ECLI:CZ:NSS:2015:7.AS.273.2014:32
sp. zn. 7 As 273/2014 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Tomáše Foltase a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: J. G.,
zastoupený Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem, se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti
žalovanému: Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Karlovarského kraje, se
sídlem Závodní 386/100, Karlovy Vary, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 10. 2014, č. j. 30 A 62/2014 - 30,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 10. 2014, č. j. 30 A 62/2014-30,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 10. 2014, č. j. 30 A 62/2014 - 30, byla
zamítnuta žaloba, kterou se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal vydání rozsudku, jímž
by byla konstatována nezákonnost zásahu Policie České republiky, Krajského ředitelství policie
Karlovarského kraje (dále jen „krajské ředitelství“) spočívajícího ve výběru kauce podle
ust. §125a odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o provozu na pozemních komunikacích“). V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl,
že podklady pro uložení kauce [oznámení (odevzdání) přestupku (věci), potvrzení o převzetí
kauce a úřední záznam] poskytují dostatečný podklad pro závěr, že uložení sankce nebylo
nezákonným zásahem. Podle krajského soudu bylo v citovaném potvrzení srozumitelně
a způsobem odpovídajícím okolnostem věci vyjádřeno, v čem policista spatřuje důvodné
podezření, že se stěžovatel bude vyhýbat přestupkovému řízení. Toto podezření bylo navíc
umocněno chováním stěžovatele popsaným dostatečně určitě v úředním záznamu. Navíc
stěžovatel byl podezřelý ze spáchání velmi závažného porušení pravidel silničního provozu,
přičemž policista přihlédl k tomu, že se odmítl vyjádřit k vlastnímu přestupku, z jehož spáchání
byl podezřelý, a zejména pak odmítl podepsat oznámení o přestupku, resp. odmítl svým
podpisem stvrdit, že byl poučen o průběhu správního řízení a doručování v jeho rámci. I z těchto
okolností mohl zasahující policista oprávněně nabýt podezření, že se stěžovatel hodlá vyhýbat
přestupkovému řízení. Pro podporu svých závěrů krajský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 2. 2014, č. j. 4 Aps 9/2013 - 48.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Nesprávného právního posouzení se krajský
soud podle stěžovatele dopustil tím, že na projednávanou věc aplikoval právní názor vyjádřený
Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 27. 2. 2014, č. j. 4 Aps 9/2013 - 48, místo toho,
aby zohlednil právní názor vyjádřený v rozsudku ze dne 17. 4. 2014, č. j. 4 As 6/2014 - 32, jímž
byl dřívější právní názor překonán. Podle citovaného rozsudku již nelze tvrdit, že by pouhé
obecné konstatování subjektivního dojmu policisty ohledně blíže nespecifikovaného chování
a jednání řidiče dostačovalo k odůvodnění výběru kauce. Naopak je nutné uvedené chování,
jednání či vystupování specifikovat do takové míry, aby bylo možno vyloučit takové jednání
řidiče, které nelze považovat za dostatečně odůvodňující podezření z vyhýbání se správnímu
řízení. Postup policistů, jímž je zásadně zasahováno do základních práv a svobod fyzické osoby,
musí být odůvodněn objektivními skutečnostmi. V projednávané věci stěžovatel pouze
nepodepsal oznámení o přestupku, přičemž tuto povinnost mu neukládá žádný právní předpis.
Právě za toto jednání, spolu s odmítnutím podepsání pokutového bloku, byl sankcionován
výběrem kauce. Stěžovatel rovněž namítal nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku z důvodu,
že se krajský soud nezabýval argumentací stěžovatele, že v jeho případě nebyly splněny podmínky
pro výběr kauce a omezil se pouze na posouzení kvality formálního odůvodnění jejího výběru.
Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc
vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Krajské ředitelství ve vyjádření ke kasační stížnosti vyslovilo souhlas se závěry krajského
soudu a v plném rozsahu odkázalo na své vyjádření k žalobě.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v souladu
s ust. §109 odst. 3 a odst. 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v kasační
stížnosti, přičemž neshledal vady uvedené v odst. 4 citovaného ustanovení, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle obsahu správního spisu byl stěžovatel dne 7. 4. 2014 zastaven v Karlových Varech
hlídkou Policie ČR poté, co mu byla jako řidiči motorového vozidla v místě, kde je maximální
povolená rychlost 70 km/h, naměřena rychlost 92 km/h (po odečtení tolerance). Podezření
ze spáchání přestupku podle ust. §125c odst. 1 písm. f) bod 3 zákona o provozu na pozemních
komunikacích bylo zaznamenáno v tiskopisu „Oznámení (odevzdání) přestupku (věci)“ ze dne
7. 4. 2014, č. j. KRPK-31917/PŘ-2014-1900DP (dále jen „oznámení přestupku“). V tiskopisu
je uvedeno, že stěžovatel jej odmítl podepsat a zároveň nevyužil možnosti vyjádřit se k němu.
V „Potvrzení o převzetí kauce“ ve výši 5.000 Kč ze dne 7. 4. 2014 (dále jen „potvrzení o převzetí
kauce“) je v rubrice, ve které má policista uvést důvody, na jejichž základě měl důvodné
podezření, že se řidič bude vyhýbat přestupkovému řízení (§125a odst. 1 zákona o provozu
na pozemních komunikacích), pouze uvedeno: „Řidič nesouhlasí a odmítá podepsat oznámení
o přestupku, kdy mu byla naměřena rychlost v obci 70/95/92 km/h. Rychlost naměřena v obci Karlovy Vary,
ul. Táborská v 10:27 hod.“ V úředním záznamu zasahujícího policisty ze dne 7. 4. 2014, č. j. KRPK-
31917-1/PŘ-2014-1900DP (dále jen „úřední záznam“) je nad rámec citovaného odůvodnění
uvedeno, že řidič, který se toho dne dopustil přestupku a odmítl podepsat oznámení o přestupku,
se choval arogantně, hrubě a nezdvořile. Na základě toho zasahující policista pojal podezření,
že řidič se bude vyhýbat přestupkovému řízení a uložil mu proto kauci podle ust. §125a odst. 1
zákona o provozu na pozemních komunikacích.
Nejvyšší správní soud se předně zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Bylo by totiž předčasné zabývat se právním posouzením věci samé, pokud by byl
napadený rozsudek skutečně nepřezkoumatelný.
Nejvyšší správní soud při posuzování nepřezkoumatelnosti rozsudků správních soudů
vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996,
sp. zn. III. ÚS 84/94, uveřejněný pod č. 34 ve svazku č. 3 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního
soudu, nález Ústavního soudu ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, uveřejněný pod č. 85
ve svazku č. 8 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu), podle níž jedním z principů,
které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces, jakož i pojem právního státu (čl. 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli při rozhodování,
je i povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle ust. §54
odst. 2 s. ř. s.). To potvrzuje i navazující judikatura Ústavního soudu, srov. např. nález ze dne
11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06 (dostupný na http://nalus.usoud.cz), v němž Ústavní soud
vyslovil, že „odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze
zjistit, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům
kladeným na obsah odůvodnění a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv
účastníka řízení, který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“. Nejvyšší správní soud také
judikoval v rozsudku ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, dostupném na www.nssoud.cz,
že pokud „z odůvodnění napadeného rozsudku městského soudu není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil
při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu
nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě a proč subsumoval popsaný skutkový stav
pod zvolené právní normy, pak je třeba pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů
a tím i nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“. Nepřezkoumatelností z důvodu
nesrozumitelnosti se pak Nejvyšší správní soud zabýval např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, podle něhož lze „za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost obecně považovat
takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl,
odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají i případy, kdy nelze
rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích
nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá
své rozhodovací důvody.“
Napadený rozsudek krajského soudu podle názoru Nejvyššího správního soudu není
nepřezkoumatelný. Z jeho odůvodnění je zřejmé, z jakého skutkového stavu krajský soud vyšel,
jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil.
Je z něj rovněž patrné, z jakých důvodů má právní závěry vyslovené správním orgánem
za správné a naopak, z jakých důvodů jsou žalobní námitky nedůvodné. Odůvodnění závěrů
krajského soudu splňuje požadavky kladené na přezkoumatelnost soudního rozhodnutí.
Ve vztahu ke konkrétní argumentaci stěžovatele je třeba uvést, že krajský soud sice hodnotí
pouze formální stránku odůvodnění výběru kauce, nicméně z jeho úvah (především na str. 6 a 7
napadeného rozsudku) je jasně patrné, že učinil rovněž závěry o tom, že skutečnosti uvedené
v potvrzení o převzetí kauce a v úředním záznamu, ve spojení se závažností přestupku, z něhož
byl stěžovatel podezřelý, dostatečně odůvodňují výběr kauce, a tedy mohou vést důvodnému
podezření, že se stěžovatel bude vyhýbat přestupkovému řízení.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval stížními námitkami týkajícími se právního
posouzení věci ve smyslu ust. §125a zákona o provozu na pozemních komunikacích.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval povahou kauce podle ust. §125a zákona
o provozu na pozemních komunikacích. Podle konstantního názoru Nejvyššího správního soudu
nelze na tuto kauci nahlížet jako na rozhodnutí správního orgánu ve smyslu ust. §65
odst. 1 s. ř. s. Proti uložení kauce je třeba podat žalobu na ochranu před nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením správního orgánu ve smyslu ust. §82 s. ř. s. O výběru kauce není totiž
rozhodováno v konkrétním, právními předpisy vymezeném, typu řízení a není o něm vydáváno
formalizované rozhodnutí, nýbrž pouze písemné potvrzení podle ust. §125a odst. 3 zákona
o provozu na pozemních komunikacích (srov. kritéria pro rozlišení rozhodnutí a nezákonného
zásahu v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 11. 2009, č. j. 6 As 34/2009 - 33).
Potvrzení o převzetí kauce přitom nelze řadit mezi rozhodnutí o uložení záruky podle ust. §147
odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Výběr
kauce je totiž obsažen ve zvláštní úpravě v ust. §125a zákona o provozu na pozemních
komunikacích, přičemž úpravu ust. §147 správního řádu na něj nelze aplikovat již proto,
že institut záruky je pojmově koncipován pro již zahájená řízení, kdy o uložení povinnosti složit
záruku, popř. o přijetí záruky, rozhoduje správní orgán v průběhu správního řízení. V okamžiku
výběru kauce podle ust. §125a zákona o provozu na pozemních komunikacích naproti tomu
žádné správní řízení neprobíhá, neboť o jeho případném zahájení rozhodne teprve následně
správní orgán příslušný k jeho vedení, a to mj. na základě podkladů shromážděných zasahujícím
policistou. Pro podporu výše uvedených závěrů srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 2. 2014, č. j. 4 Aps 9/2013 - 48, dostupný na www.nssoud.cz.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítal, že nebyly splněny zákonné podmínky pro uložení
kauce. Zejména poukazoval na absenci důvodů zakládajících důvodné podezření, že se bude
vyhýbat přestupkovému řízení.
Podle ust. §125a odst. 1 až 3 zákona o provozu na pozemních komunikacích je policista
oprávněn vybrat od řidiče motorového vozidla podezřelého ze spáchání přestupku proti
bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, u kterého je důvodné podezření,
že se bude vyhýbat přestupkovému řízení, kauci od 5.000 Kč do 50.000 Kč, nejvýše však do výše
hrozící peněžní sankce za spáchaný přestupek. Složení kauce je zárukou, že se řidič uvedený
v odstavci 1 dostaví ke správnímu orgánu k projednání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti
provozu na pozemních komunikacích. Policista při výběru kauce poučí řidiče o důsledku vybrání
kauce a podmínkách jejího vracení a vystaví písemné potvrzení o převzetí kauce. V písemném
potvrzení musí být uveden důvod uložení kauce.
Jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2014,
č. j. 4 Aps 9/2013 - 48, a z rozsudku téhož soudu ze dne 17. 4. 2014, č. j. 4 As 6/2014 - 32, oba
dostupné na www.nssoud.cz, důvody, v nichž zasahující policisté spatřují důvodné podezření,
že se řidič bude vyhýbat přestupkovému řízení, je třeba alespoň stručně uvést již v potvrzení
o přijetí kauce, jehož prostřednictvím je řidič s těmito důvody seznámen přímo na místě.
Na odůvodnění kauce přitom logicky nelze klást nároky vycházející z požadavků na odůvodnění
správního rozhodnutí (§68 odst. 3 správního řádu). Je totiž třeba přihlédnout k podmínkám,
za nichž je potvrzení o převzetí kauce vystavováno (konkrétní místo či prostředí zásahu,
frekvence provozu, povětrnostní situace či chování dotčeného řidiče v reakci na provádění
silniční kontroly atp.). Postačí proto srozumitelné a okolnostem věci odpovídající stručné
vyjádření, v čem policista spatřuje důvodné podezření, že se řidič motorového vozidla podezřelý
ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích bude
vyhýbat přestupkovému řízení (srv. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2014,
č. j. 4 Aps 9/2013 - 48). V následném rozsudku ze dne 17. 4. 2014, č. j. 4 As 6/2014 - 32,
který byl publikován i ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, pak zdejší soud dále
uvedl, že relevantním důvodem nemůže být libovolná skutečnost nebo pouze samotné spáchání
předmětného přestupku. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku provedl demonstrativní
výčet okolností, které mohou založit důvodné podezření, že se řidič bude vyhýbat
přestupkovému řízení. Takovým důvodem může být např. to, že řidič nemá na území České
republiky trvalé bydliště, popř. má nahlášen trvalý pobyt na obecním úřadě, v minulosti
se přestupkovému řízení vyhýbal, hrozí mu pozbytí řidičského oprávnění v důsledku dosažení
12 bodů, případně řidič sám avizuje, že přestupkové řízení bude mařit.
Ve stěžovatelově případě uvedl policista jako důvod pro uložení kauce pouze, že „řidič
nesouhlasí a odmítá podepsat oznámení o přestupku, kdy mu byla naměřena rychlost v obci 70/95/92 km/h.
Rychlost naměřena v obci Karlovy Vary, ul. Táborská v 10:27 hod.“. Policista tedy důvodné podezření
ve smyslu ust. §125a odst. 1 zákona o provozu na pozemních komunikacích postavil pouze
na tom, že řidič projevil nesouhlas a odmítl podepsat vyplněný tiskopis. Až následně v úředním
záznamu doplnil další důvody, a sice arogantní, hrubé a nezdvořilé chování stěžovatele.
Podle Nejvyššího správního soudu policistou uvedené důvody v potvrzení o převzetí
kauce nedosahují takové intenzity, aby na jejich základě mohl policista nabýt důvodné podezření,
že se řidič podezřelý ze spáchání přestupku bude vyhýbat přestupkovému řízení.
Institut kauce je sice ze své povahy institutem nikoliv sankčním, nýbrž zajišťovacím
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2014, č. j. 9 As 37/2014 - 43,
publ. pod č. 3074/2014 Sb. NSS), na jehož aplikaci jsou kladeny mírnější nároky, než na aplikaci
sankčních institutů, avšak to neznamená, že by v potvrzení nemusely být uvedeny žádné důvody
ve smyslu ust. §125a odst. 1 zákona o provozu na pozemních komunikacích. Tyto důvody navíc
musí dosáhnout požadované intenzity, tj. musí z nich vyplývat důvodné podezření, že se řidič
bude vyhýbat přestupkovému řízení. K tomu srov. např. příklady uvedené v citovaném rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2014, č. j. 4 As 6/2014 - 32. Vyloučit samozřejmě nelze
ani důvody další, vždy se však musí jednat o důvody splňující zákonné podmínky ve smyslu
§125a zákona o provozu na pozemních komunikacích. Fakt, že stěžovatel s policisty
nespolupracoval a odmítl podepsat předmětné oznámení a vyjádřit se k němu, nelze za takový
důvod považovat. Lze se jistě pozastavit nad tím, proč stěžovatel, pokud nesouhlasil s tím,
že spáchal přestupek, neuvedl tento svůj názor v příslušné části tiskopisu. Nicméně pouhou
skutečnost, že stěžovatel zaujal komunikačně minimalistický postoj a k přestupku, z jehož
spáchání byl podezřelý, se nevyjádřil, nelze bez dalšího chápat jako snahu vyhýbat se správnímu
řízení, nýbrž de facto jako realizaci jeho práva na volbu libovolné procesní strategie v intencích
ust. §73 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Ta může spočívat
rovněž i v mlčení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009,
č. j. 1 As 96/2008 - 115, publ. pod č. 1856/2009 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud si je přitom
vědom toho, že úřední záznam obsahuje širší popis skutkového stavu, jakož i toho, že stěžovatel
byl podezřelý ze spáchání přestupku podle ust. §125c odst. 1 písm. f), bod 3 zákona o provozu
na pozemních komunikacích. V daném konkrétním případě však s ohledem na výše uvedené
nelze souhlasit s krajským soudem, že byly splněny všechny zákonné podmínky ve smyslu §125a
zákona o provozu na pozemních komunikacích.
Nejvyšší správní soud výše uvedeným výkladem vztahujícím se ke konkrétnímu
skutkovému stavu nijak nesnižuje význam institutu kauce ve smyslu §125a zákona o provozu
na pozemních komunikacích. Nejvyšší správní soud je si plně vědom důvodů, které zákonodárce
vedly k zakotvení institutu kauce do právního řádu. V právním státě však k aplikaci takového
institutu může dojít pouze při splnění všech zákonných podmínek, tj. mj. i podmínky dostatečné
specifikace důvodů pro uložení kauce. S ohledem na rozsáhlost množiny konkrétních skutkových
situací, resp. jejich variací, ke kterým může v budoucnu docházet, nelze provést konečný taxativní
výčet všech důvodů podřaditelných pod citované ustanovení. Vždy je však nutno trvat na tom,
aby zakládaly důvodné podezření, že se řidič bude vyhýbat přestupkovému řízení (§125a zákona
o provozu na pozemních komunikacích).
Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto napadený rozsudek podle ust. §110 odst. 1 věta první s. ř. s. zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení. O kasační stížnosti rozhodl bez jednání, protože mu takový postup
umožňuje ust. §109 odst. 2 s. ř. s.
V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem, který je vysloven v tomto
rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 12. února 2015
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu