ECLI:CZ:NSS:2015:7.AS.287.2014:36
sp. zn. 7 As 287/2014 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: S. J. S.,
zastoupen JUDr. Pavlem Tomkem, advokátem se sídlem Polská 4, Karlovy Vary,
proti žalovanému: Krajský úřad Karlovarského kraje, se sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 10. 2014,
č. j. 30 A 73/2014 - 39,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce S. J. S. domáhá u Nejvyššího správního soudu
vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 10. 2014,
č. j. 30 A 73/2014 - 39, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud v Plzni (dále také „krajský soud“) napadeným rozsudkem zamítl žalobu,
kterou se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Karlovarského kraje, odboru
dopravy a silničního hospodářství, ze dne 5. 5. 2014, č.j. 1145/DS/14-3, jímž bylo zamítnuto
odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Magistrátu města Karlovy Vary, odboru dopravy,
ze dne 28. 3. 2014, č.j. 25449/OD/13-2/Klep., o zamítnutí žádosti žalobce o udělení řidičského
oprávnění sk. B.
Krajský soud dospěl k závěru, že z výzvy prvostupňového orgánu k doplnění žádosti
je dostatečně zřejmé, co a proč má žadatel správnímu orgánu předložit. Nevyhovění této výzvě
padá na vrub ne její nenáležité dikci či formě, nýbrž pevnému přesvědčení žalobce, že doklady,
které již předložil, plně dostačují. Námitka nedostatečného odůvodnění správních rozhodnutí
není důvodná. Potvrzení o přechodném pobytu není samo o sobě dostatečným důkazem o tom,
že určité místo je obvyklým bydlištěm cizince ve smyslu zákona č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o silničním provozu“). Bylo povinností žalobce tvrdit a prokázat skutečnosti,
na základě kterých by bylo nutné dospět k závěru, že má na území České republiky obvyklé
bydliště. Správním orgánům není možné důvodně vytýkat, že k vyvrácení tvrzení žadatele nevedly
dokazování. Ani výpis ze živnostenského rejstříku sám o sobě není dostatečným důkazem,
že osoba tam uvedená na našem území skutečně podniká a jak dlouho tu podniká. Ve sporných
případech k tomu musí přistoupit další důkazy nebo jiné podklady pro vydání rozhodnutí
(např. další listiny či výpovědi svědků). Krajský soud proto žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalobce jako stěžovatel (dále jen
„stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost, kterou výslovně opřel o ust. §103 odst. 1 písm. a)
a d) s. ř. s.
Stěžovatel namítl, že krajský soud nesprávně posoudil průkaznost dokladů o obvyklém
bydlišti a dospěl k nelogickému závěru, že doklady prokazující obvyklé bydliště neprokazují
obvyklé bydliště. Správní orgán prvního stupně formuloval výzvu k prokázání obvyklého bydliště
obecně bez toho, aby vymezil, jaké skutečnosti brání žádosti vyhovět. Nelze proto stěžovateli
vytýkat, že by své důkazní povinnosti nedostál. Ve správním řízení neplatí břemeno tvrzení
a důkazní v té podobě, jaká je známa z civilního procesu. Správní řízení je ovládáno zásadou
vyhledávací. Obecnou výzvou správní orgán zatížil řízení vadou, která má vliv na zákonnost
vydaného rozhodnutí. Stěžovatel správním orgánům předložil dokumenty prokazující obvyklé
bydliště. Jak by mohl prokázat faktický přechodný pobyt, není zcela jasné. Závěr, že doklady
prokazující obvyklé bydliště neprokazují obvyklé bydliště, je kontradiktorní a zakládá
nepřezkoumatelnost rozsudku. Stěžovatel poukázal na čl. 2 odst. 3 Ústavy (ústavní zákon
č. 1/1993 Sb.) a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (usnesení předsednictva České
národní rady č. 2/1993 Sb.) a konstatoval porušení čl. 4 Listiny základních práv a svobod. Pokud
by zákonodárce zamýšlel, aby dokumenty prokazující obvyklé bydliště neprokazovaly obvyklé
bydliště, formuloval by daná ustanovení jinak. Postup správních orgánů je v rozporu s ust. §4
odst. 1 až 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní
řád“). Správní orgán stěžovatele nepoučil, jaké jiné doklady by prokázaly jeho obvyklé bydliště.
Navíc stěžovatel neovládá dobře český jazyk. Správní orgány nesprávně chápou pojmy „trvalé
bydliště“ a „obvyklé bydliště“. Pouhá adresa trvalého bydliště svědčí správnímu orgánu
o obvyklém bydlišti na území Spolkové republiky Německo. Co bylo překážkou pro nevyhovění
žádosti, se stěžovatel dozvídá až po vydání prvostupňového rozhodnutí, tedy po koncentrační
lhůtě stanovené v ust. §36 odst. 1 správního řádu. Krajský soud se nezabýval naplněním definice
obvyklého bydliště. Stěžovatel doložil i výpis ze živnostenského rejstříku. Podložil tak,
že se zdržuje na území dvou států Evropské unie za účelem podnikání. Krajský soud se touto
otázkou nezabýval, což zakládá nepřezkoumatelnost jeho rozsudku. Stěžovatel také navrhl,
aby byla položena předběžná otázka Soudnímu dvoru Evropské unie ohledně výkladu
a prokazatelnosti pojmů „obvyklého bydliště“, „osobní vazby“ a „profesní vazby“ žadatele
o řidičský průkaz dle čl. 12 směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2006/126/ES
ze dne 20. prosince 2006 o řidičských průkazech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„směrnice č. 2006/126/ES“). Nejvyšší správní soud je povinen předběžnou otázku položit,
neboť k výkladu těchto pojmů neexistuje ustálená judikatura Soudního dvora. Ve spojených
věcech C-334/06 a C-336/06, ani ve věcech C-335/06, C-224/10, C-467/10, C-419/10,
C-184/10, C-445/08, C-321/07, C-334/09, C-343/06 nebo C-329/06 nejsou uvedené pojmy
vyloženy. Dosavadní postup správních orgánů zasahuje do osobních údajů žadatelů, bankovního
tajemství, obchodního tajemství, práva na obydlí a soukromí, kontrolami cizinecké policie je pak
bráněno v podnikání a ve svobodě pohybu a usazování. Stěžovatel závěrem navrhl, aby Nejvyšší
správní soud zrušil napadený rozsudek krajského soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Žalovaný odkázal na své vyjádření k žalobě a odůvodnění žalobou napadeného
rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
v souladu s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel
v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku, kterou stěžovatel spatřuje v tom, že krajský soud nedostatečně a nepřesvědčivě vyložil
své úvahy a že se nezabýval předloženým výpisem z živnostenského rejstříku.
Podle ustálené judikatury platí, že má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí
z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal správní soud za rozhodný, jak uvážil o pro věc zásadních
a podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných
skutečností, proč považuje právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů
považuje pro věc zásadní argumentaci účastníků řízení za lichou (viz nálezy Ústavního soudu
ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97,
a ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, všechny dostupné na http://nalus.usoud.cz, nebo
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, č. 244/2004
Sb.NSS, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne 1 . 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 – 62,
a ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 – 75, všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud nemá za to, že by se krajský soud dopustil některého z uvedených
nedostatků. Rozhodně nelze souhlasit se stěžovatelem, že by byly úvahy krajského soudu
nedostatečné. Krajský soud jasně vyložil, proč považoval napadené rozhodnutí za zákonné.
Napadený rozsudek se vypořádává se všemi žalobními námitkami a obsahuje jasně formulované
závěry, které jsou také podpořeny srozumitelnou a nikoliv vnitřně rozpornou argumentací
krajského soudu. Ostatně to, že se jedná o závěry srozumitelné a podložené konkrétními
argumenty, dokládá i skutečnost, že proti těmto závěrům i dílčím argumentům stěžovatel také
věcně brojí.
Důvodná není ani námitka nepřezkoumatelnosti z toho důvodu, že se krajský soud
nezabýval tím, že stěžovatel doložil také výpis z živnostenského rejstříku. Krajský soud se totiž
ve svém rozsudku touto skutečností zabýval. Ve třetím odstavci na straně 11 napadeného
rozsudku krajský soud výslovně uvádí, že „výpis z živnostenského rejstříku sám o sobě není dostatečným
důkazem, že osoba tam uvedená na našem území skutečně podniká a jak dlouho tu podniká, podobně jako
stavební povolení není bez dalšího dostatečným důkazem toho, že stavebník už staví nebo dokonce povolenou
stavbu realizoval. Ve sporných případech k tomu musí přistoupit další důkazy nebo jiné podklady pro vydání
rozhodnutí (např. další listiny či výpovědi svědků).“ Stěžovateli nic nebránilo proti těmto úvahám věcně
brojit, přičemž v takovém případě by ani Nejvyššímu správnímu soudu nic nebránilo posoudit
správnost těchto úvah. Rozhodně tak nelze vyslovit, že by napadený rozsudek byl v této části
nepřezkoumatelný.
K věci samé Nejvyšší správní soud z obsahu správního spisu zjistil, že stěžovatel podal
dne 18. 12. 2013 žádost o vydání řidičského průkazu. Ke své žádosti připojil mimo jiné kopii
potvrzení o přechodném pobytu na adrese….., výpis z živnostenského rejstříku (se vznikem
oprávnění k výkonu živnosti od 10. 4. 2013), rozhodnutí o registraci k dani z příjmů ze dne 11. 6.
2013 a potvrzení o zajištění ubytování na dobu od 4. 4. 2013 do 31. 3. 2014 u ubytovatele H. D.
S. na adrese…. Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud dále zjistil, že prvostupňový
správní orgán výzvou ze dne 30. 12. 2013 vyzval stěžovatele k doplnění žádosti o osobní
návštěvu, podpis na žádosti o řidičské oprávnění, předložení originálů doložených materiálů a
prokázání obvyklého bydliště. V rámci výzvy a usnesení o přerušení řízení správní orgán uvedl
definici obvyklého bydliště dle zákona o silničním provozu a dle směrnice č. 2006/126/ES a
dodal, že definice není postavena na prioritním prokazování pracovních vazeb, ale na osobních
vazbách žadatelů.
Podle ust. §2 písm. hh) zákona o silničním provozu pro účely tohoto zákona obvyklé
bydliště na území České republiky je místo trvalého pobytu fyzické osoby na území České
republiky, nebo pokud fyzická osoba nemá na území České republiky trvalý pobyt, místo
na území České republiky, kde fyzická osoba 1. pobývá alespoň 185 dnů v kalendářním roce
z důvodů osobních vazeb, kterými se rozumí zejména soužití ve společné domácnosti, rodinné
vazby, vlastnictví nebo nájem nemovitosti, a popřípadě zároveň i z důvodů podnikání, výkonu
jiné samostatně výdělečné činnosti nebo závislé práce na území České republiky, nebo 2. pobývá
z důvodu osobních vazeb a pravidelně se na toto místo vrací, ačkoliv podniká, vykonává jinou
samostatně výdělečnou činnost nebo závislou práci v jiném státě, není-li výkon takovéto činnosti
v jiném státě omezen na dobu určitou.
Podle ust. §82 odst. 1 písm. d) zákona o silničním provozu řidičské oprávnění lze udělit
pouze osobě, která má na území České republiky obvyklé bydliště nebo zde alespoň 6 měsíců
studuje.
Podle ust. §92 odst. 4 písm. d) zákona o silničním provozu k žádosti musí být přiložen
doklad prokazující obvyklé bydliště žadatele, který nemá na území České republiky trvalý pobyt,
nebo návrh jiného důkazního prostředku k jeho prokázání, nebo potvrzení o studiu podle §82
odst. 4; dokladem prokazujícím obvyklé bydliště žadatele je zejména 1. potvrzení o přechodném
pobytu podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky, 2. výpis z katastru nemovitostí
potvrzující vlastnická práva k nemovitosti, 3. nájemní smlouva k nemovitosti, 4. potvrzení
o zaměstnání, 5. výpis z živnostenského rejstříku.
Podle ust. §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu k žádosti o vydání řidičského
průkazu podle odstavců 6 a 7 musí být přiložen doklad prokazující obvyklé bydliště žadatele,
který nemá na území České republiky trvalý pobyt, nebo návrh jiného důkazního prostředku
k jeho prokázání; dokladem prokazujícím obvyklé bydliště žadatele je zejména 1. potvrzení
o přechodném pobytu podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky, 2. výpis
z katastru nemovitostí potvrzující vlastnická práva k nemovitosti, 3. nájemní smlouva
k nemovitosti, 4. potvrzení zaměstnavatele o zaměstnání, 5. výpis z živnostenského rejstříku.
Pro interpretaci těchto zákonných ustanovení má význam směrnice č. 2006/126/ES,
která v otázce vydávání řidičských průkazů občanům jiných členských států v zásadě převzala
předchozí úpravu obsaženou ve směrnici Rady č. 91/439/EHS, o řidičských průkazech, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „směrnice č. 91/439/EHS“).
Podle čl. 7 odst. 1 písm. e) směrnice č. 2006/126/ES řidičské průkazy se vydávají pouze
žadatelům, kteří: mají obvyklé bydliště na území členského státu vydávajícího průkaz nebo
mohou doložit, že už tam alespoň šest měsíců studují.
Podle čl. 12 směrnice č. 2006/126/ES pro účely této směrnice se „obvyklým bydlištěm“
rozumí místo, kde se určitá osoba obvykle zdržuje, tj. nejméně 185 dní v kalendářním roce,
z důvodů osobních a profesních vazeb nebo v případě osob bez profesních vazeb z důvodu
osobních vazeb vyplývajících z úzkých vztahů mezi touto osobou a místem, kde bydlí.
Za obvyklé bydliště osoby, jejíž profesní vazby jsou jinde než osobní vazby a která tedy střídavě
pobývá na různých místech ve dvou nebo více členských státech, se však považuje místo jejích
osobních vazeb, pokud se tam pravidelně vrací. Tato poslední podmínka se nepožaduje, pokud
osoba pobývá v některém členském státě, aby zde vykonávala časově omezený úkol.
Navštěvování vysoké školy nebo školy neznamená přesun obvyklého bydliště.
K interpretaci pojmu obvyklého bydliště se již vyjádřil Nejvyšší správní soud například
v rozsudku ze dne 30. 4. 2013, č. j. 4 As 40/2012 – 26, v němž uvedl, že „žalobce v době řízení udal
adresu svého přechodného pobytu na území České republiky, na které se však fakticky nezdržoval, popř. se zde
zdržoval pouze krátkodobě – v řádu dnů či po dobu několika týdnů, zatímco zákon o silničním provozu v §2
písm. hh) vyžadoval přechodný pobyt v trvání alespoň 185 dnů.“ Tento závěr dále rozvedl v rozsudku
ze dne 13. 11. 2013, č. j. 6 As 47/2013 – 68, v němž konstatoval, že „[t]ext zákona o silničním
provozu (ve znění účinném v době vydání rozhodnutí o zamítnutí žádosti stěžovatele o přiznání řidičského
oprávnění v obnoveném řízení) byl podle názoru Nejvyššího správního soudu jednoznačný. Ačkoliv lze souhlasit
se stěžovatelem, že hlavním účelem ustanovení §2 písm. hh) citovaného zákona bylo definovat, který úřad
je místně příslušným správním orgánem pro posouzení žádosti o řidičské oprávnění, zároveň zákonodárce využil
této příležitosti, aby definoval pro účely zákona o silničním provozu též legislativní zkratku ‚přechodný pobyt‘.
Užívání legislativních zkratek vede k žádoucímu zkrácení zákonného textu. V daném případě byla v rámci
definice jednoho zákonného pojmu zavedena též definice zákonného pojmu jiného (což lze s jistou nadsázkou
označit za verbální ekonomii zákona), nicméně zákonodárce tak učinil dostatečně srozumitelným způsobem
(srov. text v závorce ‚dále jen »přechodný pobyt«‘). Pro splnění podmínky vymezené v §82 odst. 1
písm. d) zákona o silničním provozu tedy nepostačí mít na území ČR přechodný pobyt v obecném smyslu, jak
správně dovodil krajský soud, nýbrž ve smyslu definovaném ustanovením §2 písm. hh) zákona o silničním
provozu.“ Nejvyšší správní soud se v citovaném rozsudku proto ztotožnil s názorem krajského
soudu, že je zcela na žalobci jako žadateli, aby doložil, že splnil podmínky pro udělení řidičského
oprávnění včetně podmínky přechodného pobytu. Stejně tak se ztotožnil se závěrem, že podle
zákona o silničním provozu se musí jednat o pobyt nikoliv formální (tedy pouhé právo na území
České republiky přechodně pobývat), nýbrž skutečný fyzický pobyt. Ze zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném
do 31. prosince 2011 (dále jen „zákon o pobytu cizinců“; viz zejména jeho ust. §16 a §93 odst.
2) totiž vyplývá, že samotné potvrzení o přechodném pobytu nedokládá délku trvání
přechodného pobytu cizince na území České republiky, neboť k podání žádosti postačuje
odhodlání občana EU zdržovat se na území České republiky déle než 3 měsíce, které následně
nemusí být naplněno. K vydání potvrzení není ani nutné trvání přechodného pobytu na území
České republiky po určitou dobu.
Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že s předložením potvrzení
o přechodném pobytu a výpisu z živnostenského rejstříku je počítáno v ust. §92 odst. 4
písm. d) zákona o silničním provozu jako s podkladem pro vydání řidičského oprávnění.
Stěžovatel nicméně přehlíží, že se jedná o důkazní prostředky, jimiž má žadatel prokázat své
obvyklé bydliště na území České republiky (srov. dikci – doklad prokazující obvyklé bydliště
žadatele), přičemž hodnocení těchto důkazních prostředků provádí správní orgán. Tyto
formalizované doklady samy o sobě automaticky neprokazují materiální pobyt stěžovatele
na území České republiky, tedy obvyklé bydliště spočívající v užším vztahu ve smyslu §2 písm.
hh) zákona o silničním provozu. Skutečnost, že zákon tyto podklady označuje jako „doklady
prokazující obvyklé bydliště žadatele“ na uvedeném nic nemění. Toto označení nelze vnímat
izolovaně jako projev legální důkazní teorie, která by zcela nelogicky a nesystematicky činila
v tomto konkrétním případě výjimku ze zásady volného hodnocení důkazů. Jedná se toliko
o legislativní zkratku pro určitý okruh podkladů. Jejím cílem zcela zjevně není zavázat správní
orgán ke konkrétnímu hodnocení důkazů. V takovém případě by totiž definice obvyklého
bydliště v ust. §2 písm. hh) zákona o silničním provozu zcela postrádala smysl. Jednotlivé faktory
obsažené v této definici by byly bezvýznamné, neboť rozhodující by nebyl faktický pobyt
žadatele, nýbrž toliko skutečnost, zda se například nechal zapsat do živnostenského rejstříku
či požádal o povolení k přechodnému pobytu. Systematický výklad tedy jednoznačně vylučuje
stěžovatelovu ryze textualistickou interpretaci slov „doklad prokazující obvyklé bydliště žadatele“.
Kromě toho stěžovatelovu argumentaci vylučuje i výklad teleologický, včetně výkladu
eurokonformního, jak bude rozvedeno dále. Skutečně tak platí, že „doklad prokazující obvyklé
bydliště žadatele“ ve smyslu ust. §92 odst. 4 písm. d) a ust. §109 odst. 8 písm. g) zákona
o silničním provozu nemusí prokazovat obvyklé bydliště žadatele. Za kontradiktorní může být
tento závěr označen pouze při úplném opomíjení základních principů pro interpretaci právních
norem. Stěžovatel při svém lpění na podle něj jediném možném významu izolovaného slova
zákona („prokazující“) zcela opomíjí ostatní ustanovení zákona o silničním provozu, smysl těchto
ustanovení, úmysl zákonodárce a jasně formulovanou unijní úpravu, kterou zákon implementuje.
Z vnitrostátní i unijní úpravy jednoznačně plyne, že je nutné, aby žadatel prokázal svůj
bližší vztah k území členského státu tím, že prokáže skutečnou délku svého pobytu na něm,
a to nikoli pouze předložením dokumentu, který mu formálně pobyt na území členského státu
umožňuje. Stěžovatel se sice dovolává jednotlivých částí textu zákona o silničním provozu, avšak
přehlíží, že institut obvyklého bydliště definovaného pro účely zákona o silničním provozu v jeho
ustanovení §2 písm. hh) požaduje, aby zde osoba pobývala po určitou dobu, čímž zákonodárce
zřetelně vyjádřil materiální kritérium, tedy požadavek skutečného a nikoli pouze úředně
evidovaného pobytu žadatele na území České republiky, a to z důvodů jeho osobních vazeb
k členskému státu. Předložení potvrzení o povolení k přechodnému pobytu a výpisu
z živnostenského rejstříku proto samo o sobě ještě nedokládá, že zde žadatel skutečně
po zákonem požadovanou dobu pobýval; není totiž důležité, kolik důkazních prostředků žadatel
předloží, ale důležitý je obsah vztahů jimi založených. Ten podle Nejvyššího správního soudu
v předmětné věci nenaplňuje pojem „obvyklé bydliště“ stěžovatele na území České republiky.
Pokud by Nejvyšší správní soud uznal, že žadateli stačí pro prokázání obvyklého bydliště
např. pouhé předložení potvrzení o umožnění přechodného pobytu a výpisu z živnostenského
rejstříku, bylo by možné, aby takový žadatel získal obvyklé bydliště ve více členských státech
Evropské unie, případně ve všech současně. Takový důsledek by byl zjevně v rozporu s úmyslem
českého i unijního zákonodárce zabránit „turistice za řidičskými průkazy“ (viz např. bod 70
rozsudku Soudního dvora ve věci C-419/10, Hofmann, ECLI:EU:C:2012:240, nebo důvodová
zpráva k zákonu č. 297/2011 Sb., sněmovní tisk č. 300/0, rok 2011). Také teleologický výklad
tedy podporuje závěr, že pouhým předložením dokladu o možnosti žadatele pobývat či podnikat
na území členského státu nelze určit, že na území tohoto členského státu získal obvyklé bydliště.
Zákon o silničním provozu není koncipován tak, že každému žadateli, který předloží
jeden ze zákonem uvedených dokladů, bude automaticky vydáno řidičské oprávnění, nýbrž
v případě pochybností musí žadatel prokázat materiální obvyklé bydliště na území České
republiky. Ust. §92 odst. 4 písm. d) a §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu je nutno
interpretovat jako demonstrativní výčet důkazních prostředků, jimiž žadatel může obvyklé
bydliště doložit. Posouzení, zda žadatel své obvyklé bydliště prokázal, je pak věcí správního
orgánu, který musí své úvahy náležitě vyjádřit ve svém rozhodnutí, což se v posuzované věci
stalo.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěry správních orgánů a krajského soudu,
že stěžovatel neprokázal své obvyklé bydliště na území České republiky. Potvrzení o přechodném
pobytu a výpis ze živnostenského rejstříku jsou bezpochyby důkazním prostředkem svědčícím
ve prospěch obvyklého bydliště stěžovatele na území České republiky, nikoliv však důkazním
prostředkem jediným. Ve správním řízení byly zjištěny také skutečnosti značně zpochybňující
věrohodnost tvrzení stěžovatele o jeho obvyklém bydlišti. Zejména jde o zjištění pobytové
kontroly, která opakovaně v místě uváděném stěžovatelem jako místo jeho pobytu nezjistila
přítomnost žádné osoby, která je uvedena v seznamu 132 osob, který visí u schránky
předmětného objektu. Tato skutečnost svědčí o tom, že předmětný objekt těmito osobami není
fakticky užíván. Stěžovateli bylo umožněno se s těmito podklady seznámit, přičemž v takovém
případě by mu i ve spojení s výzvou k odstranění vad žádosti muselo být zřejmé, že o splnění
podmínky obvyklého bydliště existují závažné pochybnosti. Přesto se nesnažil jakkoli podpořit
svá tvrzení jinými důkazy a toliko setrval na svém nesprávném výkladu rozhodných ustanovení
zákona o silničním provozu.
Tvrzení stěžovatele, že nevěděl, jakými důkazními prostředky by mohl své obvyklé
bydliště prokázat, považuje Nejvyšší správní soud za zcela účelové. Podle ust. §51 odst. 1
správního řádu platí, že k provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků, které jsou
vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními
předpisy. Jde zejména o listiny, ohledání, svědeckou výpověď a znalecký posudek. Je zcela
nasnadě, že stěžovatel mohl navrhovat svědky k prokázání toho, že se na jím uváděné adrese
skutečně zdržuje (zákonem požadovanou dobu), že má na území České republiky osobní vazby
a že zde vykonává podnikatelskou činnost. Skutečný výkon podnikatelské činnosti mohl
prokazovat různými listinami – smlouvami, fakturami, dalšími účetními doklady apod. Mohl
navrhovat ohledání místa svého pobytu. Nebylo tedy nutné stěžovatele vyzývat k navržení
konkrétních důkazních prostředků, neboť těmi mohlo být cokoli, co může přispět ke zjištění
stavu věci. I kdyby stěžovatel ve správním řízení nebyl zastoupen osobou znalou práva, muselo
by mu být zřejmé, že správní orgán nepovažuje předložené dokumenty za postačující především
proto, že stěžovatel musí doložit faktický pobyt, tj. své skutečné osobní a profesní vazby
na území České republiky.
Jak již bylo uvedeno, bylo na stěžovateli, aby prokázal existenci svého obvyklého bydliště
na území České republiky ve smyslu ust. §2 písm. hh) zákona o silničním provozu. Není přitom
pravdou, že by správní orgány v tomto směru rezignovaly na svou povinnost zjistit skutkový stav,
o němž nejsou důvodné pochybnosti. Prvostupňový správní orgán učinil řadu dotazů
na německé správní orgány a vyžádal si také pobytovou kontrolu na adrese, kterou stěžovatel
uvedl jako adresu svého obvyklého bydliště. Stěžovateli nic nebránilo se s těmito podklady
seznámit ještě před vydáním prvostupňového rozhodnutí a navrhovat tak další důkazy, které by
mohly zvrátit možný závěr správního orgánu o tom, že stěžovatel nesplňuje podmínku obvyklého
bydliště na území České republiky. Nelze přitom přisvědčit stěžovateli, že bylo pochybením
správního orgánu, že takovýto závěr nevyslovil již ve své výzvě k doplnění žádosti. Jednak v tu
chvíli neměl správní orgán k dispozici všechny podklady, jednak takovéto jednoznačné
hodnocení podkladů by mohl provést až v rámci svého meritorního rozhodnutí. V průběhu
správního řízení má žadatel právo nahlížet do správního spisu podle ust. §38 správního řádu
(o čemž byl stěžovatel řádně poučen), a tím se seznámit s poklady rozhodnutí, nikoli s úvahami,
kterými se správní orgán bude řídit při vydání rozhodnutí. Správní orgán proto postupoval
správně, pokud až v odůvodnění rozhodnutí stěžovateli podrobněji sdělil, proč nemůže jeho
žádosti vyhovět. Postup správního orgánu nijak neodporuje zásadám obsaženým v ust. §4
správního řádu nebo v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Stěžovatelův požadavek na předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie
Nejvyšší správní soud neshledal opodstatněný. Jak Soudní dvůr vyslovil například ve svém
rozsudku ve věci 283/81 CILFIT (ECLI:EU:C:1982:335; body 10 – 20), překládací povinnost
vnitrostátního soudu odpadá v případě tzv. acte clair, tj. když výklad ustanovení evropského práva
je tak zřejmý, že neponechává prostor pro žádnou rozumnou pochybnost o způsobu vyřešení
položené otázky.
Nejvyšší správní soud nemá žádnou pochybnost o tom, jak by měl být dotčený čl. 12
směrnice č. 2006/126/ES interpretován. Skutečnost, že nepostačí doložení evidenční adresy
k učinění závěru o existenci obvyklého bydliště ve smyslu tohoto ustanovení je bez jakýchkoliv
pochybností zřejmé již ze samotného textu tohoto ustanovení. Ten jasně hovoří o skutečných
osobních a profesních vazbách žadatele o řidičský průkaz. Zcela jednoznačný význam tohoto
textu podporují i přípravné práce na směrnici, v rámci nichž byl vysloven požadavek boje proti
turistice za řidičskými průkazy (viz kromě výše citovaného rozsudku Soudního dvora ve věci
Hofmann také rozsudek ve spojených věcech C-329/06 a C-343/06 Wiedemann a Funk,
ECLI:EU:C:2008:366).
Je pochopitelné, že stěžovatel nepokládá interpretaci směrnice č. 2006/126/ES, která
není v jeho prospěch, za jednoznačnou. To ovšem neznamená, že by zde objektivně rozumná
pochybnost o této interpretaci existovala. Stejně tak ani stěžovatelem tvrzené množství
obdobných sporů nesvědčí o nejednoznačnosti výkladu směrnice. Rozhodování o tom, zda
vyvolat soudní spor či nikoliv, je ovlivněno celou řadou faktorů (osobních, ekonomických
i právních), přičemž některé z nich mohou převážit i v případě, že interpretace právní normy
je zcela jednoznačná.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je nedůvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní
soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1, věta první s. ř. s. ve spojení
s ust §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci úspěch neměl, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení.
Úspěšnému žalovanému pak podle obsahu spisu žádné náklady v řízení o kasační stížnosti
před soudem nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. února 2015
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu