ECLI:CZ:NSS:2015:7.AS.234.2014:32
sp. zn. 7 As 234/2014 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobců: a) Bc. I. K.,
a b) P. K., zastoupeni Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem se sídlem Ve svahu 531/1, Praha 4
- Podolí, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65,
Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
14. 10. 2014, č. j. 5 A 203/2010 – 27,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 10. 2014, č. j. 5 A 203/2010 - 27,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou společnou kasační stížností se žalobci a) Bc. I. K. a b) P. K. domáhají u
Nejvyššího správního soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Městského soudu v
Praze ze dne 14. 10. 2014, č. j. 5 A 203/2010-27, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze (dále také „městský soud“) napadeným rozsudkem
ze dne 14. 10. 2014, č. j. 5 A 203/2010-27, zamítl společnou žalobu a) Bc. I. K. a b) P. K., kterou
se domáhali přezkoumání a zrušení rozhodnutí (v materiálním slova smyslu) žalovaného
Ministerstva životního prostředí (dále též „žalovaný“) ze dne 2. 6. 2010, č. j. 1021/500/10,
41315/ENV/10 1111/500/10, 44962/ENV/10, a ze dne 9. 6. 2010, č. j. 1216/500/10,
49713/ENV/10. Těmito sděleními, resp. podle městského soudu rozhodnutími v materiálním
slova smyslu (§65 a násl. s. ř. s.), žalovaný negativně reagoval na podání žalobců označených
jako: odvolání opomenutých účastníků řízní proti rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy, odboru
ochrany prostředí, ze dne 4. 11. 2004, sp. zn. MHMP-126863/2004/OZP-V-1000/R-259/Kr
(dále jen „rozhodnutí Magistrátu“), žádost o prodloužení lhůty k vyjádření ze dne 18. 5. 2010 a
doplnění odvolání ze dne 31. 5. 2010. Žalovaný současně uvedl, že napadené rozhodnutí
Magistrátu nabylo právní moci dne 27. 11. 2004, je platné a z důvodu uplynutí lhůt ho nelze
přezkoumat v přezkumném řízení (tím spíše v odvolacím), proto nezbývá než podnět odložit bez
opatření (přípis z 2. 6. 2010); současně však nemůže být přihlíženo ani k obsahu doplnění
odvolání (přípis z 9. 6. 2010).
Městský soud při svém rozhodování vyšel z toho, že každé podání je třeba posuzovat
podle jeho obsahu [§37 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů, (dále jen „správní řád“)] bez ohledu na to, jak je označeno. Při výkladu skutečného
obsahu má být správní orgán veden úsilím zjistit, co podatelé svým podáním zamýšleli. Žalobci
ve svém odvolání (včetně jeho doplnění) srozumitelně vyjádřili, jaký je jejich vztah (jako vlastníků
dotčených pozemků) k projednávané věci, a proč se domnívají, že napadené rozhodnutí zasahuje
do jejich práv.
Městský soud v projednávané věci nejprve dovodil, že žalovaný na podání žalobců
(odvolání) zcela nepřípadně odpověděl jen přípisy, ačkoliv měl v reakci na ně vydat rozhodnutí
dle ust. §68 správního řádu.
Nakonec však dospěl k závěru, že za nastalých skutkových okolností napadené přípisy
ze dnů 2. 6. 2010 a 9. 6. 2010 přezkoumá jako rozhodnutí v materiálním smyslu, neboť právní
názor žalovaného je v těchto přípisech srozumitelně vyjádřen a jakýkoliv jiný procesní postup
považuje za formalistický a neúčelný. Současně ale také uvedl, jak by mohl správně postupovat
a jaké důsledky by to mělo pro účastníky řízení (např. by mohl žalobu odmítnout a nabádat
žalobce, aby se domáhali vydání formálního rozhodnutí). Tento postup by však nic nevyřešil
a žalobci by nedostali odpověď na jedinou spornou otázku [zda byli účastníky řízení dle zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon
č. 114/1992 Sb.“)].
Městský soud ve věci samé dovodil, že žalovaný správní orgán implicitně nepovažovat
žalobce za účastníky řízení (prvostupňové rozhodnutí magistrátu označil za pravomocné), kteří by byli
oprávněni podat odvolání. Jinak řečeno, žalovaný de facto zamítl jejich odvolání jako
nepřípustné. Městský soud proto vyslovil, že považuje za „daleko vhodnější“, aby stručný závěr
žalovaného doplnil sám. Vydaná „rozhodnutí“však neřešila věc samu - naopak se odmítala
zabývat odvoláním, coby nepřípustným opravným prostředkem - a jejich „výrok“ je tak správný.
K obhajobě tohoto závěru městský soud uvedl, že „Ostatně žalobci sami v žalobě neuvedli žádné
argumenty, které by svědčily pro jejich účastenství v původním řízení: pouze žalovanému vytýkali, že nezjistil
skutečný stav věci a nesnažil se zjistit jaký je okruh účastníků řízení. Tato námitka je však pomýlená, protože
okruh účastníků v oné věci byl dán především povahou napadeného rozhodnutí, která je seznatelná ze spisu
i bez skutkových zjišťování“. Rozhodnutí, které žalobci napadli odvoláním, vydal orgán ochrany
přírody a krajiny podle ust. §4 odst. 2, ust. §37 odst. 2, ust. §56 odst. 1 a ust. §66 zákona
č. 114/1992 Sb., kterým udělil žadatelce souhlas s umístěním stavby a souhlas se stavební
činností, zároveň jí stanovil podmínky pro výkon stavební činnosti a udělil jí výjimku z podmínek
ochrany zvláště chráněných živočichů. Tyto souhlasy či závazná stanoviska nejsou akty, které
by se přímo dotýkaly práv a povinností žalobců ve smyslu §14 odst. 1 správního řádu; jejich práv
a povinností se dotkne až případné rozhodnutí o umístění stavby, souhlas s provedením
ohlášených terénních úprav, stavební povolení apod. Zvláštní případy účastenství, které upravuje
zákon č. 114/1992 Sb. (§70 – spolky chránící přírodu a krajinu, §71 – obce ve svých územních
obvodech), se také žalobců netýkají. Žalobci ve svém odvolání poukazovali i na ust. §83 odst. 1
zákona č. 114/1992 Sb.; citovali jej však a vykládali si ho nesprávně. To, že „k ústnímu jednání
přizve orgán ochrany přírody všechny jemu známé účastníky řízení“, ještě neznamená, že měl přizvat
všechny vlastníky pozemků, jichž se měla týkat budoucí stavební činnost žadatelky: Tito vlastníci
budou účastníky až navazujících řízení podle stavebního zákona. Žalobci také vytýkali správnímu
orgánu prvého stupně, že neoznámil konání ústního jednání ve věci veřejnou vyhláškou. Tato
výtka ale není namístě, protože tato podmínka se uplatní jen tam, kde rozhodnutí orgánů ochrany
přírody může ovlivnit přírodní poměry v územních obvodech několika obcí; v této věci však šlo
pouze o území hlavního města Prahy.
Žalobci, resp. jejich právní předchůdci proto neměli být účastníky řízení a žalovaný
se právem odmítl zabývat jejich odvoláním („materiálně vyloženo“ zamítl jejich odvolání jako
nepřípustné). Tím je i dáno, že napadené pravomocné rozhodnutí nebylo možno přezkoumat
v přezkumném řízení, protože podnět k přezkumnému řízení může dát pouze účastník řízení
(§94 odst. 1 správního řádu). V řízení nevyšly najevo ani žádné jiné okolnosti, pro které
by žalovaný správní orgán měl sám dospět k závěru, že napadené rozhodnutí bylo vydáno
v rozporu s právními předpisy (§95 odst. 1 správního řádu). Jelikož v řízení o žalobě nevyšly
najevo žádné vady, k nimž je nutno přihlížet z úřední povinnosti, městský soud zamítl žalobu
jako nedůvodnou.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podali žalobci a) Bc. I. K. a b) P. K. jako
stěžovatelé (dále jen „stěžovatelé“) společnou kasační stížnost, kterou explicitně opřeli o důvody
obsažené v ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatelé především městskému soudu vytýkají, že je jeho rozsudek nepřezkoumatelný,
a to jak pro nesrozumitelnost, tak i pro nedostatek důvodů. Není jim vůbec jasné, jak jim správní
soud může klást k tíži, že ve své žalobě neuvedli žádné argumenty, které by svědčily jejich
účastenství a že žalovanému jen vytýkali nedostatečně zjištěný skutkový stav věci a že se nenažil
zjistit okruh účastníků řízení. Uvedená výtka správního soudu není vůbec namístě. V žalobě
opakovaně uváděli a tvrdili, že byli napadenými rozhodnutími - jak rozhodnutím Magistrátu, tak
i „druhostupňovými rozhodnutími“ žalovaného - dotčeni na svých vlastnických právech. Právě
tato okolnost - dotčení vlastnických práv je evidentní okolností, která svědčí jejich účastenství
ve správním řízení. Zcela lichá je i výtka správního soudu, který jim zcela nepřípadně vytýká,
že podrobně nerozvedli argumentaci dokládající jejich účastenství. Toto bylo výlučně způsobeno
tím, že žalované přípisy (rozhodnutí) neobsahovaly výrok o odmítnutí odvolání z toho důvodu,
že by nebyli účastníky řízení, ani k tomu se nutně vztahující odůvodnění. Byl to až městský soud,
kdo zcela nepřípadně vnesl do řízení úvahu, jak bylo vůbec napadenými přípisy žalovaného
rozhodnuto, a z jakých důvodů. Nelze jim tak účinně vytýkat, že ve své žalobě v tomto směru
vůbec nebrojili proti „rozhodnutím žalovaného“.
Pro stěžovatele je tento závěr nepochopitelný o to více, když městský soud na jedné
straně sám vytvořil obsah rozhodnutí žalovaného - výrok i odůvodnění a hned na to jim zásadně
vytýká, že s tímto novým a pro ně do rozhodnutí správního soudu neznámými „důvody
rozhodnutí“ nepolemizovali a že nerozvedli svou argumentaci, která by dokládala jejich
účastenství. Je přitom zcela evidentní, že „nedostatečné rozvedení účastenství žalobců“ bylo
zapříčiněno ve skutečnosti nejen absencí tohoto názoru v přípisech žalovaného správního orgánu
ze dnů 2. 6. 2010 a 9. 6. 2010, ale také absolutní absencí jakéhokoliv odůvodnění tohoto
„nevysloveného názoru“. Je tak s podivem, že jim městský soud klade k tíži, že nepolemizovali
s něčím, co neexistovalo, co nebylo vysloveno ani odůvodněno - tedy alespoň do doby, než věc
uchopil do svých rukou sám městský soud. Takový postup městského soudu se jim proto jeví
nejen nesrozumitelným, ale až absurdním.
Rozsudek městského soudu je ale nepřezkoumatelný i proto, že se sám tento správní soud
v podstatě ujal „za správní orgán“ doplnění jak absentujících výroků „rozhodnutí žalovaného“,
tak i jejich odůvodnění. Taková kompetence - „dotvářet nepřezkoumatelná správní rozhodnutí“
městskému soudu ale nepřísluší. Naopak za tohoto stavu měl městský soud napadená
„rozhodnutí žalovaného“ zrušit i bez jednání podle ust. §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Městský soud se však mýlí i v tom, dovozuje-li (str. 4 odst. 2 rozsudku), že by se jejich
práv dotklo „až případné rozhodnutí o umístění stavby“. Tak tomu ale není. V tomto směru
je třeba poukázat na podmínky 1., 2. (období kdy lze provádět práci) a zejména podmínku
8. rozhodnutí Magistrátu, která ukládá, kdy má být zajištěna rekultivace všech pozemků
dotčených stavebními pracemi, tedy i jejich pozemků, a to po dobu 3 let od ukončení stavby.
V tomto posledním případě jde evidentně o jejich omezení, ke kterému již nebude třeba žádného
dalšího rozhodnutí, jak chybně dovozuje městský soud.
Stěžovatelé mají za to, že městský soud vůbec nebo vadně nevzal v potaz, že jim svědčilo
účastenství již podle správního řádu z roku 1967 [§14 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním
řízení (správní řád), dále jen „správní řád z roku 1967“]. Aplikaci obecné definice účastenství
ostatně nevylučuje ani zákon č. 114/1992 Sb. Podle tohoto právního předpisu postačovalo
k účastenství přímé dotčení i jen právem chráněných zájmů. Tak je tomu právě v případě dotčení
jejich vlastnických práv. Tuto okolnost však městský soud vůbec nevzal v potaz. Pouze na str. 4
odst. 3 rozsudku vyslovil právní názor, že neměli být účastníky řízení. Tento závěr je ale
s ohledem na uvedené jednak nesprávný a jednak dílem nepřezkoumatelný pro nedostatek
důvodů. Je tomu tak proto, že se správní soud možným účastenstvím z pohledu správního řádu
z roku 1967 vůbec nezabýval.
Stranou nelze ponechat ani právní domněnku obsaženou v dikci správního řádu z roku
1967, který výslovně zakotvuje, že „účastníkem řízení je i ten kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých
právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech přímo dotčen, a to až do doby, než se prokáže opak“.
Doplnění odůvodnění rozhodnutí žalovaného provedené správním soudem, není způsobilé
nahradit rozhodnutí předpokládané zákonem, že žalovaný - de facto zamítl podané odvolání jako
nepřípustné. Vzhledem k uvedenému nebylo zákonným způsobem rozhodnuto o jejich
účastenství v řízení, resp. je třeba na ně v důsledku zákonné domněnky nahlížet jako na účastníky
řízení. Tyto zákonné důsledky nemůže zvrátit ani svévolné rozhodnutí správního soudu, kterým
byl doplněn obsah správních rozhodnutí a tím jim nebylo umožněno podrobit úvahy správních
orgánů soudnímu přezkoumání. Správní soud se v tomto směru nevyslovil ani k tomu, proč
v projednávané věci nebylo třeba vydávat usnesení o jejich účastenství a proč takové správní
rozhodnutí bylo možno „dotvořit“ v odůvodnění soudního rozhodnutí. Rozsudek městského
soudu je i z tohoto důvodu nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Městský soud též vůbec
nereagoval na jejich právní argumentaci ze dne 31. 8. 2010 s poukazem na rozsudky Nejvyššího
správního soudu, zejména sp. zn. 8 As 1/2005, 1 As 22/2009 a 9 As 11/2010 a v neposlední řadě
také na nález Ústavního soudu sp. zn. III ÚS 542/09.
Stěžovatelé k možnému budoucímu posouzení podané žaloby pak v neposlední řadě
poukazují na to, že prvostupňové rozhodnutí Magistrátu bylo vydáno podle správního řádu
z roku 1967, který neobsahoval proceduru pro přezkum/rušení závazných stanovisek
v odvolacím či návazném řízení. Z tohoto důvodu proto nelze vůbec aplikovat úvahy ohledně
použití kompetenčního ustanovení §70 s. ř. s. a vyloučit tak žalobou napadené rozhodnutí
ze soudního přezkoumávání, a ani věc posuzovat podle nového správního řádu z roku 2004.
Žalované Ministerstvo životního prostředí považuje kasační stížnost stěžovatelů
za nedůvodnou a navrhuje, aby ji Nejvyšší správní soud zamítl. V prvé řadě nesdílí názor
stěžovatelů, že k jejich účastenství postačuje toliko skutečnost, že vlastní nebo že v minulosti
jejich právní předchůdci vlastnili předmětné pozemky v k.ú. Modřany. Naopak lze souhlasit
se závěrem městského soudu, že rozhodnutí (resp. souhlas a závazné stanovisko) Magistrátu
hlavního města Prahy se přímo nedotýká práv a povinností stěžovatelů, jak by se mohlo jevit
z ust. §14 odst. 1 správního řádu z roku 1967. Toto rozhodnutí samo o sobě neopravňuje
žadatele k realizaci případné činnosti, kterou by mohlo být zasahováno do vlastnického práva
stěžovatelů. Má za to, že již ze samotné podstaty věci nemůže rozhodnutí o výjimce či souhlas
se zásahem do významných krajinných prvků, zasáhnout do vlastnického práva stěžovatelů.
S ohledem na textovou a grafickou část dokumentace obsažené ve správním spise má za to,
že v době rozhodování o výjimce nebyly pozemky stěžovatelů reálně nijak (natož bezprostředně)
postiženy rozhodnutím Magistrátu, tedy povoleným zásahem spojeným s výměnou existujícího
nadzemního vedení VVN. Nesouhlasí rovněž se stanoviskem stěžovatelů, že obsah správních
rozhodnutí dotvořil až městský soud. Naopak správní soud přesvědčivě odůvodnil, proč by jiný
postup byl pouze přepjatým formalismem. Městský soud také nevytvořil nový právní názor
příslušející žalovanému, ale svou interpretací napadených rozhodnutí odůvodnil správný postup
žalovaného. Na uvedeném nic nemění ani to, že vydání napadeného rozsudku bylo postupem
možná do určité míry nestandardním, ale velmi racionálním, účelným a v souladu s právními
předpisy. Žalovaný v neposlední řadě odmítá námitku o tom, že napadená „rozhodnutí“
nemohou nahradit usnesení předpokládané zákonem o účastenství stěžovatelů v řízení. Je tomu
tak proto, že v případě rozhodnutí o odvolání osoby, která nebyla účastníkem původního
správního řízení, se usnesení o účastenství nevydává. Otázka, zda je odvolatel účastníkem řízení,
je esenciálním předpokladem pro vydání rozhodnutí o zamítnutí nepřípustného odvolání, které
tedy tuto úvahu musí obsahovat. Vzhledem k „materiálnímu zamítnutí odvolání stěžovatelů
pro nepřípustnost“ proto nedošlo k procesnímu pochybení. Je tomu tak i proto, že rozhodnutí -
usnesení o účastenství stěžovatelů nemělo být vůbec vydáno. V neposlední řadě a pro úplnost
žalovaný podotýká, že: „pro řízení o napadených rozhodnutích aplikoval správní řád z roku 2004 v souladu
sjeho §179 odst. 1, neboť se jednalo o odvolání proti rozhodnutím v již pravomocně skončeném správním řízení“.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského soudu
v souladu s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnili stěžovatelé
v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost je opodstatněná.
Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatelé podávají z důvodů uvedených
v ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tedy pro nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem v předcházejícím řízení a pro nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
pro nedostatek důvodů a nesrozumitelnost, případně pro jinou vadu řízení před soudem, která
mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Za tohoto stavu se proto Nejvyšší
správní soud zabýval nejprve vznesenou otázkou přezkoumatelnosti napadeného rozsudku
městského soudu, či případnou jinou vadou v řízení před městským soudem.
Jde-li o vytýkanou nepřezkoumatelnost nebo případně o jinou vadu v řízení před
městským soudem s vlivem na zákonnost rozhodnutí o věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.],
Nejvyšší správní soud konstatuje, že jde o vlastnost rozhodnutí správního soudu, ke které
je povinen přihlížet z úřední povinnosti. K posouzení těchto vad řízení musel Nejvyšší správní
soud přistoupit přednostně před právním posouzením věci samé. Je tomu tak proto, že by bylo
přinejmenším předčasné, aby se nejdříve zabýval právním posouzením věci samé, byl-li by
současně napadený rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný nebo byl-li by založen na jiné
vadě řízení s vlivem na zákonnost rozhodnutí o věci samé. Rozhodující správní soud není přitom
limitován dispoziční zásadou (srov. §75 odst. 2, či §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.)
Nejvyšší správní soud při posuzování nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu
vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996,
sp. zn. III. ÚS 84/94, uveřejněný pod č. 34 ve svazku č. 3 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního
soudu, nález Ústavního soudu ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, uveřejněný pod č. 85
ve svazku č. 8 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu), podle níž jedním z principů, které
představují součást práva na řádný a spravedlivý proces, jakož i pojem právního státu
(čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli
při rozhodování, je i povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví
podle ust. §54 odst. 2 s. ř. s.). Z odůvodnění rozhodnutí proto musí především vyplývat vztah
mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry
na straně druhé.
Nejvyšší správní soud nepominul ani nález Ústavního soudu ze dne 11. 4. 2007,
sp. zn. I. ÚS 741/06 (dostupný na www.nalus.usoud.cz), v němž Ústavní soud vyslovil,
že „odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým
způsobem postupoval při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným
na obsah odůvodnění a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení,
který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“. Ostatně Ústavní soud i v nálezu
ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08 (dostupný na www.nalus.usoud.cz), rovněž
konstatoval, že: „Soudy jsou povinny svá rozhodnutí řádně odůvodnit; jsou povinny též vysvětlit, proč se určitou
námitkou účastníka řízení nezabývaly (např. proto, že nebyla uplatněna v zákonem stanovené lhůtě). Pokud tak
nepostupují, porušují právo na spravedlivý proces garantované čl. 36 odst. 1 Listiny“.
Otázkou přezkoumatelnosti rozhodnutí správních soudů se Nejvyšší správní soud zabýval
ve své judikatuře již dříve. Bylo tomu tak např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, který byl uveřejněn pod č. 244/2004 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu, v němž vyložil, že: „Za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž
nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než
žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních
námitek), jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných
skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné“. V rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, který byl publikován ve Sbírce
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 133/2004, pak vyslovil Nejvyšší správní soud
názor, že: „Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv
na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž
soud opírá své rozhodovací důvody. Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody
o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé,
zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny“. Nejvyšší správní soud též judikoval v rozsudku
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, dostupném na www.nssoud.cz, že pokud „z odůvodnění
napadeného rozsudku krajského soudu není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného
hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní
argumentaci stěžovatele v žalobě a proč subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy, pak je třeba
pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a tím i nesrozumitelnost ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“. V rozsudku ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 - 75, dostupném
na www.nssoud.cz, pak Nejvyšší správní soud judikoval, že: „Rozhodnutí krajského soudu
je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost, pokud z něho jednoznačně nevyplývá, podle kterých ustanovení a podle
jakých právních předpisů byla v kontextu podané správní žaloby posuzována zákonnost napadeného správního
rozhodnutí“.
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné,
musí z něj být zřejmé, jaký skutkový stav vzal správní soud za rozhodný a jak uvážil o pro věc
zásadních skutečnostech (uplatněných žalobních bodech), resp. jakým způsobem postupoval
při posuzování těchto skutečností. Uvedené pak musí nalézt svůj odraz v odůvodnění soudního
rozhodnutí. Jen prostřednictvím odůvodnění tohoto rozhodnutí lze totiž dovodit, z jakého
skutkového stavu správní soud vyšel a jak o něm uvážil. Těmto obecným požadavkům kladeným
na soudní rozhodnutí rozsudek městského soudu vyhoví.
Nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu v projednávané věci však vychází
z jiného pochybení tohoto soudu, kterým je to, že při svém rozhodování přezkoumal
„nepřezkoumatelné správní rozhodnutí“, resp. že vůbec podrobil soudnímu přezkoumání „akty
žalovaného správního orgánu“, které nelze považovat za rozhodnutí v materiálním slova smyslu,
a z toho důvodu, jak po té naložil s žalobními námitkami stěžovatelů.
Aby však bylo možno posoudit důvodnost podané kasační stížnosti - co do
nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku městského soudu, je třeba nejprve zodpovědět
otázku, zda se v případě přípisů žalovaného ze dnů 2. 6. 2010 a 9. 6. 2010 jednalo vůbec
o rozhodnutí v materiálním smyslu či nikoliv, a pokud ano, zda šlo o rozhodnutí přezkoumatelné
v soudním řízení správním. Oběma těmito otázkami - přezkoumatelností správních rozhodnutí
i přezkoumáváním rozhodnutí v materiálním smyslu se Nejvyšší správní soud přitom zabýval již
dříve.
K otázce přezkoumatelnosti správních rozhodnutí se zásadně vyslovil rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 74, jež byl
publikován ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 1566/2008. Nejvyšší
správní soud v tomto usnesení vyslovil právní názor, že: „Rozsah provedeného přezkumu musí nalézt
odraz v písemném odůvodnění rozhodnutí odvolacího orgánu (§50 odst. 7 zákona č. 337/1992 Sb., o správě
daní a poplatků). Důvod nepřezkoumatelnosti rozhodnutí odvolacího orgánu posuzujícího více oddělitelných
skutkových nebo právních otázek může být [§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] dán i toliko ve vztahu k některým
z nich. Ostatní oddělitelné skutkové nebo právní otázky krajský soud přezkoumá vždy, má-li jejich řešení
význam pro další řízení a rozhodnutí ve věci“. Na tento judikát navázal Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/2008 - 71, dostupném na www.nssoud.cz, v němž
vyslovil, že: „Nevypořádá-li se správní orgán v souladu s §50 odst. 7 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní
a poplatků, v rozhodnutí o odvolání se všemi odvolacími námitkami, zatíží tím své rozhodnutí
nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů. Tuto vadu nelze zhojit vyvrácením odvolacích námitek ve vyjádření
k žalobě, příp. v kasační stížnosti“. Také Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 30. 12. 2005,
č. j. 11 Ca 207/2005 - 23, vyslovil závěr, že: „Správní orgán je povinen již v odůvodnění svého rozhodnutí
uvést, o jaké zjištěné okolnosti se v tomto rozhodnutí opíral a jak k nim dospěl; nepostačuje tedy, vysvětlí-li svůj
postup až následně (ve vyjádření k žalobě proti danému rozhodnutí). Takové rozhodnutí správního orgánu je pak
nepřezkoumatelné“.
Otázku, zda je správní akt rozhodnutím ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s., je nutné
primárně posuzovat z hlediska jeho obsahu, nikoliv jeho formy. Nejedná se však o jediný aspekt,
který by měl být v tomto ohledu posuzován. Dřívější ryze materiální pojetí rozhodnutí správního
orgánu v judikatuře správních soudů totiž korigoval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
ve svých usneseních ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98 a ze dne 18. 9. 2012,
č. j. 2 As 86/2010 - 76 (obě publikovány ve Sbírce rozhodnutí NSS, a to pod č. 2206/2011
a č. 2725/2013). Jak bylo například konstatováno v prvním z těchto usnesení, „[r]ozdíl mezi žalobou
proti rozhodnutí správního orgánu a zásahovou žalobou proto primárně spočívá ve formě aktů nebo úkonů, proti
nimž uvedené žaloby chrání. Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu chrání proti aktům majícím obecně
povahu individuálního správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud doktríny správního práva
(ať již vydávaného podle správního řádu, zákona o správě daní a poplatků či jakéhokoli jiného zvláštního
zákona).“
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu následně ve svém usnesení
ze dne 19. 8. 2014, č. j. 6 As 68/2012 - 47, blíže rozvedl, že je nutno posuzovat, zda má napadený
úkon povahu individuálního správního aktu, je zde konkrétní individualizovaný adresát takového
vrchnostenského aktu, zda tento úkon zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje jeho konkrétní
práva, je vydán ve formalizovaném řízení upraveném právními předpisy správním orgánem
v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci jako materializovaný akt obsahující stanovené
náležitosti, komunikovaný adresátovi.
Rozšířeným senátem vymezené aspekty pro posouzení naplnění pojmu rozhodnutí
ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s. je podle názoru Nejvyššího správního soudu nutno hodnotit
z hlediska toho, jak je předpokládá právní úprava, nikoliv z hlediska toho, zda byly v konkrétním
případě předpokládané aspekty skutečně zcela naplněny. Stále je tedy nutno trvat na tom,
že i pouhý přípis či sdělení správního orgánu mohou být posuzovány jako rozhodnutí ve smyslu
ust. §65 odst. 1 s. ř. s. v situaci, kdy je zákonem předpokládáno vydání rozhodnutí
(tj. vrchnostenského aktu splňujícího rozšířeným senátem vymezené aspekty).
Tyto předpoklady napadené akty žalovaného ze dnů 2. 6. 2010 a 9. 6. 2010 ale nesplňují.
Odvoláním ze dne 18. 4. 2010, které bylo doplněno odvoláními ze dne 18. 5. 2010
a ze dne 31. 5. 2010, se stěžovatelé, jako „opomenutí účastníci řízení“ (vedeného podle správního
řádu z roku 1967), domáhali zrušení rozhodnutí Magistrátu a zastavení řízení. Dovozovali
při tom (doloženo skutkovou i právní argumentací), že jsou „opomenutými účastníky řízení“,
že napadeným rozhodnutím byla dotčena jejich vlastnická práva (resp. vlastnická práva jejich
právních předchůdců) a že jejich statut je dán i zákonem č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny (např. §68). Napadené rozhodnutí je přitom i jinak nezákonné, neboť bylo vydáno
na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci a trpí faktickými i právními vadami.
Přípisem ze dne 2. 6. 2010 však žalovaný správní orgán stěžovatelům k jejich odvolání
proti rozhodnutí Magistrátu jen oznámil, že toto rozhodnutí nabylo právní moci dne 27. 11. 2004,
je platné a pro uplynutí lhůt ho ani v přezkumném řízení (tím spíše v odvolacím řízení) nelze
přezkoumat. Opřel se při tom o ust. §179 odst. 2 správního řádu ve spojení s §97 odst. 2
správního řádu, ač ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že postupoval podle §179 odst. 1
správního řádu, a stěžovatelům sdělil, že jejich odvolání proti pravomocnému rozhodnutí odkládá
bez opatření. Přípisem ze dne 9. 6. 2010, k doplnění odvolání ze strany stěžovatelů žalovaný
správní orgán toliko uvedl, že: „uvedené rozhodnutí již nelze přezkoumat, a tedy se ani
nemůžeme zabývat obsahem doplnění odvolání“.
Městský soud z obsahu podaných odvolání a předestřených přípisů žalovaného ze dnů
2. 6. 2010 a 9. 6. 2010 dospěl k závěru, že správně měl žalovaný o odvoláních stěžovatelů vydat
rozhodnutí dle §68 a násl. nového správního řádu. Současně však na druhou stranu (z důvodů
ekonomie řízení) dovodil, že vydání rozhodnutí k soudnímu přezkoumání není třeba, neboť
napadené přípisy žalovaného správního orgánu naplňují materiální znaky rozhodnutí (bez bližší
specifikace) a dovodil, že jimi vlastně žalovaný rozhodl tak, jako by podané odvolání zamítl
z důvodu jeho nepřípustnosti. V dalším pak tento „žalovaným neuvedený výrok rozhodnutí“ sám
odůvodnil a žalobu zamítl proto, že proti tomuto odůvodnění stěžovatelé vlastně ve své žalobě
„nebrojili“.
Nejvyšší správní soud názor městského soudu nesdílí.
Je tomu tak proto, že vyslovený názor je dílem nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů
a nesrozumitelnost, dílem věcně nesprávný, a dílem založený i na jiné vadě řízení před soudem,
která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Dílčí nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku městského soudu spočívá v tom,
že se městský soud nezaobíral otázkou, zda napadené akty žalovaného mají povahu rozhodnutí,
resp. zda splňují podmínky, jak je blíže vymezil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v již
citovaném usnesení ze dne 19. 8. 2014, č. j. 6 As 68/2012 - 47, (zda se těmito akty zakládají,
mění, ruší nebo závazně určují konkrétní práva a povinnosti stěžovatelů, zda tyto akty byly
vydány ve formalizovaném řízení a podle jakých právních předpisů (uvedení právních předpisů, podle
kterých bylo „rozhodováno“), zda vydání takových aktů spadá do kompetence žalovaného (pravomoc),
zda tyto akty obsahují stanovené náležitosti materializovaného rozhodnutí (výrok, odůvodnění) a zda
byly doručeny komunikovaným adresátům. Namísto tohoto postupu však městský soud jen
implicitně vzal na vědomí doručení těchto aktů stěžovatelům, a pouze bez dalšího uvážil, jakému
- co do obsahu - rozhodnutí se napadené akty správního orgánu blíží, a tento způsob rozhodnutí
i sám vyjádřil (zamítnutí odvolání pro jeho nepřípustnost). Jinak řečeno, pouze slovně vyjádřil,
že podle jeho názoru šlo o jeden z možných způsobů vypořádání odvolání podle §92 odst. 1
správního řádu a ozřejmil jej účastníkům řízení. Jakkoliv je tento postup správního soudu jinak
nepřijatelný (nahrazovat úvahy správních orgánů), autoritativní přístup městského soudu
dokresluje i skutečnost, že stranou své pozornosti ponechal úvahu, proč má za to, že nejde
o zamítnutí odvolání pro opožděnost, ale právě jen pro nepřípustnost. Naplněním zbývajících
a nutných předpokladů determinujících rozhodnutí v materiálním smyslu se již vůbec nezabýval.
Městský soud nejenže za žalovaného formuloval jeden z možných výroků jeho rozhodnutí,
ale nadto tento výrok i sám odůvodnil. Nahradil tak jednu ze základních a esenciálních náležitostí
materializovaného rozhodnutí, která ovšem měla nutně a sama vyplývat ze žalobou napadených
aktů žalovaného, aby je vůbec bylo možno považovat za rozhodnutí v materiálním slova smyslu.
I kdyby však Nejvyšší správní soud připustil, že alespoň v jednom z dotčených přípisů
(sdělení z 2. 6. 2010) bylo možno dovozovat „náznak“ výroku rozhodnutí, nic to nemůže změnit
na tom, že jej vůbec neobsahuje druhý úkon ze dne 9. 6. 2010 a že u těchto aktů zcela - mimo
formy - absentují další elementární náležitosti rozhodnutí, jako je odůvodnění, vypořádání
odvolacích námitek, či uvedení právních předpisů, o které se tento úkon měl opírat. Tyto deficity
mají přitom za následek to, že na tyto akty žalovaného lze jen stěží pohlížet jako na rozhodnutí
v materiálním slova smyslu (zde tedy městský soud věc i dílem nesprávně posoudil po právní
stránce).
Pokud by ale i přesto městský soud tyto úkony žalovaného posoudil jako rozhodnutí
v materiálním slova smyslu, měly by uvedené deficity nutně za následek nepřezkoumatelnost
takových rozhodnutí, jak přiléhavě uváděli ve své žalobě i stěžovatelé (srov. čl. II. odst. 4).
Je tomu tak proto, že i na rozhodnutí v materiálním slova smyslu je třeba klást stejné nároky, jako
na jakákoliv jiná rozhodnutí, přezkoumatelná ve správním soudnictví podle §65 a násl. s. ř. s.
Jinak řečeno, i „rozhodnutí v materiálním slova smyslu“ musí obstát v testu přezkoumatelnosti,
jak to vyplývá ze shora předestřené judikatury Nejvyššího správního soudu
(např. sp. zn. 7 Afs 212/2006), či Městského soudu v Praze (např. sp. zn. 11 Ca 207/2005).
Ponechat stranou nelze ani okolnost, že městskému soudu nepřísluší „dotvářet“ správní
rozhodnutí a tím tak nahrazovat činnost správního orgánu. Taktéž mu nepřísluší, aby zamítal
žalobu stěžovatelů z toho důvodu, že tito ve své žalobě nebrojili proti důvodům, které předestřel
správní soud účastníkům řízení až ve svém rozhodnutí o věci samé. Jak již bylo uvedeno,
odůvodnění aktů žalovaného správního orgánu, které městský soud posoudil jako rozhodnutí
v materiálním slova smyslu, v podstatě předurčuje rozsah a důvody opravného prostředku proti
němu. Pokud však městským soudem přezkoumané akty žalovaného v podstatě žádné
odůvodnění neobsahovaly, lze jen stěží akceptovat postup tohoto správního soudu, který vytýká
stěžovatelům, že nebrojili proti absentujícím důvodům těchto „rozhodnutí v materiálním slova
smyslu“ - tj. že nebyli účastníky řízení – a že jejich žalobu proto zamítá. Uvedené platí tím spíše,
že z odvolání ve správním řízení a z podané žaloby vyplývá, že se stěžovatelé svého účastenství
ve skutečnosti domáhali. Bylo tomu tak s poukazem na §14 správního řádu z roku 1967
(srov. čl. I. odst. 3 žaloby a čl. III. žaloby), který podle jejich názoru měl nadto být ve věci
správně aplikován (nikoliv tedy správní řád, jak dovozuje žalovaný).
Nejvyšší správní soud se již blíže nezabýval dalšími námitkami stěžovatelů (správní soud
se mýlí, dovozuje-li, že rozhodnutí Magistrátu není způsobilé zasáhnout do práv stěžovatelů,
správní soud se nevyjádřil ani k otázce, podle jaké právní úpravy mělo být správně o odvolání
stěžovatelů rozhodováno, tedy zda podle správního řádu z roku 1967 či podle správního řádu
z roku 2004). Je tomu tak proto, že by to za daného stavu věci bylo ze strany Nejvyššího
správního soudu přinejmenším předčasné, neboť by nepřípustně předjímal názor, který přísluší
v prvé řadě městskému soudu, resp. žalovanému.
Nejvyšší správní soud proto ze všech uvedených důvodů zrušil kasační stížností napadený
rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 10. 2014, č. j. 5 A 203/2010 – 27, a věc vrátil
tomuto soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.).
V tomto řízení bude na městském soudu, aby v mezích odůvodnění tohoto rozsudku
a v mezích včas uplatněných žalobních bodů nejprve posoudil, zda žalobou napadené akty
žalovaného správního orgánu naplňují znaky materiálního rozhodnutí podle §65 s. ř. s., jak je
vymezil svým rozhodnutím rozšířený senát Nejvyššího správního soudu. Dospěje-li i tak
k závěru, že tyto akty jsou rozhodnutími v materiálním slova smyslu, posoudí, zdali tyto obstojí
na poli přezkoumatelnosti správních rozhodnutí a podle jaké právní úpravy (správní řád z roku
1967, správní řád z roku 2004 a jiné předpisy) mělo být v souzené věci žalovaným rozhodováno;
teprve po té vydá rozhodnutí, které bude odpovídat zákonu.
Podle ust. §110 odst. 4 s. ř. s. zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
(Městského soudu v Praze) a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud (Městský soud
v Praze) vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím
rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož
rozhoduje kasační soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. ledna 2015
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu