ECLI:CZ:NSS:2015:8.ADS.82.2015:29
sp. zn. 8 Ads 82/2015 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Michala Mazance v právní věci žalobce: Mgr. J. H.,
proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 1, Praha
2, proti rozhodnutím Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 3. 3. 2011, čj. MHMP 29204/2011,
čj. MHMP 29205/2011, čj. MHMP 29171/2011 a čj. MHMP 29176/2011, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 4. 2015, čj. 4 Ad 41/2011 –
111,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 26. 11. 2010, čj. 50687/2010/AAJ, nepřiznal sociální odbor Úřadu
městské části Praha 10 (dále „úřad městské části“) žalobci dávku mimořádné okamžité pomoci
z důvodu hrozby vážné újmy na zdraví pro měsíc říjen 2010. Žalobcovo odvolání proti
tomuto rozhodnutí zamítl Magistrát hlavního města Prahy (dále „magistrát“) rozhodnutím ze dne
3. 3. 2011, čj. MHMP 29204/2011.
[2] Rozhodnutím ze dne 26. 11. 2010, čj. 50684/2010/AAJ, nepřiznal úřad městské části
žalobci dávku mimořádné okamžité pomoci na úhradu jednorázového výdaje pro měsíc
říjen 2010. Žalobcovo odvolání proti tomuto rozhodnutí zamítl magistrát rozhodnutím ze dne
3. 3. 2011, čj. MHMP 29205/2011.
[3] Rozhodnutím ze dne 26. 11. 2010, čj. 50708/2010/AAJ, nepřiznal úřad městské části
žalobci dávku mimořádné okamžité pomoci z důvodu hrozby vážné újmy na zdraví pro měsíc
listopad 2010. Žalobcovo odvolání proti tomuto rozhodnutí zamítl magistrát rozhodnutím ze dne
3. 3. 2011, čj. MHMP 29171/2011.
[4] Rozhodnutím ze dne 26. 11. 2010, čj. 50711/2010/AAJ, nepřiznal úřad městské části
žalobci dávku mimořádné okamžité pomoci na úhradu jednorázového výdaje pro měsíc
listopad 2010. Žalobcovo odvolání proti tomuto rozhodnutí zamítl magistrát rozhodnutím ze dne
3. 3. 2011, čj. MHMP 29176/2011.
[5] Podle zákona č. 366/2011 Sb. se odvolacím orgánem ve věcech dávek pomoci v hmotné
nouzi stalo s účinností od 1. 1. 2012 Ministerstvo práce a sociálních věcí. Do práv a povinností
žalovaného tedy v souladu s §69 s. ř. s. vstoupilo uvedené ministerstvo jakožto správní orgán,
na který přešla působnost původního žalovaného.
II.
[6] Žalobce podal proti všem shora označeným rozhodnutím magistrátu ze dne 3. 3. 2011
(dále „napadená rozhodnutí“) žalobu k Městskému soudu v Praze. Městský soud žalobu zamítl.
Žalobce neměl nárok na mimořádnou okamžitou pomoc podle §36 odst. 1 písm. a) zákona
č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o pomoci v hmotné nouzi“), protože nebyl osobou podle §2 odst. 3 téhož zákona. Žalobcovy
majetkové poměry mu mohly zaručit úhradu nákladů na bydlení, výživu i ostatní základní
potřeby, a bylo možné to po něm spravedlivě požadovat.
[7] Žalobce tvrdil, že od října 2009 bezvýsledně inzeroval prodej svých nemovitostí
na realitním webu společnosti OLX. Dále uvedl, že již 1. 1. 2010 vypracoval veřejný příslib
10% provize z kupní ceny oproti doporučení kupce nemovitostí, který byl rovněž bezvýsledný.
Podle městského soudu byla jeho snaha zvýšit si příjem prodejem nemovitého majetku
nedostatečná. Pokud se žalobci nepodařilo tímto způsobem po řadu měsíců oslovit žádného
zájemce a přesto zopakoval pokus o rozeslání veřejného příslibu, nejedná se o maximální úsilí.
Žalobce neprokázal, že je nemovitost neprodejná; pracovníci žalovaného nebyli povinni
poskytovat mu poradenství ohledně prodeje nemovitostí a nedopustili se pochybení,
pokud mu poskytly kontakty na Armádu spásy.
[8] Žalobce neměl vzhledem ke shora uvedenému nárok ani na dávku mimořádné okamžité
pomoci na úhradu jednorázového výdaje podle §36 odst. 1 písm. b) zákona o pomoci v hmotné
nouzi, neboť nebyl osobou podle §2 odst. 4 a 5 téhož zákona. Žalobce zejména nesplňoval
podmínku, aby byl posuzován jako osoba v hmotné nouzi. Je nepochybné, že žalobce pobíral
do 31. 7. 2010 příspěvek na živobytí a doplatek na bydlení. Od 1. 8. 2010 mu úřad městské části
odňal tyto dávky, neboť již nesplňoval podmínky podle §26 odst. 1 písm. b) zákona o pomoci
v hmotné nouzi. Neprojevoval dostatečnou snahu zvýšit si příjem vlastním přičiněním.
Rozhodnutí úřadu městské části potvrdil magistrát rozhodnutím ze dne 7. 12. 2010; žalobu proti
tomuto rozhodnutí městský soud zamítl rozsudkem ze dne 29. 7. 2014, sp. zn. 1 Ad 16/2011.
III.
[9] Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Namítl,
že od 1. 8. 2010 byl zcela bez likvidních prostředků a jakožto diabetik byl ohrožen diabetickým
kómatem z důvodu hladovění. Úřady mu nepřiznaly mimořádnou okamžitou pomoc s poukazem
na to, že je vlastníkem nemovitosti. Taková okolnost však není důkazem, že základní životní
potřeby občana jsou zabezpečeny, protože je zjevné, že nemovitým majetkem nelze přímo hradit
náklady na bydlení či na výživu.
[10] Dle stěžovatele jsou napadená rozhodnutí logicky rozporná. Podle žalovaného se u dávek
mimořádné okamžité pomoci nehodnotí snaha zvýšit si příjem vlastním přičiněním, na druhou
stranu však žalovaný přisvědčil úřadu městské části, že nabízení nemovitosti k prodeji není samo
o sobě důkazem, že žalobce projevuje opravdovou snahu zvýšit si příjem vlastním přičiněním.
[11] V §3 odst. 1 písm. c) zákona o pomoci v hmotné nouzi není definice „dostatečné snahy
zvýšit si příjem vlastním přičiněním“. Je tudíž na vůli občana, jaký způsob zvolí. Správní orgány jsou
povinny poskytovat žadateli o sociální dávku poradenství, jak řešit hmotnou nouzi, a jsou
povinny respektovat jeho zájmy a důstojnost. Stěžovateli nelze klást k tíži, pokud správní orgány
označily jeho způsob inzerce nemovitosti za nedostatečný, p okud mu zároveň nenabídly lepší
alternativu; správní orgány nemohou obhájit svou pasivitu tím, že není jejich úkolem poskytovat
poradenství ohledně prodeje nemovitostí.
[12] Městský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2014,
čj. 3 Ads 21/2013 – 42, který se týkal stěžovatelovy žádosti o jinou sociální dávku,
a ve kterém Nejvyšší správní soud konstatoval, že stěžovatel neprokázal objektivní nevyužitelnost
majetku. Tvrzení soudu, že stěžovatel měl zvolit prodej přes realitní kancelář , není relevantní,
protože prodej přes realitní web je účinnější, rychlejší a bezpečnější. Stěžovatel využil služeb
největšího realitního serveru „OLX“, což lze srovnat s inzercí v tištěných médiích. Nabízenou
nemovitost bylo možné vyhledat pomocí internet ového vyhledávače Google, a to v prvních
deseti nabízených odkazech. Internetová inzerce nabízela letecké snímky a barevné fotografie
nemovitosti, prohlížení nemovitosti funkcí „street view“, jakož i přímý vstup do katastru
nemovitostí. Stěžovatel průběžně informoval správní orgány o této aktivitě; správní
orgány si mohly inzerci ověřit pomocí internetového odkazu, který jim stěžovatel sdělil.
Na realitních serverech vyhledávají nemovitosti i realitní kanceláře; stěžovatel tedy nepochybil,
pokud nevyhledal realitní kancelář. Za dobu inzerce se stěžovateli ozvali zhruba 3 zájemci,
kteří ale o nemovitost ztratili zájem. Jedná se tedy o neprodejnou nemovitost, což nelze
stěžovateli vytýkat. Stěžovatel uzavřel, že by takto mohl vyvracet i další nepravdivá tvrzen í
žalovaného, která městský soud převzal do svého rozsudku; shora uvedené je však postačující.
IV.
[13] Žalovaný navrhl zamítnout kasační stížnost jako nedůvodnou.
V.
[14] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[15] Kasační stížnost není důvodná.
[16] Stěžovatel žádal o dávku mimořádné okamžité pomoc i z důvodu hrozby vážné újmy
na zdraví a na úhradu jednorázového výdaje podle §36 odst. 1 písm. a) a b) zákona o pomoci
v hmotné nouzi. Namítl, že pro posouzení jeho nároku na dávku mimořádné okamžité pomoci
není rozhodné, že je vlastníkem nemovitosti. Nejvyšší správní soud této námitce nepř isvědčil.
[17] Zákon o pomoci v hmotné nouzi vychází z čl. 30 Listiny a jeho cílem je zajistit dostatečné
hmotné zabezpečení fyzickým osobám, které se ocitnou ve stavu hmotné nouze. Tyto dávky jsou
nepojistného charakteru a jejich poskytování se řídí principem subsidiarity. Zákon o pomoci
v hmotné nouzi zakotvuje dva typy dávek k zajištění základních životních podmínek fyzických
osob, a to v první skupině dávky měsíčně se opakující - příspěvek na živobytí a doplatek
na bydlení (jenž navazuje na dávku státní sociální podpory příspěvek na bydlení) a ve druhé
skupině dávky jednorázové označované souhrnně jako dávka mimořádné okamžité pomoci,
kde zákon zakotvuje v podstatě čtyři varianty této dávky. Přís pěvek na živobytí a doplatek
na bydlení jsou základními prostředky k zajištění osob nacházejících se v hmotné nouzi a jedná
se o dávky obligatorní, tedy takové, na něž vzniká nárok splněním podmínek stanovených
zákonem. Mimořádná okamžitá pomoc, jak plyne ze samotného jazykového výkladu tohoto
pojmu, je dávkou jednorázovou pro osoby ocitající se v takové mimořádné situaci, která vyžaduje
okamžitou pomoc, ať už peněžitou či věcnou. Prostřednictvím mimořádné okamžité pomoci
tak může být poskytnuta pomoc jednak osobě pobírající příspěvek na živobytí a v hmotné nouzi
se již nacházející, jednak v nepříznivých a mimořádných situacích, kdy osoba není v hmotné
nouzi, ale je jí nutné bezprostředně poskytnout pomoc.
[18] Ustanovení §2 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi vymezuje případy,
kdy se osoba nachází v hmotné nouzi. Podle §2 odst. 3 téhož zákona pak platí, že se osoba
považuje za osobu v hmotné nouzi též, jestliže nesplňuje podmínky uvedené v odstavci 2,
avšak s přihlédnutím k jejím příjmům, celkovým sociálním a majetkovým poměrům jí hrozí vážná
újma na zdraví. Jak vyplývá z jazykového, logického a systematického výkladu citovaných
ustanovení zákona o pomoci v hmotné nouzi, v případě hrozící vážné újmy na zdraví orgán
pomoci v hmotné nouzi neposuzuje, zda je osoba žádající o dávku v hmotné nouzi osobou
v hmotné nouzi ve smyslu §2 odst. 2 téhož zákona, neboť tuto podmínku osoba pro získání
mimořádné okamžité pomoci z tohoto důvodu splňovat nemusí. Na druhé straně ovšem
i zde zákon uvádí, že to, zda osobě hrozí vážná újma na zdraví, je zapotřebí posuzovat
„s přihlédnutím k jejím příjmům a celkovým sociálním a majetkovým poměrům“ (srov. též rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2013, čj. 3 Ads 93/2012 – 48).
[19] Podle §2 odst. 4 téhož zákona může orgán pomoci v hmotné nouzi považovat za osobu
v hmotné nouzi „též osobu, kterou postihne vážná mimořádná událost a její celkové sociální a majetkové
poměry jsou takové, že jí neumožňují překonat nepříznivou situaci vlastními silami; vážnou mimořádnou událostí
se rozumí zejména živelní pohroma (například povodeň, vichřice a vyšší stupně větrné pohromy, zemětřesení),
požár nebo jiná destruktivní událost, ekologická nebo průmyslová havárie.“ Podle §2 odst. 5 písm. a) téhož
zákona může orgán pomoci v hmotné nouzi považovat za osobu v hmotné nouzi „též osobu,
která nemá vzhledem k příjmům a celkovým sociálním a majetkovým poměrům dostatečné prostředky k úhradě
nezbytného jednorázového výdaje, spojeného zejména se zaplacením správního poplatku při prokázané ztrátě
osobních dokladů, při vydání duplikátu rodnéh o listu nebo dokladů potřebných k přijetí do zaměstnání, s úhradou
jízdného v případě ztráty peněžních prostředků, a v případě nezbytné potřeby s úhradou noclehu.“ Zdůrazněná
dikce citovaných ustanovení naznačuje, že v uvedených případech je konečné posouzení žadatele
jako osoby v hmotné nouzi výhradně na správním uvážení příslušných orgánů. Přezkum
ve správním soudnictví je v těchto případech omezen pouze na otázku překročení mezí
správního uvážení (§78 odst. 1 s. ř. s.), resp. na otázku případné libovůle ze strany správního
orgánu.
[20] Hodnocení sociálních a majetkových poměrů žadatele o dávku mimořádné okamžité
pomoci je projevem zásady subsidiarity. Zákon o pomoci v hmotné nouzi vychází z premisy,
že před přiznáním dávky je osoba v obtížné sociální situaci vždy povinna vyčerpat všechny
možnosti ke zlepšení své situace a ke zvýšení příjmu vlastním přičiněním (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2014, čj. 3 Ads 21/2013 – 42). Konkrétní projev této
premisy je obsažen například v §3 odst. 1 písm. c) téhož zákona, podle kterého není v hmotné
nouzi osoba, která „prokazatelně neprojevuje dostatečnou snahu zvýšit si příjem vlastním přičiněním (§11),“
nestanoví-li zákon jinak; zvýšením příjmu vlastním přičiněním je i prodej nebo jiné využití
majetku (srov. §11 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi).
[21] Ze shora uvedeného vyplývá, že správní orgány jsou oprávněny i u dávek
mimořádné okamžité pomoci přihlížet k tomu, jaký má stěžovatel majetek a jak s ním nakládá,
resp. zda po něm lze spravedlivě požadovat, aby k řešení své hmotné nouze použil tento majetek
přednostně (tj. aby zvýšil svůj příjem prostřednictvím tohoto majetku). Nejedná se o logický
rozpor: definice hmotné nouze podle §2 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi zohledňuje
způsobilost osoby zvýšit si příjem vlastním přičiněním, zatímco §3 odst. 1 písm. c) téhož zákona
vylučuje z dobrodiní zákona ty osoby, které se dostatečně nesnaží o zvýšení svého příjmu,
ač to po nich lze spravedlivě požadovat.
[22] Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovatel je vlastníkem pozemků
parc. č. st. 17, 25/3, 32/2, 1244/3 a 1163 o celkové rozloze 8123 m
2
v k. ú. K. Ze sociálního
šetření dne 16. 11. 2010 vyplynulo, že stěžovatel bydlí sám v malém nájemním bytě vybaveném
starším nábytkem, lednicí, mikrovlnnou troubou, vařičem, rádiem a notebookem. Stěžovatel byl
v evidenci úřadu práce od 1. 8. 2009 a dne 8. 11. 2010 požádal o předčasný důchod od
14. 11. 2010. Stěžovateli se nedaří najít vhodné zaměstnání a má předepsanou diabetickou a
cholesterolovou dietu.
[23] Správní orgány také zohlednily mezi stranami nespornou skutečnost, že orgán pomoci
v hmotné nouzi odňal stěžovateli s účinností od 1. 8. 2010 příspěvek na živobytí a doplatek
na bydlení. Od uvedeného data totiž stěžovatel nesplňoval podmín ku uvedenou v §26 odst. 1
písm. b) zákona o pomoci v hmotné nouzi, neboť po dobu 6 měsíců nevyužil svůj nemovitý
majetek ke zvýšení příjmů a zároveň neprokázal, že se tak stalo navzdory jeho dostatečné
snaze zvýšit si příjem vlastním přičiněním (srov. §2 6 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné
nouzi ve znění do 31. 12. 2011). Zákonnost a věcnou správnost rozhodnutí o odnětí těchto
dávek potvrdil Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 29. 7. 2014, čj . 1 Ad 16/2011 – 118,
a to na základě závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu vyjádřeného v rozsudku
ze dne 26. 2. 2014, čj. 3 Ads 21/2013 – 42, kterým Nejvyšší správní soud ke kasační
stížnosti žalovaného zrušil předchozí rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 1. 3. 2013,
čj. 1 Ad 16/2011 – 62. Správní orgány proto dospěly k závěru, že stěžovatele nelze považovat
za osobu v hmotné nouzi i ve vztahu k dávkám mimořádné okamžité pomoci.
[24] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil kasační námitce, že stěžovateli nelze klást k tíži
způsob, jakým se rozhodl své nemovitosti zpeněžit, a to pro neurčitost pojmu „dostatečná snaha
zvýšit si příjem vlastním přičiněním.“ Neurčitost právního pojmu neznamená, že jeho obsah utváří
adresát právní normy podle své libovůle, nýbrž že tento obsah je závislý na konkrétních
okolnostech případu. Jak Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 26. 9. 2007,
čj. 5 As 78/2006 – 95, „neurčité právní pojmy zahrnují jevy, nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně
právně definovat. Jejich obsah a rozsah se může měnit, často bývá podmíněn časem a místem aplikace normy.
Zákonodárce užitím neurčitých pojmů dává orgánu aplikujícímu právní pře dpis prostor, aby posoudil,
zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého pojmu či nikoli.“ Orgány aplikující právo jsou
proto povinny interpretovat neurčité právní pojmy v souladu s jejich účelem a ve vazbě
na konkrétní skutkovou situaci. Nejedná se o absolutně volnou úvahu: příslušný orgán je povinen
při interpretaci neurčitého právního pojmu postupovat v souladu se zákonem, shromáždit takové
podklady, které mu umožní ve věci rozhodnout, a dbát na to, aby jeho rozhodnutí nebylo
s těmito podklady v logickém rozporu. V uvedeném rozsahu podléhá interpretace neurčitých
právních pojmů správními orgány přezkumu správních soudů (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 3. 2007, čj. 7 As 78/2005 – 62).
[25] Nejvyšší správní soud ve shodě s městským soudem neshledal, že by se správní orgány
dopustily nepřípustné libovůle při posuzování stěžovatelových poměrů či jeho snahy zvýšit
si příjem vlastním přičiněním, byť nelze popřít, že odůvodnění žalobou napadených rozhodnutí
je velmi stručné a pohybuje se na hranici přezkoumatelnosti. Správní orgány vzaly v potaz,
že stěžovatel je dlouhodobě vlastníkem rozsáhlého majetku, který dosud nezpeněžil, a zabývaly
se i tím, zda po stěžovateli bylo možné takový postup spravedlivě požadovat. Stěžovatel
měl přitom na zpeněžení majetku dostatek času i finančních možností, neboť v ochranné době
pobíral podporu v nezaměstnanosti i příspěvek na živobytí.
[26] Kasační námitky, že k prodeji majetku nedošlo z důvodu objektivního nezájmu
o nabízené nemovitosti, zůstaly pouze v rovině tvrzení. Stěžovatel nepředložil v řízení před
správními orgány ani v soudním řízení žádné důkazy, že skutečně nabízel v tvrzené době
své nemovitosti na realitním serveru „OLX“, ani neuvedl bližší údaje o zájemcích,
kteří si nemovitosti prohlédli. Jeho argumentace, že inzerce na je dnom realitním serveru
je co do efektu srovnatelná s inzercí v tištěných médiích nebo s inzercí prostřednictvím
profesionálních realitních kanceláří, měla spíše spekulativní charakter a v kontextu projednávané
věci nebyla přesvědčivá; obdobně nelze považovat za „dostatečnou snahu“ stěžovatelem uváděný
veřejný příslib 10% provize z kupní ceny, neboť stěžovatel v této strategii pokračoval navzdory
tomu, že původní veřejný příslib ze dne 1. 1. 2010 dosud nepřinesl žádné výsledky. Nejvyšší
správní soud nepochybuje o tom, že pokud by stěžovatel skutečně usiloval o prodej svých
nemovitostí, pravděpodobně by i vzhledem ke svému vzdělání vyzkoušel více inzertních
možností a nespoléhal se několik měsíců pouze na jediný internetový realitní server či neúspěšný
veřejný příslib.
[27] Vzhledem ke shora uvedenému Nejvyšší správní so ud zamítl kasační stížnost
jako nedůvodnou.
[28] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první s. ř. s.
za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnos ti úspěšný, proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak pr ávo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení n epřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 27. října 2015
JUDr. Jan Passer
předseda senátu