ECLI:CZ:NSS:2015:7.AS.67.2015:56
sp. zn. 7 As 67/2015 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: České
radiokomunikace, a. s., se sídlem Skokanská 2117/1, Praha 6, proti žalovanému: Ministerstvo
životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 3. 2015, č. j. 10 A 14/2013 – 41,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 5. 3. 2015, č. j. 10 A 14/2013 – 41
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 5. 3. 2015, č. j. 10 A 14/2013 - 41, bylo
zrušeno rozhodnutí ministerstva životního prostředí (dále jen „stěžovatel“) ze dne 20. 11. 2012,
č. j. 2382/500/12; 99270/ENV/12 a rozhodnutí České inspekce životního prostředí (dále jen
„inspekce“) ze dne 25. 5. 2012, č. j. ČIŽP/41/OOO/SR01/1105506.005/12/PMU, a věc byla
vrácena stěžovateli k dalšímu řízení. Rozhodnutím stěžovatele bylo zamítnuto odvolání žalobce
(dále jen „účastník řízení“) a potvrzeno rozhodnutí inspekce, kterým byly účastníkovi řízení
uloženy pokuty ve výši 150.000 Kč a 100.000 Kč podle ust. §40 odst. 9 písm. a)
zákona č. 86/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ovzduší“).
V odůvodnění rozsudku městský soud uvedl, že z obsahu smlouvy č. OSR/2002/587 (dále jen
„smlouva“), kterou uzavřel účastník řízení se společností PZB-LEŇO stabil, spol. s r. o., vyplývá,
že jejím předmětem je zajištění technického provozu stabilního hasicího zařízení umístěného
v provozovně Žižkovského vysílače, Mahlerovy sady 2699/1, Praha 3 (dále jen „zařízení“). Uvedená
společnost proto byla ve smyslu ust. §23 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně ovzduší
provozovatelem tohoto zařízení. Městský soud tak dospěl k závěru, že účastník řízení nebyl
provozovatelem předmětného zařízení a z tohoto důvodu mu za projednávané správní delikty
nemohly být uloženy pokuty.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., ve které namítal, že zásadní vadou napadeného
rozsudku je nesprávné posouzení osoby provozovatele zařízení. Podle stěžovatele lze obecně
s městským soudem souhlasit v tom, že ust. §23 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně ovzduší
vychází z předpokladu, že vlastník a provozovatel zařízení mohou být dvě různé osoby, nicméně
účelem takové úpravy je přenést povinnosti provozovatele z vlastníka zařízení např. na nájemce
nebo jinou osobou, která zařízení trvale užívá, nikoliv na subjekt, na který provozovatel
soukromoprávním úkonem přenesl část činností, které by jinak musel vykonávat sám,
např. provádění revizí a oprav. Nesprávné posouzení právní otázky podle stěžovatele tedy
spočívá v tom, že městský soud označil za provozovatele zařízení, tj. subjekt zajišťující jeho
technický provoz, právě PZB-LEŇO stabil, spol. s r. o. Pro určení osoby provozovatele je
zásadní posouzení činnosti, ke které se PZB-LEŇO stabil, spol. s r. o. zavázala. Provádění
technické činnosti na zařízení je vymezeno ve smlouvě tak, že PZB-LEŇO stabil, spol. s r. o. má
provádět na písemnou výzvu účastníka řízení pravidelné periodické revize stabilního hasicího
zařízení, poradenskou a konzultační činnost, školení a přezkoušení pracovníků obsluhy a údržby
a dále na jeho telefonickou výzvu provádět servis a opravy zařízení, případně řešit mimořádný
stav. Podle smlouvy tak nezáleželo na PZB-LEŇO stabil, spol. s r. o. zda a jakým způsobem
bude provádět revize, opravy a další činnost. Iniciátorem a aktivátorem smluvené činnosti byl
vždy účastník řízení, jehož zaměstnanci museli v jeho provozovně především dozírat na aktuální
stav, monitorovat zařízení i celý prostor provozovny, vyhodnocovat rizika a v případně nutnosti
následně kontaktovat „revizní firmu“. Celá smlouva je koncipována jako smlouva o dílo, jejímž
předmětem jsou revize, opravy apod., tedy činnost „nárazová“ a do značné míry nahodilá. Mimo
poměrně krátké časové úseky, kdy probíhaly revize, opravy apod., bylo třeba určitým způsobem
zajišťovat chod a fungování daného zařízení a celého hasicího systému. Vzhledem k charakteru
hasicího zařízení (mimořádné použití jen v případě požáru) je zřejmé, že technické udržování
zařízení v provozuschopném stavu a jeho obsluha je téměř minimální, nicméně ne nulová,
např. přívod elektrické energie apod. Nelze také odhlédnout od smluvního zakotvení provádění
školení a přezkušování pracovníků obsluhy a údržby firmou PZB-LEŇO stabil, spol. s r. o.
I smlouva zřejmě předpokládá, že pracovníci účastníka řízení v průběhu roku musí nějakým
způsobem, byť třeba zcela minimálním, obsluhovat a udržovat zařízení, k čemuž mají být náležitě
proškoleni. Účastník řízení je ve svém podnikání povinen řídit se všemi platnými právními
předpisy a případná neznalost jejich detailů či nesprávná aplikace ho nezbavuje odpovědnosti
za spáchané správní delikty. Provozovatel se nemůže vyvinit z porušení povinnosti zajistit
kontroly zařízení a vedení evidenčních knih poukazováním na pochybení jím najaté
specializované společnosti. Veřejnoprávní odpovědnost za nesplnění svých zákonných povinností
nemůže převést na jiný subjekt. Na podporu svého názoru stěžovatel poukázal na publikaci
„Informace pro provozovatele zařízení obsahujícího fluorované skleníkové plyny“ vydanou
Úřadem pro úřední tisky Evropských společenství (nyní Úřad pro publikace Evropské unie)
v roce 2009 pro Evropskou komisi jako oficiální příručku pro aplikaci nařízení (ES) č. 842/2006
provozovateli zařízení (dále jen „publikace“). Stěžovatel si je plně vědom, že citovaná publikace
není právně závazná a že se vztahuje primárně na zařízení s fluorovanými skleníkovými plyny,
nicméně z jejího obsahu lze dovodit eurokonformní výklad pojmu provozovatel,
neboť v kapitole 3.3 „Kdo je provozovatel zařízení?“ přesně popisuje, co je myšleno výrazem
„zajišťování technického provozu“. Uvedené lze použít na daný případ proto, že provozovatel
zařízení obsahujícího fluorované skleníkové plyny je v ust. §23 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně
ovzduší definován zcela totožně, jako provozovatel zařízení, které obsahuje regulované látky.
Z výše uvedených skutečností vyplývá, že výklad pojmu „provozovatel“ městským soudem není
v souladu s účelem právní úpravy regulovaných látek, ani s chápáním tohoto pojmu v evropském
kontextu, neboť činnost PZB-LEŇO stabil, spol. s r.o. nezahrnovala žádný z esenciálních prvků
zajišťování technického provozu zařízení ve smyslu ust. §23 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně
ovzduší. Dalším důvodem svědčícím o nesprávnosti posouzení otázky provozovatele, je
skutečnost, že městským soudem uváděné „všechny“ činnosti zajišťující technický provoz
zařízení nevykonávala pouze firma PZB-LEŇO stabil, spol. s r.o., ale i další subjekty. Je
nesporné, že v danou chvíli může být provozovatelem zařízení pouze jedna osoba. Změna osoby
provozovatele musí proběhnout nějakým alespoň minimálně formalizovaným krokem,
např. změna vlastníka zařízení či změna jeho nájemce. Ze „záznamů provozovatele a servisní
firmy“, které jsou součástí správního spisu, jednoznačně vyplývá, že ačkoliv smlouva
s PZB-LEŇO stabil, spol. s r. o., ze které je dovozováno její postavení provozovatele, byla
uzavřena již v roce 2002, tak řadu činností vykonávaly další subjekty, a to ESTO Cheb, s. r. o.
a SEOS CZ, s. r. o. Tyto subjekty prováděly např. i kontrolu těsnosti zařízení (25. 10. 2008,
28. 9. 2009), kontrolu úniku (21. 9. 2010), montáž i demontáž halonových bomb (24. 4. 2009),
a opravu zařízení (16. 2. 2010). Podle výkladu městského soudu by tak ve dnech realizace výše
uvedených činností zřejmě byly provozovateli tyto jiné subjekty, neboť v tu dobu zajišťovaly
technický provoz zařízení (od kontroly, přes úpravy po opravu zařízení). Takový pohled je však
podle stěžovatele zcela absurdní, neboť nelze postavení provozovatele posuzovat podle toho,
kdo právě vykonává nějakou konkrétní revizní činnost, ale podle toho, který subjekt má
za zajištění technického provozu, i prostřednictvím dalších technicky způsobilejších subjektů,
odpovědnost. Do zajišťování technického provozu je nutné zahrnovat i monitoring, kontrolu
zařízení a koordinaci revizí, úprav a oprav zařízení, což bezpochyby příslušelo jedině účastníkovi
řízení. Napadený rozsudek je rovněž nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, neboť vzhledem
k výše uvedenému je jeho odůvodnění velmi strohé, nesrozumitelné a neodráží skutečnosti
obsažené ve spisovém materiálu. Tvrzení městského soudu, že firma PZB-LEŇO stabil,
spol. s r. o. na sebe smlouvou přebrala všechny činnosti, které je možno označit za zajištění
technického provozu zařízení, se neopírá o žádné bližší úvahy o činnosti účastníka řízení
při provozu zařízení přímo v provozovně mimo dobu kontrol a revizí prováděných uvedenou
společností. Městský soud, aniž by se touto otázkou zabýval, pouze uvedl, že správní orgány
ve svých rozhodnutích nespecifikovaly, o jakou konkrétní činnost se v případě „provozování
zařízení“ účastníkem řízení mělo jednat. Dále se v napadeném rozsudku nezabýval postavením
dalších společností, které na daném zařízení vykonávaly kontrolní, revizní i servisní činnost,
i když se jednalo o činnost, kterou v případě PZB-LEŇO stabil, spol. s r. o. městský soud
považoval za určující kritérium pro definování provozovatele daného zařízení. S ohledem
na uvedené důvody proto stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Účastník řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že setrvává na svých tvrzeních
uvedených v žalobě a na její text odkázal. Stěžovatel využívá ke své argumentaci pouze části
vytržené z kontextu smlouvy uzavřené mezi účastníkem řízení a provozovatelem tak, aby zapadly
do jeho pojetí výkladu pojmu „provozovatel“. Naopak nad rámec zákona předjímá záměr
zákonodárce a spekuluje o něm, když však k tomu nemá žádný relevantní podklad. Podle výkladu
stěžovatele by totiž provozovatelem zařízení byl vlastník zařízení de facto vždy, resp. bylo by
obtížné dovozovat a posuzovat, kdo a za jakých okolností provozovatelem je, má-li být osobou
odlišnou od vlastníka. Podle účastníka řízení právě vzhledem k technické a odborné náročnosti
a specifickým požadavkům zákon výslovně umožňuje přenesení odpovědnosti za provoz
takových zařízení na odborně způsobilé a kvalifikované subjekty. Účastník řízení rovněž vyslovil
nesouhlas s postojem stěžovatele, který jako subjekt rozhodující ve správním řízení, a navíc
rozhodující o uložení sankce, by měl vycházet ze zásady předvídatelnosti správního rozhodnutí
a výkladu právních norem a nemůže tedy nad rámec právních předpisů sám jejich obsah
doplňovat a rozšiřovat. Zcela nepřípustný je tak odkaz na dokument označeny jako publikace,
který nejenže není právně závazný, ale vůbec se netýká předmětného zařízení. Nelze tedy
rozumně předpokládat, že by jej účastník řízení měl znát a případně z něj vyvozovat své
postavení provozovatele zařízení. Pro daný spor je tak tato stěžovatelova argumentace zcela
irelevantní. Liché jsou také jeho úvahy o vlivu příležitostně vykonávaných činností jiných osob
na zařízení. Zákon to nevylučuje a ani není z čeho dovodit, že by se tím narušovalo postavení
provozovatele, který své činnosti vykonával kontinuálně na základě smlouvy a za provoz zařízení
byl stále odpovědný. Účastník řízení rovněž vyslovil nesouhlas s tvrzením stěžovatele
o nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Městský soud postupoval zcela správně, když své
rozhodnutí opřel o kontext celé smlouvy uzavřené za účelem zajištění provozu zařízení, o záměr
stran, o nesprávný postup správních orgánů včetně nedostatečně podloženého a odůvodněného
rozhodnutí i logiku právní úpravy a v tomto smyslu jej také odůvodnil. Vzhledem k uvedeným
skutečnostem proto účastník řízení navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnosti nevyhověl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti,
a přitom neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle ust. §23 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně ovzduší je provozovatelem fyzická nebo
právnická osoba zajišťující technický provoz zařízení, které obsahuje fluorované skleníkové plyny
nebo regulované látky; není-li taková osoba, považuje se za provozovatele vlastník zařízení.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s městským soudem v tom, že pro posouzení sporné
právní otázky, tj. zda byl provozovatelem zařízení ve smyslu citovaného ustanovení účastník
řízení nebo PZB-LEŇO stabil, spol. s r. o., je klíčovým obsah smlouvy, kterou účastník řízení
jako objednatel uzavřel v roce 2002 s firmou PZB-LEŇO stabil, spol. s r. o. jako zhotovitelem.
Podle čl. II smlouvy je jejím předmětem „provádění technické činnosti“ na předmětném
zařízení na základě požadavků objednatele, tj. účastníka řízení, a to písemnou výzvou „provádění
pravidelných periodických revizí stabilního hasicího zařízení dle platné vyhlášky č. 246/2001 Sb.“ a „provádění
poradenské a konzultační činnosti, školení a přezkoušení pracovníků obsluhy a údržby“ a telefonní výzvou
„provádění servisu a oprav SHZ a mimořádného stavu SHZ“. Podle čl. V. bod 1 smlouvy objednatel
„zajistí přístup zaměstnancům zhotovitele k celému zařízení tak, aby byla zajištěna možnost provedení revize
zařízení.“ Podle bodu 5 téhož článku objednatel zabezpečí zhotoviteli „přítomnost odpovědné osoby
za revidované hasicí zařízení při zahájení prací a v den předání po provedení revize“.
Z výše uvedeného je zřejmé, že PZB-LEŇO stabil, spol. s r. o. se uvedenou smlouvou
zavázala provádět za úplatu pouze pravidelné revize zařízení a v případě potřeby provádět servis a
opravy tohoto zařízení. Běžný provoz zařízení, jeho obsluhu a údržbu zajišťovali pověření
zaměstnanci účastníka řízení, kteří byli zhotovitelem za tím účelem proškoleni a přezkoušeni.
Skutečnost, že za běžného provozu je technické udržování zařízení v provozuschopném stavu
a jeho obsluha minimální, je v daném případě irelevantní. Nejvyšší správní soud se proto
neztotožňuje s názorem městského soudu, že zaměstnanci účastníka řízení nijak předmětné
zařízení neobsluhují a ani s ním nemanipulují.
Dále ze smlouvy vyplývá, že PZB-LEŇO stabil, spol. s r. o. neměla volný přístup
k zařízení, které je součástí provozovny účastníka řízení. Přístup k zařízení měl zhotovitel pouze
v době, kdy na základě požadavku účastníka řízení prováděl revize, servis či opravy tohoto
zařízení. Běžný dohled nad součástmi zařízení a jejich funkčností proto zajišťovali zaměstnanci
účastníka řízení, kteří až po zjištění případných nedostatků kontaktovali PZB-LEŇO stabil,
spol. s r. o. za účelem jejich odstranění. Kontrola běžného provozu a rozhodování o vypnutí či
zapnutí hasicího systému nebyla podle smlouvy přenesena na PZB-LEŇO stabil, spol. s r. o.,
neboť ta v provozovně zařízení mimo revizní kontroly či opravy neměla žádné své zaměstnance,
kteří by dohlíželi na provoz zařízení, či jakékoliv monitorovací zařízení apod. Jediným, kdo mohl
dozírat nad běžným provozem zařízení a kdo mohl rozhodovat např. o zapnutí či vypnutí
systému, byl tak z titulu vlastníka a provozovatele zařízení pouze účastník řízení. Rovněž tak
pouze účastník řízení měl kompetenci a finanční nezávislost v případě rozhodování o technické
modifikaci zařízení, neboť PZB-LEŇO stabil, spol. s r. o. mohla provádět jen revize, servis
a opravy zařízení, a to pouze na výzvu (písemnou či telefonickou) účastníka řízení.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu proto nelze z předmětné smlouvy dovozovat,
že provozovatelem zařízení ve smyslu ust. §23 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně ovzduší byla
firma PZB-LEŇO stabil, spol. s r.o., jak to učinil městský soud. Závěr, k němuž dospěl městský
soud v napadeném rozsudku, že účastník řízení nebyl provozovatelem zařízení, a proto mu
nemohly být uloženy pokuty, je tedy nesprávný. Skutečnost, že je jedná o jediný důvod,
pro který městský soud napadená správní rozhodnutí zrušil, má pak za následek nezákonnost
napadeného rozsudku.
Stěžovatel v této souvislosti namítal i nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, kterou
spatřoval v jeho velmi strohém a nepřesvědčivém odůvodnění, když se městský soud řádně
nevypořádal se všemi skutečnostmi, které svědčily v jeho prospěch (např. absence úvahy
o činnosti účastníka řízení při provozu zařízení přímo v provozovně mimo dobu kontrol a revizí,
postavení dalších společností, které na daném zařízení v rozhodné době rovněž vykonávaly
kontrolní, revizní i servisní činnost apod.). Podle názoru Nejvyššího správního soudu jde
o námitky, které jsou v daném případě podpůrnou argumentací ke stěžejní stížní námitce
nesprávného posouzení právní otázky městským soudem, kterou vyhodnotil jako důvodnou.
Z výše uvedeného důvodu je kasační stížnost důvodná, a proto Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek městského soudu podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. Ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje
Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho
nařízení.
V dalším řízení je městský soud vázán právním názorem, který je vysloven
v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. července 2015
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu