ECLI:CZ:NSS:2015:7.AS.53.2015:55
sp. zn. 7 As 53/2015 - 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudkyň Mgr. Jitky Zavřelové a JUDr. Elišky Cihlářové v právní věci žalobce: Lesy České
republiky, s. p., se sídlem Přemyslova 1106, Hradec Králové, proti žalovanému: Ministerstvo
životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 12. 2014, č. j. 10 A 108/2011 - 29,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. 12. 2014,
č. j. 10 A 108/2011 - 29, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 18. 12. 2014, č. j. 10 A 108/2011 - 29,
zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 3. 2011, č. j. 174/580/11, 11413/ENV,
a rozhodnutí České inspekce životního prostředí ze dne 2. 11. 2010,
č. j. ČIŽP/49/OOP/SR01/0922001.020/10/VTH, kterými byla žalobci uložena pokuta ve výši
150.000 Kč za správní delikt podle §88 odst. 1 písm. a) a §88 odst. 2 písm. n) zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o ochraně přírody a krajiny“), věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení a současně rozhodl
o náhradě nákladů řízení. Městský soud v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že uložení pokuty
za spáchání správního deliktu, jehož skutková podstata se opírá o porušení §26 odst. 3 písm. a)
zákona o ochraně přírody a krajiny, který obsahuje zakázané činnosti na území první a druhé
zóny chráněné krajinné oblasti, neobstojí, pokud k datu spáchání tohoto deliktu nejsou platně
vymezeny zóny chráněné krajinné oblasti (dále jen „CHKO“) Beskydy. Městský soud totiž dospěl
k závěru, že v návaznosti na novelizaci §27 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny provedené
s účinností od 1. 1. 2000 zákonem č. 161/1999 Sb., kterým se vyhlašuje Národní park České
Švýcarsko, a mění se zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon č. 161/1999 Sb.“) je třeba, aby po účinnosti této změny byly zóny
CHKO vymezeny formou vyhlášky, a to i v těch případech, kdy k zónaci došlo za dřívější právní
úpravy jinou formou (zde Protokolem o vymezení zón CHKO Beskydy ze dne 7. 7. 1999).
Proti uvedenému rozsudku městského soudu podal žalovaný (stěžovatel) v zákonné lhůtě
kasační stížnost, kterou opírá o důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V kasační stížnosti
stěžovatel nesouhlasí se závěrem, že zónace vyhlášené protokolem před účinností zákona
č. 161/1999 Sb., nelze po účinností tohoto zákona považovat za platné. Stěžovatel připouští,
že zákon č. 161/1999 Sb. neobsahuje žádné přechodné ustanovení ohledně změny formy
vymezování zón odstupňované ochrany přírody ve zvláště chráněných územích. Tento zákon
avšak současně zónaci provedenou podle předchozí právní úpravy výslovně neprohlašuje
za neplatnou. Za takové situace je třeba v souladu se zásadou presumpce správnosti správních
aktů takto vyhlášené zónace považovat za platné, neboť opačný výklad by vedl ke zpětnému
působení právní normy. Na podporu svého názoru stěžovatel odkazuje na závěry uvedené
v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 9 As 15/2012 – 16, dostupné
na www.nssoud.cz. Stěžovatel též uvádí, že mezi schválením zákona č. 161/1999 Sb. a jeho
účinností zůstalo pouze 6 měsíců, ve kterých by podle názoru městského soudu musel stěžovatel
vymezit vyhláškou zóny odstupňované ochrany přírody u 19 CHKO a 3 národních parků,
přičemž takový proces obvykle trvá i několik let. Stěžovatel poukazuje také na to, že v dosavadní
judikatuře nebyla zónace stanovená protokolem nijak zpochybněna, přičemž například cituje
z nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 5. 2004, sp. zn. I. ÚS 198/02. Kasační stížností stěžovatel
brojí i proti výroku II. o náhradě nákladů řízení, a to s argumentem jeho závislosti na výroku I.
Z těchto všech důvodů stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil
a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že zákazy činnosti navázané buď
na zařazení pozemku do CHKO či její I. nebo II. zóny představují omezení vlastnického práva,
a proto na ně plně dopadá čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)
a též čl. 4 odst. 1 Listiny. Protože zařazením území do I. či II. zóny odstupňované ochrany
CHKO je spojena řada povinností (a omezení vlastnických práv), došlo ke změně právní úpravy,
jež ponechávala vymezení zón internímu aktu ministerstva, a to zákonem č. 161/1999 Sb.
Od účinnosti tohoto zákona musí být vymezení zón provedeno vyhláškou ústředního orgánu
státní správy, tedy obecně závazným právním předpisem. Skutečnost, že důvodem této novelizace
byla nekonformnost dosavadní právní úpravy a praxe s ústavním pořádkem České republiky
vyplývá mj. též z důvodové zprávy k zákonu č. 161/1999 Sb. Aby zóny odstupňované ochrany
přírody vymezené do 31. 12. 2009 mohly být považovány za zóny odstupňované ochrany přírody
ve smyslu §27 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 161/1999,
tj. i po 1. 1. 2000, bylo nezbytné, aby zákonodárce přijal úpravu obdobnou např. §90 odst. 9
zákona o ochraně přírody a krajiny, podle něhož národní parky a chráněné krajinné oblasti
vyhlášené podle zákona č. 40/1956 Sb. jsou i nadále chráněny jako národní parky a chráněné
krajinné oblasti. Jelikož takové ustanovení právní řád neobsahuje, bylo podle stěžovatele třeba,
aby k vymezení zón došlo po účinnosti zákona č. 161/1999 Sb. vyhláškou, k čemuž měl
stěžovatel dostatek prostoru. Na podporu svých závěrů žalobce odkazuje na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 15. 12. 2010, č. j. 7 Ao 6/2010 - 44, který ačkoliv řeší mj. otázku
ústavnosti vymezení Národního parku Šumava, je svou argumentací aplikovatelný
i na posuzovaný případ, zejména v částech týkajících se zhojení ústavně nekonformního právního
základu zónace CHKO. Závěry plynoucí z rozsudku městského soudu přitom nejsou v rozporu
ani se závěry uvedenými v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2014,
č. j. 9 As 15/2012 – 39, který se týkal otázky povahy komunikace podle zákona č. 13/1997 Sb.,
o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. Odkaz na nález Ústavního soudu
ze dne 11. 5. 2004, sp. zn. I. ÚS 198/02, žalobce považuje za irelevantní, neboť se zde Ústavní
soud zabýval porušením práva stěžovatele na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny
a nikoliv otázkou ústavně konformního vymezení zónace CHKO Beskydy, či otázkou obdobnou.
Žalobce proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského soudu
v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané
kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Podstatou kasační námitky stěžovatele je nesouhlas s výkladem novelizace §27 odst. 1
zákona o ochraně přírody a krajiny provedené zákonem č. 161/1999 Sb., který zaujal městský
soud.
Podle §27 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném do 31. 12. 1999,
k bližšímu určení způsobu ochrany přírody chráněných krajinných oblastí se vymezují zpravidla
čtyři, nejméně však tři zóny odstupňované ochrany přírody; první zóna má nejpřísnější režim
ochrany. Zóny vymezuje orgán ochrany přírody po projednání s dotčenými ústředními orgány
státní správy, okresními úřady a obcemi. Podrobnější režim zón ochrany přírody chráněných
krajinných oblastí se stanoví při vyhlášení či změně bližších ochranných podmínek chráněných
krajinných oblastí (§25 odst. 3) obecně závazným právním předpisem.
Podle §27 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném od 1. 1. 2000,
k bližšímu určení způsobu ochrany přírody chráněných krajinných oblastí se vymezují zpravidla
čtyři, nejméně však tři zóny odstupňované ochrany přírody; první zóna má nejpřísnější režim
ochrany. Vymezení a změny jednotlivých zón ochrany přírody stanoví Ministerstvo životního
prostředí vyhláškou po projednání s dotčenými obcemi. Podrobnější režim zón ochrany přírody
chráněných krajinných oblastí se stanoví při vyhlášení či změně bližších ochranných podmínek
chráněných krajinných oblastí (§25 odst. 3) obecně závazným právním předpisem.
Uvedená změna byla provedena zákonem č. 161/1999 Sb., z jehož důvodové zprávy
plyne, že „[d]oplnění §17 odst. 2 a §27 odst. 1 souvisí s nově navrhovanou formou vyhlašování zónace
v národních parcích a CHKO, a to vyhláškou MŽP. Tuto novelu navrhla Legislativní rada vlády z důvodu,
aby zónace, jež významně působí na možnosti obhospodařování v předmětných územích, byla prováděna
odpovídající právní formou v souladu s naším právním řádem.“
Pro upřesnění nutno uvést, že městský soud, ačkoli se ve svých úvahách odvolával
na novelu provedenou zákonem č. 161/1999 Sb. a na důvodovou zprávu k tomuto zákonu,
uváděl v kasační stížností napadeném rozsudku rozhodnou právní úpravu ve znění zákona
č. 218/2004 Sb., tj. ve znění účinném od 28. 4. 2004, od kdy byla obsažena v §27 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny. Podle tohoto ustanovení vymezení a změny jednotlivých zón
ochrany přírody stanoví Ministerstvo životního prostředí vyhláškou. Toto pochybení lze však
považovat za pouhou nepřesnost, neboť obsahově byla právní úprava v obou zněních
(tj. ve znění účinném od 1. 1. 2000 a ve znění účinném od 28. 4. 2004), pokud jde o formu
vyhlašování zónace, shodná. Právní názor, který městský soud vyslovil, lze tudíž považovat
za dostatečně srozumitelný. Správný však není.
Nejvyšší správní soud nesdílí názor městského soudu, že z §27 odst. 1 zákona o ochraně
přírody a krajiny, ve znění účinném od 1. 1. 2000, případně ze znění §27 odst. 2 téhož zákona,
ve znění účinném od 28. 4. 2004, plyne povinnost stěžovatele vymezit nově vyhláškou zóny
všech jednotlivých CHKO, ve kterých byla podle původní právní úpravy zónace provedena jinou
formou. Taková povinnost (s případným stanovením lhůty, ve které je třeba provést zónaci
novou formou) by podle názoru Nejvyššího správního soudu musela být v souvislosti
s provedenou novelizací výslovně stanovena v přechodných ustanoveních. Jestliže taková
přechodná ustanovení chybí, platí zásada, že vznik právních vztahů je třeba posuzovat podle
předpisů účinných v době jejich vzniku. Tudíž při posuzování otázky, zda byly platně vymezeny
zóny příslušné CHKO, je třeba vycházet z právní úpravy účinné v době, kdy k takovému
vymezení došlo. V daném případě k zónaci CHKO Beskydy došlo Protokolem o vymezení zón
CHKO Beskydy ze dne 7. 7. 1999 (dále jen „protokol“). Jelikož tehdejší právní úprava
nestanovila přesnou formu zónace CHKO, je třeba vycházet z toho, že k vymezení zón došlo
v souladu s tehdejší právní úpravou.
Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že novelizace, která přinesla požadavek
na provedení zónace vyhláškou stěžovatele, s argumentem, že je zapotřebí, aby zónace byla
napříště prováděna odpovídající právní formou, je novelizací racionální a přínosnou. Má však
za to, že tuto změnu právní úpravy nelze vykládat tak, že dosavadní právní úprava, respektive
na jejím základě vydané akty bez dalšího pozbývají platnosti a účinnosti. Tomu by tak bylo pouze
za předpokladu, že by zákonodárce tento následek současně výslovně stanovil. Tak tomu však
v daném případě nebylo, a proto je třeba vycházet z toho, že akty vydané podle předchozí právní
úpravy jsou i nadále aplikovatelné. Nelze tudíž shledat žádný rozumný důvod k tomu,
aby bez věcné změny byla nově prováděna zónace CHKO jen proto, aby tato byla namísto
dosavadního způsobu (který odpovídal tehdy platné a účinné právní úpravně) stanovena
vyhláškou.
Tento závěr Nejvyšší správní soud činí při vědomí závěrů plynoucích z nálezu Ústavního
soudu ze dne 20. 10. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 52/03 (publikovaného pod č. 568/2004 Sb.), které
se týkaly aplikovatelnosti podzákonného právního předpisu. K této problematice Ústavní soud
uvedl: „Pokud zákonodárce zruší příslušné zmocňovací ustanovení zákona, nelze totiž sice hovořit o tom,
že taková derogace rovněž bez dalšího vyvolává formální derogaci prováděcích právních předpisů, je však třeba
v takové situaci vždy zkoumat materiální předpoklady existence a působení (účinnosti) takového odvozeného
právního předpisu. Takový právní předpis - dokud nebude formálněprávně zrušen jiným normativním právním
aktem - sice zůstává platným právním předpisem, při jeho aplikaci je však třeba přihlížet ke skutečnosti, že zde
chybí materiální předpoklad působení takového předpisu, tedy konkrétní zákonné zmocnění. Jen na okraj k tomu
Ústavní soud poznamenává, že pokud je pak v takové situaci soudní moc konfrontována s otázkou, zda příslušný
právní předpis aplikovat, musí se nutně vypořádat právě s absencí materiálních předpokladů působení takového
právního předpisu, tj. jeho účinnosti, a takovému předpisu odepřít aplikaci (čl. 95 odst. 1 Ústavy).“ Souzená
věc se však liší v tom, že zmocnění k provedení zónace CHKO obsažené v zákoně o ochraně
přírody a krajiny, nebylo zrušeno, ale došlo pouze k upřesnění právní formy, prostřednictvím
které má být zónace provedena. Závěry plynoucí z uvedeného nálezu Ústavního soudu proto
nejsou v dané věci aplikovatelné.
Nelze též přehlédnout, že samotným vymezením zón ochrany přírody není bezprostředně
stanovována žádná povinnost. Povinnosti vztahující se k územím zařazených do jednotlivých zón
CHKO v podobě povinností strpět omezení a zákazy, které se k těmto územím vážou, jsou totiž
v souladu s čl. 4 odst. 1 Listiny stanoveny přímo zákonem (§26 zákona o ochraně přírody
a krajiny). Byť se pak ve vztahu ke konkrétnímu území tyto povinnosti projeví až provedením
příslušné zónace CHKO, nelze nevidět, že tyto povinnosti jsou primárně povinnostmi
zákonnými a nikoli povinnosti plynoucími se samotné zónace.
K poukazu žalobce na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2010,
č. j. 7 Ao 6/2010 – 44, vyjadřující se mj. k problematice vyhlášení Národního parku Šumava,
je třeba uvést, že vyhlášení národního parku je svou povahou kvalitativně jiným institutem, než
jakým je jeho následná zónace. To se ostatně projevuje v tom, že zatímco národní parky, jejich
poslání a bližší ochranné podmínky se podle §15 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny
vyhlašují zákonem, zónaci národních parků stanoví podle §17 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny Ministerstvo životního prostředí vyhláškou. Z tohoto důvodu nelze požadavky
na formální a materiální naplnění ústavních kautel popsaných v uvedeném rozsudku Nejvyššího
správního soudu bez dalšího vztahovat ani na zónaci samotných národních parků a ani na zónaci
CHKO.
Závěrem Nejvyšší správní soud poznamenává, že žalobce, jako subjekt dlouhodobě
hospodařící na územích zařazených do první či druhé zóny nejen v CHKO Beskydy,
ale i na území jiných CHKO, jen stěží mohl být v nejistotě ohledně existence jejich zónace. Proto
skutečnost, že k sankcionované činnosti došlo v druhé zóně CHKO Beskydy, mu musela být
dobře známa.
Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu
zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta právní před středníkem
s. ř. s.). Ve věci rozhodl v souladu s §109 dost. 1 s. ř. s. bez jednání.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí městského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je tento soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
V dalším řízení tedy městský soud projedná i ostatní žalobní námitky a ve věci znovu
rozhodne.
V novém rozhodnutí městský soud rozhodne i o náhradě nákladu řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 21. května 2015
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu