ECLI:CZ:NSS:2015:7.AS.29.2015:24
sp. zn. 7 As 29/2015 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: MUDr. K. D.,
zastoupený JUDr. Zdeňkem Koschinem, advokátem se sídlem Štefánikova 48, Praha 5, proti
žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1, v
řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicí ch ze dne
12. 1. 2015, č. j. 10 A 3/2015 – 10,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Usnesením Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 12. 1. 2015,
č. j. 10 A 3/2015 – 10, byla odmítnuta žaloba podaná žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti
rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj (dále jen „ministerstvo“) ze dne 20. 11. 2014,
č. j. MMR-37872/2014-83/2968, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno usnesení
Krajského úřadu Jihočeského kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne 29. 9. 2014, č. j. KUJCK
57514/2014/KRED o nevyloučení starosty města Tábor z projednávání a rozhodování v řízení
vedeném Městským úřadem Tábor pod sp. zn. S-META 28817/2014/Cha (vydání územního
rozhodnutí o umístění stavby). Krajský soud v odůvodnění usnesení uvedl, že se především
zabýval otázkou, zda jsou splněny podmínky pro to, aby mohl napadené správní rozhodnutí
věcně přezkoumat, a dospěl k závěru, že tom u tak není. V této souvislosti odkázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2014, č. j. 5 As 67/2013 - 21 s tím, že posuzoval,
zda napadené správní rozhodnutí zasáhlo do veřejných subjektivních práv stěžovatele a zda
se jednalo o konečné rozhodnutí v daném řízení. Usnesením o námitce podjatosti, tedy
o nevyloučení starosty Města Tábor z projednávání a rozhodování v řízení vedeném Městským
úřadem Tábor bylo rozhodováno pouze o tom, zda bude či nebude nadále konkrétní osoba
participovat na probíhajícím správním řízení. S ohledem na výše uvedené jde pouze o rozhodnutí
o vedení řízení, kterým se upravují poměry ve správním řízení a vytvářejí se předpoklad y,
aby mohlo být ve věci meritorně rozhodnuto. Usnesení o námitce podjatosti ani rozhodnutí
ministerstva o odvolání proti tomuto usnesení nejsou rozhodnutími konečnými ve věci samé,
ale pouze rozhodnutími dílčími, která rozhodnutí ve věci samé předchází . Výrok usnesení
o namítané podjatosti ve spojení s rozhodnutím o odvolání svým charakterem přímo nezasahuje
do subjektivních práv účastníka řízení. Z toho důvodu krajský soud ve shodě s judikaturou
Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že takové rozhodnutí nespadá pod definici §65
odst. 1 s. ř. s. Jedná se tedy o žalobu nepřípustnou, na kterou dopadá kompetenční výluka
ve smyslu §70 písm. c) ve spojení s §68 písm. e) s. ř. s.
Proti tomuto usnesení podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s. , ve které namítal, že krajský soud chybně
aplikoval ust. §65 odst. 1 s. ř. s., neboť napadené správní rozhodnutí by mělo být považováno
za úkon správního orgánu, kterým se závazně určují práva či povinnosti. Z pohledu stěžovatele
je nepochybné, že takové rozhodnutí, kterým se určuje, že není podjat ten, kdo je na jednu stranu
vrcholným představitelem navrhovatele, tedy strany ve správním řízení, jež je v kontradiktorním
postavení ke stěžovateli a z čehož vyplývají i úkony navazující, a současně vrcholným
představitelem správního orgánu, který ve věci rozhoduje, není typem běžné námitky podjatosti,
tedy podjatosti z důvodu osobního vztahu ke konkrétní straně sporu, nýbrž podjatosti funkční,
u níž by měla být možnost, aby byla posuzována samostatně. Pokud se týká krajským soudem
uváděného rozsudku Nejvyššího správního soudu, má stěžovatel za to, že je nepochybně rozdíl,
je-li v řízení uplatněna námitka podjatosti konkrétní osoby z důvodu jejího vztahu k účastníku
či zástupci nebo námitka vyloučení všech rozhodujících osob příslušného správního úřadu,
protože představitel navrhovatele v řízení a představitel úřadu, který rozhoduje, je jedna a táž
osoba. S tím koresponduje i to, je-li uplatněna námitka podjatosti v soudním řízení, rozhodne
o ní v instančním řízení kompetentní orgán, a to bez možnosti odvolání. Rozhodnutí o námitce
podjatosti nelze vyloučit z přezkumu ve správním soudnictví za situace, je-li žalobou napadáno
rozhodnutí odvolacího orgánu, kterým bylo ve správním řízení zamítnuto odvolání jedné ze stran
tohoto řízení, týkalo-li se dané rozhodnutí celkové škály rozhodnutí dalších, a to nejprve hejtman
ca starosta, následně starosta ca tajemník a konečně tajemník ca další osoby. Z uvedeného
důvodu stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud usnesení krajského soudu zrušil a věc vrátil
tomuto soudu k dalšímu řízení.
Ministerstvo ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedlo, že se zcela ztotožňuje s názorem
krajského soudu a odkázalo na odůvodnění napadeného usnesení. Nad rámec toho pouze
podotklo, že podle ust. §2 s. ř. s. soudy ve sprá vním soudnictví poskytují ochranu veřejným
subjektivním právům fyzických i právnických osob. Na toto ustanovení navazuje v případě žalob
proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy ust. §65 odst. 1 s. ř. s., které definuje pojem
„rozhodnutí“, proti kterým je přípustná žaloba. Krajský soud tedy postupoval správně,
když žalobu odmítl. Kasační stížnost tak není důvodná, a proto ministerstvo navrhlo, aby byla
zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v souladu
s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel, přičemž
neshledal vadu uvedenou v odstavci 4 citovaného ustanoven í, k níž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti.
Vzhledem k tomu, že napadeným usnesením krajského soudu b yla žaloba odmítnuta,
mohl Nejvyšší správní soud toto rozhodnutí přezkoumat pouze z hlediska jeho zákonnosti
ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a nemohl se zabývat zákonností či věcnou správností
napadeného správního rozhodnutí.
Stěžovatel podal žalobu proti rozhodnutí, jímž ministerstvo rozhodlo o jeho odvolání
ve věci námitky podjatosti podané vůči úřední osobě. Tato námitka, jak vyplývá z napadeného
správního rozhodnutí, byla vznesena v průběhu územního řízení.
Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu (např. rozsudky ze dne
15. 10. 2003, č. j. 3 Afs 20/2003 - 23, publikovaný pod č. 114/2004 Sb. NSS, a ze dne
15. 7. 2010, č. j. 7 Afs 56/2010 – 59), je rozhodnutí správce daně o vyloučení pracovníka
z daňového řízení rozhodnutím, kterým se pouze upravuje vedení řízení [§70 písm. c) s. ř. s.],
a není tudíž přezkoumatelné samostatnou žalobou ve správním soudnictví. Případné vady
daňového řízení způsobené nesprávnou aplikací ustanovení o vyloučení pracovníků správce daně
je možno namítat v řízení o opravných prostředcích proti meritornímu rozhodnutí. Přesto,
že se citovaná judikatura týká rozhodnutí o podjatosti úředních osob podílejících se na správě
daně, jsou její závěry plně aplikovatelné i v dané věci. To výslovně vyplývá např. z rozsudku
ze dne 11. 10. 2007, č. j. 4 As 46/2007 – 75, ve kterém Nejvyšší správní soud dovodil, že uvedené
závěry se plně uplatní, s ohledem na podobnou úpravu daného institutu, i v případě řízení
vedeného podle obecných předpisů o správním řízení. Z novější judikatury pak lze uvést
např. rozsudky ze dne 29. 6. 2011, č. j. 1 As 51/2011 – 135, a ze dne 24. 1. 2014,
č. j. 5 As 67/2013 - 21, v nichž Nejvyšší správní soud rovněž dospěl k závěru, že rozhodnutí
ve věci námitek podjatosti úředních osob ve správním řízení není samostatně soudně
přezkoumatelné.
Pro posouzení otázky, zda je ve správním soudnictví přípustné přezkoumání rozhodnutí
správního orgánu o podjatosti úřední osoby, je rozhodující jeho charakter, tedy to, zda zasahuje
do veřejných subjektivních práv a zda jde o konečné rozhodnutí v daném správním řízení.
Usnesením o námitce podjatosti je rozhodováno pouze o tom, zda se konkrétní úřední
osoba bude či nebude podílet na probíhajícím správním řízení. Podle charakteru tohoto usnesení
se jedná pouze o rozhodnutí o vedení řízení, jímž se upravují poměry ve správním řízení,
resp. vytvářejí se předpoklady pro to, aby mohlo být ve věci meritorně rozhodnuto. Usnesení
krajského úřadu o námitce podjatosti podané stěžovatelem, ani rozhodnutí ministerstva
o odvolání proti tomuto usnesení, nejsou konečnými rozhodnutími ve věci samé, ale pouze
rozhodnutími dílčími, která jsou vydána před rozhodnutím ve věci samé.
Usnesení o námitce podjatosti ve spojení s rozhodnutím odvolacího orgánu přímo
nezasahuje do subjektivních práv účastníka řízení. Nelze je tedy podřadit ust. §65 odst. 1 s. ř. s.,
podle kterého se lze žalobou domáhat zrušení pouze takových rozhodnutí správního orgánu,
jimiž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti, nestanoví-li soudní řád
správní nebo zvláštní zákon jinak. Na tom nic nemění ani skutečnost, že proti usnesení o námitce
podjatosti je přípustné odvolání.
Z citované judikatury Nejvyššího správního soudu vztahující se k otázce soudního
přezkoumání rozhodnutí o námitce podjatosti vyplývá, že ačkoli je takové rozhodnutí vyloučeno
ze samostatného soudního přezkumu, lze je napadnout spolu s meritorním rozhodnutím ve věci.
Vyloučením rozhodnutí o námitce podjatosti ze samostatného soudního přezkumu tedy
nedochází k porušení práva na soudní ochranu proti rozhodnutím správních orgánů (čl. 36
odst. 2 Listiny základních práv a svobod), neboť přezkum rozhodnutí o námitce podjatosti není
vyloučen úplně, nýbrž pouze koncentrován do řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
o věci samé.
Proto závěr krajského soudu, že žalobou bylo napadeno rozhodnutí, které není
samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví, neboť na ně dopadá kompetenční výluka
podle ust. §70 písm. c) s. ř. s., není nezákonný. Z tohoto důvodu byla žaloba důvodně odmítnuta
pro nepřípustnost podle ust. §46 odst. 1 písm. d) a §68 písm. e) s. ř. s.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost
opodstatněnou, a proto ji podle ust. §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl bez jednání postupem
podle ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a ministerstvu žádné náklady s tímto řízením
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. května 2015
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu