění. Podle současné i předchozí právní úpravy tedy českou dobu pojištění (zaměstnání) získali
pouze ti vězni, kteří byli ve výkonu trestu odnětí svobody nebo vazby zařazeni k pravidelnému výkonu prací.
V dané věci však podle potvrzení Vězeňské služby ČR ... stěžovatel v době výkonu vazby od 24. 1. 1994
do 23. 1. 1995 ani v době navazujícího výkonu trestu odnětí svobody od 24. 1. 1995 do 24. 10. 1998 z důvodu
nedostatku pracovních příležitostí nepracoval a tak mu ani nebyl vystaven evidenční list důchodového pojištění. ...
Ve shodě s krajským soudem je dále nutné konstatovat, že zákon neumožňuje přihlížet k důvodům,
pro které osoby ve výkonu trestu odnětí svobody či vazby nepracovaly, a proto není podstatné, že v daném případě
tak tomu bylo kvůli nedostatku pracovních příležitostí.“; ústavní stížnost proti tomuto rozsudku byla
usnesením Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 666/11 ze dne 7. dubna 2011 odmítnuta pro zjevnou
neopodstatněnost. Podobně rozhodl Nejvyšší správní soud i v rozsudku č. j. 4 Ads 39/2005-81
ze dne 12. května 2006, s odkazem na rozsudek č. j. 4 Ads 46/2003-87 ze dne 29. března 2005,
či v rozsudku č. j. 4 Ads 46/2003-87 z 29. března 2005. Jde tedy o judikaturu více méně
ustálenou, již však krajský soud ve svém odůvodnění zcela pominul.
[26] Krajský soud krom toho použil na věc temporálně nedopadající právní normu (vyhlášku
č. 128/1975 Sb.), neboť se neřídil pokynem ustanovení §13 odst. 1 zákona o důchodovém
pojištění, podle kterého se za dobu pojištění považují též doby zaměstnání získané
před 1. lednem 1996 podle předpisů platných před tímto dnem – těmito předpisy byl zákon
č. 100/1998 Sb., o sociálním zabezpečení, a vyhláška č. 149/1988 Sb., konkrétně její ustanovení
§58 odst. 1 a 5 citovaná ve shora uvedeném rozsudku č. j. 4 Ads 130/2010-99. S ohledem
na shora popsanou návaznost a stejnou podstatu dotčených ustanovení by však tato vada
napadeného rozsudku sama o sobě Nejvyšší správní soud ke kasačnímu výroku nevedla.
[27] Povinnost založit účast osob ve výkonu vazby nebo ve výkonu trestu odnětí svobody
na důchodovém pojištění, a to i v případě, že v tu dobu takové osoby jsou zařazeny
k pravidelnému výkonu prací, nevyplývá pro Českou republiku ani z mezinárodního práva.
Judikatura Evropského soudu pro lidská práva k právu na ochranu vlastnictví, resp. majetku
dle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě vychází ze zjištění, že rozdíly mezi členskými státy
na poli sociální politiky, konkrétně důchodových systémů, jsou značné, takže nelze hovořit
o jednotném standardu, a státy proto v dané oblasti požívají velkou míru uvážení (rozsudek
velkého senátu ve věci Stec a další proti Spojenému království ze dne 12. dubna 2006, stížnost
č. 65731/01, §52). Ani v kombinaci s jinými základními právy zpravidla nebude stížnost na výši
důchodové dávky důvodná, ledaže by šlo o zcela nedostatečnou výši vyvolávající fyzické
a psychické utrpení ve smyslu čl. 3 Úmluvy (zákaz nelidského nebo ponižujícího zacházení);
srov. rozhodnutí Larioshina proti Rusku ze dne 23. dubna 2002, stížnost č. 56869/00, Pančenko
proti Lotyšsku ze dne 28. října 1999, stížnost č. 40772/98. Ani skutečnost, že mnohaletá práce
ve výkonu trestu odnětí svobody se odsouzenému nezapočítávala pro účely starobního důchodu,
nevedla Evropský soud pro lidská práva, zejména s ohledem na chybějící evropský konsenzus
v dané oblasti, k závěru, že by jen z tohoto důvodu mělo jít o zakázanou nucenou práci
nesplňující kritéria čl. 4 odst. 3 písm. a) Úmluvy (rozsudek velkého senátu Stummer proti Rakousku
ze dne 7. července 2011, stížnost č. 37452/02, §124–134). Z tohoto přehledu je zřejmé, že Česká
republika, a lze to říci i o rozhodné právní úpravě (§58 vyhlášky č. 149/1988 Sb.), poskytuje vyšší
standard ochrany práv, než jaký vyplývá z Úmluvy: pokud byly osoby ve výkonu vazby
nebo trestu odnětí svobody zařazeny k pravidelnému výkonu prací, byla tím založena
též jejich účast na důchodovém pojištění a tato doba byla zhodnocena jako doba pojištění
(tomu též odpovídá nejnovější standard v podobě soft law doporučení vyplývajících
z tzv. Evropských vězeňských pravidel [European Prison Rules – Doporučení Výboru ministrů
členským státům k Evropským vězeňským pravidlům Rec(2006)2 ze dne 11. ledna 2006,
bod 26.17 ve spojení s body 10.1 a 10.4.: „Pokud je to možné, budou pracující vězni pojištěni v rámci
státního systému sociálního zabezpečení.“]. A naopak, z pohledu Úmluvy a judikatury Evropského
soudu pro lidská práva, není porušením základních práv vyplývajících z Úmluvy situace,
kdy osobě, která ve výkonu vazby nebo trestu odnětí svobody nebyla z jakéhokoliv důvodu
zařazena k pravidelnému výkonu prací, nelze podle vnitrostátního práva uvedenou dobu
zhodnotit jako dobu pojištění, jako náhradní dobu pojištění či jako vyloučenou dobu pro účely
výpočtu důchodové dávky.
[28] Ve světle těchto zjištění se hroutí předpoklad krajského soudu, že na situaci žalobce
relevantní právní úprava nepamatuje a že se tudíž jedná o (pravou) mezeru v právu, již nutno
překlenout výkladem per analogiam. Je tomu ve skutečnosti naopak. Relevantní právní úprava zcela
záměrně nezakládá dobu, po kterou byl žalobce ve výkonu vazby a nebyl zařazen k pravidelnému
výkonu prací, jako dobu pojištění, jako dobu náhradní (nebo jako dobu vyloučenou pro účely
stanovení osobního vyměřovacího základu podle §16 zákona o důchodovém pojištění). Úvahou
o pravé mezeře v právní úpravě ve skutečnosti krajský soud zastřel skutečnost, že podzákonnému
právnímu předpisu (§66 odst. 1 a 7 vyhlášky Federálního ministerstva práce a sociálních věcí
č. 128/1975 Sb., správně však §58 odst. 1 a 5 vyhlášky Federálního ministerstva práce
a sociálních věcí č. 149/1988 Sb.) odepřel aplikaci na danou věc, aniž by pro takový krok byly
splněny podmínky čl. 95 odst. 1 části věty za středníkem Ústavy České republiky,
tzn. aniž by krajský soud svůj závěr otevřeně odůvodnil svým přesvědčením o nezákonnosti,
případně protiústavnosti podzákonného právního předpisu, jímž jinak vázán je a jenž je povinen
na danou věc aplikovat (srov. nález Ústavního soudu III. ÚS 274/01 ze dne 1. listopadu 2001,
N 168/24 SbNU 243).
[29] Výčet dob pojištění a náhradních dob, které mají zásadní význam pro vznik nároku a výši
dávky důchodového pojištění, je výsledkem politického uvážení zákonodárce – to platí zejména
pro doby, v nichž nebylo dosaženo příjmu z pracovní činnosti, a jejichž zápočet pro nárok a výši
důchodu v průběžně financovaném důchodovém systému znamená rozprostření solidarity
mezi ty pojištěnce, kteří financují systém důchodového pojištění. Jinými slovy, úvaha,
zda ti pojištěnci a jejich zaměstnavatelé, kteří ke dni vzniku nároku na starobní důchod jsou
poplatníky pojistného na důchodové pojištění, mají v podobě starobního důchodu nahrazovat
„škodu“, která na výši důchodu vznikla postupem státu v oblasti trestního řízení v relativně
vzdálené minulosti, je otázkou náležející do úvahy zákonodárce, jenž v oblasti sociální má ústavně
zaručen širší rozsah autonomie, než v jiných oblastech práv garantovaných předpisy ústavního
pořádku (čl. 41 odst. 1 Listiny). Soudce zásadně nemá vytvářet nové doby pojištění, protože jsou
konstitutivní pro důchodové nároky a jejich výši.
[30] Krom toho, odůvodnění napadeného rozsudku vykazuje znaky nesrozumitelnosti
ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., kteroužto vadu Nejvyšší správní soud zjišťuje z úřední
povinnosti, aniž by stěžovatelka nutně musela takovou kasační námitku vznést (§109 odst. 4
s. ř. s.). Krajský soud totiž přikázal stěžovatelce, aby dobu vazby v 70. letech považovala za dobu
vyloučenou, aniž se vyrovnal se skutečností, že vyloučená doba je technickým opatřením
používaným pro výpočet průměrného měsíčního výdělku (podle zákona o důchodovém pojištění
osobní vyměřovací základ) a s ohledem na vznik nároku na důchod a obsah správního spisu
počínalo rozhodné období rokem 1986. Lze se jen domnívat, že soud chtěl stěžovatelce přikázat,
aby dobu vazby v 70. letech minulého století, kdy žalobce nebyl zařazen k pravidelnému výkonu
prací, považovala za dobu zaměstnání podle zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení,
anebo dobu náhradní (pokud situaci připodobňoval pracovní neschopnosti). To, zda je vhodné
či účelné některou dobu označit za vyloučenou, má význam toliko pro výpočet osobního
vyměřovacího základu, nikoli pro stanovení celkové doby pojištění. Jinak řečeno, úvahy na téma
zjišťování osobního vyměřovacího základu jsou zcela zbytečné, neboť celá záležitost se odehrála
mimo rozhodné období, z něhož se dnes osobní vyměřovací základ zjišťuje. Z tohoto pohledu
jsou neaplikovatelná i ustanovení §58 odst. 2 vyhlášky č. 149/1988 Sb., resp. §66 odst. 3
vyhlášky č. 128/1975 Sb. Ta řeší pouze mechanismus výpočtu hrubého výdělku podle tehdejších
předpisů (tato otázka je sama o sobě mimo odkaz §13 zákona č. 155/1995 Sb.), což by mělo
význam jen v případě, že by doba vazby byla současně dobou zaměstnání, a to v případě žalobce
v době od 1. ledna 1976 do 15. dubna 1977 nebyla.
[31] Konečně argument ústavněprávní garancí práva žalobce na přiměřené hmotné
zabezpečení ve stáří podle čl. 30 odst. 1 Listiny se v daném případě zjevně neuplatní.
Je bez diskuse, že žalobce se nenachází v situaci, kdy by toto jeho základní právo bylo aplikací
platné právní úpravy zasaženo v jeho podstatě a smyslu (čl. 41 odst. 1 Listiny, ve spojení s čl. 4
odst. 4 Listiny). Žalobci byl žalovanou přiznán starobní důchod ve výši 13 732 Kč měsíčně,
přitom procentní výměra za 44 let pojištění činí 66 % výpočtového základu (17 275 Kč),
tj. 11 402 Kč. Podle napadeného rozsudku krajského soudu, pokud bychom ho interpretovali
jako pokyn zahrnout inkriminovanou dobu strávenou ve vazbě jako dobu pojištění, měla
procentní výměra činit 67,5 % (za 45 let pojištění), tj. 11 661 Kč. Rozdíl mezi starobním
důchodem přiznaným žalovanou a starobním důchodem, jenž měl být stanoven podle rozsudku
krajského soudu, činí tedy 259 Kč měsíčně, což představuje 1,9 % přiznaného starobního
důchodu. Nejvyšší správní soud nikterak nechce naznačovat, že jde o zanedbatelné drobné,
na straně druhé, z pohledu ústavněprávní garance práva na přiměřené hmotné zabezpečení
ve stáří je zřejmé, že dimenze ústavnosti v nyní posuzovaném případě zdaleka dosažena nebyla.
Není také sporu o tom, že se žalobce nestal obětí protiústavní diskriminace nebo svévole.
Jak bylo demonstrováno výše, právní úprava, která na něj byla aplikována, je neutrální,
konstrukce starobního důchodu v případě osob, jež se nacházely ve vazbě či výkonu trestu odnětí
svobody v dobách minulého i nynějšího režimu, se opírá o racionální zdůvodnění a dopadá stejně
na všechny osoby nacházející se v obdobné situaci tehdy i dnes (srov. test racionality ve smyslu
nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 61/04, Pl. ÚS 1/08 a Pl. ÚS 54/10). Uplatnění přísného testu
proporcionality přitom není namístě, neboť za daného skutkového stavu nic nenaznačuje,
že by v daném případě šlo o aplikaci základního práva na odškodnění za nezákonné rozhodnutí
ve smyslu čl. 36 odst. 3 Listiny.
IV. Závěr a náklady řízení
[32] Z výše popsaných důvodů Nejvyšší správní soud podanou kasační stížnost posoudil
jako důvodnou a podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. rozsudek krajského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení, v němž je vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
a v souladu s nímž posoudí rozhodnutí stěžovatelky jako zákonné. V novém rozhodnutí krajský
soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
[33] Nejvyšší správní soud na závěr poznamenává, že závěr o zákonnosti rozhodnutí
stěžovatelky nijak nepředjímá výsledek řízení o žádosti žalobce o „odstranění tvrdosti zákona“
podle §4 odst. 3 zákona č. 582/1991 Sb.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. října 2015
Mgr. Jana Brothánková
předsedkyně senátu