ECLI:CZ:NSS:2015:7.AS.286.2014:38
sp. zn. 7 As 286/2014 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobců: a) Město
Hartmanice, se sídlem Hartmanice 75, Hartmanice, b) Obec Srní, se sídlem Srní 113, Srní,
c) Obec Stožec, se sídlem Stožec 54, Stožec, d) Město Železná Ruda, se sídlem
Klostermannovo nám. 295, Železná Ruda, e) Obec Modrava, se sídlem Modrava 63, Kašperské
Hory, všichni zastoupeni JUDr. Ing. Martinem Florou, Dr., advokátem se sídlem Lidická 710/57,
Brno, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65,
Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 12. 12. 2014, č. j. 10 A 99/2014 – 99,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům na náhradě nákladů řízení částku
15.367 Kč do 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejich zástupce
JUDr. Ing. Martina Flory, Dr., advokáta.
Odůvodnění:
Dne 12. 12. 2014 vydal Městský soud v Praze rozsudek č. j. 10 A 99/2014 - 99,
kterým rozhodl (výrokem I.), že schválení Plánu péče o Národní park Šumava na období
2014 - 2017 (dále jen „schválený plán péče“), k němuž došlo sepsáním protokolu Ministerstva
životního prostředí (dále jen „stěžovatel“) o schválení plánu péče ze dne 23. 4. 2014,
č. j. 29588/ENV/14, 976/620/ 14, bylo nezákonným zásahem do práv žalobců (dále
jen „účastníci řízení“), dále uložil stěžovateli (výrokem II.), aby uvedený protokol zrušil a o této
skutečnosti informoval dotčené obce a kraje, a dále přikázal (výrokem III.) stěžovateli,
aby schválený plán péče odstranil z ústředního seznamu ochrany přírody a krajiny, a dále uložil
stěžovateli (výrokem IV.), aby pokračoval v projednávání návrhu Plánu péče o Národní park
Šumava na období 2014 - 2028, který byl schválen Radou Národního parku Šumava na jejím
zasedání dne 20. 6. 2013, ve znění rozhodnutí Ministerstva životního prostředí o rozporech
ze dne 13. 8. 2013, č. j. 57070/ENV/13, ze dne 14. 8. 2013, č. j. 57633/ENV/13 a ze dne
16. 10. 2013, č. j. 76395/SNV/13. V odůvodnění rozsudku městský soud uvedl, že zákon
č. 114/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“),
výslovně obcím, které delegovaly své zástupce do rady národního parku, garantuje právo na to,
aby do „veřejného připomínkového řízení“ vstoupil pouze takový návrh plánu péče,
který je se zástupci obcí dohodnut (s případnou možností vyřešení rozporu). Pokud byl
podkladem pro další fáze procesu dokument odlišný, představuje to zásah do práv účastníků
řízení, který právní předpisy nedovolují, tedy zásah nezákonný. Zásah do práv účastníků řízení
přitom představuje i ta skutečnost, že dohodnutý návrh plánu péče naopak v dalších fázích
procesu projednán nebyl a nebylo o něm nijak rozhodnuto.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu
uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ve které uvedl, že se neztotožňuje s názorem
městského soudu, že má proces tvorby plánu péče 5 fází. Stěžovatel zastává názor, že proces
tvorby plánu péče má podle příslušných ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny pouze 3
fáze, a to 1) zpracování návrhu plánu péče, 2) veřejné projednání tohoto návrhu a 3) schválení
plánu péče spojené s vypořádáním připomínek vzešlých z veřejného projednání. Stěžovatel dále
uvedl, že členy rady národního parku jsou mimo jiné delegovaní zástupci obcí, se kterými musí
správa národního parku podle ust. §20 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny připravovaný
text návrhu plánu péče dohodnout. Text dokumentu tedy správa národního parku nedohaduje
s obcemi, ale s delegovanými zástupci obcí (fyzickými osobami). Obce mohou své připomínky
a námitky k návrhu plánu péče uplatňovat až ve fázi veřejného projednání plánu péče podle
ust. §38 odst. 4 citovaného zákona. Rada národního parku se podílí na přípravě návrhu plánu
péče a vyjadřuje se k němu z pozice poradního orgánu správy národního parku, částečně tedy
zodpovídá i za jeho obsah. Z logiky věci vyplývá, že delegovaní zástupci obcí vyjadřují a prosazují
při jednáních rady národního parku názory a zájmy obce, která je delegovala. Dohodu s těmito
zástupci obcí však nelze ztotožnit s procesním právem obcí účastnit se přípravy a projednání
návrhu plánu péče. Toto právo mohou účastníci řízení uplatnit až při projednání návrhu plánu
péče podle ust. §38 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny, a žádný z účastníků řízení proto
nemohl být na svých právech postupem stěžovatele nijak zkrácen. V napadeném rozsudku
uložené vrácení postupu stěžovatele při schvalování plánu péče do doby jeho vzniku proto nemá
žádnou zákonnou oporu. Městský soud tak přiznal účastníkům řízení více práv, než jím přiznává
zákon. Tato právní úvaha stěžovatele je zcela v souladu s postupem zpracování a projednání
plánu péče podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Pokud by citovaný zákon výslovně
garantoval účastníkům řízení (obcím) právo, aby do veřejného projednávání vstoupil takový
návrh plánu péče, který byl se zástupci obcí dohodnut (prostřednictvím zástupců delegovaných
do rady národního parku), jak tvrdí městský soud v napadeném rozsudku, nebylo by nutné
s obcemi projednat podle ust. §38 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny návrh plánu péče,
který již s nimi byl v nezměnitelné podobě dohodnut v předchozím kroku přípravy návrhu plánu
péče. Rada národního parku při přípravě a schvalování návrhu plánu péče nevystupuje jako
samostatný subjekt, při jehož činnosti by se měla uplatňovat práva účastníků řízení (obcí),
ale pouze jako součást správy národního parku. Podle ust. §38 odst. 4 a §79 odst. 3 písm. h)
zákona o ochraně přírody a krajiny zajišťuje stěžovatel zpracování návrhu plánu péče. Stěžovatel
tedy nese odpovědnost za obsah dokumentu, který je předkládán do veřejného projednání podle
§38 odst. 3 a 4 citovaného zákona, zejména za jeho soulad s právními předpisy. Z toho vyplývá,
že stěžovatel je kompetentní upravit návrh plánu péče před započetím jeho veřejného projednání
v případě, že je to nezbytné. Z návrhu dohodnutého plánu péče bylo třeba vypustit některé dílčí
části textu a doplnit chybějící přílohy tak, aby byl v souladu s ust. §38 odst. 1 zákona o ochraně
přírody a krajiny a vyhláškou č. 64/2011 Sb. Tyto technické změny provedené před zahájením
veřejného projednání neměly podstatný vliv na jeho věcný obsah, a ani na stěžovatelem
provedené vypořádání připomínek delegovaných zástupců obcí. Provedené úpravy nebyly
zaměřeny proti účastníkům řízení, jejich oprávněné a právem chráněné zájmy nepoškodily
ani neohrozily. Řešení rozvoje obcí není podle ust. §38 odst. 1 zákona o ochraně přírody
a krajiny obsahem plánů péče o žádnou z kategorií zvláště chráněných území a nepatří tedy
do textu plánu péče. Vypuštění zmínek o rozvojových projektech obcí bylo tedy v souladu
se zákonnou úpravou a nebylo zaměřeno proti právům a oprávněným zájmům účastníků řízení,
ale jednalo se pouze o uvedení návrhu plánu péče do souladu s požadavky právních předpisů.
Účastníci měli možnost uplatnit svoje zájmy ve fázi veřejného projednání plánu péče podle
ust. §38 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny, což n ěkteří také využili. Ze všech výše
uvedených důvodů proto stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek
městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Účastníci řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedli, že popis procesu tvorby plánu
péče o národní park prezentovaný stěžovatelem se od popisu téhož procesu, jak jej v napadeném
rozsudku podává městský soud, fakticky neliší. Popsané rozdíly mají ryze akademický charakter
a v žádném ohledu nedokládají, že by městský soud postupoval ve „zjevném rozporu
se zákonem“. Stěžovatelem prezentovaná podoba a posloupnost jednotlivých fází tvorby plánu
péče o národní park se totiž nijak nedotýká podstaty sporu, který spočívá v rozdílném řešení
právní otázky, zda je stěžovatel oprávněn návrh plánu péče dohodnutý se zástupci obcí
delegovanými do rady národního parku, popř. vzešlý z rozhodnutí stěžovatele o rozporu podle
ust. §20 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny, před jeho předložením ke zveřejnění
na portálu veřejné správy a na úředních deskách podle §38 odst. 3 citovaného zákona svévolně
změnit. Ve vztahu k této zásadní právní otázce stěžovatel pouze opakuje svůj již dříve vyslovený
názor, že je oprávněn návrh plánu péče, který je výsledkem dohody se zástupci obcí v radě
národního parku, popř. rozhodnutí stěžovatele o řešení rozporu, před jeho předložením
ke zveřejnění na portálu veřejné správy a na úředních deskách upravit v zásadě jakkoliv. Tento
závěr považují účastníci řízení ve shodě s městským soudem za zcela chybný, a to z důvodů,
které jsou výstižně a přiléhavě vysvětleny v napadeném rozsudku (str. 10 a 11). Svůj opačný závěr
přitom stěžovatel odůvodňuje stejně, jako ve vyjádření k žalobě, tj. pouze autoritativním
konstatováním, že mu oprávnění měnit návrh plánu péče před jeho zveřejněním svědčí
s ohledem na jeho „právní odpovědnost za konečný text návrhu plánu PP“ vyplývající z ust. §38
odst. 3 a 4 a §79 odst. 3 písm. h) zákona o ochraně přírody a krajiny. K tomuto konstatování
však nenabízí žádné věrohodné argumenty a zejména neobjasňuje, proč by se jeho obecná
odpovědnost za zákonnost a věcnou správnost návrhu plánu péče vyplývající z ust. §38 odst. 2
věta druhá zákona o ochraně přírody a krajiny měla konkrétně projevit až poté, co bude
konzumován obsah ust. §20 odst. 3 a 4 citovaného zákona. Je nepochybné, že stěžovatel má již
při přípravě dokumentu předkládaného zástupcům obcí v radě národního parku za účelem
dosažení dohody („návrh návrhu plánu péče“) možnost obsah připravovaného plánu péče
ovlivnit. Účastníci řízení jsou proto přesvědčeni, že již „návrh návrhu plánu péče“ může a musí
být i za účasti stěžovatele zpracován tak, aby splňoval veškeré formální náležitosti stanovené
právními předpisy, a i po obsahové stránce musí být v souladu s právními předpisy. Pokud
by Nejvyšší správní soud argumentaci stěžovatele přisvědčil, ztratil by (z hlediska obcí na území
národního parku) institut dohody o návrhu plánu péče zakotvený v ust. §20 odst. 3 zákona
o ochraně přírody a krajiny, jakož i institut rozhodnutí o rozporu podle odst. 4 citovaného
ustanovení jakýkoliv reálný význam. Stěžovatel tvrdí, že účastníci řízení nemohli být změnou
dohodnutého návrhu plánu péče nijak zkráceni na svých právech, neboť žádné právo podílet
se na tvorbě plánu péče před zveřejněním oznámení o možnosti seznámit se s plánem péče
na portálu a úředních deskách ani neměli. Tento právní názor je zcela nesprávný. Z dikce zákona
o ochraně přírody a krajiny jednoznačně vyplývá, že fyzické osoby delegované obcemi do rady
národního parku mají postavení jejich zástupců. Jelikož pojem zástupce není v citovaném zákoně
definován, je jeho obsah nutno vyložit za využití ustanovení jiných právních předpisů. Pro tyto
účely je namístě vyjít z ust. §22 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
z §436 odst. 1 věta první zákona č. 89/2012 Sb. a z §34 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění
pozdějších předpisů. Všechny citované předpisy přitom jednotně stanoví, že z jednání zástupce
vznikají práva a povinnosti přímo zastoupenému, takže a contrario platí, že je-li zástupce
při zástupčím jednání zkrácen na právech, je na právech zkrácen přímo zastoupený. Lze tedy
dovodit, že osoby, které jsou členy rady národního parku jako delegovaní zástupci obcí, jednají
jménem zastoupených obcí a projevují vůli těchto obcí, nikoliv vůli sebe sama jako fyzických
osob. Pokud stěžovatel poukazuje na ust. §38 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny
a z dikce jeho první a druhé věty dovozuje, že subjektivní právo obcí účastnit se procesu tvorby
plánu péče je zakotveno jedině zde, je i tato argumentace nesprávná. Citované ustanovení
je ustanovení obecné, které jako lex generalis upravuje právní postavení obcí nejen v procesu
tvorby plánu péče o národní parky, nýbrž i o zvláště chráněná území všech dalších kategorií,
ve kterých nepůsobí a ani se nezřizuje orgán, jehož postavení by bylo srovnatelné s radou
národního parku, takže uplatnění připomínek podle ust. §38 odst. 4 citovaného zákona
je pro obce první i poslední příležitostí, jak mohou tvorbu plánu péče ovlivnit. Charakter
citovaného ustanovení jako obecného pravidla je dán i tím, že možnost podávání připomínek
mají všechny obce, které jsou návrhem jakkoliv dotčeny. Ust. §20 odst. 2 až 4 zákona o ochraně
přírody a krajiny pak mají vůči ust. §38 odst. 3 citovaného zákona povahu legis specialis,
který v návaznosti na zavedení institutu rady národního parku jako specifického iniciativního
a konzultačního orgánu zakotvuje zvláštní dodatečná oprávnění pro obce na území národního
parku spočívající v právu být zastoupen v radě národního parku, účastnit se dohody o návrhu
plánu péče a v právu na projednání rozporu o návrhu plánu péče spojeném s právem
na rozhodnutí o tomto rozporu. Z uvedených důvodů účastníci řízení navrhli, aby kasační
stížnost byla jako nedůvodná zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti,
a přitom neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle ust. §20 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny je orgán ochrany přírody
před schválením zón národního parku, návštěvního řádu a plánu péče o národní park povinen
dohodnout návrh těchto dokumentů se zástupci obcí, delegovanými do rady podle odstavce 2.
Podle odst. 4 citovaného ustanovení nedojde-li k dohodě podle odstavce 3, předloží rada rozpor
se svým stanoviskem ministerstvu životního prostředí, které věc rozhodne po projednání
s dotčenými obcemi.
Podle ust. §38 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny před schválením plánu péče
vydá orgán ochrany přírody oznámení o možnosti seznámit se s návrhem plánu péče. Oznámení
zveřejní na portálu veřejné správy a zašle dotčeným obcím, které je zveřejní na své úřední desce.
Podle odst. 4 citovaného ustanovení návrh plánu péče projedná orgán ochrany přírody rovněž
s dotčenými obcemi a kraji. O způsobu vypořádání připomínek vlastníků, obcí a krajů sepíše
orgán ochrany přírody protokol, kterým zároveň plán péče schválí. Plán péče schvaluje orgán
ochrany přírody zpravidla na období 10 až 15 let.
Z citovaných ustanovení vyplývá, že obce, na jejichž území se národní park rozkládá, mají
právo, aby s nimi byl návrh plánu péče dohodnut, a to prostřednictvím jejich zástupců
delegovaných do rady národního parku. Pokud k dohodě nedojde, pak o rozporu rozhodne
Ministerstvo životního prostředí, a to po projednání s dotčenými obcemi. Zákon o ochraně
přírody a krajiny neobsahuje žádná ustanovení, z nichž by vyplývalo oprávnění stěžovatele
následně měnit znění takto dohodnutého návrhu plánu péče. Do další fáze projednávání návrhu
plánu péče by tedy měl postupovat jen takový text návrhu plánu péče, který byl dohodnut
s delegovanými zástupci obcí, případně text, který je výsledkem řešení rozporu v souladu
s ust. §20 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny.
V daném případě je nesporné, že stěžovatel text dohodnutého návrhu plánu péče,
ve znění rozhodnutí o rozporech, následně změnil a v další fázi (§38 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody a krajiny) tak byl projednán obsahově odlišný dokument. Nejvyšší správní
soud nezpochybňuje právní odpovědnost stěžovatele za konečný text návrhu plánu péče, ale tato
jej neopravňuje zasahovat do již dohodnutého návrhu plánu péče, ve znění rozhodnutí
o rozporech. Stěžovatel měl zajistit, aby dokument, který byl předložen delegovaným zástupcům
obcí, byl souladu s příslušnými právními předpisy, a nic mu nebránilo v tom, aby v případě
následných nutných obsahových úprav textu dohodnutého návrhu plánu péče byl tento znovu
projednán a dohodnut s delegovanými zástupci obcí. Pokud by stěžovatel mohl v dalších fázích
procesu projednávání libovolně měnit text dohodnutého návrhu plánu péče, pak by ust. §20
odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody a krajiny ztratilo své opodstatnění a stalo by se obsolentním.
Skutečnost, že stěžovatel je povinen podle ust. §38 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny
projednat návrh plánu péče s dotčenými obcemi a vypořádat se s jejich připomínkami
je pro posuzovanou věc irelevantní. Procesní postavení obcí v této fázi „veřejného projednání
návrhu plánu péče“ je slabší, neboť orgán ochrany přírody je povinen návrh plánu péče s nimi
pouze projednat, tj. není povinen respektovat jejich názor, resp. požadavky a dohodnout s nimi
znění, které by bylo akceptovatelné i pro tyto obce. Citované ustanovení tak má význam zejména
v případech, kdy je projednáván plán péče o jiná zvláště chráněná území, u kterých není zřizován
orgán srovnatelný radě národního parku, a dotčené obce proto nemají jinou možnost seznámit
se s textem návrhu plánu péče a vyjádřit svůj názor na něj. Postup stěžovatele v dané věci tak byl
v rozporu se zákonem o ochraně přírody a krajiny, a tímto nezákonným postupem došlo k zásahu
do práv účastníků řízení, a to konkrétně do práva, aby ve „veřejném připomínkovém řízení“ byl
projednán pouze takový návrh plánu péče, který je se zástupci obcí dohodnut (s případnou
možností vyřešení rozporu).
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je nedůvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). Ve věci rozhodl v souladu
s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti
zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Nejvyšší správní soud nerozhodoval o návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti, protože o tomto mimořádném opravném prostředku bylo rozhodnuto
bez zbytečného prodlení po nezbytném poučení účastníků řízení a obstarání dalších podkladů
nutných pro rozhodnutí.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. V tomto řízení měli účastníci řízení plný úspěch, a proto mají právo
na náhradu nákladů, které jim vznikly v souvislosti s právním zastoupením. Náklady řízení
sestávají z odměny advokáta za jeden úkon právní služby ve výši 12.400 Kč (vyjádření ke kasační
stížnosti) podle ust. §7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. d) a §12 odst. 4 vyhlášky
č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů a náhrady hotových výdajů ve výši 300 Kč podle
ust. §13 odst. 3 citované vyhlášky. Protože advokát je plátcem daně z přidané hodnoty (§14a
odst. 1 citované vyhlášky), zvyšuje se jeho odměna o částku odpovídající této dani, kterou
je povinen odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, tj. o 2.667 Kč.
Celková částka náhrady nákladů řízení proto činí 15.367 Kč
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. února 2015
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu