ECLI:CZ:NSS:2015:7.AS.20.2015:53
sp. zn. 7 As 20/2015 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudkyň Mgr. Jitky Zavřelové a JUDr. Elišky Cihlářové v právní věci navrhovatele: Ing. M. H.,
zastoupen JUDr. Jakubem Vozábem, Ph.D., advokátem se sídlem Pod Vilami 747/10, Praha 4,
proti odpůrkyni: obec Vrané nad Vltavou, se sídlem Březovská 112, Vrané nad Vltavou,
zastoupena JUDr. Alešem Kolářem, advokátem se sídlem Rumunská 29, Praha 2, v řízení
o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 6. 1. 2015, č.
j. 50 A 24/2014 - 189,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Navrhovatel je povinen zaplatit odpůrkyni na náhradě nákladů řízení částku
8.228 Kč, a to do patnácti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce
odpůrkyně JUDr. Aleše Koláře, advokáta.
Odůvodnění:
Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 6. 1. 2015, č. j. 50 A 24/2014 - 189, zamítl návrh
navrhovatele (stěžovatele) na zrušení Územního plánu Vraného nad Vltavou ze dne 6. 8. 2014
vydaného jako opatření obecné povahy č. 1/2014/OOP, a to v části bodů 1 až 5 týkajících
se pozemků p. č. 295/3 a st. p. 500 v katastrálním území Vrané nad Vltavou (dále jen „pozemky
stěžovatele“) a současně rozhodl o náhradě nákladů.
Krajský soud se v odůvodnění rozsudku nejprve zabýval přezkoumatelností rozhodnutí
o námitce podané stěžovatelem. Konstatoval, že námitka rozporu se zadáním územního plánu
je vypořádána odkazem na požadavky zadání, které vyžadují provedení kategorizace ploch,
u nichž lze předpokládat možnost změny rekreačních objektů na stavby pro trvalé bydlení.
Na odkaz stěžovatele na zařazení pozemku p. č. 323/2 do plochy SR pak odůvodnění reaguje
argumentem o respektování stávajícího charakteru sporných pozemků. Odůvodnění obsahuje též
argument nutností zohlednit možnosti obsluhy území stávajícími nebo navrhovanými
komunikacemi. Krajský soud tudíž uzavřel, že odpůrkyně se zabývala vznesenými námitkami
stěžovatele a v odůvodnění napadeného územního plánu se s nimi vypořádala, byť vyjádřil
pochybnost o přesvědčivosti užitých argumentů zejména v části namítaného odlišného zacházení.
Krajský soud se dále zabýval námitkou rozporu územního plánu s jeho zadáním,
které nepřisvědčil. Uvedl, že zadání požadovalo po pořizovateli, aby provedl inventuru veškerých
pozemků v katastrálním území obce a rozřadil je podle jejich charakteru do ploch, jež přestavbu
rekreačních objektů na stavby trvalého bydlení umožňují, a ploch, které toto neumožňují.
Tomuto zadání přitom územní plán vyhovuje a je s ním v souladu.
K tvrzenému zásahu do vlastnických práv stěžovatele krajský soud předeslal, že v procesu
územního plánování k takovým zásahům zcela pravidelně dochází, přičemž otázka případné
náhrady tímto procesem vyvolaného omezení vlastnického práva není součástí procesu přijetí
opatření obecné povahy a ani součástí jeho případného soudního přezkumu. Dodal, že v procesu
územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých i veřejných, přičemž výsledkem
tohoto procesu musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování
právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními
zásahy. V daném případě krajský soud neshledává, že by zařazení pozemků stěžovatele mezi
pozemky, na nichž není přípustné přestavět rekreační objekt na objekt pro trvalé bydlení, neslo
známky svévole a diskriminačního přístupu a že by nějak vybočovalo z mezí uvážení, jež obci
jako samosprávnému územnímu celku náleží. Důvody, proč jiné pozemky (pozemky p. č. 365/8,
365/7, 327/3 a 323/1) byly zařazeny do jiné kategorie umožňující rekolaudaci rekreačních
objektů, považuje krajský soud za racionální. V té souvislosti poukázal na návaznost těchto
pozemků na část obce zastavěnou objekty pro trvalé bydlení (označovanou jako U Nové
Březové) a zdůraznil, že takové pozemky mají nejlepší předpoklady pro ekonomicky efektivní
zajištění veškeré nezbytné dopravní a technické infrastruktury. Z hlediska územního plánování
je pak podle krajského soudu návaznost dotčeného pozemku na stávající obytnou zástavbu
významným kritériem, které je přímým promítnutím požadavku na vytváření podmínek
pro soudržnost společenství obyvatel území jako jednoho z pilířů územního plánování.
K zařazení pozemků p. č. 323/2 a 338/3, které přímo nesousedí s pozemkem komunikace,
krajský soud uvedl, že je na uvážení obce, jak nastaví maximální hranici možného rozrůstání
zastavěného území. Uváděné pozemky se podle krajského soudu nacházejí v situaci hraniční,
kdy sice ještě přiléhají k souvislé urbanizované ploše, avšak jsou již v její okrajové rozvolněné
části. Od pozemků stěžovatele se však liší právě sousedstvím s hustěji urbanizovanými plochami,
jež umožňují nákladově efektivní budování technické a dopravní sítě. Pozemky stěžovatele
ze všech stran obklopené plochami lesa, resp. zemědělskou plochou, tudíž nejsou ve srovnatelné
pozici. Pokud se v jejich blízkosti nachází další zastavitelné plochy, jedná se o plochy,
které nenavazují na souvislé zastavěné území obce. Proto v situaci, kdy již zadání územního plánu
žádalo při vymezování a kategorizaci zastavitelných území zohledňovat nejenom prostou otázku
dopravní dostupnosti, ale i otázku např. likvidace splaškových vod, jeví se podle krajského soudu
být plně racionálním, pokud tyto „ostrovní“ lokality byly kategorizovány jako plochy sloužící čistě
pro individuální rekreaci. Jestliže pak i v rámci těchto ostrovních ploch byly některé pozemky
zařazeny do ploch bydlení (konkrétně stěžovatel poukazoval na p. č. 210/2, st. p. 321, p. č. 210/4
a st. p. 1592), konstatoval krajský soud, že odpůrkyně takový krok srozumitelně vysvětlila.
Krajský soud v této souvislosti poukazuje na to, že rozdílný charakter těchto pozemků je plně
odůvodněn rozdílnou aktivitou jejich majitele a neaktivitou stěžovatele, který na rozdíl
od uvedených majitelů nemá na svých pozemcích umístěnou kolaudovanou stavbu pro trvalé
bydlení. K zpochybnění zařazení dvou ze zmíněných pozemků do plochy bydlení, krajský soud
poukázal (kromě irelevantnosti této otázky z hlediska situace stěžovatele) na to, že se jedná
o pozemky téhož vlastníka pod společným oplocením, jež souvisí se stavbou pro trvalé bydlení,
proto jejich jednotné zařazení je logické.
Proti uvedenému rozsudku krajského soudu podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační
stížnost, kterou opírá o důvod podle §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. V kasační stížnosti uvádí,
že krajský soud především chybně posoudil přezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách
stěžovatele. Odůvodnění tohoto rozhodnutí musí podle stěžovatele obsahovat určitý věcný
důvod. Takový důvod (vztahující se ke konkrétním pozemkům stěžovatele a umožňující proti
těmto důvodům brojit v rámci návrhu na zrušení opatření obecné povahy) však rozhodnutí
o námitkách v daném případě neobsahuje. Chybně krajský soud posoudil také námitku tvrdící
rozpor územního plánu s jeho zadáním, neboť rozšiřujícím způsobem interpretoval obsah zadání
územního plánu, tedy tak, že toto zadání údajně požadovalo celkovou revizi všech pozemků
v katastru obce a jejich rozřazení do ploch s možností přestavby rekreačních objektů na stavby
pro trvalé bydlení a bez této možnosti. Dle zadání územního plánu však mělo být provedeno
pouze posouzení toho, zda určité plochy vymezené k rekreaci neumožňují přestavbu objektů
na stavby pro trvalé bydlení, tedy zda není možné stávající plochy s možností přestavby rozšířit
o podobné plochy další. Naopak možnost změny pozemku stěžovatele na pozemky bez možnosti
přestavby není v zadání územního plánu výslovně zmíněna a ani z něho nijak nevyplývá. Další
kasační námitkou stěžovatel krajskému soudu vyčítá, že skutkově shodné či obdobné případy
posoudil rozdílně. Již v návrhu totiž upozorňoval na to, že zatímco námitce (pozn. soudu: jde
o připomínku ke společnému projednání) samotné odpůrkyně č. 14 [týkající se změny zařazení
pozemku p. č. 327/3 z plochy RI (plocha rekreace – individuální) na plochu SR (plocha plocha
smíšená obytná – rekreační) s argumentem, že obdobné určení má i pozemek p. č. 323/1] a č. 15
(týkající se pozemků p. č. 365/8 a 365/7) bylo vyhověno, námitce stěžovatele č. 11 vyhověno
nebylo. Z odůvodnění územního plánu přitom plyne, že klíčovým kritériem pro rozřazení
pozemků byla jeho velikost a dopravní obslužnost, které ostatně byla důvodem pro vyhovění
námitkám č. 14 a 15. Ohledně dopravní obslužnosti a sjízdnosti ulice Okružní stěžovatel
odkazuje na své argumenty uplatněné již v řízení před krajským soudem a trvá na tom, že takto
komunikace je dostatečná. Tuto komunikaci ostatně musí využívat i manželé J., jejichž
nemovitosti (pozemky p. č. 210/2, st. p. 321, p. č. 210/4 a st. p. 1592) byly dokonce zařazeny
do plochy B (plocha bydlení) i přesto, že jedinou příjezdovou cestou k nim je jednosměrná cesta
v ulici Nad Statkem, která je v části vedené úvozem široká pouze 2,8 m a která se napojuje
na ulici Okružní nedaleko pozemků stěžovatele. Je tedy zřejmé, že pro účely zařazení pozemků
manželů J. považovala odpůrkyně ulici Okružní za dostatečnou, zatímco pro účely zařazení
pozemků stěžovatele nikoli. Nadto stěžovatel uvádí, že pozemek p. č. 323/2 byl zařazen do
plochy SR (plocha plocha smíšená obytná – rekreační), ačkoli ani přímý přístup k místní
komunikaci nemá. Vzdálenost tohoto pozemku, který se nachází při ulici Na spojce,
od křižovatky ulic Okružní a Nad Statkem činí 500 m. Závěrem stěžovatel krajskému soudu
vytýká, že akceptoval odpůrkyní dodatečně vznášené argumenty odůvodňující odlišným
historickým vývojem jednotlivých lokalit a vzdáleností pozemku stěžovatele od intravilánu obce
rozdílné zařazení pozemků stěžovatele a pozemků p. č. 323/2 a 338/3. Tyto argumenty nejen
že nebyly podloženy důkazy, ale jsou též účelové, neboť byly vykonstruovány pouze za účelem
dodatečného odůvodňování vzniklé nerovnosti. Dokládají též to, že argumenty použité
v odůvodnění rozhodnutí o námitkách stěžovatele, jsou nedostatečné. I odpůrkyně by přitom
stejně jako stěžovatel, který je při podání návrhu na zrušení opatřené obecné povahy vázán
obsahem svých námitek, měla být omezena důvody, které vyjádřila v rozhodnutí o námitkách,
proti kterým mohl stěžovatel brojit. Pouze tyto důvody měl krajský soud přezkoumávat z toho
hlediska, zda nezakládají nedůvodně nerovný přístup při řešení skutkově totožné či obdobné
situace. Z těchto všech důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Odpůrkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti předeslala, že rozsudek krajského soudu
považuje za správný a argumentačně přesvědčivý. Setrvává na tom, že z odůvodnění rozhodnutí
o námitkách je zřejmé, jakými důvody, podklady a úvahami se řídila při hodnocení této námitky.
Také soulad územního plánu s jeho zadáním byl podle odpůrkyně v řízení před krajským soudem
obsáhle odůvodněn. Krajský soud se též bezezbytku vypořádal s problematikou dopravní
obslužnosti pozemků nacházejících se v dané lokalitě. Přiléhavě přitom poukázal na nutnost
posuzování kvalitativních parametrů dopravní infrastruktury, kdy nepostačí pouze její existence.
Tvrzení, že krajský soud bez dokazování přijal nové argumenty odpůrkyně odůvodňující rozdílné
zařazení pozemků stěžovatele a pozemků p. č. 323/2 a 338/3, považuje odpůrkyně za přehnané.
Z mapových podkladů územního plánu je totiž zcela zřejmé, že pozemek stěžovatele je na rozdíl
od srovnávaných pozemků zcela osamocen, obklopen souvislým lesním porostem. Nová
argumentace přitom podle odpůrkyně sloužila pouze pro dokreslení situace a není pravdou,
že by pouze na ní byl založen rozsudek krajského soudu. Odpůrkyně proto navrhla, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl.
V doplnění kasační stížnosti se stěžovatel ohradil proti argumentaci ohledně zařazení
pozemků p. č. 210/2 a st. p. 1592 do plochy B (plocha bydlení) založené pouze na tvrzené
funkční souvislosti s pozemky p. č. 210/2 a st. p. 321, protože tyto pozemky spolu nijak funkčně
nesouvisí, mají prokazatelně jiného vlastníka a jejich jediným společným prvkem je údajné
společné oplocení, které však nebylo prokázáno. Z územně plánovací dokumentace totiž
nevyplývá, že by funkční souvislost pozemků mohla být důvodem pro zařazení pozemku
do plochy umožňující přestavbu objektu pro trvalé bydlení, ačkoliv samotný pozemek požadavky
pro takovou přestavbu nesplňuje. Krajský soud dále pochybil, pokud svou argumentaci
v prospěch pozemků st. p. 321 a p. č. 210/2 extenzivně vztáhl i na pozemky p. č. 210/4
a st. p. 1592, na kterých se však v současné době nenachází žádná budova pro trvalé bydlení,
ale nachází se tu na pozemku st. č. 1592 pouze zahradní chatka, se kterou funkčně souvisí právě
pozemek p. č. 210/4. Dále stěžovatel uvádí, že zařazením pozemků p. č. 210/2, 210/4, st. p. 321
a 1592 do plochy B (plocha bydlení) dává odpůrkyně najevo, že ulici Okružní až po křižovatku
s ulicí Nad Statkem považuje z hlediska dopravní obslužnosti za dostatečnou. Za takové situace
je ale zarážející, že tutéž komunikaci v téže (ne-li lepší) kvalitě o 100 m dále již z tohoto hlediska
za dostatečnou nepovažuje. Tuto okolnost krajský soud ve svých úvahách dostatečně
nezohlednil. Stěžovatel též brojí proti úvaze krajského soudu, který mezi kritéria, za kterých lze
pozemek zařadit do plochy umožňující přestavbu objektu na trvalé bydlení, řadí i určitý způsob
likvidace splaškových vod. Takové kritérium však zadání ani územní plán neobsahuje. Krajský
soud patrně při této úvaze vycházel z kapitoly 3 zadání územního plánu, kde se požadavek
na prověření dostatečné likvidace splaškových vod vedle požadavku dopravní obslužnosti
pro stavby pro rodinnou rekreaci objevuje. Tento požadavek je však podle stěžovatele zcela
nezávislý na požadavcích pro zařazení pozemků do ploch, ve kterých je umožněna přestavba
objektů pro trvalé bydlení. Tyto požadavky jsou samostatně uvedeny v kapitole 11 zadání
územního plánu, přičemž pokud by odpůrkyně i tento požadavek považovala i v případě těchto
ploch za zásadní, jistě by je znovu zopakovala i v kapitole 11 zadání. Pokud jde o způsob
likvidace splaškových vod, má stěžovatel za to, že krajský soud pochybil, pokud pouze na základě
deklarovaného záměru odpůrkyně vystavět kanalizaci v oblasti U Nové Březové došel k závěru,
že jsou zde takové okolnosti, které odůvodňují rozdílné zařazení pozemků stěžovatele a pozemků
p. č. 327/3, 365/7, 365/8, 210/2, st. č. 321, p. č. 210/4 a st. č. 1592, ačkoli žádný z těchto
pozemků na kanalizaci napojen není. Krajský soud též přehlédl, že gravitační kanalizace je krom
ulice Březovské spojující intravilán obce s lokalitou U Nové Březové plánována také v ulici
Ke Statku a Okružní až ke křižovatce s ulicí Nad Statkem, tedy až k místu vzdálenému
od pozemků stěžovatele 100 m. Pozemky p. č. 327/3, 365/7 a 365/8 tudíž zjevně nejsou lépe
napojitelné na plánovanou kanalizaci, jak nesprávně argumentoval krajský soud. Z hlediska
možnosti napojení pozemků na kanalizaci a vodovod jsou tudíž všechny pozemky srovnatelné
a s argumentací krajského soudu by měly být všechny zařazena do plochy RI (plocha rekreace –
individuální). Stěžovatel je tedy přesvědčen, že jeho pozemky byly do plochy RI (plocha rekreace
– individuální) zařazeny zcela nesprávně a na základě účelových argumentů, které ve vztahu
k srovnávaným pozemkům nemohou obstát.
Odpůrkyně na doplnění kasační stížnosti stručně zareagovala s tím, že stěžovatelem
srovnávané pozemky nejsou předmětem daného řízení a není tudíž jasné, jak chce stěžovatel
poukazem na tyto pozemky dosáhnout změny využití svých vlastních pozemků. Stejně by bylo
podle odpůrkyně nerozhodné případné pochybení krajského soudu spočívající v tom,
že argumentaci ve prospěch zařazení pozemků p. č. 210/2 a st. p. 321 nepřiměřeně aplikoval
i na pozemky p. č. 210/4 a st. p. 1592. Odpůrkyně též uvádí, že stěžovatelem srovnávané
pozemky nejsou stejné (a to ani s ohledem na to, že ani jeden z nich není napojen na kanalizaci)
a nemohou být tudíž stejně posuzovány. Odpůrkyně proto setrvává na návrhu, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané
kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Primární kasační námitkou stěžovatel brojí proti tomu, jak krajský soud posoudil otázku
přezkoumatelnosti rozhodnutí o námitce vznesené stěžovatelem společně s jeho manželkou
v návaznosti na veřejné projednání návrhu územního plánu.
Nejvyšší správní soud předesílá, že rozhodnutí o námitkách je individuálním správním
aktem – rozhodnutím věcně oddělitelným od samotného opatření obecné povahy. O námitkách
rozhoduje orgán, který vydává opatření obecné povahy. Rozhodnutí o námitkách musí obsahovat
výrok a odůvodnění. Proces vedoucí k vydání tohoto rozhodnutí není zcela standardní. Tomuto
rozhodnutí nepředchází obvyklé správní řízení a ten, kdo námitku uplatnil, nedisponuje
procesními možnostmi odpovídajícími právům účastníků řízení dle části druhé hlavy čtvrté
správního řádu (nejde o správní řízení ve smyslu §9 správního řádu). Taktéž publikace tohoto
rozhodnutí je neobvyklá, neboť se uvede jako součást odůvodnění opatření obecné povahy,
které je tedy fakticky nástrojem publikace rozhodnutí o námitkách [§172 odst. 5 in fine zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád)].
Pro postup orgánu při vydávání opatření obecné povahy se podle §174 odst. 1 správního
řádu přiměřeně použijí ustanovení části druhé správního řádu, obsahující i ustanovení §68
odst. 3, které stanoví náležitosti odůvodnění rozhodnutí správního orgánu. Na podkladě tohoto
ustanovení judikatura Nejvyššího správního soudu dovodila, že na rozhodnutí o námitkách
je třeba klást stejné obsahové požadavky jako na klasické individuální správní rozhodnutí. Musí
z něho tedy být seznatelné, z jakého důvodu považuje obec námitky uplatněné oprávněnou
osobou za liché, mylné nebo vyvrácené, nebo proč považuje skutečnosti předestírané oprávněnou
osobou za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy za vyvrácené.
(viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 – 169,
č. 2266/2011 Sb. NSS). Tuto judikaturu však korigoval Ústavní soud v nálezu ze dne 7. 5. 2013,
sp. zn. III. ÚS 1669/11, jehož závěrů se přiléhavě dovolával i krajský soud. Ústavní soud v tomto
případě zrušil dva rozsudky Nejvyššího správního soudu, které vycházely z uvedené judikatury
kladoucí na rozhodnutí o námitkách popsané požadavky. Konstatoval přitom, že „[p]ožadavky
vznášené Nejvyšším správním soudem na detailnost a rozsah odůvodnění rozhodnutí o námitkách se Ústavnímu
soudu jeví jako přemrštěné a ohrožující funkčnost územního plánování. Lze je hodnotit jako nepřípustný zásah
do práva na samosprávu.“
Vycházeje z této korekce posoudil Nejvyšší správní soud rozhodnutí o námitce
stěžovatele a dospěl k totožnému závěru jako krajský soud, tedy že toto rozhodnutí není
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Odpůrkyně v odůvodnění rozhodnutí o námitkách
odkazuje na konkrétní požadavky obsažené v zadání územního plánu (konkrétně na kapitolu 4
a 11), čímž vysvětluje důvody zařazení pozemků stěžovatele do plochy RI (plocha rekreace –
individuální) a rovněž reaguje na námitku, že územní plán je v rozporu s jeho schváleným
zadáním. Požadavky plynoucí ze schváleného zadání, které se následně projevily v územním
plánu, jsou přitom těmi věcnými důvody, po kterých stěžovatel v kasační stížnosti volá.
Z požadavků na rozvoj obce uvedených ve zmiňované kapitole 4 zadání územního plánu je třeba
upozornit na požadavek na kategorizaci chatových lokalit z hlediska jejich možné transformace
na trvalé bydlení (včetně možnosti stavebních úprav), přičemž rozhodnými kritérii má mimo
velikost parcel být také možnost obsluhy těchto území stávajícími nebo navrhovanými
komunikacemi odpovídajících parametrů. Z odůvodnění rozhodnutí o námitkách je přitom zcela
zřejmé, že odpůrkyně má za to, že těmto kritériím pozemek stěžovatele, na rozdíl od pozemků
jiných, nevyhovuje, což je třeba považovat za zcela přezkoumatelný věcný závěr, jehož věcnou
správností se bude Nejvyšší správní soud s ohledem na další kasační námitky zabývat v dalších
úvahách. Stížní bod týkající se tvrzené nepřezkoumatelnosti rozhodnutí o námitkách tedy
Nejvyšší správní soud uzavírá s tím, že není důvodný.
Další námitkou stěžovatel brojí proti závěru krajského soudu ohledně tvrzeného rozporu
územního plánu s jeho zadáním. Ani s touto námitkou se však Nejvyšší správní soud nemůže
ztotožnit, neboť stěžovatel si obsah zadání územního plánu nevykládá správně. Jak již bylo
uvedeno shora, v kapitole 4 zadání územního plánu je formulován požadavek na kategorizaci
chatových lokalit z hlediska jejich možné transformace na trvalé bydlení (včetně možnosti
stavebních úprav). Tomuto požadavku přitom je nutné rozumět tak, že je třeba chatové oblasti
rozčlenit na ty, ve kterých lze připustit transformaci staveb sloužících pro rekreaci na stavby
pro trvalé bydlení, a na ty, ve kterých s ohledem na zvolená kritéria tato transformace možná není
a podle toho zařadit jednotlivé pozemky do odpovídajících funkčních ploch.
Mylná je úvaha stěžovatele, že jelikož se nezměnila situace v obci, respektive v dané
lokalitě od účinnosti předchozího územního plánu, není důvod měnit ani funkční zařazení
jednotlivých pozemků. Je třeba si předně uvědomit, že odpůrkyně připravila a schválila zcela nový
územní plán, který se v souladu s §43 odst. 4 zákona č. 182/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, připravuje pro celé území obce.
Na to ostatně poukazoval již krajský soud. Na rozdíl od změny územního plánu, kterou
se zpravidla řeší dílčí problémy v obci, nový územní plán je připravován v důsledku potřeby
vyřešit poměry v územní obce komplexně a v souvislostech. Takovou potřebu přitom vždy
provází vytýčení určitého cíle, ke kterému nový územní plán směřuje, a vymezení konkrétních
požadavků, prostřednictvím kterých má být těchto cílů dosaženo. V souzené věci ve vztahu
k budoucímu rozvoji obce ze zadání územního plánu (z kapitoly 4) plyne, „[ž]e v souvislosti
s rozvojem, ke kterému došlo zejména v uplynulých letech, je potřebné navrhnout takové řešení nového územního
plánu, které by umožnilo komplexní rozvoj obce, zahrnující i plochy pro odpovídající obslužnou sféru včetně ploch
pro veřejná prostranství, veřejnou zeleň, sport, obchod a služby.“ Takto vytýčený cíl z hlediska dalšího
rozvoje obce je nepochybně cílem spadajícím do pravomoci zastupitelstva a tento cíl je opřen
i o legitimní a o zákonné potřeby nastavit rovnováhu v návaznosti na dosavadní rozvoj sídla,
zkvalitnit veřejnou infrastrukturu a přispět k zlepšení životního prostředí. Jde v zásadě o snahu
odpůrkyně realizovat základní cíl územního plánování, jenž ve smyslu ustanovení §18 odst. 1
stavebního zákona spočívá ve vyvážení tří pilířů územního plánování: 1) příznivého životního
prostředí, 2) hospodářského rozvoje území a 3) soudržnosti společenství obyvatel území.
Konkrétní požadavky, prostřednictvím jejichž splnění má být dosaženo uvedeného cíle, jsou pak
vymezeny v zadání územního plánu. V kontextu souzené věci jsou přitom rozhodující tyto
požadavky: uvést územně plánovací dokumentaci do souladu s právním stavem území k datu
zpracování územního plánu (kapitola 3), prověřit zajištění dostatečné likvidace splaškových vod
a dopravní obslužnosti u stávajících staveb pro rodinnou rekreaci (kapitola 3), stanovit,
které plochy na území obce budou umožňovat rekolaudaci staveb na bydlení (kapitola 3), vyřešit
problematiku území, ve kterém koexistují objekty individuální rekreace s objekty bydlení
(kapitola 3), kategorizovat chatové oblasti z hlediska možné transformace na trvalé bydlení,
vč. možnosti stavebních úprav (kapitola 4), navrhnout regulaci již zastavěných pozemků,
vč. smíšeného nebo rekreačního využití (kapitola 4), navrhnout takové uspořádání kanalizační
sítě, které umožní napojení všech ploch pro bydlení a ploch s předpokládanou transformací
(z individuální rekreace na trvalé bydlení), které budou v územním plánu vymezeny (kapitola 6)
a vymezit plochy, ve kterých lze předpokládat možnost změny z individuální rekreace na bydlení,
kdy mimo velikosti parcel budou při tomto vymezení zohledněny možnosti obsluhy těchto území
stávajícími nebo navrhovanými komunikacemi odpovídajících parametrů (kapitola 11). Není
přitom neobvyklé, že při naplňování těchto požadavků je nutné přistoupit i ke změně funkčního
využití pozemků, a to i z hlediska vlastníka takového pozemku ke změně restriktivní.
Velmi obsáhle pak stěžovatel brojí proti závěru, že jeho pozemek nesplňuje kritéria
obsažená v zadání územního plánu, kterými měly být posuzovány chatové lokality z hlediska
jejich možné transformace na trvalé bydlení (včetně možnosti stavebních úprav). Zejména
se věnuje otázce dopravní obslužnosti jeho pozemku ve srovnání s pozemky jiných vlastníků.
Klíčovou otázkou přitom je, zda je pozemek navrhovatele s těmito jinými pozemky skutečně
srovnatelný.
Stěžovatel v této souvislosti zdůrazňuje, že klíčovým kritériem má být velikost a dopravní
obslužnost dotčených pozemků. V tom mu v zásadě lze přisvědčit, neboť toto kritérium
odpůrkyně v zadání územního plánu skutečně uvedla mezi požadavky na vymezení zastavitelných
ploch a ploch přestavby (kapitola 11). Tento požadavek však nelze vytrhávat z kontextu celého
územního plánu a absolutizovat jej. Jak již bylo uvedeno shora, ve vztahu k řešené problematice
je třeba brát v úvahu i celou řadu jiných požadavků obsažených v zadání územního plánu,
které s problematikou vymezení zastavitelných ploch a ploch přestavby úzce souvisí, ať už jde
o požadavky vyplývající z územně analytických podkladů (kapitola 3) nebo o požadavky na řešení
veřejné infrastruktury (kapitola 6). Zpochybňoval-li tedy stěžovatel úvahu krajského soudu,
který uvedl, že zadání územního plánu žádalo při vymezování a kategorizaci zastavitelných území
zohledňovat nejenom prostou otázku dopravní dostupnosti, ale i otázku likvidace splaškových
vod, a dovodil z toho, že lokality nenavazující na souvislé zastavěné území obce byly
kategorizovány jako plochy sloužící čistě pro individuální rekreaci, nelze mu dát za pravdu,
neboť možnost napojit pozemek na v obci zbudovanou či do budoucna plánovanou splaškovou
kanalizaci musí logicky být jedním z významných kritérií při úvahách o kategorizaci území.
Pro tyto úvahy je přitom nepodstatné, že v době přípravy a schvalování územního plánu dotčené
pozemky na kanalizaci dosud připojeny nejsou či že tato kanalizace dosud neexistuje, proto
se stěžovatel mýlí, jestliže toto považuje za významné kritérium srovnatelnosti jeho a jiných
pozemků. Pomíjí totiž, že územní plán je zejména plánem rozvoje obce do budoucna, přičemž
z toho pohledu, pokud jde o plánování výstavby gravitační kanalizace, je podstatné, že zatímco
do lokality Nová Březová, nebo do lokality Nad Statkem, je tako kanalizace plánována, k jeho
pozemku nikoli. Z tohoto pohledu tedy pozemek stěžovatele není srovnatelný s pozemky
nacházejícími se v uvedených lokalitách.
Pozemek stěžovatele přitom podle názoru Nejvyššího správního soudu není srovnatelný
ani z pohledu dopravní dostupnosti. Z výkresu č. 2 (hlavní výkres) územního plánu plyne,
že pozemek stěžovatele se nachází při ulici Okružní jižním směrem mezi lokalitami Nad statkem
a Osiková. Pozemek parc. č. 323/2, na který stěžovatel pro srovnání poukazuje, se nachází
na okraji lokality Nová Březová, není přímo napojen na ulici Okružní, avšak sousedí s pozemkem
parc. č. 323/1, který je ve vlastnictví téhož majitele a který je již na ulici Okružní napojen. Další
ze srovnávaných pozemků parc. č. 338/3 se nachází rovněž v lokalitě Nová Březová, a to severně
od ulice Lesní. Konečně též pozemek parc. č. 327/3 se nachází též v lokalitě Nová Březová,
a to stejně jako pozemky parc. č. 323/1 a č. 323/2 na jejím západním okraji, avšak na rozdíl
od těchto pozemků, které se nachází jižně od ulice Okružní, se nachází severně od křižovatky ulic
Okružní a Lesní. Stěžovatel také poukazoval na pozemky parc. č. 365/8 a č. 365/7, jejichž
zařazení bylo změněno v návaznosti na připomínky ke společnému jednání samotné odpůrkyně.
Tyto pozemky se přitom nachází při ulici V Zahradách, tedy opět v lokalitě Nová Březová.
Všechny tyto pozemky, stejně jako všechny ostatní pozemky v lokalitě Nová Březová jsou
zařazeny do plochy SR (plochy smíšené obytné – rekreační). K této lokalitě je třeba uvést, že jde
o lokalitu rozsáhlou, situovanou při ulici Březovská spojující Vrané nad Vltavou s obcí Březová.
Jak plyne z textové části územního plánu z kapitoly C.2, jde o rovněž lokalitu z hlediska dopravní
dostupnosti problematickou, avšak tato situace je řešitelná rozšířením páteřní ulice Březovské
na šířku 10 m a dobudováním potřebné technické infrastruktury. Od lokality, v níž se nachází
pozemek stěžovatele, se tudíž tato lokalita odlišuje, a to zejména její rozlohou a potenciálem
napojení tohoto územní na hlavní obytné územní Vraného nad Vltavou. Srovnávané pozemky
se sice nachází v okrajové části této lokality, avšak bezprostředně na ni navazují a tedy jsou její
součástí.
Od této lokality se další chatové lokality již kvalitativně odlišují, přičemž tyto odlišnosti
jsou vysvětleny v textové části územního plánu v kapitole C.2, kde se uvádí: „Posledním alespoň
částečně urbanizovaným územím jsou chatové lokality, kterých je v řešeném území několik a velice rozdílného
charakteru. V těchto územích se spolu střetávají požadavky rekreantů s ochranou přírody a krajiny, zejména
s ochranou lesa. Problémem je také značný nesoulad faktického a právního stavu (chaty, které nejsou v KN, chaty
a zahrady na lesních pozemcích, nesoulad v trasování cest, vyježděné cesty na lesních pozemcích). Územní plán
proto kategorizuje chaty do dvou typů ploch: rekreace-individuální (plochy RI) a rekreace-individuální v lese
(plochy RL). Zatímco druhý typ (RL) pouze eviduje faktický stav a neumožňuje další rozvoj těchto ploch (jde
o chaty uprostřed lesa, dostupné pouze pěšky a bez možnosti stavebních úprav), tak typ první (RI) představuje
buď stabilizované a poměrně kompaktní chatové oblasti („V Dolích“, „Za Tratí“ a „Nad Statkem“),
anebo chaty sice rozptýlené, ale dostupné po stávající, jakkoli nepříliš vyhovující, cestě („Nad Zastávkou“
a „V Mýtech“). Chaty a pozemky v těchto lokalitách, nacházející se na lesní půdě, je možné rozvíjet a upravovat
pouze po jejich vynětí z pozemků určených k plnění funkce lesa (PUPFL). Přístupové komunikace, které ÚP
eviduje jako veřejně přístupné účelové komunikace, jsou pouze cesty, zanesené v KN – i ty je ale často potřeba
konkrétně vymezit (co do přesného trasování a šířkového uspořádání), přičemž je třeba počítat s případným
budoucím vedením gravitační kanalizace v jejich profilu.“
V těchto lokalitách, konkrétně na okraji lokality Nad statkem směrem k lokalitě Osiková,
se nachází pozemek stěžovatele, přičemž v souladu se shora citovanou textovou částí územního
plánu jsou až na jednu výjimku všechny zde situované pozemky zařazeny do plochy RI (plochy
rekreace – individuální). Touto výjimkou jsou pozemky parc. č. 210/2, 210/4, a st. p. 321 a 1592,
které jsou zařazeny do plochy B (plochy bydlení). I sama odpůrkyně připouští, že toto zařazení
je určitým excesem. Nutno však dodat, že tento exces má racionální a o zadání územního plánu
opřený důvod, kterým je požadavek uvést územně plánovací dokumentaci do souladu s právním
stavem území k datu zpracování územního plánu (kapitola 3). Na daném pozemku (konkrétně
na st. p. 321) se nachází zkolaudovaný trvale obydlený rodinný dům. Tuto skutečnost zmiňuje
sám stěžovatel v žalobě a nezpochybňuje ji. Jde tedy o nespornou skutečnost, která je z pohledu
srovnatelnosti těchto pozemků s pozemky stěžovatele stěžejní. Jde totiž o skutečnost dané
pozemky odlišující a tedy odůvodňující jejich jiné funkční zařazení. K úvahám krajského soudu
odkazující na funkční souvislost těchto pozemků s pozemky sousedícími (p. č. 210/4
a st. p. 1592) nutno uvést, že krajský soud především poznamenal, že tato otázka je z pohledu
situace stěžovatele irelevantní, s čímž se Nejvyšší správní soud ztotožňuje, neboť i kdyby
se krajským soudem uváděná funkční souvislost neprokázala a šlo by o excesivní zařazení,
nemohl by z takové situace stěžovatel pro sebe ničeho dosáhnout. Nelze se totiž s takovou
argumentací domáhat dalšího excesivního vybočení. Krom toho je třeba upozornit na to,
že odpůrkyně ve svém vyjádření uvedla, že na pozemku st. p. 1592 se nachází vedlejší stavba
k stavbě pro trvalé bydlení situované na st. p. 321, přičemž tento vzájemný vztah obou pozemků
stěžovatel v následné replice výslovně nezpochybnil, naopak hovořil o zahradním domku.
Za takové situace krajský soud učinil přiléhavý úsudek o funkční souvislosti těchto pozemků.
Nutno dodat že v rámci územního plánu jsou vymezovány celé plochy, tzn. že například
do plochy B (plocha bydlení) nejsou zařazovány jen pozemky, na kterých se přímo nacházejí
stavby pro trvalé bydlení, ale i pozemky s těmito stavbami bezprostředně související (zahrady,
pozemky, na kterých se nacházejí vedlejší stavby, atd). K tomu je třeba doplnit, že vlastnictví
stavby a souvisejících pozemků není v této souvislosti rozhodné, a proto není třeba se blíže
zabývat tímto směrem vznášenou výtkou stěžovatele.
Závěrem nutno dodat, a to v návaznosti na výtky, že krajský soud akceptoval dodatečně
vznášené argumenty odpůrkyně, ačkoli tyto nebyly uvedeny v odůvodnění rozhodnutí
o námitkách, že v tomto směru odpůrkyně limitována není. Je totiž třeba uvést, že stěžovatel
nebrojí pouze proti rozhodnutí o námitkách, ale proti celému územnímu plánu. K jeho obraně
tudíž může odpůrkyně použít veškeré argumenty, které plynou jak z textové části územního
plánu, tak z části grafické a i z jeho celého odůvodnění. O takové argumenty přitom ve věci šlo.
S ohledem na výše uvedené dospěl tedy Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní
soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, věta první s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že stěžovatel neměl ve věci úspěch,
nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odpůrkyně zastoupená na základě plné moci advokátem
měla v řízení před Nejvyšším správním soudem plný úspěch, a proto má právo na náhradu
nákladů, které jí vznikly v podobě nákladů na právní zastoupení advokátem. Náklady spočívají
v odměně advokáta za dva úkony právní služby [sepis vyjádření ke kasační stížnosti a sepis
vyjádření k doplnění kasační stížnosti - §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“)] v hodnotě
vypočtené podle §7 a §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu v částce 3.100 Kč a v náhradě
hotových výdajů 2 x 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Protože je advokát plátcem daně
z přidané hodnoty (dále jen „daň“), zvyšuje se tento nárok o částku odpovídající této dani,
která činí 1.428 Kč. Celkové náklady řízení proto činí 8.228 Kč. Tuto částku je povinen stěžovatel
zaplatit odpůrkyni ve lhůtě patnácti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího
advokáta.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 7. května 2015
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu