ECLI:CZ:NSS:2015:6.AS.12.2015:36
sp. zn. 6 As 12/2015 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců Mgr. Jany Brothánkové a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobců: a) J. K. a
b) Z. K., žalobce b) zastoupen Mgr. Ing. Janem Boučkem, advokátem, se sídlem Opatovická
1659/4, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská
11, Praha 5, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 11. 2014, č. j. 159822/2014/KUSK,
v řízení o kasační stížnosti žalobce b) proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 9. 1. 2015,
č. j. 46 A 77/2014 – 24,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
Včas podanou kasační stížností žalobce b) brojí proti usnesení Krajského soudu v Praze
(dále „krajský soud“) ze dne 9. 1. 2015, č. j. 46 A 77/2014 – 24 (dále „napadené usnesení“), jímž
krajský soud odmítl žalobu žalobců proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 11. 2014,
č. j. 159822/2014/KUSK (dále „napadené rozhodnutí“). Napadeným rozhodnutím žalovaný
zamítl odvolání žalobců proti rozhodnutí Magistrátu města Mladá Boleslav, odbor
stavební a rozvoje města, ze dne 5. 8. 2014, č. j. 18305/2014/odst./TORE,
sp. zn. OStRM/3675/2013/TORE (dále „prvostupňové rozhodnutí“), a toto rozhodnutí
potvrdil. Prvostupňovým rozhodnutím byla zamítnuta žádost žalobců o povolení výjimky
z odstupových vzdáleností stavby garáže u rodinného domu č. p. 181 na pozemku parc.
č. 449/35 od hranice pozemku parc. č. 449/33 v k. ú. Čachovice.
V napadeném usnesení krajský soud vycházel z rozsudku rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2013, č. j. 8 As 8/2011 – 66, ze kterého plyne,
že rozhodnutí o výjimce z obecných požadavků na výstavbu zpravidla nezakládá práva
a povinnosti fyzických a právnických osob samo o sobě, ale až ve spojení s navazujícím aktem
správního orgánu, kterým je rozhodováno o celém předmětu řízení. Takové rozhodnutí lze proto
soudně přezkoumat pouze v režimu ustanovení §75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s“). Samostatně soudně
přezkoumatelným ve smyslu ustanovení §65 s. ř. s. by bylo rozhodnutí o výjimce z obecných
požadavků na výstavbu pouze v případě, pokud by po jeho vydání nebylo k uskutečnění
příslušného stavebního záměru zapotřebí žádného navazujícího úkonu stavebního úřadu. Jelikož
v nyní posuzovaném případě byla zamítnuta žádost o povolení výjimky z odstupových
vzdáleností stavby garáže u rodinného domu, je zřejmé, že takovou stavbu nelze následně
odstranit pouze na základě rozhodnutí o výjimce, ale je zapotřebí v prvé řadě vydání rozhodnutí
o odstranění stavby, přičemž toto případné rozhodnutí správního orgánu je přezkoumatelné
ve správním soudnictví. Platí tedy, že rozhodnutí o nepovolení výjimky z obecných požadavků
na využívání území vydané v dané věci nelze samostatně přezkoumat. Z uvedených důvodů
krajský soud žalobu odmítl.
Kasační stížnost žalobce b) [dále „stěžovatel“] podal z důvodu nezákonnosti rozhodnutí
o odmítnutí návrhu [§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.]. Stěžovatel uvádí, že rozhodnutí o výjimce
z obecných požadavků na výstavbu je nutno podřadit pod zákonnou definici rozhodnutí, kterým
se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti adresáta tohoto aktu.
Pravomocným rozhodnutím o výjimce z obecných požadavků na výstavbu dochází
buď k povolení výjimky, nebo k jejímu zamítnutí, přičemž následně je již případné stavební řízení
či řízení o odstraňování stavby pouze řízení, jež „přebírá“ pravomocné rozhodnutí o výjimce
a nemůže jej změnit. Rozhodnutí o výjimce je již tak samo o sobě rozhodnutím meritorním,
jež finálně zasahuje do práv žadatele. Takové rozhodnutí má trvalé důsledky v tom, že realizace
stavebního záměru je nepovolena, resp. nedojde k dodatečnému povolení stavby a následně
je realizováno řízení odstranění stavby. Rozhodnutí o výjimce je správním rozhodnutím
dle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále „správní řád“),
i rozhodnutím v materiálním smyslu dle §65 odst. 1 s. ř. s. Na podporu svých závěrů stěžovatel
odkázal na (a následně i citoval) rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 9. 2010,
č. j. 1 As 77/2010 – 95.
Stěžovatel dále tvrdí, že právní posouzení podstaty rozhodnutí o výjimce tak, jak jej
provedl rozšířený senát, nemůže obstát z hlediska zákonnosti a ústavnosti. Rozšířený senát totiž
dospěl k závěru, že rozhodnutí o výjimce je rozhodnutím, jež není samostatně soudně
přezkoumatelné ve smyslu §65 s. ř. s. Podle stěžovatele je však rozhodnutí o výjimce
rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Nejedná se o jakýkoliv úkon správního orgánu
(„nerozhodnutí“), rozhodnutí předběžné povahy či zvláštní typ závazného stanoviska, na který
by se mohlo pohlížet jako na úkon vyloučený ze soudního přezkumu. Ustanovení §70 s. ř. s.
jasně vymezuje, které úkony správních orgánů jsou vyloučeny ze soudního přezkumu, přičemž
rozhodnutí o výjimce nesplňuje ani jedno z v tomto ustanovení uvedených kritérií, a proto
je soudně přezkoumatelné. Stěžovatel se domnívá, že rozšířený senát, resp. krajský soud, který
z rozsudku rozšířeného senátu vychází, nepřípustně extenzivně rozšiřuje výluky uvedené v §70
s. ř. s. i na rozhodnutí o výjimce. Takový výklad je však v rozporu s právem na spravedlivý proces
zaručeným čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Stěžovatel nesouhlasí s argumentací,
že rozhodnutí o výjimce nemá do práv účastníka žádné přímé dopady. V případě zamítnutí
žádosti o výjimku je zřejmé, že účastník již ani nemusí pokračovat v řízení o dodatečném
povolení stavby, neboť již rozhodnutím o výjimce je finálně rozhodnuto o jeho právech
a povinnostech. Taktéž stěžovatel nesouhlasí s tím, že rozšířený senát přirovnává rozhodnutí
o výjimce svou povahou k závazným stanoviskům dle §149 správního řádu. Stěžovatel tvrdí,
že argumentem, že z hlediska přezkoumatelnosti je nutno rozlišovat mezi rozhodnutím
o výjimce, po němž následuje další akt stavebního úřadu, a rozhodnutím o výjimce, po němž
již žádný akt nenásleduje, je nekoncepční, a rozšířený senát a krajský soud tak v právním řádu
vytvářejí nejednoznačnosti ve výkladu právních pojmů z hlediska jejich adresátů, což
je v demokratickém právním státě nepřípustné. Závěrem stěžovatel napadené usnesení označil
nezákonné a protiústavní.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný uvedl, že trvá na svém názoru, že v tomto
případě nebyly splněny podmínky pro udělení výjimky, přičemž na takovou výjimku neexistuje
právní nárok. S odkazem na judikaturu správních soudů žalovaný uvádí, že rozhodnutí o výjimce
zpravidla samo o sobě nezakládá práva a povinnosti, to až ve spojení s navazujícím aktem
správního orgánu. Dle názoru žalovaného nelze rozhodnutí o výjimce samostatně přezkoumat.
II. Posouzení Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti, přičemž
zjistil, že je podána osobou oprávněnou, jež je zastoupena advokátem, a je proti napadenému
usnesení přípustná za podmínek ustanovení §102 a §104 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost stěžovatele v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že napadené usnesení takovými vadami netrpí a že kasační stížnost není důvodná.
Předmětem posouzení je, zda je napadené rozhodnutí, resp. rozhodnutí o výjimce
z obecných požadavků na výstavbu, samostatně soudně přezkoumatelné v režimu §65 odst. 1
s. ř. s. Právě k tomuto směřovaly všechny kasační námitky, když stěžovatel v podstatě pouze
rozporoval právní názor vyslovený v rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. 7. 2013, č. j. 8 As 8/2011 – 66 (veškerá zde uváděná judikatura je dostupná
na www.nssoud.cz), z něhož krajský soud vycházel.
V uvedeném rozsudku rozšířený senát dospěl k závěru, že rozhodnutí o výjimce
z obecných požadavků na výstavbu zpravidla nezakládá práva a povinnosti fyzických
a právnických osob samo o sobě, ale až ve spojení s navazujícím aktem správního orgánu, kterým
je rozhodováno o celém předmětu řízení. Takové rozhodnutí lze proto soudně přezkoumat
pouze v režimu §75 odst. 2 s. ř. s. Samostatně soudně přezkoumatelným ve smyslu §65 s. ř. s.
by bylo rozhodnutí o výjimce z obecných požadavků na výstavbu pouze v případě, pokud
by po jeho vydání nebylo k uskutečnění příslušného stavebního záměru zapotřebí žádného
navazujícího úkonu stavebního úřadu.
Jelikož v nyní projednávaném případě se jedná o žádost o povolení výjimky
z odstupových vzdáleností již existující stavby garáže, je zřejmé, že rozhodnutí o výjimce může
založit práva a povinnosti až s následným aktem správního orgánu [rozhodnutí o dodatečném
(ne)povolení stavby, případně i rozhodnutí o odstranění stavby], přičemž až tento akt je soudně
přezkoumatelný ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Rozhodnutí o výjimce tak v tomto případě není
samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví, neboť spadá pod kompetenční výluku
uvedenou v §70 písm. a) s. ř. s., když samo o sobě nezasahuje do právní sféry účastníků. Krajský
soud tak správně žalobu odmítl pro její nepřípustnost.
Názor rozšířeného senátu je v tomto ohledu zcela jednoznačný a na danou situaci
přiléhavý (ostatně stěžovatel nenamítal, že by tomu tak nebylo). Na tom nemohou stěžovatelem
uváděné skutečnosti ničeho změnit, neboť stěžovatel svou polemiku s právním názorem
rozšířeného senátu založil na právním názoru uvedeném v rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 9. 2010, č. j. 1 As 77/2010 – 95, jenž byl však překonán právě rozsudkem rozšířeného
senátu, a tyto námitky byly tedy de facto již vypořádány. Jelikož nedošlo v mezidobí k žádné
významné změně okolností (ostatně ani to stěžovatel neuvádí), neshledal Nejvyšší správní soud
žádné důvody, které by opodstatňovaly odchýlení se od tohoto názoru, resp. nové předložení
věci rozšířenému senátu (obdobně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2009,
č. j. 1 Afs 140/2008 - 77). Proto v podrobnostech Nejvyšší správní soud odkazuje na uvedený
rozsudek rozšířeného senátu.
I přestože je Nejvyšší správní soud toho názoru, že stěžovatelovy námitky vypořádává
již odkazovaný rozsudek rozšířeného senátu (viz shora), a stačilo by na něj tedy pouze odkázat,
pouze pro přehlednost a úplnost k těmto jednotlivým námitkám uvádí následující. Výklad,
jenž rozšířený senát zvolil, zajisté nelze považovat za extenzivní ani za zasahující do práva
na spravedlivý proces, neboť, jak již bylo naznačeno shora, rozhodnutí o výjimce zasahuje
do právní sféry stěžovatele v tomto případě pouze až ve spojení s následným aktem správního
orgánu, přičemž ten již soudně přezkoumatelný je, a v rámci tohoto soudního řízení lze poté
přezkoumat i rozhodnutí o výjimce (srov. 75 odst. 2 s. ř. s.). Soudy tedy poskytují dostatečnou
ochranu stěžovatelovým subjektivním právům. Pokud stěžovatel namítá, že rozšířený senát
nesprávně připodobňuje rozhodnutí o výjimce k závaznému stanovisku, jedná se o námitku
nevýznamnou, neboť argumentace rozšířeného senátu v tomto ohledu je pouze podpůrná, avšak
i rozšířený senát si je rozdílu mezi těmito akty vědom, přičemž to však nic nemění na závěrech,
ke kterým dospěl (srov. bod 31 citovaného rozsudku rozšířeného senátu). Nejvyšší správní soud
ani nemohl přisvědčit stěžovateli v tom, že je nekoncepční a nejednoznačné rozlišovat mezi
rozhodnutím o výjimce, po němž následuje další akt stavebního úřadu, a rozhodnutím o výjimce,
po němž již žádný akt nenásleduje. Právě toto rozlišování plně respektuje právo na spravedlivý
proces, resp. soudní přezkum. Pokud po rozhodnutí o výjimce již nenásleduje žádný
akt stavebního úřadu (v případě, že stavební zákon takový akt nevyžaduje), je zřejmé, že toto
rozhodnutí o výjimce musí být soudem přezkoumatelné, neboť právě toto rozhodnutí
je již finální. V případě, kdy po rozhodnutí o výjimce následuje akt stavebního úřadu,
je to až tento akt, který skutečně zasáhne do právní sféry účastníka. Takové rozlišování je zcela
logické. Nejvyšší správní soud má tímto stěžovatelovy námitky za vyvrácené.
III. Závěr a náklady řízení
Nejvyšší správní soud neshledal, že by v daném případě byl naplněn jakýkoliv kasační
důvod. S posouzením a postupem krajského soudu se Nejvyšší správní soud ztotožnil, a proto
kasační stížnost stěžovatele ve smyslu §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
Výroky o nákladech řízení o kasační stížnosti vychází z ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Žalobce a) žádné náklady nevynaložil, stěžovatel [žalobce
b)] neměl ve věci úspěch a žalovanému žádné důvodně vynaložené náklady řízení nad rámec jeho
běžné činnosti nevznikly. Proto soud rozhodl tak, že žalobci [a) + b)] nemají právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti a žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. srpna 2015
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu