ECLI:CZ:NSS:2015:6.ADS.299.2014:25
sp. zn. 6 Ads 299/2014 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy, soudce
zpravodaje JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Jany Brothánkové v právní věci žalobkyně:
E. H., proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu
376/1, Praha 2, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. dubna 2013,
č. j. MPSV - UM/1439/13/9S-KRK, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Plzni ze dne 14. listopadu 2014, č. j. 16 Ad 62/2013 – 50,
takto:
I. Kasační stížnost žalovaného se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni jako náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 29 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I.
Dosavadní průběh řízení
[1] Žalobkyně, ročník X, je od roku 2008 plně invalidní (nyní třetí stupeň invalidity). Její
zdravotní stav je dlouhodobě nepříznivý, trpí Hirschsprungovou nemocí. V roce 1993 jí byla
provedena hemikolektomie, v roce 2007 potom totální kolektomie, již vůbec nemá tlusté střevo.
Trpí i dalšími chorobami a zdravotními problémy. Je v péči psychiatra z důvodu periodické
depresivní poruchy, na počátku roku 2013 se pokusila spáchat sebevraždu.
[2] Dne 8. srpna 2012 podala žalobkyně u Úřadu práce České republiky – krajské pobočky
v Karlových Varech (dále též „úřad práce“) žádost o příspěvek na péči. Dle záznamu
ze sociálního šetření v místě bydliště žalobkyně z téhož dne žalobkyně neudrží stolici, často
jí vychází krev z konečníku, a proto používá plenkové kalhotky. V případě, kdy je nemá, se stává,
že nedojde včas na toaletu. Je velmi slabá, má bolesti a křeče v břišní dutině a každá námaha
jí způsobuje značné krvácení z konečníku. Z výše uvedených důvodů žalobkyně nezvládá pohyb
venku a značný problém jí činí i chůze po schodech. V některé dny není sama schopna se najíst
(může pouze tekutou stravu) a potřebuje pomoci i s hygienou. S těmito činnostmi jí pomáhá její
matka. Sama dodržuje stanovený zdravotní režim a užívá léky.
[3] Na základě posudku posudkové lékařky Okresní zprávy sociálního zabezpečení
v Karlových Varech (dále též „OSSZ“) ze dne 5. října 2012, č. j. LPS/2012/2818-KV_CSSZ
úřad práce dne 27. listopadu 2012 rozhodl (sp. zn. SZ/58232/2012/AIS-SSL,
č. j. MPSV-UP/891722/12/AIS-SSL, dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) nepřiznat žalobkyni
příspěvek na péči, neboť v případě žalobkyně se nejedná o osobu starší 18 let věku, která
se podle ustanovení §8 odst. 2 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění
pozdějších předpisů, považuje za závislou na pomoci jiné fyzické osoby. Nejedná se o osobu,
která není schopna zvládat základní životní potřeby v oblasti mobility nebo orientace.
Dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav žalobkyně nevedl k neschopnosti zvládat aspoň tři nebo
čtyři základní životní potřeby ani nevedl k neschopnosti zvládat základní životní potřeby uvedené
v §9 odst. 1 písm. a) nebo b) citovaného zákona. Žalobkyně potřebuje pomoc pouze ve dvou
oblastech základních životních potřeb, a to i) osobní aktivity a j) péče o domácnost.
[4] Vydání tohoto rozhodnutí předcházelo dne 7. listopadu 2012 ústní jednání, na němž
žalobkyně k podkladovému posudku uvedla, že je dle jejího názoru nesprávný, neúplný
a neodpovídá lékařským zprávám o jejím skutečném zdravotním stavu. Doložila lékařské zprávy
a požádala o nové posouzení svého zdravotního stavu. OSSZ se k námitkám žalobkyně písemně
vyjádřila a uvedla, že nebyly shledány důvody ke změně posudkového závěru a že setrvává
na svém původním výroku a odůvodnění.
[5] V odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí žalobkyně uvedla, že posudek vydaný
OSSZ je v rozporu s lékařskou dokumentací a skutečnostmi zjištěnými při sociálním šetření
a skutková zjištění jsou neúplná. Žalobkyně dále namítala, že nebyly řádně vypořádány její
námitky z ústního jednání ze dne 7. listopadu 2012. Uvedla, že potřebuje pravidelnou, úplnou
či dílčí pomoc při větším počtu základních životních potřeb, než je v prvostupňovém rozhodnutí
uvedeno.
[6] V odvolacím řízení byl vyžádán posudek posudkové komise žalovaného v Plzni (dále jen
„PK MPSV“). PK MPSV ve složení předsedkyně komise (posudková lékařka), lékařka z oboru
interního lékařství a tajemnice dospěla ve svém posudku č. j. 2013/97-PL z 11. února 2013
ke stejnému závěru, jako posudková lékařka OSSZ. K námitkám žalobkyně se vyjádřila tak,
že v oblasti mobility je posuzovaná bez postižení v oblasti pohybového aparátu, nebylo zjištěno
těžké postižení funkce horních a dolních končetin, v oblasti orientace je bez zrakového
a sluchového postižení, má přiměřené duševní schopnosti, stavy deprese, poruchy pozornosti
a krátkodobé paměti nevedou prokazatelně k těžkým poruchám orientace. Pomoc při vyřizování
svých záležitostí je zohledněna v základní životní potřebě osobní aktivity. Jednání PK MPSV
nebyla žalobkyně osobně přítomna.
[7] PK MPSV na svých závěrech setrvala i v doplňujícím posudkovém zhodnocení ze dne
11. března 2013, u něhož již byla žalobkyně spolu se svým partnerem a matkou přítomna. PK
MPSV konstatovala, že subjektivní potíže vyplývající mimo jiné ze sociálního šetření, jsou
kolísavého charakteru, nejedná se o stav s každodenní závislostí na péči druhé osoby.
[8] Na základě těchto podkladů žalované Ministerstvo práce a sociálních věcí svým
rozhodnutím ze dne 5. dubna 2013, sp. zn. SZ/37/2013/9S-KRK, č. j. MPSV–
UM/1439/13/9S-KRK, odvolání žalobkyně zamítlo jako nedůvodné a potvrdilo prvostupňové
rozhodnutí Úřadu práce.
[9] Žalobkyně odvolací rozhodnutí žalovaného napadla správní žalobou, v níž namítala jeho
nesprávnost, zejména s ohledem na to, že PK MPSV její zdravotní stav zhodnotila nedostatečně
a nesprávně. Žalobkyně popsala svůj zdravotní stav a uvedla, že jí nedovoluje zvládat více
než jenom dvě základní životní potřeby (kromě osobních aktivit a péče o domácnost, také
mobilitu, orientaci, komunikaci, stravování, tělesnou hygienu, výkon fyziologické potřeby a péči
o zdraví). Dle názoru žalobkyně je posudkové zhodnocení PK MPSV v rozporu s dalšími
dokumenty, zejména potom se závěry učiněnými v sociálním šetření ze dne 8. srpna 2012
a zprávami ošetřujících lékařů. Dále žalobkyně namítala, že při jednání PK MPSV ze dne
11. března 2013 nebyl přítomen žádný specialista z oboru psychologie či psychiatrie, který by byl
kompetentní posoudit její zdravotní stav v této oblasti.
[10] Krajský soud v Plzni (dále jen „krajský soud“) svým rozsudkem ze dne 14. listopadu 2014
odvolací rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Svůj rozsudek odůvodnil
tím, že posudek PK MPSV není dle jeho názoru přesvědčivý, neboť postrádá náležité
odůvodnění a nevypořádává se s veškerými rozhodujícími skutečnostmi, zejména potom
s námitkami žalobkyně a další dokumentací týkající se jejího zdravotního stavu (nález ošetřujícího
lékaře, výsledek sociálního šetření a výsledky funkčních vyšetření). Vzhledem k tomu, že žalovaný
své rozhodnutí vydal na základě předmětného posudku, je toto rozhodnutí dle názoru krajského
soudu zatíženo toutéž vadou a je nepřezkoumatelné a nedostatečně odůvodněné.
[11] Rozsudek krajského soudu (dále též „napadený rozsudek“) napadl žalovaný (dále
též „stěžovatel“) kasační stížností pro nezákonnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen s. ř. s.). Má za to, že využil všech svých procesních
možností k tomu, aby naplnil svou zákonnou povinnost náležitě zjistit skutkový stav, přitom
mu nepřísluší hodnotit posudkové závěry odborného lékařského personálu, ani způsob vyšetření
žalobkyně a jednání PK MPSV. Posudek PK MPSV má stěžovatel za objektivní, přesvědčivý
a celistvý, neboť vychází z veškerých dostupných podkladů. Závěry učiněné krajským soudem
stěžovatel hodnotí jako výsledek přepjatého formalismu.
II.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Kasační námitky stěžovatele lze shrnout do otázky, zda je žalovaný jako odvolací správní
orgán v řízení o příspěvku na péči (§28 odst. 1 zákona o sociálních službách) vázán závěry
posudku PK MPSV o stupni závislosti posuzované osoby, resp. zda je tato vázanost odvislá
od závěru, že posudek PK MPSV je úplný a přesvědčivý.
[13] Podle §28 odst. 2 zákona o sociálních službách posuzuje stupeň závislosti pro účely
odvolacího řízení žalovaný; v poznámce pod čarou se odkazuje na §4 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů. Podle
§4 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb. posuzuje žalovaný zdravotní stav a pracovní schopnost
občanů pro účely přezkumného řízení soudního ve věcech důchodového pojištění a pro účely
odvolacího řízení správního, pokud napadené rozhodnutí bylo vydáno na základě posudku
OSSZ. Posouzení zdravotního stavu je však věcí odborně medicínskou, k níž nemá žalovaný sám
o sobě potřebné odborné znalosti, proto podle citovaného ustanovení za tímto účelem žalovaný
zřizuje jako své orgány posudkové komise. Posudkové řízení před posudkovou komisí
je specifickou formou správní činnosti (srov. §16a zákona č. 582/1991 Sb.) spočívající
v posouzení zdravotního stavu občana a některých důsledků z něj vyplývajících pro oblast
sociálního zabezpečení a důchodového pojištění. Jde o postup posudkového orgánu, jehož
hlavním obsahem je posudková činnost, která předpokládá vedle odborných lékařských znalostí
též znalosti z oboru posudkového lékařství. Výsledkem posouzení je potom odborný posudek,
který je pro správní orgán stěžejním důkazem, a na který je při nedostatku odborné erudice
odkázán. Proto je třeba klást zvýšený důraz na jednoznačnost, určitost, úplnost a přesvědčivost
každého takového posudku. Tyto náležitosti posudek splňuje pouze v případě, že se v něm
posudková komise vypořádá se všemi rozhodnými skutečnostmi, přihlédne k účastníkem řízení
udávaným potížím, výsledkům sociálního šetření a lékařským zprávám. Své závěry musí
posudková komise náležitě podložit a odůvodnit. Je nezbytné, aby posudek obsahoval vysvětlení,
jakým způsobem posudková komise hodnotila veškeré posudkové podklady, které z nich
považovala za relevantní, případně z jakého důvodu se od závěrů uvedených v některých z nich
odchýlila. Posuzovaný zdravotní stav potom musí být popsán dostatečně jasně přesně,
aby nevystávaly žádné další pochybnosti. Případné chybějící či nepřesně formulované náležitosti
posudku, které způsobují jeho nepřesvědčivost či neúplnost, správní orgán totiž nemůže nahradit
vlastní úvahou, jelikož pro to nemá potřebnou odbornou erudici.
[14] V tomto smyslu je tedy žalovaný posudkem své posudkové komise vázán, resp. vychází
z něj při svém rozhodování, avšak jen za předpokladu, že takový posudek lze označit
za přesvědčivý, úplný a tudíž i správný a že byl vydán posudkovou komisí ve správném složení.
Ostatně i žalovaný ve své kasační stížnosti nepochybuje o tom, že posudek hodnotí jako každý
jiný důkaz podle zásad upravených v §50 odst. 4 správního řádu, tedy podle své úvahy,
jeho přezkumná činnosti se však omezuje jen na zákonné náležitosti takového posudku, zejména
jeho úplnost a přesvědčivost.
[15] To, co při posuzování zdravotního stavu za účelem rozhodování o příspěvku na péči platí
pro žalovaného jako odvolací správní orgán, analogicky platí též pro soud, který v režimu
správního soudnictví rozhodnutí žalovaného přezkoumává. Podle četné judikatury Nejvyššího
správního soudu v oblasti důchodového pojištění a sociálního zabezpečení i soud z posudků
posudkových komisí ministerstva vychází, hodnotí je však jako každý jiný důkaz podle zásad
upravených v §77 odst. 2 s. ř. s. a v případě potřeby může zejména uložit též zpracování posudku
soudem ustanoveným znalcem z oboru posudkového lékařství nebo srovnávacího posudku jinou
posudkovou komisí ministerstva. Posudek, který splňuje požadavek úplnosti a přesvědčivosti
a který se vypořádává se všemi rozhodujícími skutečnostmi, pak bývá zpravidla rozhodujícím
důkazem pro posouzení správnosti a zákonnosti přezkoumávaného rozhodnutí (srov.
konstantní judikaturu Nejvyššího správního soudu, např. rozsudek ze dne 25. září 2003,
č. j. 4 Ads 13/2003 - 54, z poslední doby např. rozsudek ze dne 3. dubna 2013,
č. j. 6 Ads 158/2012 - 24, č. j. 6 Ads 88/2013 - 51 ze dne 13. února 2014 a mnohé jiné).
[16] Odpověď na výše vymezenou otázku je tedy v podstatě banální. Závěry posudkových
komisí ministerstva jsou pro žalovaného jako odvolací právní orgán i správní soud stěžejní a při
svém rozhodování z nich vychází, avšak jen za předpokladu, že obstojí v testu úplnosti
a přesvědčivosti a v testu řádného složení posudkové komise. V tomto ohledu tedy není mezi
právním názorem stěžovatele a krajského soudu nesoulad. Kasační námitka stěžovatele
se tak redukuje jen na tvrzení, že posudek PK MPSV po svém doplnění přesvědčivým a úplným
byl, tudíž z něj stěžovatel musel při svém rozhodování vycházet, zatímco krajský soud dospěl
k závěru, že tyto podmínky posudek PK MPSV nesplňoval, pročež ani rozhodnutí žalovaného,
které z něj vycházelo, nemohlo obstát. Stěžovatel se však omezil pouze na toto obecné tvrzení,
aniž by závěr krajského soudu o neúplnosti a nepřesvědčivosti posudkových závěrů konkrétně
a podrobně vyvracel. Stěžovatel tedy neunesl břemeno tvrzení, a již jen pro tento důvod nemůže
být jeho kasační stížnost úspěšná.
[17] Nejvyšší správní soud se za této procesní situace ani nemůže zabývat jednotlivými
výhradami, jež krajský soud zaujal k posudkovým zjištěním PK MPSV, neboť pro absenci
konkrétní protiargumentace ze strany stěžovatele nemá, s čím by je konfrontoval. Stěžovateli
tak nezbývá, než při vázanosti právním názorem krajského soudu vyplývajícím z napadeného
rozsudku vydat nové rozhodnutí, v němž se vyjádří k námitkám žalobkyně uvedeným v odvolání
proti prvostupňovému rozhodnutí, týkajícím se její neschopnosti v přijatelném standardu
samostatně vykonávat dalších namítané životní potřeby. Stěžovatel, resp. jeho posudková komise
tak budou mít i příležitost zhodnotit přesvědčivěji kolísavý charakter obtíží žalobkyně, zohlednit
příčiny jejího dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu (tedy Hirschsprungovu nemoc
a s ní spojené operační zákroky a následnou léčbu, včetně léčby psychiatrické) a jejich možný vliv
na frekvenci výskytu zvýšených obtíží, přičemž právě četnost zmíněných nepříznivých stavů
má nepochybně zásadní vliv na každodenní výkon základních životních potřeb žalobkyně.
[18] Jakkoli otázka řádného složení posudkové komise zůstala krajským soudem,
ač na to žalobkyně poukazovala, oslyšena, bude v dalším řízení před stěžovatelem třeba,
aby se zabýval i námitkou týkající se nepřítomnosti odborníka z oboru psychiatrie či psychologie
při vyšetření žalobkyně na jednání posudkové komise, který by byl způsobilý posoudit
její zdravotní stav v této oblasti.
[19] Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost pro nedůvodnost
zamítl.
[20] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona; neměl by je však ani v případě, že by úspěšný byl,
neboť podle ustanovení §60 odst. 2 s. ř. s. správnímu orgánu ve věcech sociální péče nelze
přiznat právo na náhradu nákladů řízení, na které by měl jinak nárok podle ustanovení
§60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně měla ve věci úspěch a má právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti. Sama sice žádné náklady řízení nevyúčtovala, nicméně soud o náhradě
nákladů řízení rozhoduje i bez návrhu (§61 odst. 1 s. ř. s. a §151 odst. 1 občanského soudního
řádu, ve spojení s §64 s. ř. s.). Žalobkyně nebyla v řízení o kasační stížnosti zastoupena
advokátem a podle obsahu spisu jí vznikl náklad ve výši 29 Kč za poštovné v souvislosti
s doručením jejího vyjádření ke kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud jí proto přiznal náhradu
nákladů řízení právě v této výši, kterou je stěžovatel povinen jí zaplatit ve standardní
jednoměsíční lhůtě od právní moci tohoto rozsudku.
[21] Nejvyšší správní soud v této souvislosti konstatuje, že nepřehlédl nález Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 39/13 ze dne 7. října 2014 (275/2014 Sb.), podle jehož interpretativního
výroku II „zásadu rovnosti účastníků řízení ve smyslu článku 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod
naplňuje přiznání paušální náhrady coby náhrady hotových výdajů podle jejich demonstrativního výčtu
v §137 odst. 1 občanského soudního řádu i účastníkovi řízení, který advokátem zastoupen není, a to v situacích,
v nichž by účastníkovi řízení zastoupenému advokátem byla přiznána taková náhrada podle §13 odst. 3
advokátního tarifu.“. Z bodů 44 až 46 odůvodnění tohoto nálezu však plyne, že tímto
interpretativním výrokem Ústavní soud provizorně překlenul – do doby přijetí normativní opory
pro paušalizaci náhrady nákladů advokátem nezastoupeného procesně úspěšného účastníka řízení
(viz vládní návrh novely občanského soudního řádu, Poslanecká sněmovna Parlamentu,
VII. volební období od r. 2013, sněmovní tisk 337, k dnešnímu dni ve výborech po 1. čtení)
- situace, kdy by nepřiznání takové paušální náhrady bylo v konkrétním případě v rozporu
se zásadou rovnosti účastníků řízení, tj. kdy stojí „proti úspěšné straně bez právního zastoupení neúspěšná
právně zastoupená strana“ (bod 46 nálezu). Tak tomu v řízení tohoto typu být nemůže již z toho
důvodu, že sám zákon §60 odst. 2 s. ř. s. zvýhodňuje procesně neúspěšného žalobce proti
procesně úspěšnému správnímu orgánu, kterému nikdy nelze právo na náhradu nákladů řízení
přiznat, a to i kdyby byl zastoupen advokátem. Z těchto důvodů dospěl Nejvyšší správní soud
k závěru, že citovaný nález na nyní posuzovaný případ věci sociální péče souzené ve správním
soudnictví nedopadá, pročež podle něj nepostupoval a nepřiznal žalobkyni paušální náhradu
výdajů ve výši 300 Kč za jeden úkon právní služby per analogiam, jež by náležela advokátu
podle §13 odst. 3 advokátního tarifu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. března 2015
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu