ECLI:CZ:NSS:2015:7.AS.158.2014:30
sp. zn. 7 As 158/2014 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: Hnutí
DUHA – Přátelé Země Česká republika, se sídlem Údolní 567/33, Brno, zastoupený
Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem se sídlem Ve svahu 531/1, Praha 4, proti žalovanému:
Krajský úřad Ústeckého kraje, se sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, za účasti
osob zúčastněných na řízení: I. EVO – Komořany, a. s., se sídlem Teplárenská 2, Most,
zastoupená JUDr. Jiřím Císařem, advokátem se sídlem Hrnčířská 55/14, Ústí nad Labem,
II. AUTODROM MOST, a. s., se sídlem Tvrzova 5, Most, III. RING energy, s. r. o.,
se sídlem Hořanská cesta 205, Most, IV. HOMO POSTERITAS, o. s., se sídlem Čs. legií 143,
Klatovy, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení I. proti rozsudku Krajského
soudu v Ústí nad Labem ze dne 2. 7. 2014, č. j. 15 A 127/2012 – 137,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 2. 7. 2014,
č. j. 15 A 127/2012 – 137, bylo zrušeno jak rozhodnutí žalovaného (dále jen „krajský úřad“)
ze dne 15. 8. 2012, JID 103556/2012/KUUK/Ha, č. j. 124/UPS/2012-8, kterým bylo zamítnuto
odvolání žalobce (dále jen „Hnutí DUHA“) a osob zúčastněných na řízení II. až IV., tak
i rozhodnutí Magistrátu města Most, odbor stavební úřad (dále jen „stavební úřad“), ze dne
21. 12. 2011, č. j. MmM/162541/2011/OSÚ/JŠ, jímž bylo osobě zúčastněné na řízení I. (dále
jen „stěžovatelka“) vydáno územní rozhodnutí o umístění stavby „Zařízení pro energetické
využití odpadů EVO – Komořany, Most“ (dále jen „stavba“). V odůvodnění rozsudku krajský
soud uvedl, že se nejprve zabýval námitkou podjatosti vznesenou Hnutím DUHA jak v soudním,
tak v územním řízení vůči pracovníkům stavebního úřadu. V této souvislosti uvedl, že primátor
Statutárního města Most má ve vztahu k úředníkům Magistrátu města Mostu prostřednictvím
tajemníka magistrátu značné organizační a personální pravomoci, které mu umožňují mít vliv
na profesní život úředních osob, a to včetně ukončení pracovního poměru či naopak povýšení
na vedoucí pozici. Tím se vytváří stav ekonomické závislosti úředníků Magistrátu města Mostu
na primátorovi, radě města, potažmo zastupitelstvu, který vytváří prostor pro nežádoucí vlivy
na rozhodovací činnost úředních osob. Z výše uvedených důvodů nelze úřední osoby zařazené
v Magistrátu města Most považovat za nezávislé ve vztahu k záměrům, jejichž podporu
jednoznačně prezentují orgány Statutárního města Mostu, včetně primátora. V dané věci se jedná
o uvedenou situaci, protože uzavřením Dohody o partnerství a spolupráci na rozšíření
systémového řešení odpadového hospodářství Ústeckého kraje ze dne 5. 5. 2011 (dále jen
„dohoda o partnerství“) primátorem Statutárního města Mostu došlo k jednoznačnému vyjádření
podpory realizace stavby. Dohoda o vzájemné spolupráci č. 4/25/2006 ze dne 5. 5. 2006 (dále jen
„dohoda o spolupráci“) ve znění dodatků pak jen zesiluje vazby mezi Statutárním městem Most
a společností United Energy, a.s., která za záměrem realizace stavby zcela evidentně stojí.
Po vyhodnocení všech těchto skutečností dospěl krajský soud k závěru, že zde existují takové
pochybnosti o možné (systémové) nepodjatosti všech úředních osob Magistrátu města Most,
že jsou splněny podmínky pro aplikaci ust. §14 odst. 4 ve spojení s §131 odst. 4 zákona
č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Hnutí DUHA proto podle
krajského soudu relevantně vzneslo námitku podjatosti smyslu ust. §14 odst. 2 správního řádu
podepřenou konkrétními argumenty, na kterou krajský ani stavební úřad procesně správným
způsobem nereagovaly. Procesní vadou, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí, je také
vada spočívající v tom, že projednání a rozhodování věci se účastnil pracovník správního orgánu,
který byl vyloučen. Skutečnost, že správní orgán rozhodl ve věci samé, aniž by bylo rozhodnuto
o vznesené námitce podjatosti, je závažným porušením práva na spravedlivý proces podle čl. 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Krajský soud si je vědom stávající rozhodovací praxe,
podle níž je třeba namítat podjatost konkrétních úředních osob a tuto odůvodnit, avšak ve vztahu
k charakteru námitky systémové podjatosti lze považovat za dostatečně určité i obecné označení
všech úředních osob zařazených do Magistrátu města Most. Tím, že nebylo rozhodnuto
o námitce podjatosti a nedošlo k pověření jiného věcně příslušného správního orgánu podle
ust. §131 odst. 4 správního řádu, bylo územní řízení zatíženou procesní vadou, která mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., ve které namítala, že krajský soud především
nesprávně vyhodnotil dohodu o partnerství a dohodu o spolupráci, které byly uzavřeny
se Statutárním městem Most, nikoliv s Magistrátem města Most. Statutární město Most vykonává
činnost samosprávy a Magistrát města Mostu svými odbory, včetně stavebního úřadu, vykonává
výkon státní správy. Neexistuje žádná dohoda uzavřená s Magistrátem města Mostu, tedy dohoda
týkající se výkonu státní správy. Stavební úřad rozhoduje zcela nezávisle v souladu se zákonem
při výkonu státní správy a není podřízen samosprávě reprezentované Statutárním městem Most.
Není tedy jakákoliv souvislost mezi rozhodnutím stavebního úřadu nebo krajského úřadu
na straně jedné a dohodami uzavřenými se Statutárním městem Most, a proto nelze úspěšně
namítat podjatost pracovníků správních orgánů I. nebo II. stupně. Krajský soud v napadeném
rozsudku samosprávnou činnost a výkon státní správy vůbec nerozlišuje a bez dalšího dovozuje
oprávněnost vznesené námitky podjatosti. Stěžovatelka má za to, že ve věci nebylo rozhodováno
osobami podjatými, že námitka podjatosti těchto osob není důvodná, a že tedy řízení
před správními orgány nebylo zatíženo touto procesní vadou. V průběhu řízení poté, co byla
vznesena námitka systémové podjatosti, byl dokonce zástupce Hnutí DUHA vyzván k tomu,
aby tuto námitku konkretizoval, což však neučinil. Za konkretizaci takové námitky nelze pokládat
to, že je namítána podjatost všech úředníků správního orgánu. Stěžovatelka vyjádřila nesouhlas
s právním názorem krajského soudu, že postačí namítat systémovou podjatost, aniž je třeba
namítat podjatost konkrétních úředních osob včetně řádného odůvodnění jejich tvrzené
podjatosti. V tomto směru se krajský soud odchýlil od stávající rozhodovací praxe, jak sám uvedl
na str. 10 odůvodnění napadeného rozsudku. Nastala tedy situace, kdy Hnutí DUHA namítající
podjatost ani k výzvě při jednání nedoplnilo námitku podjatosti o konkrétní úřední osoby
a o důvody jejich podjatosti. Tato skutečnost pak způsobila, že správní orgán nemohl k takto
vadnému podání přihlížet a nemohl o něm ani rozhodovat. Právní názor krajského soudu
je názorem vyznačujícím se přepjatým formalismem, kdy by vlastně postačovalo v každém
správním řízení vznést obecnou námitku podjatosti všech úředních osob, a tato skutečnost
by bez dalšího zakládala důvodnost námitky podjatosti. Přijetí takového právního názoru
by ve svých důsledcích prakticky paralyzovalo veškerou činnost správních orgánů. Takový záměr
jistě zákonodárce neměl při úpravě podjatosti tak, jak je upravena v ust. §14 správního řádu.
Stěžovatelka nijak nezpochybňuje to, že je třeba respektovat danou právní úpravu, včetně práva
na spravedlivý proces, avšak má za to, že porušením práva na spravedlivý proces je právě
napadený rozsudek vyjadřující názor, že postačí vznesení systémové a kolektivní námitky
podjatosti všech úředních osob k tomu, aby nebylo možno těmito úředními osobami vydat
správní rozhodnutí. Z uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti,
a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Podle obsahu správního spisu Hnutí DUHA při ústním jednání v průběhu územního
řízení dne 28. 11. 2011 namítlo systémovou podjatost stavebního úřadu, kterou odůvodnilo
existencí dohody o partnerství a dohody o spolupráci mezi Statutárním městem Most
a společností United Energy, a. s., která je jediným akcionářem stěžovatelky. V územním
rozhodnutí byla tato námitka s odkazem na nutnost namítat podjatost konkrétní osoby
a povinnost úředníků samosprávného celku rozhodovat nestranně zamítnuta. Námitku
systémové podjatosti Hnutí DUHA uplatnilo i v odvolání, s níž se krajský úřad vypořádal
v odůvodnění napadeného rozhodnutí tak, že Hnutí DUHA nedoložilo, v čem spatřuje „nemalé
finanční pouto“ mezi stavebním úřadem a investorem a odkázal na to, k podpoře čeho jsou
finanční prostředky poskytnuté společností United Energy, a. s. určeny. Dále konstatoval,
že správní řád nezná pojem systémová podjatost a odkázal na rozsudky Nejvyššího správního
soudu ve věcech vedených pod sp. zn. 6 As 24/2007 a 2 As 21/2004 a dále uvedl,
že se projednávaný záměr nijak nedotýká majetku města a nelze ani dovodit z rozhodnutí
o umístění stavby majetkový přínos pro město Most.
Otázkou systémové podjatosti se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
v usnesení ze dne 20. 11. 2012, 1 As 89/2010 - 119, publ. pod č. 2802/2013 Sb. NSS, ve kterém
dospěl k závěru, že „Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci,
která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti úřední osoby dle
§14 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, její zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému
celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru
by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky.“ Jak vyplývá z citovaného usnesení,
existence „systémového rizika podjatosti“ vylučuje úřední osoby úřadu, jehož se systémová
podjatost dotýká ve smyslu ust. §14 odst. 1 a 4 správního řádu. S ohledem na nespornou
existenci dohod uzavřených mezi Statutárním městem Most a jediným akcionářem stěžovatelky,
ve kterých město jasně deklarovalo svou podporu investičním záměrům společnosti United
Energy, a. s., mohlo tedy Hnutí DUHA relevantně namítnout systémovou podjatost všech
pracovníků stavebního úřadu, což také učinilo, přičemž ji odůvodnilo i konkrétními argumenty.
V této souvislosti je nutno odmítnout tvrzení stěžovatelky, že dohody byly uzavřeny
se Statutárním městem Most a nikoliv s Magistrátem města Most, který při výkonu státní správy
není podřízen samosprávě, a že krajský soud nerozlišuje samosprávnou činnost a výkon státní
správy. Krajský soud na str. 9 napadeného rozsudku podrobně vyložil, jakým způsobem
se vytváří stav ekonomické závislosti úředníků magistrátu na primátorovi, radě města
či zastupitelstvu, čímž se vytváří prostor pro nežádoucí vlivy na rozhodovací činnost těchto
úředních osob. Krajský soud proto zcela správně dospěl k závěru, že úřední osoby na stavebním
úřadu nelze považovat za nezávislé ve vztahu k záměrům, které jednoznačně podporují orgány
Statutárního města Most včetně primátora.
Jak vyplývá z ust. §14 odst. 2 a 3 správního řádu, pokud je účastníkem řízení uplatněna
námitka podjatosti úřední osoby, pak o této námitce rozhodne bezodkladně usnesením služebně
nadřízený úřední osoby nebo ten, kdo má obdobné postavení (dále jen "představený"). Do doby,
než představený posoudí, zda je úřední osoba vyloučena, a provede potřebné úkony, může tato
osoba provádět jen takové úkony, které nesnesou odkladu. Podle konstantní judikatury
Nejvyššího správního soudu „vznesení námitky podjatosti způsobuje, že v řízení o věci samé nesmí být
pracovníkem správního orgánu, proti němuž byla námitka podjatosti vznesena, činěny žádné úkony, vyjma úkonů
neodkladných. Má-li mít procesní rozhodnutí o tom, zda je pracovník správního orgánu vyloučen, smysl, musí
předcházet rozhodnutí o věci samé. Je-li tedy námitka podjatosti vznesena, je pracovník, jemuž jinak projednání
a rozhodnutí ve věci přísluší, povinen vyčkat až do rozhodnutí o vznesené námitce. Rozhodovat o této námitce
dodatečně zákon neumožňuje“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 3. 2004,
č. j. 7 A 192/2000 - 76).
V daném případě však stavební úřad takto nepostupoval. O řádně uplatněné námitce
podjatosti nebylo před vydáním rozhodnutí ve věci samé vůbec rozhodnuto a úřední osoby,
kterých se námitka podjatosti týkala, se tak dále podílely na řízení a prováděly i veškeré úkony.
Námitka podjatosti byla posouzena a vypořádána až v odůvodnění meritorního rozhodnutí.
Došlo tak k podstatnému porušení ustanovení o řízení před správním orgánem takovým
způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [§76 odst. 1
písm. c) s. ř. s.], a proto krajský soud v souladu se zákonem zrušil napadené rozhodnutí krajského
úřadu i územní rozhodnutí stavebního úřadu.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou,
a proto ji podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl bez jednání postupem podle ust. §109
odst. 2 s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla
bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatelka v řízení úspěch neměla a Hnutí DUHA a krajskému úřadu žádné
náklady s tímto řízením nevznikly.
Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení, neboť jim soudem
nebyla uložena žádná povinnost, v souvislosti s níž by jim náklady vznikly, a ani právo
na náhradu řízení neuplatnily (§60 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. února 2015
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu