ECLI:CZ:NSS:2015:7.AS.140.2015:49
sp. zn. 7 As 140/2015 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Tomáše Foltase a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobců: a) JUDr. J.
P., b) Ing. R. R., c) J. K., proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, sídlem
Mariánské nám. 2, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobce a) proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 15. 4. 2015, č. j. 10 A 107/2014 – 92,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 15. 4. 2015, č. j. 10 A 107/2014 – 92, zamítl
žalobu podanou žalobcem a) (dále jen „stěžovatel“) a žalobci b) a c) proti rozhodnutí Magistrátu
hlavního města Prahy (dále jen „magistrát“) ze dne 14. 5. 2014, čj. MHMP 682238/2014, kterým
bylo zamítnuto jako opožděné odvolání stěžovatele a žalobců b) a c) proti rozhodnutí Úřadu
městské části Praha 9, odboru výstavby a územního rozvoje (dále jen „správní orgán I. stupně“)
ze dne 9. 8. 2010, č. j. P09 043431/2010, sp. zn. S P09 033597/2010/3 OVÚR/Hor, o vydání
stavebního povolení pro stavbu bytového domu Nad Kundratkou (dále jen „stavba“).
Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku k námitce, že žalobci byli účastníky
řízení podle ust. §27 odst. 1 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „správní řád“), uvedl, že stavební povolení zakládá práva výlučně stavebníkovi a nikoliv
žalobcům jako vlastníkům sousedních nemovitostí (nemohli stavbu provádět). Rovněž jim
nevznikly žádné povinnosti (nebyli povinni dodržovat podmínky stavebního povolení).
K účastenství podle ust. §141 zákona č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „stavební zákon“), městský soud uvedl, že návrh podle citovaného ustanovení nebyl v řízení
podán. Pokud stavebník podle tvrzení žalobců využíval jejich pozemky či odstraňoval stavby,
pak tak nečinil na základě stavebního povolení, a tento faktický stav nebyl způsobilý založit
žalobcům účastenství podle ust. §27 odst. 1 písm. a) správního řádu, jelikož okruh účastníků
stavebního řízení je dán stavem ke dni vydání rozhodnutí, nikoli stavem po jeho vydání,
a to i v případě, že postup stavebníka byl v rozporu se stavebním povolením. Žalobci proto byli
účastníky stavebního řízení podle ust. §27 odst. 2 správního řádu. Na této skutečnosti nemůže
nic změnit ani to, že správní orgán I. stupně v odůvodnění rozhodnutí zařadil vlastníky ostatních
sousedních pozemků mezi účastníky řízení podle ust. §27 odst. 1 správního řádu. Mylným
názorem správního orgánu I. stupně nemůže být skutečný charakter účastenství žalobců nijak
změněn. Dále se městský soud zabýval tím, zda mohlo být doručováno veřejnou vyhláškou.
K námitce žalobců, že manžely coby spoluvlastníky jednoho pozemku je nutno považovat
jen za jednoho účastníka řízení, uvedl, že podle ust. §27 správního řádu jsou účastníky řízení
výlučně fyzické nebo právnické osoby a nikoliv pozemek či jiný majetek ani společné jmění
manželů jako souhrn určitých majetkových hodnot. Každý z manželů je proto účastníkem řízení.
K námitce, že osoby, jejichž pozemek nemá s pozemkem, na němž probíhá výstavba, společné
hranice, nejsou účastníky řízení, odkázal městský soud na ust. §109 písm. e) stavebního zákona
a nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 19/99, a uzavřel, že předmětnou
stavbou mohly být přímo dotčeny nejen práva vlastníků pozemků mezujících, ale i práva
vlastníků vzdálenějších, tzv. přes ulici. S ohledem na tyto závěry přesahoval počet účastníků řízení
stavebním zákonem stanovenou hranici množství účastníků pro doručování veřejnou vyhláškou.
K doručení rozhodnutí správního orgánu I. stupně došlo tedy dne 27. 8. 2010. Odvolání podané
v červenci 2013 bylo proto zjevně podané po uplynutí odvolací lhůty 15 dnů podle ust. §83
správního řádu. Městský soud uvedl, že si je vědom neproporcionality ust. §144 odst. 1
správního řádu, avšak v daném případě přihlédl jednak ke skutečnosti, že žalobcům byl zřejmý
záměr stavebníka, neboť byli aktivními účastníky řízení o umístění stavby, a jednak k povaze
dotčení žalobců jako spoluvlastníků mezujících pozemků, na nichž jsou vybudovány garáže.
Městský soud tedy neshledal, že by magistrát pochybil, dospěl-li k závěru o opožděnosti odvolání.
Proti rozsudku městského soudu podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost
z důvodů podle ust. §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. V úvodu kasační stížnosti obsáhle
zrekapituloval průběh správního řízení a vyjádřil proti němu námitky. Především namítl,
že rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo nicotné. S ohledem na ust. §39 zákona
č. 40/1964 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“), bylo možné
rozhodování správního orgánu I. stupně hodnotit jako neplatný právní úkon, který svým
obsahem a účelem obchází zákon. Stěžovateli ve správním řízení náležel status účastníka řízení
podle ust. §27 odst. 1 písm. a) správního řádu, a to z důvodu společenství práv a povinností
se stavebníkem. V tomto ohledu odkázal na materiální stránku účastenství a na rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2009, č. j. 5 As 5/2009 - 76, ze dne 28. 4. 2004,
č. j. 6 A 31/2001 - 91, a ze dne 31. 8. 2009, č. j. 5 As 6/2009 - 94. Již v průběhu stavebního řízení
bylo nepochybné, že dojde k narušení vlastnického práva stěžovatele, což mělo být uvedeno
ve výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně (viz nález Ústavního soudu ze dne 27. 4. 2010,
sp. zn. III. ÚS 542/09). Uvedené narušení vlastnického práva spatřoval v tom,
že z důvodu nedostatečných odstupů umísťované stavby bylo od počátku zřejmé, že stavba bude
realizována z cizího pozemku. Stavebník se měl dohodnout s vlastníky sousedního pozemku
o umožnění přístupu, a pokud tak neučinil, měl požádat správní orgán I. stupně o nahrazení
dohody rozhodnutím. Nic takového se však nestalo a nelze přičítat k tíži stěžovatele, že stavebník
nepostupoval podle ust. §141 stavebního zákona, ani že správní orgán I. stupně zřejmě vědomě
ve stavebním povolení tento problém neřešil. Podle stěžovatele se jednalo o neodstranitelnou
vadu, která činila rozhodnutí správního orgánu I. stupně nepřezkoumatelným. Dále zmínil
odstranění odvodňovacího žlabu stavebníkem, které se podle jeho názoru muselo dít na základě
předcházejícího stavebního řízení, jehož účastníkem nebyl, ačkoliv se žlab nacházel výlučně
na jeho pozemku. Další narušení vlastnického práva spatřoval ve skutečnosti, že nově
vybudovaná cesta byla nesprávně technicky řešena, v důsledku čehož byly garáže podmáčené.
Ze všech těchto skutečností dovozoval společenství práv a povinností mezi ním a stavebníkem.
V době stavebního řízení sice nebylo zřejmé, že při výstavbě dojde k uvedeným skutečnostem,
ale faktické vyloučení žalobců ze správního řízení umožnilo stavebníkovi tuto nezákonnou
činnost uskutečnit. Pro status účastníka podle ust. §27 odst. 1 písm. a) správního řádu svědčila
také skutečnost, že proti záměru stavebníka stěžovatel brojil již v řízení o umístění stavby, v rámci
kterého s ním bylo jako s účastníkem jednáno a tento status mu měl přetrvat i do řízení o vydání
stavebního povolení. Napadené rozhodnutí magistrátu bylo také vadné proto, že ve výrokové
části byli chybně uvedeni účastníci řízení podle ust. §27 odst. 1 správního řádu, dále bylo
nepřezkoumatelné a trpělo vnitřními rozpory. Podle stěžovatele takové rozhodnutí nelze
považovat za správní akt. K doručování veřejnou vyhláškou pak uvedl, že pro tento postup
nebyly splněny podmínky, jelikož ve stavebním řízení nebylo tolik účastníků, kolik uváděly
správní orgány. Městský soud pochybil, když považoval spoluvlastníky sousedících pozemků,
pokud se jednalo o manžele, za dva účastníky řízení. Ve stavebním řízení vystupuje pouze
ten z manželů, který má k problematice tohoto řízení svými znalostmi blíže. Uvedený závěr
odůvodnil odkazy na ust. §29 odst. 5 správního řádu ve spojení s ust. §139 občanského
zákoníku. Další podstatnou vadou rozhodnutí správního orgánu I. stupně byla skutečnost,
že někteří účastníci řízení byli označeni pouze číslem a jiní byli uvedeni až dodatečně
v rozhodnutí magistrátu. Co se týče dotčení nemezujících sousedů, na které odkázal městský
soud, je stěžovatel toho názoru, že tento argument nebyl ve správním řízení, ani v průběhu
jednání před městským soudem vznesen, a proto je nepřípustné, aby touto skutečností městský
soud argumentoval v odůvodnění napadeného rozsudku. Dále stěžovatel nesouhlasil jednak
se závěrem městského soudu, že měl mít ve stavebním řízení aktivnější přístup s ohledem
na účast v územním řízení, a jednak se závěrem ohledně rozlišení dotčení práv vlastníků obytných
domů a garáží. Stěžovatel proto navrhl, aby byl rozsudek městského soudu zrušen a věc mu byla
vrácena k dalšímu řízení.
Žalobci b) a c) ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedli, že proti ní nemají žádných námitek
a že se s jejím obsahem plně ztotožňují.
Magistrát ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se ztotožňuje se závěrem městského
soudu, podle kterého faktický stav nastalý po vydání stavebního povolení, nemohl založit
účastenství podle ust. §27 odst. 1 správního řádu. Nadto na základě předložené projektové
dokumentace a žádosti o stavební povolení neměla předmětná stavba nijak zasahovat do cizích
pozemků a ani správní orgán I. stupně neshledal, že by provádění stavby muselo být nutně
uskutečněno pouze z pozemku stěžovatele. Ke stížním námitkám týkajících se odstranění
odtokového žlabu a tvrzeného využívání stěžovatelova pozemku při budování stavby uvedl,
že se jedná o tvrzení mající relevanci v občanskoprávním sporu, avšak neovlivňující platnost
již vydaného rozhodnutí správního orgánu I. stupně. K námitce, že napadené rozhodnutí nebylo
vydáno v souladu s ust. §67 odst. 1 správního řádu, magistrát uvedl, že tato námitka nemohla být
v odvolacím řízení posuzována, jelikož odvolání bylo podáno opožděně. Dále odmítl
stěžovatelův názor týkající se účastenství manželů ve stavebním řízení a vlastníků nemezujících
pozemků. Ve zbytku se ztotožnil se závěry městského soudu a navrhl, aby kasační stížnost byla
jako nedůvodná zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom
sám neshledal vady uvedené v odst. 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle obsahu správního spisu je stěžovatel spoluvlastníkem pozemku p. č. 182/40 v k. ú.
Prosek. Vlastníkem sousedního pozemku, který přímo hraničí s pozemkem stěžovatele, byla
společnost A plus, s. r. o., později společnost Prosecké skály, s. r. o. Správní orgán I. stupně
rozhodnutím ze dne 20. 11. 2008 vyhověl žádosti společnosti A plus, s. r. o. a rozhodl o umístění
stavby na jejím pozemku. V průběhu územního řízení stěžovatel, se kterým bylo jednáno jako
s účastníkem řízení podle ust. §27 odst. 1 písm. a) správního řádu, projevil nesouhlas se záměrem
stavebníka zajistit stavbu vrty a kotvami pro záporové pažení, které by zasahovaly pod jeho
pozemek. Stavebník následně předložil novou technickou zprávu, podle které bylo zajištění
řešeno jiným způsobem, aniž by zasahovalo do pozemku stěžovatele. V řízení o vydání
stavebního povolení byla rozhodnutím správního orgánu I. stupně ze dne 9. 8. 2010,
č. j. P09 043431/2010, povolena stavba bytového domu Nad Kundratkou. Toto rozhodnutí bylo
stěžovateli jako účastníku řízení podle ust. §27 odst. 2 správního řádu, doručeno veřejnou
vyhláškou dne 27. 8. 2010. Protože hrozilo nebezpečí sesuvu zeminy do prováděného výkopu,
a tím ohrožení sousedních garáží požádal stavebník správní orgán I. stupně dne 4. 6. 2013
o vydání rozhodnutí, kterým by byla povolena změna stavby před dokončením spočívající
v provedení vrtů a kotev pro záporové pažení. Následně však vzal stavebník svou žádost zpět
s tím, že zajištění provede jiným způsobem. Správní orgán I. stupně z důvodu podle ust. §135
odst. 2 stavebního zákona nařídil stavebníkovi rozhodnutím ze dne 26 6. 2013,
č. j. 040198/2013/OVUR, provést neodkladné zabezpečovací práce spočívající v provedení
kotvené pilotové stěny s korunním věncem, která měla zajistit potřebnou stabilitu a statickou
bezpečnost konstrukcí garáží během provádění výkopu. Dne 8. 7. 2013 a 18. 7. 2013 podal
stěžovatel odvolání jak proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, kterým byly nařízeny
neodkladné zabezpečovací práce, tak proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně o povolení
stavby ze dne 9. 8. 2010. Magistrát k odvolání stěžovatele zrušil rozhodnutí správního orgánu
I. stupně o nařízení zabezpečovacích prací a věc mu vrátil k dalšímu řízení a odvolání proti
rozhodnutí o povolení stavby jako opožděné zamítl.
Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu není rozhodnutí odvolacího
orgánu o zamítnutí odvolání pro opožděnost podle ust. §92 odst. 1 správního řádu rozhodnutím,
v němž by se správní orgán věcně zabýval odvolacími námitkami. Rozhodnutím podle
citovaného ustanovení odvolací správní orgán zamítá odvolání z důvodu jeho opožděnosti,
tj. z důvodu nenaplnění jedné ze základních procesních podmínek, bez níž nelze podané odvolání
meritorně posoudit. Proto také není rozhodnutí napadené opožděně podaným odvoláním
potvrzováno. V případě žaloby podané proti rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opožděnost
je soud oprávněn zkoumat v mezích žalobních bodů pouze to, zda se skutečně jednalo
o opožděné odvolání a zda byl stěžovatel zkrácen na svých právech tím, že napadené rozhodnutí
nebylo odvolacím orgánem věcně přezkoumáno (srv. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 8. 2008, č. j. 8 As 51/2006 - 105, a rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 30. 9. 2008, č. j. 8 As 51/2006 - 112, a ze dne 27. 11. 2008,
č. j. 2 As 53/2007 - 111). Proto není soud povinen zabývat se námitkou nezákonnosti
nebo nicotnosti rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
27. 11. 2008, č. j. 2 As 53/2007 - 111, uvedl, že „správní soud může vyslovit nicotnost rozhodnutí
správního orgánu pouze za předpokladu, že jsou v dané věci splněny veškeré podmínky řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu. […] Tyto závěry je nutno vztáhnout i na situaci, kdy je v žalobě namítána
nicotnost rozhodnutí správního orgánu I. stupně, které ovšem vzhledem k tomu, že proti němu nebylo podáno včas
odvolání, nabylo právní moci.“ Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru,
že městský soud nepochybil, pokud se nezabýval věcně žalobními námitkami stěžovatele
týkajícími se nezákonnosti a nicotnosti rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Stížní námitky
jsou proto v tomto rozsahu nedůvodné. Rovněž Nejvyšší správní soud je v řízení o kasační
stížnosti omezen pouze na otázku, kterou městský soud v napadeném rozsudku posuzoval,
tj. otázku, zda bylo odvolání stěžovatele důvodně zamítnuto jako opožděné.
Nejvyšší správní soud se předně zabýval tím, zda stěžovatel měl status účastníka řízení
ve smyslu ust. §27 odst. 1 písm. a) nebo odst. 2 citovaného ustanovení. Od toho se totiž odvíjí
i způsob doručování správního rozhodnutí a následně lhůta pro podání odvolání. Stěžovatel
v kasační stížnosti, shodně jako v žalobě, dovozoval, že s ním mělo být jednáno jako
s účastníkem řízení podle ust. §27 odst. 1 písm. a) správního řádu. S tímto názorem se Nejvyšší
správní soud neztotožňuje. Podle citovaného ustanovení jsou účastníky řízení v řízení o žádosti
žadatel a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností se žadatelem
musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu. V daném případě nebyl stěžovatel žadatelem.
Dotčenou osobou pak může být osoba, jíž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě
dotýká (§2 odst. 3 správního řádu). Aby tato osoba mohla být považována za účastníka řízení,
musí být se žadatelem v tzv. „společenství práv nebo povinností“. Nejvyšší správní soud
např. v rozsudku ze dne 2. 7. 2014, č. j. 6 As 133/2013 - 83, uvedl, že aby bylo možné stěžovatele
považovat za účastníka řízení podle ust. §27 odst. 1 písm. a) správního řádu, musí splnit dvě
podmínky: „Jednak musí být dotčenou osobou, tedy osobou, jíž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě
dotýká (§2 odst. 3 správního řádu) a jednak musí být se žadatelem ve společenství práv nebo povinností.
Takovým společenstvím práv může být podílové spoluvlastnictví určité věci. Pokud např. jeden ze spoluvlastníků
stavebního pozemku v podílovém spoluvlastnictví podá žádost o zahájení správního řízení týkající se této věci, jsou
účastníky tohoto řízení i ostatní spoluvlastníci, kteří žádost o zahájení řízení nepodali. Tito spoluvlastníci jsou
pak dotčenými osobami. Lze uvést i obdobné případy, kdy dochází k velice těsnému propojení práv a povinností
subjektů podobně jako je tomu v případě spoluvlastníků věci, např. v případě vztahů mezi účastníky veřejnoprávní
smlouvy ve smyslu ust. §161 správního řádu nebo sporného řízení ve smyslu ust. §141 správního řádu.“
V případě stěžovatele však nelze hovořit o splnění podmínek vymezených v ust. §27 odst. 1
písm. a) správního řádu, jelikož nebyl ani žadatelem o vydání stavebního povolení, ani mezi ním
a žadatelem nevzniklo společenství práv nebo povinností. Pokud stěžovatel poukazoval
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2009, č. j. 5 As 5/2009 - 76, je třeba uvést,
že ten na danou věc nedopadá. Stěžovateli nebylo rozhodnutím o vydání stavebního povolení
uloženo strpět provedení prací ze svého pozemku, a proto založilo práva a povinnosti výlučně
stavebníkovi, nikoliv stěžovateli. Poukazoval-li stěžovatel na dotčení svých práv po vydání
stavebního povolení, Nejvyšší správní soud shodně s názorem městského soudu konstatuje,
že okruh a status účastníků stavebního řízení je sice správní orgán povinen zkoumat a upřesňovat
v průběhu celého řízení (srv. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2004,
č. j. 6 A 31/2001 - 91, publ. pod č. 683/2005 Sb. NSS), ale konečný okruh účastníku je určen
stavem ke dni vydání rozhodnutí, nikoli stavem po jeho vydání. Pro řízení o vydání stavebního
povolení je přitom zcela irelevantní, jaké postavení měl stěžovatel v územním řízení. Nejvyšší
správní soud proto nepovažuje za důvodné stěžovatelovu námitku, že městský soud pochybil,
pokud uvedl, že stěžovatel nebyl účastníkem řízení podle ust. §27 odst. 1 písm. a) správního
řádu.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, zda stěžovateli náležel status účastníka
řízení podle ust. §27 odst. 2 správního řádu, a zda mu proto mohlo být rozhodnutí správního
orgánu I. stupně doručováno podle ust. §144 správního řádu. Podle ust. §27 odst. 2 správního
řádu jsou účastníky také další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny
ve svých právech nebo povinnostech. Podle ust. §109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona
je účastníkem stavebního řízení také vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, může-li
být jeho vlastnické právo navrhovanou stavbou přímo dotčeno. Podle rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 8. 2009, č. j. 5 As 6/2009 - 94, na který ostatně odkázal i stěžovatel,
lze za účastníka řízení „považovat i vlastníka sousedního pozemku v případě, že stavební úřad dojde k závěru,
že jeho vlastnické nebo jiné věcné právo k pozemku nebo stavbě může být rozhodnutím vzhledem k velikosti
stavebního pozemku a umístění stavby na něm, odstupovým vzdálenostem, rozměrům stavby, účelu jejího užívání
atd., přímo dotčeno. […] Přímým dotčením lze nepochybně rozumět především dotčení stíněním, hlukem, prachem,
pachem, zápachem, kouřem, vibracemi, světlem apod., tj. různé imise (§127 odst. 1 obč. zák.).“ V dané věci
byl stěžovatel zcela nepochybně spoluvlastníkem mezujícího pozemku, přičemž s ohledem
na malé odstupové vzdálenosti byl jistě dotčen různými imisemi, které byly spojeny s realizací
předmětné stavby. S ohledem na tyto skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud ve shodě
s městským soudem k závěru, že stěžovateli náležel status účastníka řízení podle ust. §27 odst. 2
správního řádu a správní orgán I. stupně nepochybil, pokud stěžovateli při splnění podmínek
vyplývajících z ust. §144 správního řádu doručoval veřejnou vyhláškou. Jelikož není sporu o tom,
že stavební povolení bylo tímto způsobem doručeno dne 27. 8. 2010 a stěžovatel proti němu
podal odvolání až dne 8. 7. 2013, tedy bezmála tři roky poté, co bylo rozhodnutí správního
orgánu I. stupně účastníkům řízení doručeno, dospěl městský soud ke správnému závěru,
že magistrát důvodně zamítl odvolání jako opožděné.
Dále stěžovatel namítl, že nebyly splněny podmínky pro doručování veřejnou vyhláškou
podle ust. §144 správního řádu, jelikož ve stavebním řízení nebylo tolik účastníků, kolik uváděly
správní orgány. Nejvyšší správní soud s ohledem na obsah správního spisu konstatuje,
že se jednalo o řízení s velkým počtem účastníků, tj. více než 30. Nelze totiž akceptovat
stěžovatelovu argumentaci, že účastníkem řízení v případě manželů je pouze jeden z nich.
Podmínkou účastenství ve stavebním řízení je jednak existence vlastnického nebo věcného práva
a jednak přímé dotčení existujícího práva. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne
28. 4. 2004, č. j. 6 A 31/2001 - 91, publ. pod č. 683/2005 Sb. NSS, uvedl, že „[k] tomu, aby měl
určitý subjekt postavení účastníka řízení, postačí pouhý hmotněprávní předpoklad existence jeho práv, právem
chráněných zájmů nebo povinností nebo dokonce tvrzení o možném dotčení na svých právech, právem chráněných
zájmech nebo povinnostech. Kdo je účastníkem řízení vymezuje sice správní řád, ale odpověď na to, koho svou
definicí správní řád za účastníka řízení povolává, dávají předpisy hmotného práva. Znakem účastníka řízení
je hmotněprávní poměr k věci, to však neznamená, že správní orgán přizná postavení účastníka řízení jen tomu,
o němž se při zahájení přesvědčil, že účastníkem řízení je.“ V případě spoluvlastnictví pozemku či stavby
mají oba manželé vlastnické právo k věci a oba mohou být na svých právech dotčeni. Jak správně
uvedl městský soud, účastníkem řízení tedy není pozemek či společné jmění manželů jako souhrn
určitých majetkových hodnot, nýbrž manželé jako vlastníci pozemku. Stěžovatelův odkaz
na právní úpravu v občanském zákoníku je v dané věci bezpředmětný, protože občanský zákoník
neupravuje účastenství ve správním řízení. Pro věc je stejně tak irelevantní i polemika stěžovatele
se závěry městského soudu ve vztahu k proporcionalitě ust. §144 správního řádu či další jeho
argumentace, která nesouvisí s otázkou včasnosti podání odvolání. S ohledem na výše uvedené
dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že byly splněny podmínky ve smyslu ust. §144 odst. 1
správního řádu a správní orgán I. stupně nepochybil, pokud stěžovateli doručoval veřejnou
vyhláškou.
Stěžovatel dále poukázal na to, že otázka tzv. nemezujících sousedů nebyla zmíněna
ani ve správním řízení, ani u jednání před městským soudem, a proto se k ní městský soud
nepřípustně vyjadřoval. Problematika tzv. nemezujících sousedů byla řešena v nálezu Ústavního
soudu ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 19/99, ve kterém je uvedeno, že „ uzavřená legální definice
absolutně vylučující možnost pojmout za účastníky řízení i vlastníky jiných sousedních pozemků než pozemků
majících společnou hranici s pozemkem, který je předmětem řízení (tedy i vlastníky pozemku ‚za potokem?,
‚za cestou?, apod.), jejichž práva mohou být dotčena, omezuje prostor pro správní uvážení správních orgánů tam,
kde je zjevné, že i přes neexistenci společné hranice mohou být práva ‚nemezujícího? souseda dotčena“
(srv. rovněž nález Ústavního soudu ze dne 7. 4. 2005, sp. zn. III. ÚS 609/04). Také podle
konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu není pro účastenství ve stavebním řízení
rozhodující existence fyzické hranice mezi pozemkem stavebníka a třetích osob, ale možnost,
že i přes jistou vzdálenost, která bude vždy věcí individuálního posouzení, může dojít k porušení
či ohrožení práv těchto osob (srv. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2010,
č. j. 4 Ao 1/2009 - 48, ze dne 10. 4. 2008, č. j. 7 As 47/2007 - 102, nebo ze dne 24. 10. 2007,
č. j. 2 Ao 2/2007 - 73). Z uvedeného je zřejmé, že s ohledem na konkrétní okolnosti případu
je povinností správních orgánů jednat s vlastníky „za cestou“ jako s účastníky řízení, a to i přes
neexistenci společné hranice. Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem městského soudu,
který uvedl, že správní orgány postupovaly v souladu se zákonem, pokud za účastníky řízení
považovaly i tzv. nemezující sousedy. Skutečnost, že se s touto konstantní judikaturou stěžovatel
poprvé seznámil až v odůvodnění napadeného rozsudku, nemění nic na tom, že správní orgány
postupovaly v souladu se zákonem, a to i za situace, kdy účastenství tzv. nemezujících sousedů
v odůvodnění správních rozhodnutí neodůvodnily odkazy na citované nálezy Ústavního soudu
a rozsudky Nejvyššího správního soudu.
Ke stížní námitce týkající se neplatnosti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podle
ust. 39 občanského zákoníku Nejvyšší správní soud uvádí, že podle ust. §104 odst. 4 s. ř. s. není
kasační stížnost přípustná, opírá-li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v ust. §103 s. ř. s.
nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být
přezkoumáno, ač tak činit mohl. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 25. 9. 2008,
č. j. 8 Afs 48/2006 - 155, publ. pod č. 1743/2009 Sb. NSS, zdůraznil, že ust. §104 odst. 4 s. ř. s.
nesleduje restrikci práv fyzických a právnických osob na přístup k soudní ochraně,
nýbrž zachování kasačního charakteru řízení o kasační stížnosti. Po aktivně legitimovaných
účastnících předcházejícího žalobního řízení lze spravedlivě žádat, aby v souladu s principem
vigilantibus iura sctipta sunt uplatnili veškeré důvody nezákonnosti správního rozhodnutí již v řízení
o žalobě, jestliže tak v té době učinit mohli. Pokud tak neučiní, je legitimní, že z hlediska
možnosti uplatnění argumentace v dalším řízení ponesou případné nepříznivé následky
s tím spojené. Žaloba stěžovatele, ani jeho replika k vyjádření magistrátu, neobsahuje,
a to ani v nejhrubších rysech, argumentaci, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně je neplatné
podle ust. §39 občanského zákoníku. Jelikož stěžovateli nic nebránilo, aby tuto námitku v žalobě
uplatnil, jedná se o nepřípustnou stížní námitku ve smyslu ust. §104 odst. 4 s. ř. s. Navíc ust. §39
občanského zákoníku se týká právních úkonů v rámci soukromoprávních vztahů, přičemž
na správní rozhodnutí vydaná podle předpisů veřejného práva úprava obsažená v občanském
zákoníku nedopadá.
Ze všech výše uvedených důvodů není kasační stížnost důvodná, a proto ji Nejvyšší
správní soud podle ust. §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl. O kasační stížnosti rozhodl
bez jednání, protože mu takový postup umožňuje ust. §109 odst. 2 s. ř. s.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120 s. ř. s.,
podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch právo
na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci
úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů nepřiznal, protože
stěžovatel v řízení úspěch neměl a magistrátu žádné náklady s tímto řízením nevznikly.
Účastníkem řízení o kasační stížnosti byli ex lege i žalobci b) a c) a ve vztahu k nim vycházel
Nejvyšší správní soud z toho, že případný úspěch stěžovatele v řízení o kasační stížnosti by bylo
možno chápat i jako jejich procesní úspěšnost. Stěžovatel však nebyl úspěšný a Nejvyšší správní
soud jim proto nemohl přiznat náhradu nákladů řízení (srv. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 5. 2. 2010, č. j. 2 Afs 76/2009 - 81).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 14. srpna 2015
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu