ECLI:CZ:NSS:2015:7.AS.280.2015:29
sp. zn. 7 As 280/2015 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobkyně: I. L.,
zastoupena JUDr. Jiřím Vlasákem, advokátem se sídlem náměstí Republiky 2, Plzeň, proti
žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: M. D., v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Plzni ze dne 25. 9. 2015, č. j. 30 A 34/2014 – 44,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku
4.114 Kč do patnácti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobkyně
JUDr. Jiřího Vlasáka, advokáta.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalovaný Krajský úřad Plzeňského kraje domáhá
u Nejvyššího správního soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Krajského soudu
v Plzni ze dne 25. 9. 2015, č. j. 30 A 34/2014 – 44, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud v Plzni (dále také „krajský soud“) napadeným rozsudkem zrušil rozhodnutí
Krajského úřadu Plzeňského kraje, odboru dopravy a silničního hospodářství, ze dne 8. 1. 2014,
č. j. DSH/13134/13 (dále také „druhostupňové rozhodnutí“), a rozhodnutí Městského úřadu
Stříbro, odboru výstavby a územního plánování, oddělení Silniční správní úřad,
ze dne 10. 6. 2013, č. j. 1057/OVÚP/13/169/Jk (dále také „prvostupňové rozhodnutí“), ve znění
rozhodnutí (opravy zřejmých nesprávností) Městského úřadu St říbro, odboru výstavby
a územního plánování, oddělení Silniční správní úřad, ze dne 12. 6. 2013,
č. j. 1057-1/OVÚP/13/169/Jk, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Prvostupňovým
rozhodnutím bylo deklarováno, že se na pozemku p. č. 821/12 v k. ú. Stříbro nachází veřejně
přístupná účelová komunikace. Druhostupňovým rozhodnutím pak bylo zamítnuto odvolání
žalobkyně a potvrzeno prvostupňové rozhodnutí.
Krajský soud dospěl k závěru, že závěr správního orgánu o tom, že zpevněný povrch
(komunikace) na pozemku p. č. 821/12 je samostatnou věcí, tedy že jeho majitelkou není
žalobkyně, ale TOP RENT CAR s. r. o. (kterážto vyslovila souhlas s užitím komunikace jako
veřejně přístupné účelové komunikace), nebyl přesvědčivě a úplně zdůvodněn. Žalovaný seznal
komunikaci jako samostatnou věc z toho důvodu, že je zpevněná s asfaltovým povrchem (z části
štěrkovým krytem) a udržovaná bez zjevných výtluků a nerovností. Z povahy věci se dá dovodit,
že odstraněním svrchní zpevňovací vrstvy asfaltu a štěrku by došlo k jeho zničení. Žalovaný sice
dospěl k závěru, že je zřejmé, že odstraněním výše popsaného povrchu by došlo k podstatnému
zhoršení schůdnosti a sjízdnosti předmětné účelové komunikace, tedy by byla podstatným
způsobem vyloučena možnost jejího užívání, avšak z rozhodnutí není patrno, jakou optikou
zhoršení sjízdnosti poměřoval. Nebylo vyjeveno např. to, jaké typy vozidel a v jaké frekvenci
po oné komunikaci jezdí, zda by odstranění zpevněné vrstvy např. některá vozidla z jejího využití
zcela vyloučilo, jakým způsobem by se zhoršení sjízdnosti (schůdnosti) dotklo vlastníků okolních
nemovitostí či uživatelů komunikace atp. Otázka případného zásadního zhoršení sjízdnosti či
schůdnosti komunikace však musí být pro definitivní přijetí závěru o samostatnosti komunikace
jako věci postavena najisto, včetně jasného vymezení kritérií, prostřednictvím kterých byla
hodnocena. Správní orgány však tuto otázku neřešily, a zatížily tak svá rozhodnutí
nepřezkoumatelností. Za těchto okolností je zrelativizován význam souhlasu uděleného TOP
RENT CAR s. r. o.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalovaný jako stěžovatel (dále jen
„stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu uvedeného v ust. §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel namítl, že vycházel ze závěrů judikatury a právní nauky, které zastávají shodný
názor, že o stavbu pozemní komunikace (samostatný předmět občanskoprávních vztahů) půjde
tehdy, když odstranění povrchu komunikace bude mít za následek jeho zničení nebo alespoň
podstatné zhoršení její sjízdnosti nebo schůdnosti. Nic dalšího není nutné zjišťovat. Je
nepochybné, že odstranění (asfaltového) povrchu dané účelové komunikace dojde ke zničení této
(stavby) pozemní komunikace a ke zničení jejího povrchu. K tomu dospěl i sám krajský soud.
Není tedy jediný důvod, proč by měly správní orgány vyjevit, jaké typy vozidel a v jaké frekvenci
po oné komunikaci jezdí, jakým způsobem by se zhoršení sjízdnosti dotklo vlastníků okolních
nemovitostí apod. I kdyby nešlo o zničení povrchu, ale „jenom“ o podstatné zhoršení schůdnosti
a sjízdnosti, je věc zcela zřejmá. Po odstranění asfaltu bude mít komu nikace pouze nezpevněný
povrch, tedy nesjízdný (obtížně sjízdný) pro jakéhokoliv uživatele za deště, spadu sněhu a dalších
nepříznivých klimatických podmínek. To je skutečnost obecně známá a jednoznačná. Není
vadou, že nebyla takto explicitně vyjádřena v odůvodnění rozhodnutí. Uvedené však není ani
zdaleka podstatou celého problému. Je nepochybné, že společnost TOP RENT CAR s. r. o.
koupila od České republiky – Ministerstva obrany mj. „komunikaci příjezdovou
na p. p. č. 821/12“. Za ni zaplatila kupní cenu a své vlastnické právo prokazuje předmětným
nabývacím titulem – kupní smlouvou. Je v rozporu s Listinou základních práv a svobod
zpochybňovat vlastnické právo této společnosti. Ta souhlasila s veřejným užíváním dané
komunikace. Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek
krajského soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalobkyně ve svém vyjádření uvedla, že stěžovatel zřejmě přehlédl podstatnou okolnost
v judikátu sp.zn. 5 As 62/2008, a to posouzení stavebního provedení a jeho odstranění, kdy je
výslovně předpokládáno „zásadní“ zhoršení sjízdnosti účelové komunikace, což je okolnost,
na kterou poukazuje krajský soud. Rozhodnutí soudu je tak správné, a kasační stížnost by proto
měla být zamítnuta.
Osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
v souladu s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel
v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
Stěžovatel ve své kasační stížnosti předně brojí proti závěru krajského soudu, že správní
orgány dostatečně nevyjevily úvahy směřující k závěru, že stavba předmětné komunikace je
samostatným předmětem občanskoprávních vztahů. Nesouhlasí proto se závěrem, že by správní
rozhodnutí byla nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů.
Tato námitka je nedůvodná.
Závěr o tom, zda je posuzovaná komunikace samostatným předmětem občanskoprávních
vztahů, je rozhodný z toho důvodu, že správní orgány dovodily veřejnou přístupnost této účelové
komunikace ze souhlasu TOP RENT CAR s. r. o. s jejím veřejným užíváním. V případě, že by
však nebyla komunikace samostatnou věcí, byla by součástí pozemku p. č. 821/12 v k. ú. Stříbro,
jehož vlastnicí je žalobkyně. Souhlas s veřejným užíváním by tak nebyl dán skutečným vlastníkem
pozemní komunikace. Nezbytnost takového souhlasu není v tuto fázi předmětem sporu,
v podrobnostech lze proto k této otázce odkázat například na rozsu dek Nejvyššího správního
soudu ze dne 25. 9. 2014, č. j. 7 As 68/2014 - 87 (všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
Jádrem sporu je nyní tedy otázka dostatečnosti skutkových důvodů, na nichž stojí závě r
správních orgánů, že posuzovaná komunikace je samostatnou věcí. To, zda správní orgány opřely
svá rozhodnutí o dostatečné skutkové důvody, je nutno zkoumat ve světle právní úpravy, z níž
plynou skutečnosti rozhodné pro posuzování, kdy je pozemní komunikace samostatnou věcí.
Správní rozhodnutí lze považovat za přezkoumatelné pouze v případě, že tyto skutečnosti
správní orgán zjišťoval a následně při rozhodování vzal v úvahu.
Podle ust. §7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve zn ění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), účelová komunikace je
pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků
těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemním i komunikacemi
nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Příslušný silniční správní úřad může
na žádost vlastníka účelové komunikace a po projednání s příslušným orgánem Policie České
republiky upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou k omunikaci, pokud je to nezbytně
nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka. Úprava nebo omezení veřejného přístupu
na účelové komunikace stanovené zvláštními právními předpisy tím není dotčena.
Podle ust. §9 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je vlastníkem účelových
komunikací právnická nebo fyzická osoba.
Úprava obsažená v zákoně o pozemních komunikacích však neurčuje, zda je účelová
komunikace samostatným předmětem soukromoprávních vztahů či nikoliv. Tuto otázku je nutno
posuzovat ve světle soukromoprávní úpravy. Jelikož jde o posouzení otázky, zda souhlas
s veřejným užíváním byl dán vlastníkem komunikace, je rozhodná právní úprava účinná ke dni
udělení souhlasu. Ten byl v projednávané věci dán TOP RENT CAR s. r. o. dne 10. 5. 2013.
Vlastnictví k tomuto okamžiku se tak primárně řídí ustanoveními zákona č. 40/1964 Sb.,
občanský zákoník, ve znění účinném do 31. 12. 2013 (dále jen „občanský zákoník“) .
Podle ust. §118 odst. 1 občanského zákoníku jsou předmětem občanskoprávních vztahů
zejména věci. Ust. §119 odst. 1 občanského zákoníku rozlišuje věci movité a nemovité,
přičemž dle jeho odst. 2 jsou nemovitostmi pozemky a stavby spojené se zemí pevným základem.
Podle ust. §120 odst. 1 občanského zákoníku součástí věci je vše, co k ní dle její povahy náleží
a nemůže být odděleno, aniž by se tím věc znehodnotila, a podle odstavce 2 téhož ustanovení
stavba není součástí pozemku.
Judikatura k citovaným ustanovením prošla určitým vývojem, který podrobně shrnul
Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 11. 9. 2009, č. j. 5 As 62/2008 - 59
(č. 2200/2011 Sb. NSS). Následně v tomto rozsudku na základě dosavadní judikatury i doktríny
učinil závěry, které Nejvyšší správní soud považuje za zcela přiléhavé i pro nyní projednávanou
věc a s nimiž se ztotožňuje: „Je tedy zřejmé, že zákon o pozemních komunikacích počítá s tím, že účelové
komunikace budou obdobně jako ostatní pozemní komunikace (dálnice, silnice I., II. a III. třídy a místní
komunikace) ve vlastnictví konkrétního subjektu, v daném případě fyzické či právnické osoby (soukromého
práva), přičemž podle názoru Nejvyššího správního soudu toto vlastnictví bude svědčit buď vlastníkovi pozemku,
na kterém se předmětná komunikace nachází (v případě, že ji nelze považovat za stavbu ve smyslu občanského
zákoníku, ale jen za zpracování povrchu pozemku), nebo může svědčit i osobě od vlastníka pozemku odlišné
(za předpokladu, že účelová komunikace bude stavbou ve smyslu občanského zákoníku a nenáleží vlastníkovi
pozemku na základě jiného titulu než je samotné vlastnictví pozemku). Obecně lze přitom souhlasit
s argumentem stěžovatele, který uvádí, že pojem „stavba“ z hlediska občanskoprávního a z hlediska stavebního
práva nelze zaměňovat. I z doktríny se podává, že stavebně právní předpisy chápou stavbu dynam icky, tj. již
jako činnost směřující k uskutečnění stavebního díla. Naopak pro účely občanského práva je pojem stavba nutno
vykládat staticky, jako věc v právním smyslu, tedy jako výsledek určité stavební činnosti, který je způsobilý být
předmětem občanskoprávních vztahů (srov. např. Švestka J. a kol.: Občanský zákoník I. Komentář. 2. vydání.
Praha: C.H. Beck, 2009, s. 651 nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 3. 2002,
sp. zn. 22 Cdo 1911/2000, dostupný na www.nsoud.cz). […] Jak již bylo řečeno, je třeba určit, zda předmětná
účelová komunikace spadá do takto definované kategorie, zda- li je tedy st avbou jakožto nemovitou věcí
ve významu, jak ji definuje občanský zákoník. Je tomu tak proto, že zákon o pozemních komunikacích hovoří
o vlastnictví pozemní komunikace a aby bylo možno hovořit o vlastnictví, je třeba zjistit, zda daná účelová
komunikace je způsobilá být sama o sobě předmětem vlastnického práva – je tedy třeba vyjít z obecné
soukromoprávní definice nemovité stavby dle §119 odst. 2 občanského zákoníku. Stavba jako nemovitost musí
splňovat znaky přirozeného pojmu věci s tím, že není oddělena od pozemku, na kterém je postavena. Nesplňuje -li
výsledek stavební činnosti pojmové znaky stavby jako věci nemovité, je vlastníkem předmětné komunikace
vlastník pozemku, na kterém se komunikace nachází a tento vlastník má také právo podat návrh podle §7
odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. […] Aby zde posuzovaná účelová komunikace představovala věc
nemovitou, konkrétně stavbu spojenou se zemí pevným základem , je v prvé řadě třeba, aby byla schopna být vůbec
věcí ve smyslu §118 odst. 1 občanského zákoníku, tedy, jak se vyjádřil Ústavní soud, musí být „vymezitelným
kusem vnějšího světa“, který tvoří samostatnou věc, nikoli součást věci jiné, v daném případě pozemku. O takový
vymezitelný kus vnějšího světa nemůže jít dle konstantní judikatury tam, kde povrch pozemku byl zpracován
navrstvením přírodních stavebních materiálů tak, že nelze určit jasnou hranici, kde končí pozemek a začíná
stavba (např. u tenisového dvorce – viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 2. 2006,
sp. zn. 22 Cdo 1118/2005, obdobně dosavadní judikatura posoudila i jiné případy zpevnění povrchu pozemku
vrstvením různých přírodních materiálů - typicky se jednalo u parkovišť a kurtů o různé štěr ky, makadam, živce,
antuku apod.). […] Určitý obrat v posuzování povahy pozemních komunikací ovšem učinil Nejvyšší soud
ve svém rozsudku ze dne 11. 10. 2006, sp. zn. 31 Cdo 691/2005, který vycházel z právního závěru velkého
senátu občanskoprávního kolegia Nejvyššího soudu, neboť rozhodující senát se hodlal odchýlit od právního názoru
představovaného výše citovanou dosavadní judikaturou Nejvyššího soudu. Nejvyšší soud v naposled uvedené věci
dospěl k závěru, že místní komunikace (a tím spíše silnice či dálnice) mohou být za určitých okolností
samostatnou věcí, tj. stavbou ve smyslu §119 občanského zákoníku. Nejvyšší soud přitom vycházel z toho,
že zákon o pozemních komunikacích přijal koncepci rozlišující vlastníka pozemku na straně jedné a vlastníka
místní komunikace, silnice či dálnice na straně druhé, přičemž podle §17 odst. 3 (nyní §17 odst. 2) zákona
o pozemních komunikacích je v případě místní komunikace, silnice či dálnice na cizím pozemku možno zřídit
k pozemku věcné břemeno nezbytné pro výkon vlastnického práva ke stavbě, tj. k příslušné komunikaci.
V praxi je tedy nutno posuzovat případy místních komunikací či silnic individuálně a z jišťovat, zda splňují
požadavky §119 odst. 2 občanského zákoníku a jsou tedy samostatnými nemovitostmi, či nikoliv. Jak Nejvyšší
správní soud dále vysvětlí, domnívá se, že podobně je třeba postupovat rovněž u účelových komunikací. […] Ani
samotné zjištění pevného spojení dané stavební konstrukce se zemí ovšem ještě nemůže vést bez dalšího k závěru,
že se jedná o nemovitou stavbu, toto zjištění pouze vylučuje, že by se v daném případě jednalo o stavbu movitou
(jak by tomu mohlo v určitých případech být např. při pouhém položení panelů na zemský povrch), navíc však
ještě musí být zodpovězena otázka, zda se nejedná toliko o součást daného pozemku ve smyslu §120 odst. 1
občanského zákoníku. I součást věci totiž občanský zákoník definuje ve zmiňovaném ustanoven í jako
„vše, co k ní podle její povahy náleží a nemůže být odděleno, aniž by se tím věc znehodnotila“, i zde se tedy
předpokládá pevné spojení, ovšem nikoliv s jinou věcí, ale s věcí hlavní, které je posuzovaný „kus vnějšího světa“
součástí. I zde tedy judikatura a doktrína vychází z toho, že součást věci nemůže být oddělena, aniž by se tím
hlavní věc znehodnotila. Podle §120 občanského zákoníku je kladen důraz na znehodnocení hlavní věci, nikoli
na znehodnocení její oddělené části. Neoddělitelnost přitom není jen fyzická či technická, ale i funkční.
Znehodnocením věci je třeba rozumět funkční újmu, v jejímž důsledku již hlavní věc není schopna sloužit svému
původnímu účelu buď vůbec, anebo z velké části kvalitně (srov. Švestka J. a kol.: Občanský zákoník I .
Komentář. Praha: C.H. Beck, 2008, s. 599 - 600). […] Rozhodující pro určení, zda se jedná o stavbu
spojenou se zemí pevným základem, či o součást pozemku, tedy nemůže být pouze hledisko, zda lze danou
stavební konstrukci oddělit od země, ale zároveň, zda je naplněna první podmínka stanovená v §120 odst. 1
občanského zákoníku, tedy, zda jde o součást pozemku, která k pozemku (jakožto věci hlavní) podle jeho
povahy náleží, či nikoliv. […] Jako rozhodující se v daném případě tedy jeví nejen posouzení, zda je předmětná
účelová komunikace samostatně vymezitelnou částí vnějšího světa a zda je přitom spojena se zemí pevným
základem, ale zároveň je třeba posoudit také první ze dvou kritérií, která stanoví §120 odst. 1 občanského
zákoníku pro to, kdy je zpracován í povrchu pozemku považováno za součást pozemku a kdy za samostatnou
věc. Je proto třeba také posoudit, zda předmětná účelová komunikace k danému pozemku dle jeho povahy náleží.
[…] Z uvedeného popisu je zřejmé, že daná účelová komunikace je spojena se zem í pevným základem a lze u ní
vymezit, kde končí pozemek a kde začíná stavba. Pokud doktrína dospěla při posuzování toho, zda jde u místní
komunikace o stavbu či o určitým způsobem zpracovaný pozemek, který slouží jako pozemní komunikace
k závěru, že „bude-li povrch místní komunikace vytvořen tak, že jeho odstranění nebude možné bez jeho zničení,
resp. alespoň podstatného zhoršení sjízdnosti nebo schůdnosti, lze tuto komunikaci kvalifikovat jako samostatný
předmět občanskoprávních vztahů“ (Švestka J. a kol.: Občanský zákoník I. Komentář. 2. vydání. Praha: C.H.
Beck, 2009, s. 653 či Spáčil, J.: Právní rozhledy, č. 2/2007, s. 74), pak není žádný důvod k tomu, jak již
bylo vysvětleno, tato kritéria neaplikovat i na případ účelových komunikací. V daném případě je zřejmé,
že odstraněním popisovaného povrchu by došlo k podstatnému zhoršení schůdnosti a sjízdnosti dané účelové
komunikace, tedy byla by podstatným způsobem ztížena či po značnou část roku dokonce vyloučena možnost
obecného užívání této komunikace (§19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích).“
Jak vyplývá z citovaných závěrů Nejvyššího správního soudu, a mezi účastníky řízení
o tom není ani sporu, jedním ze stěžejních kritérií pro posouzení, zda je účelová komunikace
samostatnou věcí, je její stavebně technický charakter. Konkrétně jde o to, zda by odstraněním
povrchu komunikace došlo k podstatnému zhoršení (potažmo vyloučení) její schůdnosti nebo
sjízdnosti. Lze souhlasit, že odstraněním souvislého asfaltového povrchu komunikace dojde
zpravidla k podstatnému zhoršení její schůdnosti a sjízdnosti. Nemusí tak tomu ovšem být
případě, že asfaltový povrch není souvislý a schůdnost a sjízdnost komunikace je již za daného
stavu ztížena, byť jen v některých částech. V projednávané věci je tudíž nezbytné podrobné
skutkové zjištění, jaký je povrch celé předmětné komunikace. Žádné takové zjištění ovšem nebylo
správními orgány zákonným způsobem učiněno, a to přesto, že tato skutečnost byla správním
orgánům vytknuta již v předchozím rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 3. 2012.
Správní orgány v dané věci neprovedly místní šetření ani jiné dokazování.
Podle ust. §18 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů,
(dále jen „správní řád“), o ústním jednání (§49) a o ústním podání, v ýslechu svědka, výslechu
znalce, provedení důkazu listinou a ohledání, pokud jsou prováděny mimo ústní jednání, jakož
i o jiných úkonech souvisejících s řízením v dané věci, při nichž dochází ke styku s účastníky
řízení, se sepisuje protokol. Kromě protokolu lze též pořídit obrazový nebo zvukový záznam.
Podle ust. §51 odst. 1 správního řádu k provedení důkazů lze užít všech důkazních
prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny
v rozporu s právními předpisy. Jde zejména o listiny, ohledání, svědeckou výpověď a znalecký
posudek.
Podle ust. §51 odst. 2 správního řádu o provádění důkazů mimo ústní jednání musí být
účastníci včas vyrozuměni, nehrozí-li nebezpečí z prodlení. Tuto povinnost nemá správní orgán
vůči účastníkovi, který se vzdal práva účasti při dokazování.
Z citovaných ustanovení plyne, že až na zákonem stanovené výjimky není možné
dokazování provádět kabinetním způsobem. Provádí-li se dokazování mimo ústní jednání, musí
být o provedení důkazu mimo jiné vyhotoven protokol (viz např. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2012, č. j. 7 As 57/2010 - 82, č. 2633/2012 Sb. NSS).
V prvostupňovém rozhodnutí se sice hovoří o důkazech a místním šetření, ve správním
spise ovšem není založen žádný protokol o provedení důkazu (popř. protokol o jednání, při němž
bylo dokazování provedeno), respektive konkrétně protokol o místním šetření. Jediné, z čeho
tedy správní orgány mohly v souladu se zákonem vycházet, byla podání účastníků, která však
k rozhodné otázce neposkytují shodná skutková tvrzení, jenž by bylo možné považovat
za nesporné skutečnosti. Jsou-li ve správním spise (jako příloha podání) obsaženy fotografie, ty
jako důkaz provedeny nebyly. Mělo-li proběhnout místní šetření, jeho průběh není zachycen
v žádném protokolu. Jestliže bylo například místní šetření provedeno v jiné věci (např. v řízení
podle ust. §5 občanského zákoníku), bylo by možné protokol o místním šetření z této věci využít
jako listinný důkaz v nyní projednávané věci, ovšem opět by tento důkaz musel být zákonem
stanoveným způsobem proveden a výsledek dokazování řádně zachycen. Navíc by z tohoto
protokolu musely být patrné skutečnosti rozhodné i pro nyní projednávanou věc, tedy především
přesný stav celé předmětné komunikace.
Lze tedy uzavřít, že ve správním řízení, které před cházelo vydání prvostupňového
a druhostupňového rozhodnutí nebylo provedeno žádné dokazování a nebyla učiněna (způsobem
odpovídajícím zákonu) žádná skutková zjištění. Za této situace nelze vůbec přezkoumat závěry
správních orgánů, které z takových (v podstatě neexistujících) skutkových zjištění učinily. Ve věci
není například vůbec postaveno na jisto, že předmětná komunikace je skutečně asfaltová, natož
aby bylo patrné, zda je asfaltový povrch souvislý, respektive jaká je celková sjízdnost a schůdnost
komunikace.
Jak vyplývá z ustálené judikatury (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, nebo ze dne 5. 12. 2007, č. j. 3 Azs 89/2007 - 68), opřel-li
správní orgán rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné
v rozporu se zákonem, zakládá to nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí pro nedostatek důvodů.
I v nyní projednávané věci má proto Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem zato,
že prvostupňové i druhostupňvé správní rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná pro nedostatek
důvodů.
Ačkoliv se úvahy krajského soudu ubíraly částečně jiným směrem, učinil tento správní
soud plně ve shodě s Nejvyšším správním soudem závěr, že v dané věci nemohou být
přezkoumány úvahy správních orgánů o tom, zda je předmětná komunikace samostatnou věcí
(a že souhlas s veřejným užíváním tedy dal skutečný vlastník komunikace). Přes dílčí odchylky
v úvahách krajského soudu a Nejvyššího správního soudu je proto nutno uzavřít, že výrok
napadeného rozsudku stojí na důvodech, které v řízení před Nejvyšším správním soudem
v podstatné míře, byť ne zcela, obstály (srov. také usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, č. 1865/2009 Sb. NSS).
Úvahy krajského soudu je nutno částečně korigovat pouze v otázce, jak by mělo být
posuzováno zhoršení sjízdnosti či schůdnosti komunikace. Krajský soud totiž naznačil,
že rozhodný je toliko aktuální způsob užívání komunikace. Nejvyšší správní soud má naproti
tomu za to, že rozhodující je potencialita užívání komunikace. I v případě, že by po dané
komunikaci aktuálně nejezdila žádná motorová vozidla, neznamená to, že nemůže být ať již
ojediněle či pravidelně v budoucnu motorovými vozidly využívána. Tytéž závěry platí pro typy
motorových vozidel, jejich počty, počty chodců či účel využívání komunikace. Není rozhodné
pouze to, zda by mohlo být značně ztíženo dosavadní užívání komunikace, nýbrž také to, zda by
mohlo být značně ztíženo možné užívání komunikace (tedy užívání, ke kterému je komunikace
vzhledem ke svému stavu způsobilá). Důležité je tedy primárně její stavebně technické provedení.
Poměry v okolí jsou sice také významným faktorem, ovšem nikoliv z hlediska fakticity, nýbrž
z hlediska potenciality. Například vede-li komunikace toliko k jediné nemovitosti, je rozhodné,
jak může být pro účely této nemovitosti využita , nikoliv však jak je v současné době pro účely
této nemovitosti využívána. Správní orgány by se tedy v dalším řízení neměly zaměřovat pouze
na to, jak je předmětná komunikace v současnosti užívána, nýbrž jak by mohla být potenciálně
užívána s ohledem na své stavebně technické provedení a na poměry v okolí. Zjistí-li například,
že komunikaci tvoří kvalitní souvislý asfaltový povrch a může být reálně (s ohledem na charakter
nemovitostí, k nimž zajišťuje přístup) využívána osobními automobily, není potřeba dále
zkoumat, zda ji také aktuálně osobní automobily využívají. V popsaném případě bude zpravidla
možné bez dalšího učinit závěr o tom, že komunikace je samostatnou věcí, neboť odstraněním
souvislého kvalitního asfaltového povrchu bude zcela jistě značně ztížena sjízdnost komunikace
pro běžné osobní automobily. Je však nutno zopakovat, že před tím, než bude možné takové
posouzení učinit, bude nutné v nyní projednávané věci dostatečným a zákonným způsobem zjistit
a zachytit skutkový stav.
Jelikož v tuto chvíli nelze učinit závěr o tom, zda je předmětná komunikace samostatnou
věcí (tedy samostatným předmětem občanskoprávních vztahů), nelze se ani zabývat námitkami
stěžovatele, že společnost TOP RENT CAR s. r. o. jednoznačně prokazuje své vlastnictví
ke komunikaci nabývacím titulem, a její vlastnictví tudíž musí být ochráněno. Otázka vlastnictví
předmětné komunikace totiž může být vyřešena až poté, co bude učiněn závěr o tom,
zda se v rozhodné době jednalo o samostatnou věc. Nebyla-li komunikace samostatnou věcí,
tvořila součást pozemku ve vlastnictví žalobkyně. V takovém případě nemohla být kupní
smlouvou převedena z České republiky na společnost TOP RENT CAR s. r. o.
Kromě toho je nutno upozornit, že otázku vlastnictví předmětné komunikace musí
správní orgány řešit komplexně s ohledem na veškerá tvrzení dotčených osob. Nebyla -li tato
otázka řešena rozhodnutím civilních soudů, a žádné takové řízení ani nebylo zahájeno, je
povinností správních orgánů posoudit otázku vlastnictví komunikace jako předběžnou otázku.
Nelze přitom čistě formálně vyslovit závěr, že existuje smlouva o převodu vlastnického práv a
z České republiky na společnost TOP RENT CAR s. r. o., a tato společnost je tudíž vlastníkem
předmětné komunikace. Správní orgány se musí vypořádat s námitkami, které převod
vlastnického práva zpochybňují, včetně otázek platnosti kupní smlouvy, a nemohou námitky
zpochybňující vlastnictví odmítnout s tím, nechť dotčené osoby svůj spor o vlastnictví řeší
před civilními soudy.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je
nedůvodná, a proto ji zamítl (§11 0 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní
soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1, věta první s. ř. s. ve spojení
s ust. §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví -li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci
plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že stěžovatel neměl ve věci úspěch,
nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobkyně zastoupená na základě plné moci advokátem
měla v řízení před Nejvyšším správním soudem plný úspěch, a proto má právo na náhradu
nákladů, které jí vznikly v podobě nákladů na právní zastoupení advokátem. Náklady spočívají
v odměně advokáta za jeden úkon právní služby (vyjádření ke kasační stížnosti) v hodnotě
3.100 Kč [§1 odst. 1, §7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 1 77/1996 Sb.,
advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen: „advokátní tarif“)] a v náhradě
hotových výdajů 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Pr otože je advokát plátcem daně
z přidané hodnoty, zvyšuje se nárok o částku odpovídající této dani, která činí 714 Kč. Jelikož má
žalobkyně právo na náhradu těchto nákladů vůči stěžovateli, rozhodl Nejvyšší správní soud tak,
že je stěžovatel povinen zaplatit žalobkyni k rukám jejího zástupce na náhradě nákladů řízení
částku 4.114 Kč. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť jí
soudem nebyla uložena žádná povinnost, v souvislosti s níž by j í náklady vznikly (§60
odst. 5 s. ř. s. a contrario).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. prosince 2015
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu