ECLI:CZ:NSS:2015:7.AS.256.2014:27
sp. zn. 7 As 256/2014 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: M.T. H.,
zastoupený JUDr. Pavlem Tomkem, advokátem se sídlem Polská 4, Karlovy Vary, proti
žalovanému: Krajský úřad Karlovarského kraje, se sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 10. 2014,
č. j 30 A 9/2014 – 38,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 10. 2014, č. j 30 A 9/2014 – 38, byla
zamítnuta žaloba podaná žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Krajského úřadu
Karlovarského kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne 14. 11. 2013, č. j. 3846/DS/13-3, jímž
bylo zamítnuto odvolání a potvrzeno usnesení Městského úřadu Sokolov ze dne 23. 8. 2013,
č. j. OD-4150-3/54383/2013/MK, o zastavení řízení o žádosti stěžovatele vydání řidičského
průkazu. Krajský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že sdílí názor správního orgánu,
že z povahy věci nelze po správním orgánu požadovat, aby obstarával za účastníka řízení
podklady a skutečnosti, které povedou ke kladnému rozhodnutí. I podle názoru krajského soudu
není výpis ze živnostenského rejstříku sám o sobě dostatečným důkazem, že osoba v něm
uvedená skutečně na našem území podniká a jak dlouho. Ve sporných případech k tomu musí
přistoupit další důkazy nebo jiné podklady, např. další listiny nebo výpovědi svědků. Dále krajský
soud uvedl, že ust. §92 odst. 4 písm. d) zákona č. 361/2000 Sb. ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o silničním provozu“) by izolovaně mohlo být vykládáno i tak, že jako doklad
prokazující obvyklé bydliště žadatele by stačilo, např. potvrzení o přechodném pobytu. Vezme-li
se však v úvahu kontext zákona o silničním provozu a zákona č. 326/1999 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), dojde se bez větších problémů k závěru
podstatně odlišnému. Vydávání potvrzení o přechodném pobytu na našem území je značně
formalizovaný postup, kdy se vyhoví každému občanu Evropské unie, který hodlá v České
republice pobývat přechodně po dobu delší než 3 měsíce a u něhož nebyly zjištěny negativní
podmínky stanovené v ust. §87a odst. 1 písm. b), resp. v §87d odst. 1 zákona o pobytu cizinců.
Jiné skutečnosti ministerstvo vnitra nezjišťuje, a tudíž ani neosvědčuje, ani nepotvrzuje.
Potvrzení o přechodném pobytu tedy sice prokazuje adresu místa hlášeného pobytu cizince
na našem území (§87n odst. 2 zákona o pobytu cizinců), ale nemůže prokazovat, že fyzická
osoba na území České republiky pobývá alespoň 185 dnů v kalendářním roce z důvodů osobních
vazeb stanoveného druhu nebo pobývá z důvodu osobních vazeb a pravidelně se na toto místo
vrací. Potvrzení o přechodném pobytu podle zákona o pobytu cizinců proto není samo o sobě
dostatečným důkazem, že určité místo na našem území je obvyklým bydlištěm cizince na území
České republiky ve smyslu zákona o silničním provozu. V této souvislosti krajský soud odkázal
na výstižnou argumentaci obsaženou v rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 7. 2014,
č. j. 57 A 96/2013 - 41. K námitce stěžovatele, že splňuje náležitosti obvyklého bydliště podle
ust. §2 písm. hh) zákona o silničním provozu, jak podle bodu 1., tak podle bodu 2. s tím,
že předložil soudu potvrzení společnosti ZF Friedrichshafen AG vydané dne 12. 9. 2013,
že je od 10. 5. 2010 zaměstnancem jejich podniku, krajský soud konstatoval, že ze správního
spisu není patrno, že by ve správním řízení uváděl, že vykonává závislou práci v jiném státě
než je Česká republika. Ani splnění této podmínky by samo o sobě nestačilo, protože i podle
ust. §2 písm. hh) bod 2. zákona o silničním provozu je třeba prokazovat pobývání na území
České republiky z důvodu osobních vazeb a pravidelné se vracení na toto místo, i když tu není
výslovně stanoven znak „alespoň 185 dnů v kalendářním roce“. Že se správní orgány závislou
prací stěžovatele v Německu nezabývaly, jim nelze vytýkat, protože tuto skutečnost jim stěžovatel
nesdělil. K podmínce přechodného pobytu odkázal krajský soud na rozsudky Krajského soudu
v Plzni ze dne 31. 10. 2012, č. j. 57A 5/2011 - 55 a Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne
13. 3. 2013, č. j. 15 A 132/2010 - 81 s tím, že názory v nich vyslovené byly, byť ve vztahu
k předchozí právní úpravě, aprobovány i Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne
13. 11. 2013, č. j. 6 As 47/2013 - 68. Stěžovatelovo nevyhovění výzvě k doplnění žádosti,
které bylo důvodem pro zastavení správního řízení, padá na vrub ne její nenáležité dikci či formě,
nýbrž jeho pevnému přesvědčení, že doklady, které předložil, plně dostačují ke kladnému vyřízení
jeho žádosti.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
podle ust. §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Podle stěžovatele krajský soud nesprávně právně
posoudil průkaznost dokladů prokazujících obvyklé bydliště a dospěl ke zcela matoucí a nelogické
interpretaci ust. §92 odst. 4 písm. d) a §109 odst. 6 písm. g) zákona o silničním provozu,
že doklady prokazující obvyklé bydliště neprokazuji obvyklé bydliště a dále ve vztahu
k povinnosti tvrzení stěžovatele ohledně časového rozmezí a účelu jeho pobytu na území České
republiky. Krajský soud v prvé řadě nesprávně hodnotil provedené důkazy a učinil z nich
nesprávná skutková zjištění, a to ve vztahu k povolení k přechodnému pobytu a výpisu
ze živnostenského rejstříku. Interpretace citovaných ustanovení krajským soudem nemá oporu
v zákoně ve smyslu gramatického a logického výkladu ve vazbě na předložené důkazy. Krajský
soud také nesprávně posoudil vady řízení ohledně postupu správního orgánu I. stupně,
který zastavil řízení, aniž by pro takový postup byly splněny podmínky podle ust. §66 odst. 1
písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Stěžovatel
označil napadený rozsudek také za nepřezkoumatelný, protože krajský soud nedostatečným
způsobem a nepřesvědčivě vyložil úvahy, které ho vedly k jeho vydání. Postup zvolený krajským
soudem je porušením práva na spravedlivý proces. Žaloba nemusí obsahovat explicitní námitku
ve vztahu k zastavení řízení, neboť důvody směrují proti rozhodnutí odvolacího orgánu,
které se procesním postupem nezabývá. Stěžovatel v žalobních bodech jasně polemizoval
s názorem, že po právní stránce ve smyslu ust. §92 odst. 4 písm. d) a §109 odst. 8 písm. g)
zákona o silničním provozu dostál zákonu. Pokud se otázkou důvodů pro zastavení řízení krajský
úřad ve svém rozhodnutí nezabýval, to samotné již zakládá vady řízení, pro které bylo na místě
napadené správní rozhodnutí zrušit. V daném případě nebyl dán pro zastavení řízení prostor,
jelikož stěžovatel podal žádost o udělení řidičského oprávnění a doložil listiny podle ust. §92
zákona o silničním provozu. Jako doklad prokazující obvyklé bydliště doložil potvrzení
o přechodném pobytu podle zákona o pobytu cizinců a výpis ze živnostenského rejstříku.
Z procesního hlediska tedy nebylo na místě přerušovat řízení, a ani následně zastavit řízení,
neboť k tomu nebyly splněny podmínky. Výzva správního orgánu I. stupně jen opisuje zákon
ohledně obvyklého bydliště a nenabízí stěžovateli žádná kritéria, kterými by se měl při prokázání
obvyklého bydliště řídit. Správní orgán I. stupně považoval osobní vazby za prioritní, ačkoliv
případný důvod podnikání se za takovou vazbu rovněž považuje, a neuvádí, jakým způsobem má
stěžovatel reagovat a co má ještě doplnit. Podle stěžovatele není třeba na bezpředmětnou výzvu
reagovat, ale on p řesto reagoval, a to odvoláním proti přerušení řízení. Odkázal-li krajský soud
na rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 7. 2014, č. j. 57 A 96/2013 - 41, pak situace
v něm uvedená ve stěžovatelově případě nenastala, protože tvrzené skutečnosti byly prokázány
předložením dokladů. Proto stěžovatel správním orgánům vytýká, že ho nevyzvaly a nesdělily mu,
proč potvrzení o přechodném pobytu podle zákona o pobytu cizinců nemůže být akceptováno
pro prokázání obvyklého bydliště. V tomto kontextu poukázal na právní názor z odborné
literatury k ust. §52 správního řádu, že správní řízení není ovládáno stejnými zásadami jako
civilní řízení. Neplatí v něm povinnost tvrzení a břemeno tvrzení v té podobě, jaká je známa
z civilního procesu. Správní řízení je ovládáno zásadou vyhledávací (vyšetřovací). S tím souvisí
i ust. §6 odst. 2 věta druhá správního řádu. Uved-li krajský soud, že žadatel je povinen
konkrétním způsobem popsat časový rozsah a důvody svého pobytu na území České republiky,
pak by stěžovatel rád věděl, na kterém místě je v zákoně o silničním provozu taková povinnost
stanovena. Z napadeného rozsudku zcela jasně vyplynulo, jak správní orgány a krajský soud
špatně chápou pojmy „trvalé bydliště“ a „obvyklé bydliště“. Tvrdit, že fyzická osoba nemůže mít
obvyklé bydliště jinde, než má trvalé bydliště, je naprostým nepochopením podstaty těchto
významově odlišných právních institutů. Za alarmující stěžovatel označil, že správní orgán
I. stupně i po předložení všemožných dokladů prokazujících obvyklé bydliště na území České
republiky má stále „více než důvodné“ (nejspíš existuje naddůvod) pochybnosti o průkaznosti
daných dokladů. Uvádí-li zákon výslovně, že obvyklé bydliště se prokazuje listinnými důkazními
prostředky, pak to neznamená nic jiného, než že předložením některé z těchto listin žadatel splnil
povinnost prokázat obvyklé bydliště. Jak by mohl prokázat faktický přechodný pobyt na území
České republiky, mu není zcela jasné. Krajský soud argumentuje rozsudkem Krajského soudu
v Ústí nad Labem ze dne 13. 03. 2013, č. j. 15 A 132/2010 - 81, podle kterého pojem přechodný
pobyt v zákoně o silničním provozu je nutno interpretovat v souladu legislativní zkratkou
uvedenou v ust. §2 písm. hh) citovaného zákona, z čehož vyplývá, že tento pojem znamená něco
jiného pro citovaný zákon a něco jiného pro zákon o pobytu cizinců. Stěžovatel dále poukázal
na znění čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 a čl. 4 Listiny základních práv a svobod. Pokud
by zákonodárce zamýšlel, aby listiny prokazující obvyklé bydliště neprokazovaly obvyklé bydliště,
ale aby ho prokazovaly faktické skutečnosti, formuloval by daná ustanovení zcela jinak. Správním
orgánům nelze ani mnoha důkazními prostředky prokázat obvyklé bydliště na území České
republiky, ale postačí jim záznam o trvalém bydlišti v úřední evidenci na území SRN, aby měly
za prokázané obvyklé bydliště na území SRN. Stěžovatel také vyjádřil velké překvapení, jak jasná
ustanovení zákona mohou správní orgány a krajský soud interpretovat zcela opačně oproti jejich
znění. I nevhodné znění zákona je nutno respektovat, dokud nepozbude účinnosti. Stěžovatel
také navrhl, aby byla Soudnímu dvoru Evropské unie položena předběžná otázka ohledně
výkladu a prokazování pojmů „obvyklé bydliště“, „osobní vazby“ a „profesní vazby“ žadatele
o řidičský průkaz podle čl. 12 směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2006/126/ES
ze dne 20. prosince 2006 o řidičských průkazech, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „směrnice č. 2006/126/ES“). Nejvyšší správní soud je povinen předběžnou otázku položit,
neboť k výkladu těchto pojmů neexistuje ustálená judikatura Soudního dvora. Stěžovatel citoval
několik rozsudků Soudního dvora s tím, že v žádném z nich nejsou vyloženy výše uvedené pojmy
a jak se tyto pojmy prokazují. Není možné, aby se tyto pojmy vykládaly v jednotlivých státech
Evropské unie rozdílně. Dosavadní postup správních orgánů zasahuje do osobních údajů
žadatelů, bankovního tajemství, obchodního tajemství, práva na obydlí a soukromí a kontrolami
cizinecké policie je pak bráněno v podnikání a ve svobodě pohybu a usazování. Ze všech
uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek
krajského soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v podané kasační stížnosti, a přitom
sám neshledal vady uvedené v odst. 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle obsahu správního spisu byla dne 5. 6. 2013 předána správnímu orgánu I. stupně
stěžovatelova žádost o vydání řidičského průkazu. K žádosti byly připojeny kopie občanského
průkazu, dokladu o přechodném pobytu, výpis z živnostenského rejstříku, čestné prohlášení
žadatele, plná moc udělaná k zastupování JUDr. Pavlu Tomkovi, protokol o úspěšně
vykonané zkoušce z odborné způsobilosti a imigrační prohlášení. Dne 20. 6. 2013 usnesením
č. j. OD-4150-3/54383/2013/MK správní orgán I. stupně přerušil řízení o žádosti, protože podle
jeho názoru neměla předepsané náležitosti, a vyzval stěžovatele k jejímu doplnění ve lhůtě
5 pracovních dnů ode dne převzetí usnesení, a to podle ust. §92 odst. 1 až 5 zákona o silničním
provozu k předložení platného originálu dokladu totožnosti, originálu dokladu prokazující
obvyklé bydliště nebo návrhu důkazního prostředku k jeho prokázání nebo potvrzení o studiu,
originálu čestného prohlášení a podle ust. §2 písm. hh) zákona o silničním provozu k prokázání
obvyklého bydliště z důvodu osobních vazeb nebo návrhu důkazního prostředku k jejich
prokázání. Stěžovatel byl současně poučen, že nebudou-li nedostatky žádosti odstraněny
ve stanovené lhůtě, bude řízení o žádosti podle ust. §66 odst. 1 písm. c) správního řádu
zastaveno. V odůvodnění usnesení správní orgán I. stupně uvedl, že stěžovatel podal
v zastoupení paní N., která se neprokázala žádným zmocněním, žádost o udělení řidičského
oprávnění a řidičského průkazu, a dále odkázal na zákon o silničním provozu, který s účinností
od 1. 1. 2012 v ust. §2 písm. hh) definuje pojem obvyklé bydliště, uvedl tuto definici s tím, co se
rozumí osobními vazbami. Prosté potvrzení o přechodném pobytu, výpis ze živnostenského
rejstříku ani imigrační prohlášení podle správního orgánu I. stupně osobní vazby neprokazují. Na
tuto výzvu stěžovatel ve stanovené lhůtě nereagoval, ale podal proti usnesení odvolání, které bylo
zamítnuto rozhodnutím Krajského úřadu Karlovarského kraje ze dne 12. 8. 2013,
č. j. 2813/DS/13-3. Poté rozhodl správní orgán I. stupně o zastavení správního řízení
o stěžovatelově žádosti.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku, kterou stěžovatel spatřuje v tom, že krajský soud nedostatečně a nepřesvědčivě vyložil
své úvahy, které ho vedly k vydání napadeného rozsudku.
Podle ustálené judikatury platí, že má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí
z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal soud za rozhodný, jak uvážil o pro věc zásadních
a podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných
skutečností, proč považuje právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů
považuje pro věc zásadní argumentaci účastníků řízení za neopodstatněnou (viz nálezy Ústavního
soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97,
a ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, všechny dostupné na http://nalus.usoud.cz,
a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, č. 244/2004
Sb.NSS, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne 1 . 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 – 62,
a ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 – 75, všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
jsou dostupná na www.nssoud.cz).
Podle názoru Nejvyššího správního soudu nevykazuje napadený rozsudek žádný
z uvedených nedostatků. Rozhodně nelze souhlasit se stěžovatelem, že by úvahy krajského soudu
byly nedostatečné. Krajský soud jasně vyložil, proč považoval napadené rozhodnutí za nezákonné
a v odůvodnění napadeného rozsudku se vypořádal se všemi žalobními námitkami a srozumitelně
formuloval závěry, které jsou také podpořeny vnitřně konzistentní argumentací. Ostatně to,
že se jedná o závěry srozumitelné a podložené konkrétní argumentací, potvrzuje i to, že proti
těmto závěrům stěžovatel také věcně brojí.
Další stížní námitka se týkala nesprávného hodnocení toho, že byl dán důvod
pro zastavení správního řízení, když stěžovatel předložil všechny listiny podle ust. §92 zákona
o silničním provozu a na bezpředmětnou výzvu nebylo třeba reagovat.
Podle ust. §2 písm. hh) zákona o silničním provozu je pro účely tohoto zákona obvyklé
bydliště na území České republiky místo trvalého pobytu fyzické osoby na území České
republiky, nebo pokud fyzická osoba nemá na území České republiky trvalý pobyt, místo
na území České republiky, kde fyzická osoba 1. pobývá alespoň 185 dnů v kalendářním roce
z důvodů osobních vazeb, kterými se rozumí zejména soužití ve společné domácnosti, rodinné
vazby, vlastnictví nebo nájem nemovitosti, a popřípadě zároveň i z důvodů podnikání, výkonu
jiné samostatně výdělečné činnosti nebo závislé práce na území České republiky, nebo 2. pobývá
z důvodu osobních vazeb a pravidelně se na toto místo vrací, ačkoliv podniká, vykonává jinou
samostatně výdělečnou činnost nebo závislou práci v jiném státě, není-li výkon takovéto činnosti
v jiném státě omezen na dobu určitou.
Podle ust. §82 odst. 1 písm. d) zákona o silničním provozu řidičské oprávnění lze udělit
pouze osobě, která má na území České republiky obvyklé bydliště nebo zde alespoň 6 měsíců
studuje.
Podle ust. §92 odst. 4 písm. d) zákona o silničním provozu musí být k žádosti přiložen
doklad prokazující obvyklé bydliště žadatele, který nemá na území České republiky trvalý pobyt,
nebo návrh jiného důkazního prostředku k jeho prokázání, nebo potvrzení o studiu podle §82
odst. 4; dokladem prokazujícím obvyklé bydliště žadatele je zejména 1. potvrzení o přechodném
pobytu podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky, 2. výpis z katastru nemovitostí
potvrzující vlastnická práva k nemovitosti, 3. nájemní smlouva k nemovitosti, 4. potvrzení
o zaměstnání, 5. výpis z živnostenského rejstříku.
Podle ust. §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu k žádosti o vydání řidičského
průkazu podle odstavců 6 a 7 musí být přiložen doklad prokazující obvyklé bydliště žadatele,
který nemá na území České republiky trvalý pobyt, nebo návrh jiného důkazního prostředku
k jeho prokázání; dokladem prokazujícím obvyklé bydliště žadatele je zejména 1. potvrzení
o přechodném pobytu podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky, 2. výpis
z katastru nemovitostí potvrzující vlastnická práva k nemovitosti, 3. nájemní smlouva
k nemovitosti, 4. potvrzení zaměstnavatele o zaměstnání, 5. výpis z živnostenského rejstříku.
Pro interpretaci těchto zákonných ustanovení má význam směrnice č. 2006/126/ES,
která v otázce vydávání řidičských průkazů občanům jiných členských států v zásadě převzala
předchozí úpravu obsaženou ve směrnici Rady č. 91/439/EHS, o řidičských průkazech, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „směrnice č. 91/439/EHS“).
Podle čl. 7 odst. 1 písm. e) směrnice č. 2006/126/ES řidičské průkazy se vydávají pouze
žadatelům, kteří: mají obvyklé bydliště na území členského státu vydávajícího průkaz
nebo mohou doložit, že už tam alespoň šest měsíců studují.
Podle čl. 12 směrnice č. 2006/126/ES pro účely této směrnice se „obvyklým bydlištěm“
rozumí místo, kde se určitá osoba obvykle zdržuje, tj. nejméně 185 dní v kalendářním roce,
z důvodů osobních a profesních vazeb nebo v případě osob bez profesních vazeb z důvodu
osobních vazeb vyplývajících z úzkých vztahů mezi touto osobou a místem, kde bydlí.
Za obvyklé bydliště osoby, jejíž profesní vazby jsou jinde než osobní vazby a která tedy střídavě
pobývá na různých místech ve dvou nebo více členských státech, se však považuje místo jejích
osobních vazeb, pokud se tam pravidelně vrací. Tato poslední podmínka se nepožaduje, pokud
osoba pobývá v některém členském státě, aby zde vykonávala časově omezený úkol.
Navštěvování vysoké školy nebo školy neznamená přesun obvyklého bydliště.
K interpretaci pojmu obvyklého bydliště se již vyjádřil Nejvyšší správní soud
např. v rozsudku ze dne 30. 4. 2013, č. j. 4 As 40/2012 – 26, v němž uvedl, že „žalobce v době řízení
udal adresu svého přechodného pobytu na území České republiky, na které se však fakticky nezdržoval,
popř. se zde zdržoval pouze krátkodobě – v řádu dnů či po dobu několika týdnů, zatímco zákon o silničním
provozu v §2 písm. hh) vyžadoval přechodný pobyt v trvání alespoň 185 dnů.“ Tento závěr dále rozvedl
v rozsudku ze dne 13. 11. 2013, č. j. 6 As 47/2013 – 68, v němž vyslovil, že „[t]ext zákona
o silničním provozu (ve znění účinném v době vydání rozhodnutí o zamítnutí žádosti stěžovatele o přiznání
řidičského oprávnění v obnoveném řízení) byl podle názoru Nejvyššího správního soudu jednoznačný. Ačkoliv lze
souhlasit se stěžovatelem, že hlavním účelem ustanovení §2 písm. hh) citovaného zákona bylo definovat,
který úřad je místně příslušným správním orgánem pro posouzení žádosti o řidičské oprávnění, zároveň
zákonodárce využil této příležitosti, aby definoval pro účely zákona o silničním provozu též legislativní zkratku
‚přechodný pobyt‘. Užívání legislativních zkratek vede k žádoucímu zkrácení zákonného textu. V daném případě
byla v rámci definice jednoho zákonného pojmu zavedena též definice zákonného pojmu jiného (což lze s jistou
nadsázkou označit za verbální ekonomii zákona), nicméně zákonodárce tak učinil dostatečně srozumitelným
způsobem (srov. text v závorce ‚dále jen »přechodný pobyt«‘). Pro splnění podmínky vymezené v §82 odst. 1
písm. d) zákona o silničním provozu tedy nepostačí mít na území ČR přechodný pobyt v obecném smyslu,
jak správně dovodil krajský soud, nýbrž ve smyslu definovaném ustanovením §2 písm. hh) zákona o silničním
provozu.“ Podle citované judikatury je tedy zcela na žadateli, aby doložil, že splnil podmínky
pro udělení řidičského oprávnění včetně podmínky přechodného pobytu. Přitom se musí jednat
o pobyt nikoliv formální, tedy pouhé právo na území České republiky přechodně pobývat, nýbrž
o skutečně faktický pobyt.
Z vnitrostátní i unijní úpravy jednoznačně plyne, že je nutné, aby žadatel prokázal svůj
bližší vztah k území členského státu tím, že prokáže skutečnou délku svého pobytu na něm,
a to nikoli pouze předložením listiny, která mu formálně pobyt na území členského státu
umožňuje. Stěžovatel se sice dovolává zákona o silničním provozu, avšak přehlíží, že institut
obvyklého bydliště definovaného pro účely tohoto zákona v ust. §2 písm. hh) požaduje, aby zde
osoba pobývala po určitou dobu, čímž zákonodárce zřetelně vyjádřil materiální kritérium, tedy
požadavek skutečného, a nikoli pouze úředně evidovaného, pobytu žadatele na území České
republiky, a to z důvodů jeho osobních vazeb k členskému státu. Předložení potvrzení o povolení
k přechodnému pobytu a výpisu z živnostenského rejstříku proto samo o sobě ještě nedokládá,
že žadatel skutečně po zákonem požadovanou dobu na území České republiky pobýval. Není
totiž rozhodné, kolik důkazních prostředků žadatel předloží, ale jaké skutečnosti jimi prokázal.
Pokud by Nejvyšší správní soud akceptoval, že žadateli stačí pro prokázání obvyklého bydliště
např. potvrzení o přechodném pobytu, bylo by možné, aby takový žadatel takto prokázal obvyklé
bydliště ve více členských státech Evropské unie. Takový důsledek by byl zjevně v rozporu
s úmyslem českého i unijního zákonodárce zabránit „turistice za řidičskými průkazy“
(viz např. bod 70 rozsudku Soudního dvora ve věci C-419/10, Hofmann, ECLI:EU:C:2012:240,
nebo důvodovou zprávu k zákonu č. 297/2011 Sb., sněmovní tisk č. 300/0, rok 2011). Také
teleologický výklad tedy podporuje závěr, že doklad o možnosti žadatele pobývat na území
členského státu neprokazuje, že na území tohoto členského státu má obvyklé bydliště.
Zákon o silničním provozu v žádném případě není koncipován tak, že každému žadateli,
který předloží doklady demonstrativně vyjmenované v ust. §92 odst. 4 písm. d) a §109 odst. 8
písm. g) zákona o silničním provozu bude automaticky vydáno řidičské oprávnění. I v takovém
případě mohou existovat na straně správního orgánu pochybnosti a pak musí žadatel prokázat
materiální obvyklé bydliště na území České republiky. Posouzení, zda žadatel své obvyklé bydliště
prokázal, je na správním orgánu, který musí své úvahy náležitě odůvodnit ve svém rozhodnutí.
S ohledem na výše uvedené tedy za daného skutkového stavu správní orgán I. stupně
oprávněně vyzval stěžovatele k doplnění jeho žádosti. Podle Nejvyššího správního soudu byl
obsah výzvy jasný a srozumitelný. Stěžovateli tedy nic nebránilo na výzvu reagovat, minimálně
tak, že by jí zčásti vyhověl (požadavek předložení platného originálu dokladu byl zcela
jednoznačný) a požádal správní orgán I. stupně o vysvětlení té části výzvy, která by mu připadala
nesrozumitelná. Odvolání proti vyzývacímu usnesení však nelze akceptovat jako adekvátní reakci
na výzvu, neboť se jedná o opravný prostředek, který má zcela jiný smysl a účel. Tvrzení
stěžovatele, že nevěděl, jakými důkazními prostředky by mohl své obvyklé bydliště na území
České republiky prokázat, považuje Nejvyšší správní soud za účelové. Podle ust. §51 odst. 1
správního řádu lze k provedení důkazů užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné
ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Jedná
se zejména o listiny, ohledání, svědeckou výpověď a znalecký posudek. Stěžovatel tedy mohl
např. navrhnout svědky k prokázání toho, že se na jím uváděné adrese skutečně zdržuje
po zákonem požadovanou dobu, že má na území České republiky osobní vazby a že zde
vykonává podnikatelskou činnost. Podnikatelskou činnost mohl prokazovat různými listinami,
např. smlouvami, fakturami, účetními doklady apod. Mohl navrhovat ohledání místa svého
obvyklého bydliště. Nebylo tedy nutné stěžovatele vyzývat k navržení konkrétních důkazních
prostředků, neboť těmi mohlo být cokoli, co může přispět ke zjištění stavu věci. Z obsahu výzvy
muselo být i osobě neznalé práva zřejmé, že správní orgán nepovažuje předložené dokumenty
za postačující především proto, že stěžovatel musí doložit faktický pobyt, tj. své skutečné osobní
a profesní vazby na území České republiky. Postup správního orgánu se zřetelem na výše
uvedené neodporuje zásadám obsaženým v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod. Proto stížní námitka týkající se nesprávného právního posouzení je nedůvodná.
Naprosto neodpovídající realitě je pak stěžovatelovo tvrzení, že krajský úřad se nezabýval
důvody pro zastavení řízení. V napadeném správním rozhodnutí je výslovně uvedeno,
že odvolací správní orgán neshledal vady nebo pochybení, pro které by mělo být napadené
usnesení zrušeno nebo změněno a dále se poměrně obsáhle zabýval obsahem výzvy a její
důvodností, stejně jako rozborem pojmu obvyklého bydliště a způsobu jeho prokazování.
Stěžovatelův požadavek na předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie
Nejvyšší správní soud neshledal opodstatněný. Jak Soudní dvůr vyslovil např. v rozsudku ve věci
283/81 CILFIT (ECLI:EU:C:1982:335; body 10 – 20), předkládací povinnost vnitrostátního
soudu odpadá v případě tzv. acte clair, tzn. když výklad ustanovení evropského práva je tak zřejmý,
že neponechává prostor pro žádnou rozumnou pochybnost o způsobu vyřešení položené otázky.
Nejvyšší správní soud nemá žádnou pochybnost, jak by měl být čl. 12 směrnice
č. 2006/126/ES interpretován. Skutečnost, že nepostačí doložení evidenční adresy pro závěr
o existenci obvyklého bydliště ve smyslu tohoto článku je bez jakýchkoliv pochybností zřejmé již
z jeho textu. Ten jasně hovoří o skutečných osobních a profesních vazbách žadatele o řidičský
průkaz. Zcela jednoznačný význam tohoto textu podporují i přípravné práce na směrnici,
v rámci nichž byl vysloven požadavek boje proti turistice za řidičskými průkazy (viz kromě
výše citovaného rozsudku Soudního dvora ve věci Hofmann také rozsudek ve spojených věcech
C-329/06 a C-343/06 Wiedemann a Funk, ECLI:EU:C:2008:366). Je pochopitelné, že stěžovatel
nepokládá interpretaci směrnice č. 2006/126/ES, která není v jeho prospěch, za jednoznačnou.
To ovšem neznamená, že by zde objektivně pochybnost o této interpretaci existovala.
S ohledem na výše uvedené není rozsudek krajského soudu nezákonný z důvodů
namítaných v kasační stížnosti. Proto Nejvyšší správní soud podle ust. §110 odst. 1 věta
druhá s. ř. s. kasační stížnost zamítl. Učinil tak postupem podle ust. §109 odst. 2 s. ř. s.,
podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a krajskému úřadu žádné náklady s tímto
řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. února 2015
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu