ECLI:CZ:NSS:2015:7.AS.132.2015:34
sp. zn. 7 As 132/2015 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: J. S.,
zastoupený Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4,
proti žalovanému: Statutární město České Budějovice, se sídlem nám. Přemysla Otakara II. č.
1, 2, České Budějovice, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 18. 3. 2015, č. j. 10 A 135/2013 – 84,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 18. 3. 2015,
č. j. 10 A 135/2013 – 84, zamítl žalobu, kterou se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal určení
nezákonnosti zásahu strážníka Městské policie statutárního města České Budějovice (dále jen
„strážník městské policie“) dne 30. 8. 2013 v 19:00 hod. v ulici Branišovská v Českých
Budějovicích, jenž spočíval ve faktickém pokynu k vypnutí nahrávacího zařízení pod zřejmou
pohrůžkou přestupku neuposlechnutí výzvy úřední osoby. V odůvodnění rozsudku krajský soud
uvedl, že určující pro posouzení, jednalo-li se v daném případě o nezákonný zásah, je skutečnost,
zda došlo k přímému zkrácení stěžovatele na jeho právech. Krajský soud proto zjišťoval,
za jakým účelem stěžovatel pořizoval videonahrávku, kterou předložil jako důkaz, a jakým
způsobem došlo k zásahu do jeho právní sféry. K tomu stěžovatel uvedl, že mu bylo
znemožněno pořízení důkazních pramenů vážících se k dalšímu protiprávnímu jednání strážníků
městské policie s dopady na řízení před správním orgánem, kdy mu bylo znemožněno prokázat
tvrzení o nezákonném postupu strážníků městské policie v rámci získání důkazů o nezákonně
prováděném měření rychlosti. Krajský soud provedl důkaz videozáznamu, který byl soudu
v průběhu ústního jednání dne 18. 3. 2015 předložen. Podle krajského soudu lze pod pojmem
nezákonného zásahu rozumět velké množství faktických činností správních orgánů, ke kterým
jsou podle různých zákonů oprávněny. Zároveň se jedná o úkony, které nemusí být činěny
formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby, vůči nimž směřují. Krajský soud také
odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, která stanovuje pět podmínek, které musí být
současně splněny, aby se mohlo jednat o nezákonný zásah. V dané věci dospěl krajský soud
k závěru, že stěžovatel neprokázal, a ani konkrétně netvrdil, jak byl jím tvrzeným zásahem
zkrácen na svých právech. Nezákonným zásahem podle ust. §82 s. ř. s. nemůže být taková
činnost (pokyn), která se v právní sféře adresáta neprojevila. Videozáznam předložený
stěžovatelem vyhodnotil krajský soud jako nevěrohodný. Osoba na tomto videozáznamu nebyla
identifikovatelná, protože na něm nebyla zřejmá její tvář, postava, oblečení ani služební číslo.
Nebylo proto zřejmé, zda se jedná o autentický videozáznam zachycující zákrok strážníků
městské policie. Nebylo tedy možné vyloučit, že se mohlo jednat o montáž nahrávky zasazenou
do autentického rámce zastavení vozu strážníkem městské policie. Stěžovatelem předložený
videozáznam totiž nesl známky manipulace. Mimo jízdu auta (bez jeho identifikace, jakož i bez
identifikace řidiče) se na nahrávce teprve až po zřetelné manipulaci s ní objevila stěžovatelova
tvář a torzo blíže neidentifikovatelné osoby. Dále je na videozáznamu zachycen málo
srozumitelný útržek dvou vět, pro jejichž srozumitelnost byl videozáznam opatřen titulky. Mělo
se jednat o pokyn strážníka městské policie k ukončení nahrávání. Podle názoru krajského soudu
tak nebylo zjištěno, že strážník městské policie dal pokyn k vypnutí nahrávacího zařízení pod
zřejmou pohrůžkou přestupku neuposlechnutí výzvy úřední osoby ve smyslu ust. §47 odst. 1
písm. a) zákona č. 200/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, tak, jak stěžovatel tvrdil v žalobě.
Žádný právní předpis sice občanům nezakazuje pořizovat obrazové nebo zvukové záznamy
strážníků městské policie při výkonu jejich pravomoci, má-li však být posouzeno,
zda stěžovatelem tvrzený pokyn k vypnutí nahrávacího zařízení, který nevyústil v žádný
protiprávní stav, např. jak stěžovatel tvrdil, nemožnost pořídit důkaz, kterým by hájil svá práva,
není splněna podmínka pro poskytnutí soudní ochrany před nezákonným zásahem. Pro nesplnění
základní podmínky nebylo třeba provádět další dokazování, proto krajský soud návrhy
na doplnění dokazování zamítl. Krajský soud tedy uzavřel, že stěžovatel neprokázal naplnění
jednoho ze znaků žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu, a to přímé zkrácení na jeho
právech v souvislosti s jím tvrzeným nezákonným zásahem.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
podle ust. §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti nejprve uvedl, že existuje-li
taková činnost, kterou podle principu legální licence lze provádět, pak nedůvodné zamezení
v takové činnosti je nezákonným zásahem. Má-li tedy stěžovatel právo pořizovat si záznam
silniční kontroly, jde o jeho subjektivní právo. Úvaha krajského soudu, že aby právo pořizovat
záznam silniční kontroly podléhalo soudní ochraně, muselo by v jejím průběhu dojít k dalšímu
excesu policie, je podle stěžovatele absurdní, neboť „ve svém důsledku cyklicky znemožňuje jakoukoli
soudní ochranu. Strážníkům totiž stačí řidiči přikázat, aby vypnul nahrávací zařízení, a následně mohou na
tomto řidiči páchat jakékoliv další nezákonné zásahy (např. přikazovat tomuto, aby štěkal, nebo pil vodu z
kyblíku), aniž by stěžovatel měl jakoukoli možnost takový nezákonný zásah následně prokázat.“ Z tohoto
důvodu je nutné pokyn k vypnutí nahrávacího zařízení vnímat jako nezákonný zásah. Smyslem
žaloby ve správním soudnictví není jen dovolání se práva, ale také, a svými dopady zejména,
kultivace státní správy. Důvodem, proč je v českém právním řádu možné podat žalobu podle
ust. §82 s. ř. s. je právě eliminace obdobných excesů strážníků či státní správy obecně. V daném
případě stěžovatel předložil nahrávku pořízenou kamerou umístěnou v jeho vozidle, jejíž kvalita
je slabá, přičemž v průběhu záznamu chybí jeho část, neboť řidič byl povinen v souvislosti
s probíhající silniční kontrolou vypnout motor, čímž došlo k deaktivaci napájení kamery, která se
vypnula, a bylo potřeba ji opětovně zapnout. Rovněž bylo nutné změnit i úhel kamery tak,
aby nezabíral vozovku před vozidlem, ale strážníka spolu se stěžovatelem. Na záznamu je vidět
osoba ve stejnokroji městské policie a je slyšitelné, že tato osoba sděluje: „Když tak jestli máte
nějaký nahrávací zařízení, tak ho vypněte jo!“. K tomu správní orgán sdělil, že strážníci městské
policie pořizovali videozáznam také, ale ten nebyl uchován. Taková důkazní situace tedy měla být
krajským soudem posouzena tak, že je dostatečně prokázáno, že strážník městské policie dal
stěžovateli pokyn k vypnutí nahrávacího zařízení. Minimálně pak byla důvodem k tomu,
aby na návrh stěžovatele byli slyšeni zasahující strážníci, kteří se měli nezákonného zásahu
dopustit. Jejich svědecká výpověď by totiž mohla prokázat, že stěžovateli dali pokyn k vypnutí
nahrávacího zařízení. Ze všech uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud
rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Správní orgán ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatelem předložený
videozáznam neprokazuje jeho žalobní tvrzení, protože se jedná o záznam nepřesvědčivý
a neautentický, a to jak z hlediska provedení, tak z důvodu, že nelze absolutně dovozovat,
že se u vozidla nachází strážník městské policie. Ošacení osoby, která je zachycena
na videozáznamu pouze minimálně, naprosto neodpovídá uniformě strážníka městské policie.
Na videozáznamu není viditelné ani identifikační číslo údajného strážníka. Správní orgán se tedy
ztotožnil s právním hodnocením krajského soudu a navrhl, aby kasační stížnost byla jako
nedůvodná zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom
sám neshledal vady uvedené v odst. 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku přesto, že nebyla nijak konkretizována. Jak vyplývá z ustálené judikatury Ústavního
soudu a Nejvyššího správního soudu, má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj
být patrné, jaký skutkový stav vzal soud za rozhodný, jakým způsobem postupoval
při posuzování rozhodných skutečností, proč považuje právní závěry účastníků řízení
za nesprávné a z jakých důvodů považuje argumentaci účastníků řízení za nedůvodnou
(viz nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997,
sp. zn. III. ÚS 94/97 a ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, a rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52,
ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 – 62, a ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 – 75).
Meritorní přezkum rozsudku je tak možný pouze za předpokladu, že se jedná o rozhodnutí
srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč soud
rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku. Tato kritéria napadený rozsudek splňuje, neboť je z jeho
odůvodnění zřejmé, jakými úvahami byl při posuzování věci krajský soud veden a k jakému
závěru na jejich základě dospěl.
Podle ust. §82 s. ř. s. k aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech
nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není
rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo
zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl
nezákonný.
Podle úředního záznamu č. j. 1311-0598 byl stěžovatel dne 30. 8. 2013 v 19:00 hod.
zastaven hlídkou Městské policie statutárního města České Budějovice. Hlídka městské policie
prováděla kontrolní činnost v ulici U lesa. Před vozidlem městské policie jelo vozidlo zelené
barvy tov. zn. Fiat RZ: X. Řidič vozidla po odbočení do ulice Branišovská náhle prudce zrychlil a
začal ujíždět. Hlídka jela předepsanou rychlostí 50 km/h. Vzhledem ke zrychlení vozidla vzniklo
podezření ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. Proto byly na
služebním vozidle zapnuty výstražné světelné a zvukové signály a hlídka městské policie začala
vozidlo dohánět přibližně v rychlosti 100 km/h. Řidič v rychlé jízdě pokračoval a zastavil až po
opětovné změně tónu výstražného zvukového zařízení. Po zastavení vozidla přistoupil strážník
městské policie ke dveřím řidiče a vyzval ho k prokázání totožnosti z důvodu podezření ze
spáchání přestupku. Řidič vozidla byl ztotožněn jako stěžovatel. Následně byl vyzván k podání
vysvětlení, které odmítl učinit. Hlídkou městské policie byl pořizován videozáznam
na fotoaparátu, který se však nepodařilo uchovat. Pro absenci důkazů tak bylo upuštěno
od oznámení o podezření ze spáchání přestupku. Stěžovatel obsah tohoto úředního záznamu,
kterým byl při jednání krajského soudu proveden důkaz, nerozporoval.
Pojmy zásah, pokyn nebo donucení správního orgánu, které jsou zahrnuty v legislativní
zkratce zásah, nejsou de ?novány ani v s. ř. s., ani v jiném právním předpisu. Je to proto,
že zásahem může být velké množství faktických úkonů správního orgánu. K vymezení pojmu
zásah se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 2. 6. 2004, č. j. 2 Afs 17/2003 – 54, tak,
že „[j]de o úkony neformální, pro které mohou a nemusí být stanovena pravidla, např. faktické pokyny (typicky v
dopravě), bezprostřední zásahy (při ohrožení, při demonstraci, příkazy ke zjednání nápravy), zajišťovací úkony
atd.; tedy obecně úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby, vůči nimž
směřují, a ty jsou povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět, a to
na základě jak písemného, tak i faktického (ústního či jinak vyjádřeného) pokynu či příkazu. Kromě
neformálnosti samotného zásahu je neformální i donucení v případě nerespektování pokynu či příkazu (když
ovšem i donucení je zahrnuto pod legislativní zkratku ‚zásah‘).“ K tomuto vymezení Nejvyšší správní
soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, dále uvedl,
že v případě zásahů „[n]emusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli
jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.“
Žalobou podle ust. §82 a násl. s. ř. s. se tedy lze domáhat ochrany proti všem popsaným aktům
či úkonům veřejné správy, tj. zasahujícím právní sféru jednotlivce, nikoliv však procesním
úkonům bez donucovací povahy zajišťujícím pouze průběh řízení, pokud proti nim nelze podat
žalobu podle ust. §65 a násl. s. ř. s. nebo žalobu podle ust. §79 a násl. s. ř. s.
Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu pro poskytnutí ochrany
ve smyslu ust. §82 a násl. s. ř. s. musí být kumulativně splněno pět podmínek: stěžovatel musí být
přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka)
zásahem správního orgánu v širším smyslu, který není rozhodnutím (4. podmínka) a byl zaměřen
přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). Není-li
jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle citovaného ustanovení poskytnout
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 – 65, a ze dne
20. 3. 2013, č. j. 6 Aps 11/2012 - 32).
V dané věci bylo nutné posoudit, zda stěžovatel prokázal, že mu byl dán pokyn k vypnutí
nahrávacího zařízení strážníky městské policie, který měl povahu nezákonného zásahu. V řízení
před krajským soudem byl proveden důkaz dvojím přehráním videozáznamu, který stěžovatel
předložil dne 18. 3. 2015. Obsah videozáznamu krajský soud popsal tak, že je na něm zachycena
jízda vozidla s datem 30. 8. 2013 a časem 18:59:56 hod. Do doby 19:00:17 hod. je zřetelná pouze
jízda vozidla po ulici Branišovská v Českých Budějovicích, přičemž v tuto chvíli zaznívají
výstražné zvukové signály vyzývající řidiče k zastavení. Z videozáznamu není zřejmé, o jaký typ
vozidla se jedná a kdo vozidlo řídí. V čase 19:00:32 - 33 - 34 je slyšet zvuky jako praskání,
což stěžovatel zdůvodnil tím, že měnil úhel kamery. V průběhu těchto zvuků je však stále
zachycována silnice před vozidlem. Vozidlo zastavilo v 19:00:40 hod. Poté je videozáznam
přerušen a pokračuje až v 19:01:02 hod. záběrem na stěžovatele a torzo osoby stojící vedle něj.
Ze záběru je zřejmé, že tato osoba byla oblečená v černých kalhotách, fialovém tričku bez nápisu
a měla opasek s pomůckami, které používají strážníci či policisté. Ze záznamu však nelze zjistit,
zda se jednalo o autentické vybavení strážníka. U osoby stěžovatelem označené jako strážník
městské policie není zachyceno identifikační číslo ani jiné označení, které by tuto osobu blíže
určovalo. Oblečení viditelné na videozáznamu se navíc neshoduje s oblečením, které stěžovatel
popsal před zhlédnutím nahrávky při jednání krajského soudu a neodpovídá ani popisu oblečení
strážníků městské policie, jenž uvedl správní orgán. Dále je na videozáznamu zachycena špatně
slyšitelná věta uvedená v titulku: „Když tak jestli máte nějaký nahrávací zařízení, tak jej vypněte“, kterou
pronesla osoba stojící vedle vozidla. Na otázku stěžovatele: „Proč“, následuje opět špatně
slyšitelná odpověď: „Protože pokud to potom bude použito proti nám tak“ a po dotazu stěžovatele „Tak
co“ nahrávka končí. Obsah videozáznamu, jak jej popsal krajský soud, stěžovatel v kasační
stížnosti nerozporoval.
Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že nebyl předložen žádný relevantní důkaz
prokazující nezákonný zásah strážníků městské policie. Videozáznam, který stěžovatel krajskému
soudu předložil, nelze hodnotit jako věrohodný, neboť není zřejmé, zda se jedná o autentický
záznam jednání strážníků městské policie nebo zda se jedná o montáž za použití části skutečného
záznamu, protože mimo jakoukoliv pochybnost videozáznam vykazuje znaky provádění jeho
úprav. O zjevné manipulaci s videozáznamem svědčí například přerušení záznamu a jeho
otitulkování. Poukázat lze i na skutečnost, že na začátku videozáznamu je snímána pouze jízda
auta, bez jakékoliv identifikace vozidla nebo řidiče a teprve po přerušení nahrávání a změně úhlu
kamery se v záběru objeví stěžovatel a torzo neidentifikované osoby, u které není zřetelně
zachycena tvář, postava, oblečení, popř. identifikační číslo, nebo jiný znak svědčící pro závěr,
že se jednalo o strážníka městské policie. Videozáznam dále obsahuje nepříliš srozumitelný pokyn
k ukončení nahrávání (otitulkovaný), který měl podle názoru stěžovatele učinit právě strážník
městské policie.
Nejvyšší správní soud proto vyhodnotil, že předmětný videozáznam neprokazuje tvrzení
stěžovatele týkající se nezákonného zásahu ze strany strážníků městské policie. Jiný relevantní
důkaz stěžovatel nepředložil. Důkazní břemeno přitom stíhalo právě stěžovatele, jako osobu,
která nezákonný zásah správního orgánu tvrdila. Pokud stěžovatel namítal, že byl zamítnut jeho
návrh na výslech zasahujících strážníků krajským soudem, Nejvyšší správní soud nepopírá
vypovídací hodnotu svědecké výpovědi zasahujících strážníků, avšak v daném případě by byly
tyto výpovědi zcela nadbytečné. Strážníci skutkový stav věci, tak jak jej vnímali, dostatečným
způsobem popsali již v záznamu ze dne 30. 8. 2013, jakož i v úředním záznamu č. j. 1311-0598.
Skutečnosti uvedené v těchto záznamech pak spolu korespondují, resp. neobsahují žádné
rozpory, které by mohly vzbuzovat pochybnosti o uvedeném skutkovém stavu. Za této situace
tedy nebylo nutné provádět výslech zasahujících strážníků a opětovně prověřovat, navíc
se značným časovým odstupem, jejich předchozí „vyjádření“ ve věci. Krajský soud měl
k dispozici dostatek relevantních podkladů, v jejichž souhrnu a souvislostech daný případ
hodnotil. Zamítl-li tedy návrh stěžovatele na další dokazování provedením výslechu zasahujících
strážníků, postupoval v souladu se zákonem.
Jestliže tedy vznik protiprávního stavu v souvislosti s tvrzeným nezákonným zásahem
městských strážníků nebyl prokázán, nebyly splněny ani podmínky pro poskytnutí soudní
ochrany před nezákonným zásahem.
S ohledem na výše uvedené není rozsudek krajského soudu nezákonný z důvodů
namítaných v kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud proto podle ust. §110 odst. 1 věta druhá
s. ř. s. kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou. Učinil tak postupem podle ust. §109
odst. 2 s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla
bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a správnímu orgánu žádné náklady s tímto
řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 22. října 2015
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu