ECLI:CZ:NSS:2015:6.AS.44.2014:64
sp. zn. 6 As 44/2014 - 64
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy a soudce zpravodaje
JUDr. Karla Šimky a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci
žalobkyně: HPK - Productions s.r.o., se sídlem Ve Střešovičkách 1090/43a, Praha 6
- Střešovice, zastoupena Mgr. Jaroslavem Kadlecem, advokátem, se sídlem Tyršova 521, Tábor,
proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 4, Praha 2, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně týkající se rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 4. 2013, č. j. 3745/2013-
NH-301.-28.1.13, proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 22. 1. 2014,
č. j. 10 A 94/2013 - 59,
takto:
Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobkyně jako stěžovatelka domáhá
zrušení shora uvedeného rozsudku, kterým Krajský soud v Českých Budějovicích zamítl
její žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 4. 2013, č. j. 3745/2013- NH-301.-28.1.13.
Tímto rozhodnutím změnil žalovaný k odvolání stěžovatelky rozhodnutí Krajské hygienické
stanice Jihočeského kraje ze dne 18. 12. 2012, č. j. KHSJC 29810/2012/HOK.VED, sp. zn. S-
KHSJC 13479/2012, o uložení pokuty ve výši 360.000 Kč za správní delikt podle §92 odst. 1
zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů
(dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), tak, že pokuta ve výši 360.000 Kč uložená
ve výroku I. byla snížena na 210.000 Kč; ve zbytku bylo napadené rozhodnutí potvrzeno
a odvolání zamítnuto. V žalobě stěžovatelka především poukazovala na nepřiměřenou výši
uložené pokuty, která nezohledňuje okolnosti, za jakých k překročení hlukových limitů došlo,
ani není v souladu se správní praxí v této oblasti.
[2] Krajský soud dospěl v odůvodnění napadeného rozsudku k závěru, že uložená pokuta
odpovídá závažnosti správního deliktu, protože obstojí z hledisek individualizace. Za ir elevantní
krajský soud označil tvrzení stěžovatelky, že se předmětný festival Mighty Sounds koná jednou
za rok za součinnosti města Tábor, přičemž se jedná o povolenou hudební produkci. Skutečnost,
že se jedná o povolenou akci, je samozřejmá. Při určení vý še pokuty je nutno vycházet ze zjištění
o překročení limitu v místě měření č. 1, kdy bylo zjištěno, že stěžo vatelka překročila limit
o 25,9 dB, což je překročení velmi významné, neboť takto vysoká imisní zátěž negativně působí
na zdraví fyzických osob. Dále byla zohledněna okolnost zmírňující závažnost protiprávního
jednání, že stěžovatelka oproti předchozímu ročníku festivalu v roce 2011 zajistila snížení
nadlimitní hlukové zátěže na místě měření č. 2, kde byl překročen limit jen o 3,9 dB. Žalovaný
podle krajského soudu správně odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 5. 2009, č. j. 4 Ads 21/2008 - 125, podle kterého má ochrana zdraví zcela jednoznačně
přednost před kulturním životem v obci, který byl uloženým opatřením pouze částečně omeze n.
Napadené správní rozhodnutí stěžovatelce ani jiným subjektům nebrání k pořádání veřejných
produkcí hudby mimo noční dobu při dodržení příslušných hlukových limitů. K naplnění
skutkové podstaty správního deliktu podle §92 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví
ve spojení s §32 téhož zákona není nezbytné, aby k poškození veřejného zdraví došlo,
ale je postačující takové jednání, které jej ohrožuje. Možnost zdravotního rizika je vždy spojena
jen s překročením zákonem stanovených limitů hluku, což vyplývá z právní kvalifikace správního
deliktu ohrožujícího, ovšem se závažnou mírou intenzity porušení těchto limitů v jednom
měřícím místě. Jestliže stěžovatelka pořádá veřejné produkce hudby, je její povinností hudební
produkci zajistit takovým způsobem, aby nedošlo k překročení hygienických limitů hluku.
Je pouze na ní, jakým způsobem dosáhne splnění svých zákonných povinností jako pořadatelka
veřejné produkce hudby.
[3] Stěžovatelka v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě uplatnila důvod
podle ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V kasační stížnosti uvádí stejné důvody jako v žalobě
i odvolání proti prvostupňovému správnímu rozhodnutí. Opakuje, že nezpochybňuje výsledky
měření hluku z jí provozované veřejné produkce hudby, ale pokutu ve výši 210.000 Kč považuje
za zcela nepřiměřenou okolnostem – závažnosti, způsobu, době trvání a následkům jednání.
[4] Uvádí, že jí pořádaná veřejná produkce hudby se koná každoročně a je zaměřena nejen
na okrajové hudební žánry, ale i na prezentaci divadelních spolků, umělec ké a sportovní
workshopy a poskytuje prostor i charitativním a vzdělávacím aktiv itám. Festival Mighty Sounds
je pořádán pouze jednou za rok v červenci, a to vždy při vědomí a za součinnosti města Tábor
a místních složek státní správy, neboť stěžovatelka si je vědoma, že pořádání takovéto akce,
stejně jako jakékoli jiné větší hudební či sportovní akce, je vždy spojeno s různými komplikacemi,
ať už dopravními, bezpečnostními či hygienickými. S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatelka
stejně jako v letech předešlých seznámila prostřednictvím informačních dopisů okolní obyvatele
v dostatečném předstihu s tím, že se v jejich blízkosti bude konat festival. Jako satisfakci za určitý
diskomfort spojený s touto veřejnou produkcí hudby jim nabídla volný přístup do areálu
festivalu. Této možnosti využily desítky lidí. Stěžovatelka rovněž aktivně komunikovala
se sousedními obyvateli. Tyto skutečnosti nebyly ze strany žalovaného nijak zohledněny, přestože
je rozdíl mezi povolenou a medializovanou událostí a nepovoleným, a nonymním provozováním
veřejné hudební produkce. Stěžovatelka se rovněž snažila co nejvíce eliminovat možné dopady
hudební produkce na okolí areálu festivalu. Hudební pódia byla natočena tak, aby „hrála“
do neobydlených míst, směrem od chráněných prostor. Č tyři z šesti hudebních scén byly
umístěny ve stanech. Dramaturgie festivalu byla sestavena tak, aby v nočních hodinách bylo
hlukové zatížení co nejmenší. Oproti minulosti se hudební produkce na obou hlavních scénách
nepřekrývala, vždy „hrálo“ pouze jedno otevřené pódium. Expozice vysoce nadlimitního hluku
sice představuje vysoké zdravotní riziko, avšak jen tím není v dané věci podmíněna vysoká
závažnost naplnění skutkové podstaty správního deliktu. Nadlimitní působení hluku z veřejné
produkce hudby bylo krátkodobé a žádná studie neprokázala, že by krátkodobé působení hluku
v naměřených hodnotách působilo negativně na lidské zdraví. Podle studií Světové zdravotnické
organizace zdraví člověka poškozuje až dlouhodobé vystavování hluku, který je vyšší než 65 dB.
V této souvislosti nelze nezmínit, že hlukový limit u hlavních silnic v nočních hodinách činí
50 dB. Lidé žijící v okolí hlavních silnic a železnic jsou dlouhodobě vystaveni hlukové zátěži,
která je srovnatelná s hodnotami naměřenými v daném případě, aniž by tato skutečnost byla
zákonodárcem v právních předpisech hodnocena jako vysoce zdravotně riziková. Tvrzení
žalovaného o tom, že hluk z veřejné produkce hudby je pociťován rušivěji, je zcela subjektivní.
[5] Stěžovatelka dále namítá, že v případě důsledného uplatňování přísných hygienických
limitů bez ohledu na to, co je zdrojem hluku a jak dlouho tato expozice trvá, by bylo absolutně
vyloučeno konání jakýchkoli akcí pod širým nebem. Poukazuje na podobné akce jako
v posuzované věci, komerční prezentace, poutě, městské slavnosti, zábavy, ohňostroje, sportovní
zápasy, koncerty, hudební festivaly, pivní slavnosti, pro které je v podstatě nemožné dodržet
hlukový limit pro noční dobu stanovený na 35 dB, což odpovídá podle srovnávacích tabulek
hluku obdobnému relativnímu tichu v obsazeném hledišti kina (30-35 dB) či tlumenému hovoru
(40 dB). Podle strategické hlukové mapy Aglomerace Praha 2007 je evidentní, že hluk v Praze
v chráněném venkovním prostoru staveb je nadlimitní a velká část obyvatel Prahy je vystavena
permanentně vyšší hlukové zátěži než té, jež byla naměřena v dané věci. Stejně tak jsou na tom
podle hlukových map obyvatelé Ostravy či Brna. V posuzované věci bylo navíc měření
provedeno v chráněném venkovním prostoru stavby, nikoliv chráněném vnitřním pro storu
stavby. Výklad žalovaného znamená, že hluk o intenzitě běžného pouličního hluku či televizoru
při běžné hlasitosti či kvákání žab před domem během odpoledne a noci po dobu tří letních dnů
může způsobit obyvateli domu zdravotní potíže či může mít nepř íznivý vliv na jeho psychiku.
Na tom, že současné hlukové limity jsou zcela nevyhovující pro pořádání krátkodobých
hudebních produkcí, se shoduje široká odborná veřejnost i snahy o legislativní změny
z posledního období v podobě speciálního „hlukového“ zákona či v podobě zásadní novelizace
zákona o ochraně veřejného zdraví. Jistě není náhoda, že v drtivé většině případů, kdy jakákoliv
krajská hygienická stanice prováděla v posledních letech měření hluku v souvislosti s veřejnou
produkcí hudby, bylo výsledkem překročení stanovených limitů a následné udělení pokuty.
Současný hlukový limit je splnitelný jen za předpokladu, že se veškeré kulturní aktivity přesunou
do zcela neobydlených lokalit daleko od civilizace. K tomu stěžovatelka rozsáhle cituje
z důvodové zprávy připravovaného zákona o hluku, z důvodové zprávy k návrhu novely zákona
o ochraně veřejného zdraví a z vyjádření odborníků publikovaných v novinách či vysílaných
v televizi. Tato vyjádření podporují tvrzení stěžovatelky o obtížno sti dodržení hlukových limitů
a neprokázání škodlivosti krátkodobého hluku.
[6] Podle stěžovatelky není ospravedlnitelné, aby rozhodovací praxe při ukládání pokut
za porušení hlukových limitů byla v jednotlivých krajích zcela odlišná a existovala jakási „krajská
praxe správního trestání“, kdy v jednom kraji je za podobný delikt udělena pokuta v řádech tisíců
korun a v jiném kraji v řádech stovek tisíců korun. Stěžovatelka k tomu předložila krajskému
soudu informace o praxi správního trestání za překročení hlukových limitů v letec h 2009 - 2012
od 13 hygienických stanic, ze kterých je zřejmé, že v posuzovaném případě došlo k prolomení
principu rovnosti před zákonem. Například pořadateli pivních slavností v Jihlavě konaných
ve středu města byla uložena pokuta 5.000 Kč za překročení h lukového limitu o 37,3 dB
(naměřeno 72,3 dB), Krajská hygienická stanice Pardubického kraje uložila pořadateli koncertu
skupiny Tři sestry při naměřených hodnotách ve výši 54,4 dB pokutu 15.000 Kč, pořadateli akce
Metalfest Open Air v amfiteátru Lochotín v Plzni byla za naměřené hodnoty hluku 76,0 dB pro
denní dobu a 73,6 dB pro večerní dobu uložena pokuta 28.000 Kč, Krajská hygienická stanice
Jihomoravského kraje uložila pořadateli akce Semtex Culture Festival 2008 (naměřené hodnoty
59,4 dB a 48,7 dB) pokutu ve výši 500.000 Kč, kterou žalovaný snížil na 30.000 Kč. Krajský soud
sice přisvědčil stěžovatelce, že správní orgány jsou povinny dbát ustálené správní praxe
a v obdobných věcech rozhodovat obdobně, ale pokud jde např. o zásadu předvídatelnosti, je na
ni dle mínění správního soudu třeba nahlížet jako na princip vázanosti konkrétního správního
orgánu vlastní správní praxí. Žaloba stěžovatelky směřovala proti rozhodnutí žalovaného, který
má jako nadřízený orgán dbát na to, aby praxe ukládání pokud byla ve všech krajích obdobná.
Stěžovatelka poukazuje na seznam 21 kulturních akcí posuzovaných stejným prvostupňovým
správním orgánem. U řady z nich pokuty nebyly vůbec uděleny. Tam, kde pokuty stanoveny byly,
činila jejich průměrná výše s výjimkou PLANET festiv alu a festivalu Mighty Sounds, 15.000 Kč.
Obě tyto akce se konaly na stejném místě, tj. na letišti Čápův dvůr u Tábora. Zatímco v ostatních
případech uděluje stejný správní orgán pokuty ve výši tisíců korun, stěžovatelce jsou od počátku
ukládány pokuty v řádech desítek a stovek tisíc korun. Touto otázkou se krajský soud dostatečně
nezabýval, z celé řady akcí vybral pouze festival PLANET Sounds, který časově a místně
předcházel festivalu Mighty Sounds (Planet festival se konal v roce 2009, festival Mighty So uds
poprvé v roce 2010), ale se kterým stěžovatelka neměla nic společného. Podle stěžovatelky je tedy
pořádání akcí na tomto konkrétním místě „odsouzeno“ k uklád ání mnohem vyšších pokut než
ve zbytku celého Jihočeského kraje. Případ vysoké pokuty uložené v Praze, který krajský soud
zmínil, se patrně týká koncertu pořádaného jednou z největších světových hudebních agentur
Live Nation, tedy subjektem s nesrovnatelně vyšším finančním, lidským a technickým zázemím,
než má stěžovatelka. Celkový hlukový „zásah“ t éto akce konané na fotbalovém stadionu v Edenu
byl asi také těžko srovnatelný s akcí pořádanou na letišti na okraji Tábora. Není tak jasné, podle
jakých kritérií správní orgány v těchto případech rozhodují. Kromě finančního stropu pro uložení
sankce za tento typ porušení zákona ve výši 2.000.000 Kč neexistují žádná kritéria pro uložení
správních sankcí za nedodržení hlukových limitů. Účastníci správních řízení v těchto případech
jsou zcela odkázáni na uvážení správních orgánů. Pořádání kulturních akcí přitom není
jednoduché a většina akcí zaměřených na „nekomerční“ žánry bojuje o přežití. Sankce v řádech
stovek tisíc jsou zcela mimo ekonomickou realitu dnešního stav u nemainstreamové kultury.
I ve světle připravovaných legislativních změn je zřejmé, že zákono dárce neměl v úmyslu
„sankcionovat“ a v podstatě „likvidovat“ jakékoli kulturní aktivity pod širým nebem nebo
je vytlačit do odlehlých a lidmi opuštěných míst. Stěžovatelka odkazuje i na rozhodnutí, kterým
žalovaný zrušil rozhodnutí o první pokutě uložené stěžovatelce za festival pořádaný v roce 2010.
Žalovaný tehdy vytkl prvostupňovému správnímu orgánu, že nedostatečně vyhodnotil materiální
stránku předmětného správního deliktu. Předmětný festival je spojen s charitativními projekty,
má příznivý dopad na ekonomiku města, v novinové anketě byl zvolen nejvýznamnější kulturní
událostí roku 2012 v Jihočeském kraji. Podle stěžovatelky je tak jeho společenská nebezpečnost
zcela jistě nižší než nepatrná. Všechny tyto skutečnosti měly být v posuzovaném případě
žalovaným vzaty v úvahu.
[7] Stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek krajského
soudu a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
[8] Ve vyjádření ke kasační stížnosti se žalovaný ztotožnil s právním názorem krajského
soudu. Uvádí, že přihlédl ke skutečnostem, že veřejná produkce hudby se koná jedenkrát do roka
a stěžovatelka se ji snažila lokalizovat na okraj obydlené části města. Na druhé straně nelze
opomenout, že přes přijatá opatření nedošlo ke zmírnění hlukové zátěže v místě měření hluku
č. 1. Skutečnost, že festival byl povolenou akcí, nemohla mít vliv na vý ši pokuty. Veřejné
produkce hudby lze pořádat mimo noční dobu při dodržení příslušných hlukových limitů. Není
proto podstatné, že se jedná o specifický typ kulturní akce. Zjištěná krátkodobost nadlimitního
hluku byla hodnocena při úvaze o výši pokuty ve prospěch stěžovatele. Závažnost protiprávního
jednání byla hodnocena v souvislosti s mírou překročení hygienických limitů hluku. K naplnění
skutkové podstaty správního deliktu podle §92 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví není
nezbytné, aby došlo k poškození veřejného zdraví, postačí takové jednání, které je v rozporu
se zákonem. Překročení hygienických limitů hluku znamená zdravotní riziko pro obyvatelstvo
vystavené působení hluku. Není v kompetenci orgánu ochrany veřejného zdraví řešit otázku,
zda se konkrétní akce uskuteční či nikoliv, případně jakým způsobem a odpovídajícími prostředky
dosáhne pořadatel veřejné produkce hudby splnění svých zákonných povinností. Kontrola
orgánu ochrany veřejného zdraví je prováděna podle kontrolního plánu, popř. na základě
podnětu či vlastního šetření. Nelze vsak zaručit kontrolu každé akce, za kterou nese provozovatel
odpovědnost. Výkon státního zdravotního dozoru byl v dané věci realizován, jak vyplývá
ze spisu, na základě stížností. Nelze přitom přihlížet k připravovaným změnám právní úpravy,
které nejsou pro rozhodování závazné. Nepřípustná je nově uplatněná námitka nerovnoprávného
postavení provozovatelů hluku, ke které žalovaný dodává, že podmínky pro vydání časově
omezeného povolení nadlimitního zdroje hluku, které jsou stanoveny v §31 odst. 1 zákona
o ochraně veřejného zdraví, nelze vztáhnout na veřejnou produkci hudby. Sjednocení
rozhodovací činnosti, na kterém trvá stěžovatelka, by pak především odporovalo principu
individualizace sankce na základě zákonem stanovených kritérií, aby uložená pokuta působila
efektivně jako trest a měla odrazující účinek. Žalovaný odmítá závěry o existenci krajské praxe
správního trestání a akcentuje zásadu individualizace sankce. V dané věci šlo především o třetí
porušení stejné povinnosti, takže předchozí uložené sankce ve výši 90.000 Kč a 180.000 Kč
nesplnily svou preventivní, účinnou a odrazující funkci. Žalov aný upozorňuje, že z případů,
u kterých je srovnatelná nejen míra překročení hygienických limitu, ale i opakování správn ího
deliktu, se k němu dostane pouze malá část, a to v časovém rozpětí řady let. Srovnávání
jednotlivých případů proto není zdaleka tak jednoduché a jednoznačné, jak uvádí stěžovatelka,
která zásadu legitimního očekávání zaměňuje s mechanickým přístupem k řešení případu.
Žalovaný se v rozhodnutí o odvolání zabýval materiální stránkou správního deliktu a výši uložené
sankce podstatným způsobem snížil při zohlednění námitky likvidačního účinku pokuty.
[9] Žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační st ížnost jako nedůvodnou zamítl
a žádnému z účastníků nepřiznal náhradu nákladů řízení.
II. Prejudikatura Nejvyššího správního soudu
[10] Při předběžném posouzení věci rozhodující šestý senát Nejvyššího správního soudu
zjistil, že k právní otázce, která je činěna spornou v tomto případě, se Nejvyšší správní soud
již dílem přímo, dílem implicite vyjádřil.
[11] V rozsudku ze dne 11. 7. 2012, č. j. 6 Ads 40/2012 - 29, se zdejší soud zabýval námitkami
tehdejšího stěžovatele, že v souvislosti s předmětnou hudební produkcí nedošlo, a ani dojít
nemohlo k ohrožení zájmu chráněného zákonem o ochraně veřejného zdraví, konkrétně zájmu
na ochraně veřejného zdraví před nepříznivými účinky hluku. Stěžovatel upozorňoval na podle
něj neadekvátní a přísnou úpravu hlukových limitů pro venkovní hudební produkce. Nejvyšší
správní soud dospěl k závěru, že okolnosti produkce nemají na odpovědnost tehdejšího
stěžovatele vliv a že „již samotné překročení těchto hygienických limitů znamená ohrožení
zájmu na ochraně veřejného zdraví před nepříznivými účinky hluku (nikoliv však přímo
poškození zdraví fyzických osob), k jehož ochraně jsou dotčené limity stanovovány. Konkrétní okolnosti a dopady
předmětného protiprávního jednání jsou pak zohledňovány při rozhodov ání o uložení pokuty a její výši ve smyslu
§93 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví.“ V tomto rozsudku tak zdejší soud nepřímo odpověděl
na otázky úpravy hlukových limitů a zejména výslovně instruoval správní orgány a soudy,
že aspekty míry a závažnosti překročení hlukových limitů mají být řešeny prostřednictvím
uplatnění moderačního práva a individualizaci sankce v konkrétním případě.
[12] Pro doplnění lze zmínit i rozsudek ze dne 27. 5. 2009 , č. j. 4 Ads 21/2008 - 125,
ve kterém se zdejší soud zabýval výkladem §84 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného
zdraví, podle kterého při výkonu státního zdravotního dozoru orgány ochrany veřejného zdraví v rozsahu
své působnosti mohou pozastavit výkon činnosti, pokud při ní byly porušeny povinnosti v ochraně veřejného zdraví,
a to do doby odstranění závady. Konstatoval, že „(p)ozastavení výkonu činnosti představuje preventivní
opatření, nikoliv sankci, a ve veřejném zájmu umožňuje i pro futuro pozastavit výkon činnosti, při které byly
porušeny povinnosti stanovené zákonem o ochraně veřejného zdraví. Smyslem tohoto ustanovení je - jak správně
poznamenal žalovaný - v souladu s čl. 31 a 35 Listiny základních práv a svobod chránit zdraví a zdravé životní
podmínky osob před nadměrnou hlukovou zátěží.“ A dále: „V zájmu ochrany zdraví přitom podle názoru
Nejvyššího správního soudu lze pozastavit výkon činnosti užívání sportovního hřiště k veřejným produkcím hudby,
pokud skutková zjištění dávají dostatečný podklad pro závěr, že takové opatření je nezbytné, efektivní a jeho
uložení splní svůj účel. Tyto podmínky však v projednávané věci naplněny nebyly, neboť stěžovatel nevlastní
pozemky pod sportovním hřištěm a nemůže zabezpečit, že vlastník nebo třetí osoby budou rozhodnutí správních
orgánů, kterým nejsou vázáni, respektovat. Uložené opatření (pozastavení výkonu činnosti užívání sportovního
hřiště k pořádání veřejných produkcí hudby v noční době) obecně představuje významné omezení vlastnického
práva, a proto by mělo být užíváno jen výjimečně a v odůvodněných případech, kdy jiné prostředky ochrany zdraví
osob selhávají. Nejvyšší správní soud shledal, že z odůvodnění rozhodnutí žalovaného není zřejmé, zda bylo toto
opatření nezbytné k tomu, aby v budoucnu nedocházelo k překračování hlukových limitů. Pokud správní or gány
neusilovaly o zjištění pořadatelů a jejich potrestání za překročení limitů hluku při veřejných hudebních produkcích,
nelze totiž vycházet z toho, že by uložení sankce pořadatelům nemělo současně dostatečný preventivní
účinek.“ A také: „K namítané nepřiměřenosti uloženého opatření Nejvyšší správní soud podotýká, že ochrana
zdraví osob má zcela jednoznačně přednost před kulturním životem v obci, který byl uloženým opatřením pouze
částečně omezen. Napadené rozhodnutí totiž stěžovateli ani jiným subjektům nebrání v pořádání veřejných
produkcí hudby mimo noční dobu (tj. do 22:00 hod.), samozřejmě při dodržení příslušných hlukových limitů.“
III. Odchylný právní názor 6. senátu
[13] Podle ustanovení §17 odst. 1 s. ř. s. je věc předkládána rozšířenému senátu,
protože při předběžné poradě dospěl rozhodující šestý senát k právnímu názoru, který je odlišný
od názorů výše citovaných, a to především ve vztahu k rozsudku ze dne 11. 7. 2012,
č. j. 6 Ads 40/2012 - 29.
[14] Podstatným znakem obou citovaných rozhodnutí je, že se v nich zdejší soud nezabýval
přímo otázkou zákonnosti hlukových limitů, ani vztahem zákon ného zmocnění k jejich úpravě
a jejich konkrétním stanovením v nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před
nepříznivými účinky hluku a vibrací (dále je n „nařízení vlády č. 272/2011 Sb.“).
[15] Šestý senát však dospěl k závěru, že stížními námitkami, které poukazují na přísnost,
respektive nezákonnost úpravy hlukových limitů ve vztahu k jednorázovým hudebním
produkcím, je nutné se zabývat, zvláště jsou -li na jejím základě stěžovateli ukládány pokuty
v rámci správního trestání. Míru a důvody překročení hlukových limitů je jistě možné zohlednit
při uplatnění moderačního práva a individualizaci sankce, to však nemůže znamenat libovůli při
jejich stanovení. V tomto směru je totiž určující rozsah zákonného zmocnění, v jehož mezích
se musí podzákonná úprava pohybovat.
[16] Rozporný názor šestého senátu tudíž spočívá v prvé řadě přesvědčení, že konkrétní
okolnosti a dopady předmětného protiprávního jednání je možné a k námitkám nutné zohlednit
již před rozhodování o uložení pokuty a její výši ve smyslu §93 odst. 1 zákona o ochraně
veřejného zdraví. Pro případ, že by rozšířený senát posoudil citované závěry prejudikatury
zdejšího soudu tak, že se i nepřímo ztotožňují s tím, že úprava hlukových limitů v prováděcím
nařízení je v souladu se zákonným zmocněním, pak šestý senát uvádí argumentaci, proč je i v této
otázce opačného názoru.
IV. Rozhodná právní úprava
[17] Podle §92 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví v rozhodném znění za nesplnění
nebo porušení povinností stanovených tímto zákonem, zvláštními právními předpisy nebo
na jejich základě vydanými rozhodnutími či opatřeními orgánu ochrany veřejného zdraví, přímo
použitelnými předpisy Evropských společenství, právním pře dpisem podle §85 a za nesplnění
nebo porušení povinností stanovených zvláštními právními předpisy k ochraně zdraví při práci
a k zajištění a výkonu pracovnělékařské služby v rozsahu §82 odst. 2 písm. n) uloží orgán
ochrany veřejného zdraví oprávněný vykonávat státní zdravotní dozor fyzické osobě při její
podnikatelské činnosti nebo právnické osobě pokutu do výše 2.000.000 Kč.
[18] Podle §30 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví osoba, která používá, popřípadě
provozuje stroje a zařízení, které jsou zdroj em hluku nebo vibrací, provozovatel letiště,
vlastník, popřípadě správce pozemní komunikace, vlastník dráhy a provozovatel dalších
objektů, jejichž provozem vzniká hluk , jsou povinni technickými, organizačními a dalšími opatřeními
v rozsahu stanoveném tímto zákonem a prováděcím právním předpisem zajistit, aby hluk nepřekračoval
hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem pro chráněný venkovní prostor, chráněné vnitřní prostory
staveb a chráněné venkovní prostory staveb a aby bylo zabráněno nadli mitnímu přenosu vibrací na fyzické osoby.
[19] Podle §30 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví se hlukem rozumí zvuk, který
může být škodlivý pro zdraví a jehož hygienický limit stanoví prováděcí právní předpis .
Tímto předpisem je nařízení vlády č. 272/20 11 Sb. Nařízení vlády upravuje a) hygienické limity
hluku a vibrací na pracovištích, způsob jejich zjišťování a hodnocení a minimální rozsah opatření
k ochraně zdraví zaměstnance, b) hygienické limity hluku pro chráněný venkovní prostor,
chráněné venkovní prostory staveb a chráněné vnitřní prostory staveb, c) hygienické limity
vibrací pro chráněné vnitřní prostory staveb, d) způsob měření a hodnocení hluku a vibrací
pro denní a noční dobu.
[20] Podle důvodové zprávy k zákonu o ochraně veřejného zdraví se v §30 stanoví „základní
podmínky ochrany zdraví osob v komunálním prostředí před nepříznivými účinky hluku a vibrací, a to povinnosti
osoby, která používá, resp. provozuje zdroj hluku a dále povinnosti provozovatelů letišť, vlastníků a správců
pozemních komunikací, železnic a dalších objektů, jejichž provozem vzniká hluk. Jen tyto osoby mohou
organizačními a technickými opatřeními řešit hygienické závady, spočívající v nadlimitní úrovni hluku, ohrožující
zdraví. Zejména u posledně uvedených letišť, železnic a pozemních komunikací je zcela nereálná představa,
že za omezení hluku by odpovídali vlastníci jednotlivých automobilů, letadel či železničních vozů. Limity hluku
stanoví prováděcí právní předpis. Hluková zátěž je kombinací několika faktorů (stavu komunikací, technického
stavu strojů, způsobu jejich provozu, event. organizace dopravy).“
[21] Podle §32 zákona o ochraně veřejného zdraví hluk z provozoven služeb a hluk z veřejné
produkce hudby (například koncert, taneční zábava, artistická produkce s hudbou) nesmí překročit
hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem pro chráněné prostory
uvedené v §30 . Splnění této povinnosti zajistí osoba provozující službu a, jde -li o veřejnou produkci hudby,
pořadatel, a nelze-li pořadatele zjistit, pak osoba, která k tomuto účelu stavbu, jiné zařízení nebo pozemek
poskytla. Podle důvodové zprávy k tomuto ustanovení se „nově zavádí limity hluku i pro hluk
produkovaný ze stravovacích služeb a veřejné produkce hudby. Vzorem uvedené právní úpravy byly
předpisy Dolního Ra kouska. Limity upraví prováděcí právní předpis. Zákon o ochraně veřejného zdraví
tak zmocňuje nařízení vlády k úpravě hygienických limitů pro hluk z veřejné produkce hudby.“
[22] Hygienické limity hluku v chráněných venkovních prostorech staveb a v chráněném
venkovním prostoru stanoví nařízení vlády č. 272/2011 Sb. v §12. Podle §12 odst. 1 se hodnoty
hluku, s výjimkou vysokoenergetického impulsního hluku, vyjadřují ekvivalentní hladinou
akustického tlaku A LAeq,T. V denní době se stanoví pro 8 souvislých a na sebe navazujících
nejhlučnějších hodin (LAeq,8h), v noční době pro nejhlučnější 1 hodinu (LAeq,1h). Pro hluk
z dopravy na pozemních komunikacích, s výjimkou účelových komunikací, a dráhách a pro hluk
z leteckého provozu se ekvivalentní hladina akustického tlaku A LAeq,T stanoví pro celou denní
(LAeq,16h) a celou noční dobu (LAeq,8h). Podle §12 odst. 2 nařízení vlády č. 272/2011 Sb.
se vysokoenergetický impulsní hluk vyjadřuje ekvivalentní hladinou akustického tlaku C LCe q,T
a současně i průměrnou hladinou expozice zvuku C LCE jednotlivých impulsů. V denní době
se stanoví pro 8 souvislých a na sebe navazujících nejhlučnějších hodin (LCeq,8h), v noční době
pro nejhlučnější 1 hodinu (LCeq,1h). Podle §12 odst. 3 nařízení vlá dy č. 272/2011 Sb.
se hygienický limit ekvivalentní hladiny akustického tlaku A, s výjimkou hluku z leteckého
provozu a vysokoenergetického impulsního hluku, stanoví součtem základní hladiny akustického
tlaku A LAeq,T se rovná 50 dB a korekcí přihlížejících ke druh u chráněného prostoru a denní
a noční době podle přílohy č. 3 k tomuto nařízení. Pro vysoce impulsní hluk se přičte další
korekce -12 dB. V případě hluku s tónovými složkami, s výjimkou hluku z dopravy na pozemních
komunikacích a dráhách, a hluku s výrazně informačním charakt erem se přičte další korekce
-5 dB. Podle §12 odst. 4 nařízení vlády č. 272/2011 Sb. se hygienický limit ekvivalentní hladiny
akustického tlaku C vysokoenergetického impulsního hluku st anoví pro denní dobu LCeq,8h
se rovná 83 dB, pro noční dobu LCeq,1h se rovná 40 dB. Ekvivalentní hladina akustického tlaku
C LCeq,T se vypočte způsobem upraveným v části C přílohy č. 3 k tomuto nařízení. Podle §12
odst. 5 nařízení vlády č. 272/2011 Sb. se hygienický limit ekvivalentní hladiny akustického tlaku A
z leteckého provozu vztahuje na charakteristický letový den a stanoví se pro celou denní dobu
ekvivalentní hladinou akustického tlaku A LAeq,16h se rovná 60 dB a pro celou noční dobu
ekvivalentní hladinou akustického tlaku A LAeq,8h se rovná 50 dB. Charakteristický letový den
se určuje počtem vzletů a přistání všech letadel na daném letišti z a 24 hodin dne a počet vzletů
a přistání za 24 hodin dne se stanoví jako průměrná hodnota z celkového počtu vzletů a přistání
letadel všech uživatelů letiště od 1. května do 31. října k alendářního roku ve všech provozních
směrech vzletových a přistávacích drah; přitom se oddělí počet pohybů pro dobu denní a dobu
noční. Podle §12 odst. 6 nařízení vlády č. 272/2011 Sb. se hygienický limit ekvivalentní hladiny
akustického tlaku A pro hluk ze stavební činnosti LAeq se stanoví tak, že se k hygienickému
limitu ekvivalentní hladiny akustického tlaku A LAeq,T stanovenému podle odstavce 3 přičte
další korekce podle části B přílohy č. 3 k tomuto nařízení.
[23] Z výše uvedeného je zřejmé, že úprava hlukových limitů v nařízení vlády č. 272/2011 Sb.
má charakter plošné regulace s modifikacemi ve vztahu k určitým kategoriím hluku - hluku
z leteckého provozu a vysokoenergetického impulsního hluku. Odlišně je zacházeno i s hlukem
s tónovými složkami, s výjimkou hluku z dopravy na pozemních komunikacích a dráhách,
a s hlukem s výrazně informačním charakterem. V jeho případě se přičítá korekce -5 dB.
[24] Další korekce pro stanovení hygienických limitů hluku v chráněných venkovních
prostorech staveb a v chráněném venkovním prostoru stanoví příloha 3 nařízení vlády
č. 272/2011 Sb., podle které se pro noční dobu v případě chráněného venkovního prostoru
staveb přičítá další korekce -10 dB, s výjimkou hluku z dopravy na železničních dr áhách,
kde se použije korekce -5 dB. Další korekce závisí na povaze chráněného prostoru. Odlišné
korekce jsou v části A přílohy stanoveny pro chráněný venkovní prostor staveb lůžkových
zdravotnických zařízení včetně lázní, chráněný venkovní prostor lůžkových zdravotnických
zařízení včetně lázní a chráněný venkovní prostor ostatních staveb a chráněný ostatní venkovní
prostor, a to vždy k následujícím skupinám hluku: 1) hluk z provozu stacionárních zdrojů, hluk
z veřejné produkce hudby, hluk na účelových komunikacích a hluk ze železn ičních stanic
zajišťujících vlakotvorné práce, zejména rozřaďování a sestavu nákladních vlaků, prohlídku vlaků
a opravy vozů, 2) hluk z dopravy na silnicích III. třídy a mís tních komunikacích III. třídy
a dráhách, 3) hluk z dopravy na dálnicích, silnicích I. a II. třídy a místních komunikacích I. a II.
třídy v území, kde hluk z dopravy na těchto komunikacích je převažující nad hlukem z dopravy
na ostatních pozemních komunikacích, a také hluk z dopravy na dráhách v ochranném pásmu
dráhy, 4) stará hluková zát ěž z dopravy na pozemních komunikacích s výjimkou účelových
komunikací a dráhách uvedených v bodu 2) a 3). Část B přílohy stanoví korekce pro stanovení
hygienických limitů hluku v chráněném venkovním prostoru staveb pro hluk ze stavební činnosti,
a to v závislosti na posuzované době v rozpětí od + 5 do + 15 dB (v době od 7:00 do 21:00 hod.
+ 15 dB, od 21:00 do 22:00 hod. +10 dB a od 22:00 do 6:00 hod. +5 dB).
[25] V případě posuzované akce, jejímž důsledkem je hluk z veřejné produkce hu dby, tak
ve vztahu k chráněným venkovním prostorům staveb platí, že se obecný hygienický limit
ekvivalentní hladiny akustického tlaku ve výši 50 dB snižuje o 10 dB z důvodu, že produkce
probíhala v noční době, a o dalších 5 dB proto, že hluk obsahoval tónové složky. Povinností
stěžovatelky tak podle nařízení vlády č. 272/2011 Sb. bylo, aby po dnikla takové kroky, kterými
by vznikající hluk omezila na maximálně 35 dB ve chráněných venkovních prostorech staveb.
[26] Jak je patrné z výše citovaných ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví, vychází
zákonná koncepce ochrany před hlukem ze škodlivosti nadměrného hluku po překročení určité
hranice a zmocňuje nařízení ke stanovení hlukových limitů. Také se vypořádává se situacemi, kdy
je obtížné plošně stanovené limity dodržet. V §31 odst. 1 upravuje zákon o ochraně veřejného
zdraví možnost požádat o povolení provozu, při kterém nelze z vážných důvodů hygienické
limity dodržet. §31 odst. 2 téhož zákona upravuje situaci, kdy dojde k překročení hygienických
limitů z provozu hluku na mezinárodních letištích zajišťujících ročně více než 50 tisíc startů,
v §31 odst. 3 se pak stanoví povinnost provedení či zajištění protihlukových opatření
v ochranném hlukovém pásmu letiště.
V. Rozsah zákonného zmocnění
[27] Co se týče vztahu zákonného zmocnění v §30 a §32 zákona o ochraně veřejného zdraví
a úpravy hlukových limitů v nařízení vlády č. 272/2011 Sb., je na místě připomenout závěry
zdejšího soudu uvedené například v rozsudku ze dne 7. 11. 2012, č. j. 6 Ads 76/2012 - 63,
že „není v rozporu s Ústavou, p okud zákonodárce obecně stanoví povinnost a odkáže na podzákonný předpis,
aby stanovil podrobnosti realizace této povinnosti. Pokud je primární povinnost stanovena zákonem a podzákonná
úprava tuto povinnost na základě zákona a v jeho mezích pouze upřesňuje , je takovýto postup souladný s ústavní
povinností, aby meze základních práv a svobod byly stanoveny zákonem, a podzákonný předpis pak má pouze
upřesňující funkci.“ V případě, že podzákonný právní předpis přesahuje zákonné zmocnění,
neaplikuje se. V tomto směru lze odkázat na závěry zdejšího soudu v rozsudku ze dne
11. 1. 2012, č. j. 3 As 17/2011 - 371: „Byť si je tedy Nejvyšší správní soud vědom, že formálně zde existuje
podzákonný právní podklad pro to, co v projednávané věci správní orgány učinily, ani t ato skutečnost nemůže
podle jeho názoru nic změnit na shora popsaných závěrech o neakceptovatelnosti zvoleného postupu, neboť
v rozsahu, ve kterém katastrální vyhláška překračuje meze zákona (vyplývající z jeho znění, jakož i z jeho
smyslu a účelu – srov. nálezy Ústavního soudu Pl. ÚS 17/95 a Pl. ÚS 43/97), je tato neaplikovatelná.
[Je jistě zaznamenání hodné, že dřívější prováděcí vyhlášky ke katastrálním zákonům (č. 190/1996 Sb.
a č. 126/1993 Sb.) výše nastíněné možnosti nepřipouštěly a – oproti aktuálně účinné vyhlášce – zachovávaly
vazbu na dikci zákona (§8 a §5 odst. 7 katastrálního zákona) velmi těsnou.]“ Podobně ohledně jiného
ustanovení rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 18. 9. 2012,
č. j. 7 Afs 14/2011 - 115, bodě 54 uvedl: „(…) §8 odst. 7 cenové vyhlášky není pro rozhodnutí soudu
v této věci závazný, protože odlišným stanovením počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty normotvůrce
překročil zákonné zmocnění obsažené v původním znění §20 zákona o cenách a počátek běhu lhůty upravil
v rozporu se zákonem samotným.“
[28] Ústavní soud pravomoc obecného soudu přezkoumat soulad jiného právního předpisu
se zákonem definuje tak, že případný výrok o nezákonnosti podzákonného právního předpisu
má právní účinky pouze inter partes, a nikoli erga omnes. Soud nerozhoduje o neplatnosti jiného
právního předpisu, rozhoduje toliko o jeho neaplikovatelnosti v dané věci (srov. nález
I. ÚS 276/01 ze dne 11. 3. 2003). Tento závěr Ústavního soudu pak ve své judikatuře převzal
a dále rozšířil i Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 19. 12. 2006, č. j. 2 As 57/2005 - 70,
publ. pod č. 1124/2007 Sb. NSS. Dospěl zde k závěru, že za situace, kdy podzákonný právní
předpis není v souladu s výslovným zákonným zmocněním nebo takové zmocnění překračuje
anebo úprava jde „nad zákon“ (vyhláškou je upraveno něco, co by vyžadovalo zákonnou úpravu,
která však chybí) nebo proti němu (vyhláška např. upraví podrobnosti při plnění povinnosti,
o které zákon vůbec nemluví a kterou z něj nelze dovodit, případně takovou povinnost vyhláška
sama stanoví, resp. vyhláška odpírá, oslabuje či podmiňuje subjektivní oprávnění,
aniž by to zákon umožňoval), je povinností soudu v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy takovouto
podzákonnou normu nerespektovat a použít pouze zákon. Nejde tedy o abstraktní kontrolu
norem, která je v ústavním systému České republiky vyh razena Ústavnímu soudu, nýbrž
o precedenčně pojatou konkrétní kontrolu norem sui generis, v jejímž rámci obecný soud není
oprávněn takovýto podzákonný právní předpis zrušit, nýbrž jej pouze neaplikuje.
[29] Uvedené závěry Nejvyšší správní soud ve své judikatuře výslovně vztáhl i na nařízení
vlády. V rozsudku ze dne 7. 11. 2012, č. j. 6 Ads 76/2012 - 63, č. 2751/2013 Sb. NSS, v bodě 17
uvedl: „Článek 95 odst. 1 Ústavy prolamuje stri ktně pojímaný koncentrovaný model kontroly ústavnosti
v případě podzákonných předpisů. Pokud obecné soudy dospějí k závěru, že jiný právní předpis, v tomto
případě tedy nařízení vlády, které dopadá na soudem řešený případ, odporuje zákonu nebo
mezinárodní smlouvě (a minori ad maius pak i ústavnímu zákonu), nesmí jej aplikovat a musí přímo aplikovat
právní předpis vyšší právní síly (ústavní zákon, mezinárodní smlouvu, zákon). Rozhodovací proces obecného
soudu se proto v těchto případech velmi přibližuje rozh odování soudů v difuzním m odelu ústavního soudnictví,
kde se vychází z principu aplikační přednosti – lex superior derogat inferiori. Právní řád totiž může efektivně
působit jen tehdy, když normy obsažené v právních předpisech nižší právní síly odpovídají normám zakotveným
v předpisech vyšší právní síly.“
VI. Soulad úpravy hlukových limitů pro jednorázové hudební produkce se zákonným
zmocněním
[30] Pakliže §32 zákona o ochraně veřejného zdraví stanoví, že rovněž hluk z provozoven
služeb a hluk z veřejné produkce hudby musí splňovat hygienické limity stanovené v prováděcím
nařízení, je zřejmé, že rovněž v tomto případě reflektuje existenci běžných činností spojených
s vytvářením hluku, které i jmenuje v příkladném výčtu - a výslovně vztahuje působnost
hlukových limitů i na tyto případy s odkazem na limity upravené prováděcím právním předpisem
pro chráněné prostory uvedené v §30. Rozsah zmocnění prováděcího nařízení tudíž spočívá
v úpravě hygienických hlukových limitů pro provoz strojů a zařízení, které jsou zdrojem hluku
nebo vibrací, a to včetně úpravy limitů pro hluk z provozoven služeb a hluk z veřejné produkce
hudby. Oproti tomu se nařízení nevzta huje na sousedský hluk, na hluk a vibrace způsobené
prováděním a nácvikem hasebních, záchranných a likvidačních prací, jakož i bezpečnostních
a vojenských akcí, na akustické výstražné signály související s bezpečnostními opatřeními,
záchranou lidského života, zdraví a majetku, na hluk působený povrchovou vodou přelivem přes
vodní díla sloužící k nakládání s vodami (viz §1 odst. 2 nařízení vlády č. 272/2011 Sb.).
[31] Nařízení vlády č. 272/2011 Sb. na základě výše uvedeného zmocnění při stanovení
plošných hlukových limitů zohledňuje například hlučnost dopravy či stavební činnosti a stanoví
pro ně zvláštní režim. U chráněných vnitřních prostorů staveb se pro hluk pronikající vzduchem
zvenčí a pro hluk ze stavební činnosti uvnitř objektu v přípa dě hluku s tónovými složkami,
s výjimkou hluku z dopravy na pozemních komunikacích a dráhách, a hluku s výrazně
informačním charakterem přičte další korekce - 5 dB. Podobně pro hluk šířící se ze zdrojů uvnitř
objektu v případě hluku s tónovými složkami, s výjimkou hluku z do pravy na pozemních
komunikacích a dráhách, se přičte další korekce - 5 dB. Pro hluk ze stavební činnosti uvnitř
objektu se přičte v pracovních dnech pro dobu mezi sedmou a dvacátou první hodinou korekce
+ 15 dB. Podobně u chráněných venkovních prostorů staveb a chráněného venkovního prostoru
se v případě hluku s tónovými složkami, s výjimkou hluku z dopravy na pozemních
komunikacích a dráhách, a hluku s výrazně informačním charakterem přičte další korekce - 5 dB.
Obecně mírnější limity platí pro hluk z leteckého provozu a vysokoenergetický impulsní hluk.
[32] Nařízení vlády č. 272/2011 Sb. sleduje hluk z hlediska dlouhodobého průměrného
zatížení životního prostředí. Při ochraně veřejného zdraví tedy není regulován jednorázový hluk,
ale spíše činnosti dlouhodobé (viz nález Ústavního soudu ze dne 22. 4 2008, sp. zn. Pl. ÚS
35/06). Hudební produkce a další činnosti uvedené v §32 zákona o ochraně veřejného zdraví
ovšem logicky vyžadují zvláštní pozornost a úpravu odlišnou od stanovených limitů
dlouhodobého zatížení. Svým charakterem spíše odpovídají stavební činnosti, se kterou nařízení
vlády č. 272/2011 Sb. počítá a stanoví pro ni, jak již bylo uvedeno, mírnější hlukové limity.
[33] Oproti dlouhodobé hlukové zátěži se produkce hudby v daném případě odlišuje zejména
tím, že se jedná o jednorázovou akci, přesn ěji řečeno v případě stěžovatelky o akci pořádanou
jednou za rok. Pokud by se opakovaná akce opakovala s častou frekvencí, mohlo by se již jednat
o trvalé hlukové zatížení. Z §32 zákona o ochraně veřejného zdraví lze dovodit, že úmyslem
zákonodárce bylo neponechat ani jednorázové kulturní akce mimo dosah hygienických hlukových
limitů a upravit podmínky jejich pořádání i z hlediska ochrany veřejného zdraví. Zatímco nařízení
vlády č. 272/2011 Sb. zohledňuje specifika hl uku vznikajícího při pozemní dopravě, při leteckém
provozu či v průběhu stavebních prací, hlukové limity veřejné produkce hudby neupravuje
výrazně odlišně od hlukových limitů jakéhokoliv běžného pr ovozu či produkce. Naopak,
tyto limity jsou sníženy o dalších 5 dB, protože vznikající hluk obsahuje tónové složky.
Stěžovatelka v tomto směru poukazuje na skutečnost, že požadovaná maximální míra hluku
pro hudební produkci se podle různých srovnávacích tabulek rovná obvykle vznikajícímu hluku,
který není považován za nijak zvlášť rušivý. Aniž by bylo nutné obstarat odborné zhodnocení
hlukové problematiky nebo řešení konkrétních situací, je již ze znění nařízení vlády
č. 272/2011 Sb. patrné, že je jen těžko použitelné pro regulaci stochastických zdrojů
hluku, ojedinělých nebo krátkodobých expozic . S jednorázovou hudební produkcí nepočítá
a nijak její specifika nezohledňuje. Tomu ostatně odpovídá i zdůvodnění připravovaných
legislativních změn, byť se nejedná o změny přijaté a soud jim i není vázán. Důvodová zpráva
k připravovanému zákonu o hluku se vyjadřovala k aplikaci hygienických limitů v případě
ojedinělých nebo krátkodobých expozic hluku následovně: „Za odborně neoprávněné lze považovat
i vztažení hygienických limitů (odvozených na základě účinků dlouhodobé expozice) na krátkodobé nebo ojedinělé
expozice hluku, které ze zdravotního hlediska nepředstavují riziko ohrožení zdraví (např. poutě, slavnosti nebo
jednorázové akce různých zájmových sdružení, ale i sezónní aktivity, včetně koncertů na veřejných
prostranstvích).“ Podle důvodové zprávy je třeba definovat pojem ojedinělé nebo krátkodobé
expozice hluku a svěřit povolování a regulaci těchto krátkodobých expozic obcím. To by ostatně
odpovídalo běžné praxi v ostatních unijních státech, ve kterých je regulace tohot o druhu svěřena
orgánům místní správy.
[34] Rovněž česká právní úprava umožňuje obcím, aby hudební produkci regulovaly.
Podle §10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), jsou oprávněny vydávat obecně
závazné vyhlášky regulující nejen pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních
a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, ale také obecně závazné vyhlášky
sloužící k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku jako takového. Tyto vyhlášky
mohou upravovat vedle omezení provozních aktivit i omezení hluku z aktivit neprovozních,
který je způsobilý narušit veřejný pořádek a omezit možnos t pokojného užívání míst,
jež s podnikem sousedí. To je patrné zejména z nálezu Ústavního soudu ze dne 21. 10. 2008,
sp. zn. Pl. ÚS 46/06, ve kterém Ústavní soud dospěl k závěru, že: „(p)odle smyslu a účelu úpravy
napadeného ustanovení vyhlášky lze mít za to, že město Mariánské Lázně neus ilovalo o ochranu před hlukem
v nadlimitních hodnotách, jak jej chápe zákonná úprava, ale hodlalo omez it hlučnost různých, i neprovozních,
aktivit v zájmu nerušeného a pokojného užívání míst sousedících se zábavními podniky a diskotékami.“ A dále
„Ústavní soud konstatuje posun v právním hodnocení problematiky regulace hluku obecně závaznými vyhláškami
a ... uzavírá, že město Mariánské Lázně sledovalo napadeným ustanovením legitimní cíl v rámci věcně vymezené
oblasti [§10 písm. b) zákona o obcích], v níž může bez zákonného zmocnění ukládat obecně závaznou
vyhláškou povinnosti.“ Podobně lze odkázat na navazující judikaturu Ústavního soudu, zejména
nález ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 28/09, a také nález ze dne 23. 4. 2013,
sp. zn. Pl. ÚS 28/12, a nález ze dne 25. 1. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 13/09. Cíle protihlukových
vyhlášek, kterými jsou ochrana pokojného bydlení, práva občanů na soukromí a nerušené užívání
domovů, jakož i umožnění klidného soužití občanů i návštěvníků obce, byly v těchto nálezech
Ústavním soudem uznány za dostatečnou hodnotovou protiváhu k omezení práva na podnikání
a jinou hospodářskou činnost. Význam účinných opatření přijímaných na lokální úrovni
k zajištění ochrany soukromého života a domova před zásahy škodlivého hluku zdůrazňuje
i recentní judikatura Evropského soudu pro lidská práva (viz rozsudek ze dne 16. 11. 2004 ve věci
Moreno Gómez proti Španělsku nebo rozsudek ze dne 9. 11. 2010 ve věci Deés proti Maďarsku).
[35] Zákon o ochraně veřejného zdraví neobsahuje vedle stanovení hlukových limitů další
mechanismus, kterým by bylo možno zohlednit specifika hudební produkce. Při postupu dle §31
tohoto zákona provozovatel prokazuje, že existují vážné důvody ospravedlňující překročení
hygienických limitů a také že hluk a vibrace budou omezeny na rozumně dosažitelnou míru.
Takový postup je jen těžko představitelný u hudební produkce a zcela jist ě nesměřuje k její
obecné regulaci, navíc dikce uvedeného ustanovení a jeho kontext naznačují, že se má týkat nikoli
jednorázových či krátkodobých zdrojů nadlimitního hluku, nýbrž zdrojů provozovaných po delší
dobu.
[36] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že úprava hlukových
limitů hudební produkce v nařízení vlády č. 272/2011 Sb. neodpovídá zákonnému zmocnění,
protože v něm chybí úprava, která by zohlednila specifika činností vymezených v §32 zákona
o ochraně veřejného zdraví, jak je tomu například u hlukových limitů pro stavební činnost.
Přitom, jak bylo uvedeno, zákon o veřejném zdraví jiný způsob regulace hlukových limitů pro
takové činnosti neupravuje. Podřazení hudební produkce regulaci určené pro jakoukoliv
jinou činnost, při které vzniká škodlivý hluk, limituje její provozování natolik, že zvolený
způsob regulace přestává být úpravou limitů a stává se až jejím faktickým zákazem,
ke kterému ovšem nařízení vlády č. 272/2011 Sb. určeno není , a ani nemůže být. Zákonné
mantinely pro omezení základního práva ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny zákon o ochraně
veřejného zdraví v tomto směru neobsahuje.
[37] Šestý senát nijak nerozporuje, že ochrana veřejného zdraví má zásadně přednost před
takovými formami kulturního vyžití, které produkují hluk překračující hygienické limity, jsou -li
tyto limity souladné se zákonným zmocněním, které odpovídá ústavním kautelám. Ovšem nen í
možno přehlížet nežádoucí a neúnosný stav, kdy podzákonná legislativa (nařízení vlády
č. 272/2011 Sb.) určité aspekty hlukové zátěže (konkrétně hluk z jednorázových kulturních akcí)
neupravuje, ačkoli podle povahy citovaných ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví by tak
učinit měla, neboť použití obecných hlukových limitů na takovéto případy by bylo v rozporu
s jejich povahou a charakterem a fakticky by znemožnilo takovéto kulturní akce konat. Takovým
rozsahem diskrece – tedy fakticky kompetencí znemožnit konání určitého segmentu kulturních
akcí, které se běžně a dlouhodobě konají a jež jsou přirozenou součástí kulturního života
společnosti – však podzákonný legislativec nedisponuje a ani disponovat nemůže. Jedná se totiž
o omezení základních práv (zejména svobody umělecké tvorby podle čl. 15 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod a svobody projevu podle jejího čl. 17), k nimž by bylo v tom rozsahu
a s těmi účinky, jaké stávající podzákonná úprava hlukových limitů na uvedené kulturní akce má,
třeba rozhodnutí samotného zákonodárce.
[38] V případě, že rozšířený senát závěrům šestého senátu přisvědčí, je zřejmé, že aplikace
zákona o ochraně veřejného zdraví a nařízení vlády č. 272/2011 Sb. bude v dalších řízeních svého
druhu východiskem z nouze. Není však rolí soudní moci takovou situaci do porobna řešit nebo
nahrazovat vůle zákonodárce, nýbrž především poskytovat účinnou soudní ochranu. Není bez
významu, že zákonodárci svědčí v oblasti úpravy hlukových limitů poměrně široké uvážení, které
umožňuje zohlednit paušálně všechny hudební produkce, anebo přinejmenším hodnotné
či výjimečné kulturní akce i při zachování potřebné míry ochrany veřejného zdraví. Znakem,
že se o takový případ jedná, mohou být například okolnosti, že půjde o kulturní akci po kulturní,
umělecké, společenské či jiné obdobné stránce významnou pro danou lokalitu či dokonce
s nadlokálním významem. Dalším rysem může být, že půjde o akci konající se jednorázově
či opakovanou v dlouhých časových periodách (např. jednou rok) a časově omezenou (tr vající
např. jednotky hodin či max. jednotky dní), takže zatížení hlukem nad rámec hygienických limitů
bude mít ve své podstatě jednorázovou a krátkodobou povahu, kompenzovanou dlouhým
obdobím, kdy k narušení hlukových limitů nedochází. Konečně pak může být bráno v potaz i to,
že samotná povaha a intenzita překročení limitů (typ hluku, míra jeho nelibozvučnosti, míra
a průběh kolísání hlukové zátěže v čase v rámci trvání akce aj.) bude taková, že hluk nebude
lidsky neúnosný a nesnesitelný, i když může v určité míře znepříjemnit život lidem v okolí jeho
zdroje.
VII. Závěr
[39] Jak výše popsáno, dospěl šestý senát Nejvyššího správního soudu při posuzování pro věc
rozhodných otázek k odlišnému právnímu názoru, než byl doposud zastáván dřívější soudní
judikaturou. Od tohoto názoru se však nemůže odchýlit, a proto věc podle §17 odst. 1 s. ř. s.
předkládá rozšířenému senátu.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. Josef Baxa,
JUDr. Zdeněk Kühn, JUDr. Karel Šimka, JUDr. Jaroslav Vlašín, Mgr. Aleš
Roztočil, JUDr. Barbara Pořízková a Mgr. Jana Brothánková. Účastníci mohou
namítnout podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s . ř. s.) do jednoho týdne
od doručení tohoto usnesení. V téže lhůtě mohou účastníci podat svá vyjádření
k právní otázce předkládané rozšířenému senátu.
V Brně dne 28. dubna 2015
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu