ECLI:CZ:NSS:2015:6.AS.174.2014:59
sp. zn. 6 As 174/2014 - 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Jany Brothánkové
a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobců: a) R. K., b) R.
K., zastoupeni Mgr. Milošem Znojemským, advokátem, se sídlem Velké náměstí 29, 500 03
Hradec Králové, proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského
nám. 125, 532 11 Pardubice, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 9. 2013,
č. j. KrÚ-57836/131/2013/OMSŘI/Es-2, o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Krajského
soudu v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích ze dne 18. 6. 2014, č. j. 52 A 77/2013 - 103,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích ze dne 18. 6. 2014,
č. j. 52 A 77/2013 - 103, se zrušuje .
II. Rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 18. 9. 2013,
č. j. KrÚ-57836/131/2013/OMSŘI/Es-2, se zrušuje a věc se vrací
žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen uhradit žalobcům k rukám Mgr. Miloše Znojemského,
advokáta, na náhradě nákladů řízení celkem 44.459 Kč do 60 dnů od právní moci
rozsudku.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Městský úřad Litomyšl (dále jen „stavební úřad“) rozhodnutím ze dne 17. 6. 2013,
č. j. MěÚ Litomyšl 04155/2013, rozhodl dle §129 odst. 2 a 3 a §115 zák. č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu, (dále jen „stavební zákon“), o dodatečném povolení
stavby s názvem: „Přístřešek a stavební úprava domu L., L. - M., J. Ž. č. p. X“, na pozemku
označeném jako stavební parcela č. 1064 v kat. území L. Žalobci jsou vlastníky sousedního domu
č. p. X na stavební parcele č. 980 a pozemkové parcely č. 3208 a podali proti rozhodnutí o
dodatečném povolení stavby odvolání, které žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 18. 9. 2013, č. j.
KrÚ-57836/131/2013/OMSŘI/Es-2, a rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil.
[2] Rozhodnutí žalovaného napadli žalobci žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové -
pobočka v Pardubicích. Poukazovali na to, že rozhodnutím žalovaného byli zkráceni
na svých právech, která vyplývají z Listiny základních práv a svobod a z ust. §127 odst. 1
občanského zákoníku a uvedli, že stavební úřad se musí zabývat tím, zda zamýšlená stavba
neznamená obtěžování souseda nad míru přiměřenou poměrům. V této souvislosti by měl
stavební úřad poměřovat míru potřeby zamýšlené stavby pro stavebníka s mírou ochrany
práv vlastníka sousední nemovitosti. Dále obecně namítali nepřehlednost, zmatečnost
a zdlouhavost stavebního řízení a absurdnost vydání stavebního povolení. Povolená stavba
podle nich poškozuje túje v odhadované ceně cca 50.000 Kč, které vysadili při hranici pozemku,
a nevzhledná betonová zeď omezí výhled z oken v přízemí domu žalobců. Namítali diskriminaci
a porušení principu nestrannosti, jelikož vůči nim postupoval stavební úřad v minulosti přísněji.
Žalobci netrvají na odstranění stavby, ale na jejím přestavění dle původní projektové
dokumentace. Uvedli, že stavební úřad nenařídil před udělením územního souhlasu ústní jednání
a v době udělení územního souhlasu byla stavba již postavena. Upozorňují, že stavba byla
zhotovena v rozporu s projektovou dokumentací a žalobci musí po její legalizaci strpět
buď nevzhlednou betonovou zeď, nebo přesah požárně nebezpečného prostoru
na svůj pozemek. Vyprojektovaná betonová zeď nadto narušuje uliční čáru a urbanistické
uspořádání zástavby.
[3] Krajský soud v Hradci Králové-pobočka v Pardubicích (dále jen „krajský soud“)
rozsudkem ze dne 18. 6. 2014, č. j. 52 A 77/2013 - 103 (dále jen „napadený rozsudek“), žalobu
jako nedůvodnou zamítl. V odůvodnění rozsudku se krajský soud obsáhle zabýval interpretací
dispoziční zásady ve smyslu §75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále
jen „s. ř. s.“), obsahem pojmu „žalobní bod“ a významem konkretizace jednotlivých žalobních
bodů (str. 3 – 7 napadeného rozsudku). Dále vycházel z toho, že stavební zákon zachovává
možnost nenařídit odstranění stavby provedené bez souhlasu s ohlášením či bez stavebního
povolení, anebo v rozporu s ním, v případech, kdy vlastník požádá o její dodatečné povolení
a prokáže splnění podmínek uvedených v §129 odst. 2 stavebního zákona (stavebník prokáže,
že stavba není umístěna v rozporu se záměry územního plánování, není prováděna, či provedena
na pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje nebo omezuje, a že není v rozporu
s obecními požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným zvláštním právním
předpisem) a v odst. 3 téhož ustanovení stavebního zákona. Ve vztahu k námitce umístění stavby
na hranici pozemku stavební úřad odkázal na rozhodnutí o povolení výjimky z ust. §25 odst. 5
vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných technických požadavcích na využívání území, ze dne
1. 6. 2011, proti němuž stěžovatelé nevznesli námitky a nepodali odvolání. Jádro žalobní
argumentace spatřoval krajský soud v tom, že žalobci vytýkají stavebnímu úřadu
(resp. žalovanému), že se nedostatečně zabýval tím, zda stavba znamená obtěžování žalobců
nad míru přiměřenou poměrům. Krajský soud uvedené námitce nepřisvědčil a shledal
odůvodnění napadeného rozhodnutí správným a přesvědčivým.
[4] K námitce zastínění zahrady, resp. poškození vegetace na pozemku žalobců, krajský soud
v souladu s napadeným rozhodnutím uvedl, že „dodatečně povolovaná stavba je vysoká 3,45 m
(přístřešek) a 3,03 m (zeď) nad úroveň stávajícího terénu a je v délce cca 10,3 m umístěna až k vlastnické hranici
sousedního pozemku, který tvoří s dalším pozemkem zahradu rodinného domu ve vlastnictví žalobců.“
V ust. §12 a 13 vyhlášky č. 268/2009 Sb., v platném znění, jsou stanoveny požadavky
na oslunění a proslunění bytů a rodinných domů, požadavky na oslunění pozemků nejsou
v našem právním řádu zakotveny. Dle stavebního úřadu jsou splněny i požadavky normy ČSN
734301 „pozemky v okolí obytných budov sloužící k rekreaci jejich obyvatel mají mít alespoň polovinu plochy
osluněnou nejméně 3 hodiny dne 1. března“. Vegetace nebude stavbou zásadně negativně ovlivněna,
dojde pouze ke změně životních podmínek pro tuto vegetaci, a to částečným přistíněním novou
stavbou z jihovýchodní strany. Vzhledem k tomu, že povolovaná stavba se nachází, a to včetně
zmíněného pozemku žalobců, v oblasti zastavěné rodinnými domy, krajský soud stejně
jako stavební úřad nemohl dospět k závěru, že v takovém případě je nad míru přiměřenou
zasahováno do práv žalobců jako vlastníků sousední nemovitosti. Pokud si žalobci postavili dům
v oblasti zastavěné rodinnými domy, nemohou přece počítat s tím, že žijí na samotě, kde k žádnému zastínění
v důsledku stavebních úprav a staveb na sousedních pozemcích nemůže k takovému zastínění vůbec dojít. Krajský
soud upozornil na to, že i stavebníkovi svědčí ochrana ústavně zaručeného práva vlastnit majetek,
jehož obsahem je i právo stavět na vlastním pozemku.
[5] Doplňující podání žalobců doručené krajskému soudu dne 13. 6. 2014 obdržel krajský
soud až po lhůtě pro rozšíření žalobních bodů, takže k nově uplatněným námitkám nemohl
dle ust. §71 odst. 2 s. ř. s. přihlížet. Stejně tak námitku vznesenou žalobci až při ústním jednání,
že jim nebylo umožněno pořídit si kopii projektové dokumentace, a námitku týkající se údajných
nedostatků projektové dokumentace zjištěné statikem, uplatnili žalobci až po uplynutí lhůty
pro rozšíření žalobních bodů.
II.
Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[6] Žalobci (dále jen „stěžovatelé“) napadli rozsudek krajského soudu včas podanou kasační
stížností. Stěžovatelé nesouhlasí se závěry krajského soudu, že nehrozí pád sněhu ze střechy
dodatečně povolené stavby a mají za to, že i při sklonu střechy pouhých 10 – 15° lze očekávat
nebezpečí poškození vysazených tújí v důsledku pádu sněhu na pozemek stěžovatelů. Nesouhlasí
rovněž s posouzením krajského soudu, že dodatečné povolení stavby nezasahuje nad míru
přiměřenou poměrům do jejich práv. Není přípustné, aby stavební úřad dodatečně povolil stavbu,
u níž je v důsledku změn v projektu nutno vybudovat 3 metry vysokou betonovou zeď 5,7 metrů
od domu stěžovatelů, v této skutečnosti spatřují závažný zásah do svých vlastnických práv.
Příčinou změny projektové dokumentace je navíc porušení právních předpisů ze strany
stavebníka (stavba byla postavena v rozporu s původní projektovou dokumentací).
[7] Stěžovatelé následně doplnili kasační stížnost rozsáhlým podáním, označeným
jako „Podrobné doplňující informace stěžovatelů“, k němuž připojili 46 příloh na cca 200 listech
a fotografickou dokumentaci. V doplňujícím podání stěžovatelé značně obecně vyčítají krajskému
soudu, že zvýhodňuje stranu, která porušuje zákon, nevypořádal všechny námitky stěžovatelů,
převzal argumentaci žalovaného a argumentaci stěžovatelů bagatelizuje a zasáhl do rovnosti
účastníků řízení. Žalovanému stěžovatelé značně obecně vyčítají porušení zásad správního řízení
– zásady zákonnosti, ochrany dobré víry a oprávněných zájmů, materiální pravdy
nebo součinnosti s účastníky řízení.
[8] Měl-li soud pochybnosti ohledně projednatelnosti některých uplatněných žalobních bodů,
měl stěžovatele vyzvat k odstranění vad žaloby ve smyslu §37 odst. 5 s. ř. s., pokud se odmítl
těmito žalobními body (bod II. žaloby považují stěžovatelé za legitimní žalobní body) zabývat,
je to projevem přepjatého formalismu. Nesouhlasí ani s argumentací krajského soudu, že podání
žalobců, které bylo soudu doručeno dne 13. 6. 2014 před ústním jednáním, představuje rozšíření
žalobních bodů a soud k němu nemohl přihlížet. Dle stěžovatelů šlo výhradně o ozřejmení
právního náhledu a přiřazení dříve deklarovaných nezákonností pod příslušná zákonná
ustanovení. Soud se tudíž měl se všemi uplatněnými námitkami náležitě vypořádat.
[9] Stěžovatelé nesouhlasí se závěry krajského soudu, že předmětem přezkumu nejsou
rozhodnutí vydaná stavebním úřadem v jiných řízeních ani územní souhlas, ale pouze rozhodnutí
o dodatečném povolení stavby. Není možné objektivně posoudit napadené rozhodnutí a řízení,
které mu předcházelo bez toho, aby byly posouzeny také všechny předchozí postupy správního
orgánu.
[10] Za stěžejní argumentaci považují stěžovatelé poukaz na poškozování jejich majetku,
zastínění vegetace a oken obytných místností a znehodnocování nemovitosti. Dochází
k poškození živého plotu a současně i poškození životního prostředí, jehož je vzrostná zeleň
nedílnou součástí. Výklad realizace vlastnického práva ze strany krajského soudu je účelový
a upřednostňuje stavebníka, který jednoznačně porušoval zákon a zneužil svého vlastnického
práva.
[11] Výjimka z obecných technických požadavků na výstavbu neměla být v původním řízení
vůbec udělena. Stavební zákon v §169 odst. 3 pro územní souhlas výjimku nepřipouští. Výjimka
navíc byla udělena v rozporu s §25 odst. 2 vyhlášky 501/2006 Sb., o obecných požadavcích
na využívání území. Nelze souhlasit též s vyřízením námitky nedodržení odstupové vzdálenosti
sousedních staveb jako součásti obecných požadavků na výstavbu ve smyslu §25 odst. 2 vyhlášky
501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, když dle vyhlášky má být
tato vzdálenost minimálně 7 metrů. Výjimka, která byla z obecných technických požadavků
na výstavbu v rozporu se zákonem udělena, se vztahuje pouze na odstupovou vzdálenost stavby
od hranice pozemku a nikoliv na vzdálenost mezi dvěma sousedními stavbami.
[12] Stěžovatelé nesouhlasí s tím, jakým způsobem je řešen přesah požárně nebezpečného
prostoru (PNP), považují vypořádání námitky týkající se PNP za nedostatečné a způsob,
kterým bylo zabráněno přesahu tohoto prostoru na jejich pozemek za zcela nevhodný. Stavební
úřad zdůrazňuje, že v příslušných předpisech není uveden přímo zákaz přesahu PNP, a tím,
že zajistil odstínění tohoto prostoru betonovou zdí, šetří práva stěžovatelů. I když je v právní
normě stanoveno, že požárně nebezpečný prostor nemá (a nikoliv nesmí) zasahovat na sousední
pozemek, správní orgány by měly při výkladu dotčených ustanovení hájit práva účastníků řízení
a přesah požárně nebezpečného prostoru nepřipouštět.
[13] Stejně jako v předchozím řízení zpochybňují stěžovatelé deklarovaný účel stavby.
Dle §21 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, lze
na pozemcích staveb pro bydlení umístit stavbu bytového nebo rodinného domu a stavby,
terénní úpravy a zařízení, nezbytné k bezpečnému užívání pozemků, bezprostředně související
a podmiňující bydlení. Dodatečně povolená stavba těmto účelům neslouží.
[14] Stavební úřad zahájil řízení o odstranění stavby dne 14. 11. 2011 a určil stavebníkovi
lhůtu, do které může požádat o dodatečné povolení stavby, do 28. 2. 2012, tedy tři a půl měsíce.
Poté ji prodloužil ještě o další dva měsíce. Stavební zákon přitom v §129 odst. 2 stanoví,
že stavebník může tuto žádost podat ve lhůtě 30 dnů od zahájení řízení o odstranění stavby.
[15] Stěžovatelé považují dodatečné povolení stavby za protizákonné a v rozporu s ústavním
pořádkem České republiky. Mají za to, že s ohledem na stavební nekázeň a zásah stavby
do jejich oprávněných zájmů, neměla být předmětná stavba dodatečně povolena, ale mělo být
nařízeno její odstranění.
[16] Žalovaný ve svém vyjádření uvádí, že námitkami, které se týkají zásahu do vlastnického
práva stěžovatelů, se stavební úřad náležitě zabýval a odkázal též na rozhodnutí o povolení
výjimky z obecných požadavků na výstavbu. Tvrzení stěžovatelů o nebezpečí poškození tújí
sněhem padajícím ze střechy, pokládá žalovaný za nepodložené. Navržená střecha o sklonu 4°
představuje dle normy ČSN 73 1901 – Navrhování střech, plochou střechu, ze které nebude
případná sněhová pokrývka razantně odpadat. Ostatně ani v uplynulé zimě v důsledku padajícího
sněhu k žádným škodám nedošlo.
[17] Stavební úřad dostatečně vypořádal též námitku zastínění pozemku a přízemí domu
stěžovatelů. I při dokončení stavby a realizaci protipožární zdi je pozemek stěžovatelů dostatečně
prosluněn po delší dobu, než doporučuje příslušná norma (ČSN 73 4301).
[18] Dle původní projektové dokumentace byla povolena stavba přístřešku v délce 9,7 m a šíři
3,4 m o výšce 2,5 m od podezdívky plotu, z ocelové nosné konstrukce a stropu – bednění
s krytinou (trapézový plech, onduline nebo extrasklobit). Stavební úřad dodatečně povolil stavbu
o rozměrech v délce 10,3 m a šíři 3,6 m o výšce v hřebeni 3,2 m z dřevěné konstrukce a střechou
z krokví s podbitím OSB desek s trapézovým plechem s tepelnou izolací. Stavba slouží stále
stejnému účelu (ochrana před nepřízní počasí) a nedoznala podstatných změn. Námitce
stěžovatelů o přesahu požárně nebezpečného prostoru vyhověli stavebníci řešením, které spočívá
ve zbudování zdi z betonových DITON tvárnic o výšce 2,58 m, prodloužené o 3 m na každou
stranu. Stavebního práva na výstavbu zdi stavebník může, ale také nemusí využít, to závisí
na vzájemné dohodě se stěžovateli.
[19] Námitka nevzhlednosti zdi je subjektivní názor stěžovatelů, stavba může zhoršovat
estetické pocity stěžovatelů, ale naopak pomáhá na pozemku zachovat větší míru soukromí.
Závěrem žalovaný uvádí, že zkoumal míru zásahu do práv stavebníka nabytých v dobré víře
a domnívá se, že zrušení dodatečného stavebního povolení by bylo neúměrné a znamenalo
by nerovnost práv mezi účastníky řízení.
III.
Posouzení kasační stížnosti
[20] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána osobou oprávněnou a proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Poté Nejvyšší správní soud
přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s.,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Z obsahu kasační stížnosti se podává, že ji
stěžovatelé podali z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tedy z důvodu
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a z důvodu
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti rozhodnutí.
[21] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[22] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné úvodem stěžovatele upozornit na meze
soudního přezkumu napadeného rozhodnutí ze strany zdejšího soudu i krajského soudu. Dle §65
odst 1 s. ř. s. platí, že kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v
předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva
nebo povinnosti, (dále jen "rozhodnutí"), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě
vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak. Dle §75 odst. 2 s. ř. s. soud přezkoumá
v mezích žalobních bodů napadené výroky rozhodnutí. Rozsah soudního přezkumu v projednávaném
případě je dán zejména uvedenými ustanovením zákona. Předmětem přezkumu je rozhodnutí
žalovaného, resp. rozhodnutí stavebního úřadu o dodatečném povolení stavby a v mezích
uplatněných žalobních bodů soud zkoumá, zda tímto rozhodnutím nebo v důsledku porušení
práv v řízení o dodatečném povolení stavby byli stěžovatelé zkráceni na svých subjektivních
právech. Stěžovatelé na několika místech v kasační stížnosti požadují prověřit předmětné stavební
řízení od samého počátku a jejich skutková i právní argumentace směřuje též do územního
souhlasu ze dne 10. 8. 2011 a původního stavebního povolení. Nejvyšší správní soud
se těmito námitkami nemohl zabývat, jelikož nesměřují proti vymezenému předmětu řízení.
Pokud považovali stěžovatelé uvedené rozhodnutí, resp. sdělení, za nezákonná, měli možnost
bránit se žalobou proti původnímu stavebnímu povolení, resp. žalobou proti nezákonnému
zásahu v podobě vydání územního souhlasu. Výše uvedené lze uzavřít s tím, že soud
v tomto řízení přezkoumává pouze řízení o dodatečném povolení stavby a navazující rozhodnutí
stavebního úřadu a žalovaného.
[23] Meze soudního přezkumu jsou dále dány žalobními body, což souvisí s uplatněním
dispoziční zásady ve správním soudnictví. Náležitostí žaloby proti rozhodnutí správního orgánu
jsou dle §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních
důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné. Právní otázkou vymezení
žalobního bodu se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém rozsudku ze dne
24. srpna 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78, publ. pod č. 2162/2011 Sb. NSS, na který v napadeném
rozsudku odkázal již krajský soud. V tomto rozhodnutí se rozšířený senát přiklonil k výkladu,
podle něhož „je nutno za žalobní bod považovat každé vyjádření žalobce, z něhož byť i jen v nejhrubších
obrysech lze dovodit, že napadené správní rozhodnutí z určitého důvodu považuje za nezákonné. Jinými slovy,
náležitost žaloby dle §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. je splněna, pokud jsou z tvrzení žalobce seznatelné skutkové
děje a okolnosti individuálně odlišitelné od jiných ve vztahu ke konkrétnímu případu žalobce, jež žalobce
považoval za relevantní k jím domnělé nezákonnosti správního rozhodnutí“.
[24] Nároky na projednatelnost žaloby (tj. bezvadným obsahovým vymezením žalobních
bodů) se rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zabýval v rozsudku ze dne
20. prosince 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 - 58, publ. pod č. 835/2006 Sb. NSS. Rozšířený senát
uvedl, že §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. žalobci „ukládá povinnost uvést v žalobě konkrétní skutková tvrzení
a právní argumentaci, přičemž výrazem „konkrétní“ je myšleno ve vztahu k žalobci a k projednávané věci
individualizované. Ke skutkovým tvrzením blíže vysvětlil, že nemohou být toliko typovou charakteristikou určitých
„obvyklých“ nezákonností, nýbrž musí se jednat o zcela jasně individualizovaný, a tedy od jiných konkrétních
skutkových dějů či okolností jednoznačně odlišitelný popis. Konkretizace faktů dostatečně substancovanými
žalobními body je důležitá nejen z hlediska soudu pro vytyčení mezí, v nichž se soud může a má v souladu
s dispoziční zásadou pohybovat, ale má význam i pro žalovaného, aby mohl v souladu se zásadou rovnosti
účastníků řízení náležitě využít možnosti procesní obrany. Konečně k tomu rozšířený senát uvedl,
že „žalobce je též povinen vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení
či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím
samotným, a rovněž je povinen ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti.“ Žalobce
musí uvést, jaké aspekty dějů či okolností uvedené v rámci skutkových tvrzení považuje za základ
jím tvrzené nezákonnosti. Již krajský soud k tomu dále poznamenal, že „obsah a kvalita žaloby
v podstatě předurčuje obsah a kvalitu rozhodnutí soudu (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004 – 54, z poslední doby např. rozsudek téhož soudu ze dne
18. 7. 2013, č. j. 9 Afs 35/2012 – 42, oba dostupné na www.nssoud.cz). Jestliže žalobce v žalobě vytkne
napadenému správnímu rozhodnutí vady jen v obecné rovině, aniž by poukázal na zcela konkrétní skutečnosti,
v nichž spatřuje pochybení, je zcela dostatečné, pokud se k takto obecným námitkám vyjádří krajský soud
jen v obecné rovině. Není totiž úkolem soudů ve správním soudnictví, aby nahrazovaly činnost žalobce
při formulaci žalobních námitek a samy je dotvářely. Tímto postupem by byla ostatně popřena rovnost stran
v řízení před soudem a žalovanému správnímu orgánu by byla odňata možnost efektivně hájit své rozhodnutí.“
[25] Dle §72 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno
doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem. Dle §71 odst. 2 s. ř. s. rozšířit
žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body může žalobce jen ve lhůtě
pro podání žaloby. Citovaná ustanovení jsou projevem zásady koncentrace řízení před krajským
soudem. Jen v uvedené lhůtě pro podání žaloby může žalobce u krajského soudu uplatnit nové
a dosud nevznesené žalobní body. Za rozšíření přitom nelze považovat vyjádření, které spočívá
výhradně v rozvedení právní argumentace k žalobním bodům již dříve uplatněným. V řízení
o kasační stížnosti na rozdíl od řízení před krajským soudem soudní řád správní
takovou koncentraci řízení nezakotvuje. Rozšíření kasační stížnosti na výroky dosud nenapadené
a rozšíření důvodů kasační stížnosti je tak zásadně možné kdykoliv, vyjma případů, kdy kasační
soud stanoví jednoměsíční lhůtu k doplnění náležitostí kasační stížnosti dle §106 odst. 3 s. ř. s.
(obdobně viz nález Ústavního soudu ze dne 31. 1. 2006 I. ÚS 390/05). Ustanovení §104 odst. 4
s. ř. s. však zároveň brání tomu, aby stěžovatel v kasační stížnosti uplatňoval jiné právní důvody,
než které uplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáváno, ač tak učinit
mohl; takové námitky jsou nepřípustné. (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 9. 2004, sp. zn. 1 Azs 34/2004, nebo ze dne 25. 9. 2008, č. j. 8 Afs 48/2006 – 155).
[26] Nejvyšší správní soud tudíž může přezkoumat napadený rozsudek a rozhodnutí
žalovaného pouze k těm námitkám, které stěžovatelé uplatnili již v řízení před krajským soudem,
případně k námitkám, které uplatnit nemohli, jelikož směřují výhradně proti napadenému
rozsudku. Námitky musí být u krajského soudu uplatněny ve lhůtě pro podání žaloby, směřovat
proti rozhodnutí o dodatečném povolení stavby (příp. řízení o dodatečném povolení stavby)
a musí splňovat výše popsaný požadavek konkretizace. K námitkám obecným se soud vyjádří
ve stejné míře obecnosti, ve které byly vzneseny.
[27] Krajský soud ve výše uvedeném smyslu posoudil všechny námitky, které stěžovatelé
v žalobě uplatnili. Oddíl II. žaloby je nadepsán „Vydání napadeného rozhodnutí předcházelo toto řízení“
a popisuje průběh řízení před stavebním úřadem včetně námitek, které stěžovatelé v tomto řízení
uplatnili, a formálně nepředstavuje žalobní tvrzení. Krajský soud se přesto v napadeném
rozsudku věnoval i těmto tvrzením stěžovatelů a srozumitelně vysvětlil, proč nepovažuje
vznesené námitky za důvodné. Postup dle ustanovení §37 odst. 5 s. ř. s. se uplatní v případě
žalobních bodů, jejichž vady brání jejich projednání, oddíl II. žaloby těmto podmínkám
neodpovídá.
[28] Podání stěžovatelů, které bylo krajskému soudu doručeno dne 13. 6. 2014, obsahuje zčásti
argumentaci ke včas uplatněným žalobním bodům a částečně rozšíření žalobních bodů o dosud
neuplatněná tvrzení. Nová tvrzení představují zejména vyjádření stěžovatelů, že jim nebyl
umožněn přístup ke všem částem spisu, stavební úřad nepostupoval dle spisového řádu
a vyjádření statika o nebezpečnosti dodatečně povolené stavby. K rozšíření žalobních bodů
krajský soud v souladu se zákonem nepřihlížel a ostatní námitky řádně a beze zbytku vypořádal.
Nejvyšší správní soud tudíž neshledal, že by byl napadený rozsudek nezákonný z důvodu
nepřezkoumatelnosti pro nevypořádání žalobních námitek.
[29] Úvodní kasační námitka, která se vztahuje k možnému poškození vzrostných tújí
na pozemku stěžovatelů sněhem padajícím v zimě ze střechy dodatečně povolené stavby, nebyla
před krajským soudem vznesena, krajský soud se jí tudíž nezabýval a z tohoto důvodu
se tomuto tvrzení nebude věnovat ani Nejvyšší správní soud.
[30] Ze správního spisu vyplývá a mezi stranami není sporné, že dle původní projektové
dokumentace byla umístěna a povolena stavba přístřešku v délce 9,7 m a šíři 3,4 m o výšce 2,5 m
od podezdívky plotu, z ocelové nosné konstrukce a stropu – bednění s krytinou (trapézový plech,
onduline nebo extrasklobit). Stěžovatelé poté upozornili stavební úřad, že stavebník provádí
stavbu v rozporu s projektovou dokumentací. Stavební úřad zahájil oznámením ze dne
14. 11. 2011 řízení odstranění stavby a určil stavebníkovi lhůtu do 28. 2. 2012, ve které může
požádat o dodatečné povolení stavby, lhůtu následně prodloužil do 30. 4. 2012. Na tomto místě
lze zmínit, že není důvodná námitka stěžovatelů, že podle §129 odst. 2 stavebního zákona měl
stavební úřad oznámit stavebníkovi, že žádost o dodatečné povolení stavby může podat
do 30 dnů od zahájení řízení o odstranění stavby. Stěžovatelé zde citují znění zákona účinné
od 1. 1. 2013, stavební zákon ve znění účinném ke dni zahájení řízení zvláštní lhůtu nestanovil.
Rozhodnutím ze dne 17. 6. 2013 stavební úřad dodatečně povolil stavbu přístřešku o půdorysu
10,3 x 3,6 m a s výškou v hřebeni 3,2 m z dřevěné konstrukce s pultovou střechou s krytinou
z trapézového plechu, současně též rozhodl, že na hranici pozemku bude umístěna stavba zdi
z betonových bloků DITON v délce 16,3 m a výšce 2,58 od podlahy přístřešku, která je nutnou
podmínkou k odstínění přesahu požárně nebezpečného prostoru na pozemek stěžovatelů.
Umístěním zdi došlo k odstínění požárně nebezpečného prostoru, námitka, týkající se přesahu
tohoto prostoru se tudíž stala bezpředmětnou.
[31] Krajský soud se v napadeném rozsudku správně věnoval podmínkám, za kterých lze
dodatečně povolit stavbu, která byla ve smyslu §129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona
postavena v rozporu se stavebním povolením. Dle §129 odst. 3 platí, že takovou stavbu lze
povolit, pokud stavebník nebo její vlastník prokáže, že
a) není umístěna v rozporu s cíli a úkoly územního plánování, politikou územního rozvoje, s územně plánovací
dokumentací a s územním opatřením o stavební uzávěře nebo s územním opatřením o asanaci území
nebo s předchozími rozhodnutími o území,
b) není prováděna či provedena na pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje nebo omezuje,
c) není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným zvláštním právním
předpisem.
[32] Jak konstatoval krajský soud, posuzovaná stavba první podmínku splňuje. Umístění
stavby bylo v dané věci v souladu se schválenou územně plánovací dokumentací, když stavba
je umístěna do funkční plochy s označením „bydlení individuální“, pro kterou je opatřením obecné
povahy č. 1/2011 stanoveno využití „bydlení“, přičemž uvedená stavba přístřešku je stavba,
která s bydlením souvisí. Dodatečně povolená stavba bezprostředně přiléhá k rodinnému domu
a slouží k ochraně před nepřízní počasí, jako krytý vjezd do garáže a odvádění srážkových vod
do kanalizace. Stěžovatelé s deklarovanou funkcí přístřešku nesouhlasí, nicméně jejich námitky
se omezují pouze na obecná tvrzení, že funkce stavby je nejednoznačná a deklarovaný způsob využití
považují za účelový, případně že s názorem, že jde o stavbu související s bydlením, zásadně nesouhlasí.
Takto vznesené námitky je nutné odmítnout jako nedůvodné. V řízení též nebyla zpochybněna
druhá podmínka, stavba není provedena na pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje
nebo omezuje.
[33] Dodatečně povolovaná stavba současně nesmí být v rozporu s obecnými požadavky
na výstavbu. Dle §169 odst. 1 stavebního zákona právnické osoby, fyzické osoby a příslušné orgány
veřejné správy jsou povinny při územně plánovací a projektové činnosti, při povolování, provádění, užívání
a odstraňování staveb respektovat záměry územního plánování a obecné požadavky na výstavbu [§2 odst. 2
písm. e)] stanovené prováděcími právními předpisy. Předpisem, kterým je provedeno toto ustanovení,
je vyhláška č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území. Z §25 odst. 5 citované
vyhlášky vyplývá, že vzdálenost stavby garáže a dalších staveb souvisejících a podmiňujících bydlení umístěných
na pozemku rodinného domu nesmí být od společných hranic pozemků menší než 2 m. V posuzovaném
případě však dodatečně povolená stavba kopíruje hranici pozemku. Krajský soud aproboval
postup žalovaného, když uvedl, že ve vztahu k námitce umístění samotné stavby na hranici pozemků
pak stavební úřad odkázal na rozhodnutí o povolení výjimky z ust. §25 odst. 5 vyhl. č. 501/2006 Sb.,
o obecných technických požadavcích na využívání území, ze dne 1. 6. 2011, přičemž žalobci v tomto řízení
proti povolení výjimky nevznesli žádnou námitku a nepodali odvolání.
[34] Rozhodnutí o povolení výjimky z ust. §25 odst. 5 vyhl. č. 501/2006 Sb., o obecných
technických požadavcích na využívání území ze dne 1. 6. 2011 se však týkalo souhlasu
s umístěním stavby dle původní projektové dokumentace. Stavebníci následně postavili stavbu
odlišnou. Krajský soud se ztotožnil s žalovaným v tom, že stavba oproti původní projektové
dokumentaci nedoznala podstatných změn, s tímto závěrem nicméně nelze souhlasit. Stavba
oproti stavební dokumentaci doznala změn v délce, šířce i výšce (až o 0,5 m) a v použitém
materiálu (dřevěná konstrukce místo konstrukce ocelové). Dodatečným stavebním povolením
byla nadto při samé hranici pozemku umístěna protipožární betonová zeď o délce 16,3 m a výšce
2,58 m. Popsanou změnu stavby nelze považovat za nepodstatnou, a pokud se změna týká
i té části, ve které stavba neodpovídá obecným požadavkům na výstavbu (resp. ve které byla
udělena výjimka z těchto požadavků), původně udělenou výjimku nelze na novou stavbu
aplikovat.
[35] V případě staveb, které nesplňují obecné požadavky na výstavbu, si totiž lze představit
situaci, kdy účastník řízení nemá proti udělení výjimky pro konkrétní stavbu námitek a výjimka
je pravomocně udělena. Stavebník následně postaví v rozporu se stavebním povolením stavbu
odlišnou. Pokud by udělená výjimka byla nadále účinnou, ztratil by dotčený účastník možnost
uplatnit u stavebního úřadu námitky proti udělení výjimky ve vztahu k nepovolené stavbě.
Taková situace je s ohledem na charakter řízení o dodatečném povolení stavby nepřípustná.
Již v rozsudku ze dne ze dne 8. 2. 2007, č. j. 1 As 46/2006 - 75, Nejvyšší správní soud uvedl,
že [n]ení totiž možno připustit takový výklad zákona, který by stanovil mírnější kritéria pro dodatečné povolení
stavby, resp. její změny, než jaká jsou kladena na řádné stavební povolení. Má-li norma určité požadavky
na řádné rozhodnutí v situaci, kdy žadatel postupoval podle zákona, tím spíše je musí mít na rozhodnutí
svou povahou mimořádné, kdy žadatel od počátku zákon nerespektoval (argumentum a minori ad maius).
[36] Dodatečně povolená stavba tedy nesplňuje obecné požadavky na výstavbu stanovené
stavebním zákonem a prováděcími právními předpisy, nebyly kumulativně naplněny podmínky
pro vydání rozhodnutí o dodatečném povolení stavby a napadené rozhodnutí je tudíž nezákonné.
[37] Stavebník má možnost v dalším řízení požádat o výjimku z obecných požadavků
na výstavbu (kam spadá i výjimka z odstupových vzdáleností staveb), výjimku lze udělit,
pokud právní předpis povolení výjimky výslovně umožňuje, neohrozí se tím bezpečnost, ochrana
zdraví a života osob a sousední pozemky nebo stavby a bude dosaženo účelu sledovaného
obecnými požadavky na výstavbu. V řízení o výjimce je nutné vyjít ze zásady, že provádí-li
stavebník stavbu v rozporu se stavebním povolením a následně požádá stavební úřad
o její dodatečné povolení, musí se snažit minimalizovat zásahy do práv a oprávněných zájmů
dotčených osob a usilovat o dohodu ve sporných otázkách, vědom si svých předešlých
pochybení.
[38] Nutnost respektovat práva dotčených osob v řízení o výjimce z obecných požadavků
na výstavbu (dříve z obecných technických požadavků na výstavbu) potvrdil Nejvyšší správní
soud již v rozsudku ze dne 18. 2. 2005, č. j. 4 As 33/2003 – 106, www.nssoud.cz, v němž bylo
uvedeno, že správní orgány mají náležitě zvažovat a odůvodnit, zda „povolení výjimky z obecných
technických požadavků na výstavbu a dodatečné povolení stavby postavené v rozporu se stavebním povolením
v přímém sousedství žalobců, nezasahují do práv žalobců nad přípustnou míru.“ Požadavek řádného
odůvodnění se vztahuje již na samotné rozhodnutí o výjimce a nikoliv pouze na rozhodnutí
o povolení stavby, kde již dotčený účastník řízení může uplatnit toliko námitky proti projektové
dokumentaci, způsobu provádění a užívání stavby nebo požadavkům dotčených orgánů, pokud je
jimi přímo dotčeno jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou provést stavbu
nebo opatření nebo právo odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě [srov. §114
odst. 1 stavebního zákona].
[39] Výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 8. 2. 200 7,
č. j. 1 As 46/2006 – 75 dále uvádí, že požádá-li v rámci řízení o dodatečném povolení stavby stavebník
o udělení výjimky z obecných požadavků na výstavbu, je stavební úřad povinen zohlednit především charakter
vedeného řízení (zde: provádění stavby v rozporu se stavebním povolením) a pokusit se o dohodu mezi účastníky
řízení. Nebude-li taková dohoda uzavřena, stavební úřad, s respektem k vlastnickému právu a k právu
na ochranu soukromí dotčených osob, zváží jejich požadavky na provedení stavebně technických úprav, zejména
pokud budou požadavky konstruktivně vyjádřeny (např. stanovením podmínek pro udělení výjimky), včlení
je jako podmínky do rozhodnutí o udělení výjimky, příp. přezkoumatelným způsobem odůvodní,
proč takovému požadavku vlastníka sousední nemovitosti nebylo možné vyhovět. Ze spisového materiálu
vyplývá, že ač se stěžovatelé nevyjadřují v řízení vždy zcela srozumitelně a své námitky prokládají
řadou nepodložených domněnek o „zlovolném“ postupu stavebního úřadu, požadavky
pro možnou dohodu mezi účastníky řízení formulovali konkrétně a konstruktivně: 1) nahrazení
dřevěné konstrukce ocelovou konstrukcí dle původní projektové dokumentace, aby nemusela být
umístěna protipožární betonová zeď; 2) redukce bočního opláštění, aby bylo minimalizováno
zastínění jejich pozemku. Nejvyšší správní soud nemůže předjímat výsledek případného řízení
o povolení výjimky, prioritou je však smírné řešení prostřednictvím dohody účastníků řízení.
Pokud k dohodě nedojde, musí stavební úřad v rozhodnutí řádně odůvodnit, proč nelze
konstruktivně vyjádřeným požadavkům, vzneseným v řízení, vyhovět.
IV. Závěr a náklady řízení
[40] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto napadený rozsudek
krajského soudu zrušil. Vzhledem k tomu že vytýkané vady nejsou odstranitelné v řízení
před krajským soudem, ale lze je odstranit toliko v řízení před správním orgánem, zrušil Nejvyšší
správní soud současně i rozhodnutí žalovaného, který je vázán v dalším řízení právním názorem
vysloveným výše.
[41] Protože Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a současně zrušil
i rozhodnutí správního orgánu dle §110 odst. 2 s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě nákladů
řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského
soudu (§110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení o kasační
stížnosti tvoří v tomto případě jeden celek a Nejvyšší správní soud rozhodl o jejich náhradě
jediným výrokem vycházejícím z §60 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008 - 98).
[42] Žalovaný ve věci úspěch neměl, náhrada nákladů řízení mu proto nenáleží. Stěžovatelé
měli ve věci plný úspěch, proto jim Nejvyšší správní soud dle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., přiznal náhradu nákladů řízení proti žalovanému. Tyto náklady řízení jsou tvořeny
částkou 16.000 Kč za soudní poplatky (2 x soudní poplatek za žalobu ve správním soudnictví
proti rozhodnutí správního orgánu ve výši 3.000 Kč a 2x soudní poplatek za kasační stížnosti
ve výši 5.000 Kč).
[43] Stěžovatelé byli v řízení před krajským soudem zastoupeni advokátem JUDr. Petrem
Cardou. V řízení o žalobě učinil tento zástupce ve věci celkem dva úkony právní služby,
kterými jsou převzetí a příprava zastoupení a podání žaloby [§11 písm. a) a d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif)]. V řízení o kasační stížnosti byli stěžovatelé zastoupeni advokátem
Mgr. Milošem Znojemským. Tento zástupce učinil ve věci celkem dva úkony právní služby,
kterými jsou převzetí a příprava zastoupení a podání kasační stížnosti [§11 písm. a) a d)
advokátního tarifu]. Za každý úkon právní služby náleží zástupci mimosmluvní odměna ve výši
3.100 Kč [§9 odst. 3 písm. f) ve spojení s §7 bodem 5. advokátního tarifu]. Dle §12 odst. 4
advokátního tarifu platí, že jde-li o společné úkony při zastupování nebo obhajobě dvou nebo více osob, náleží
advokátovi za každou takto zastupovanou nebo obhajovanou osobu mimosmluvní odměna snížená o 20 %.
Nejvyšší správní soud tedy přiznal zástupci stěžovatelů odměnu za čtyři úkony právní služby
ve výši 4 x 3.100 Kč + 4 x 2 .480 Kč a paušální náhradu hotových výdajů ve výši 4 x 300 Kč,
celkem tedy 23.520 Kč. Jelikož oba advokáti, kteří stěžovatele v řízení zastupovali,
jsou plátci DPH, je třeba zvýšit přiznanou odměnu o částku 4.939 Kč, která odpovídá 21% sazbě
této daně. Mimosmluvní odměna a paušální náhrada hotových výdajů tudíž činí celkem
28.459 Kč.
[44] Celkem tak náklady řízení činí 44.459 Kč. Uvedenou částku je žalovaný povinen zaplatit
stěžovatelům k rukám právního zástupce stěžovatelů Mgr. Miloše Znojemského ve lhůtě 60 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. září 2015
Mgr. Jana Brothánková
předsedkyně senátu