ECLI:CZ:NSS:2015:8.AS.41.2014:40
sp. zn. 8 As 41/2014 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Michala Mazance a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobkyně: Ing. T. S.,
proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 7. 2012, čj. RR/771/12, o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 1. 2014, čj. 57 A 72/2012 – 143,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobkyni se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
1. Městský úřad Horažďovice rozhodnutím ze dne 28. 12. 2011, čj. MH/21111/2011,
rozhodl o umístění stavby s názvem „Protipovodňová opatření Města Horažďovice – ochranná
bariéra v úseku silniční most – V. D. TVAR“ (dále jen „stavba“), vymezil druh a účel užívání
stavby, umístění stavby a území dotčené vlivy stavby, stanovil podmínky pro umístění
a projektovou přípravu stavby a rozhodl o námitkách účastníků řízení.
2. Žalovaný rozhodnutím ze dne 12. 7. 2012, čj. RR/771/12, zamítl odvolání mj. žalobkyně
proti rozhodnutí městského úřadu, které potvrdil.
II.
3. Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Plzni,
který rozsudkem ze dne 31. 1. 2014, čj. 57 A 72/2012 – 143, zrušil napadené rozhodnutí a vrátil
věc žalovanému k dalšímu řízení. Rozsudek krajského soudu, stejně jako všechna
dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, je dostupný na www.nssoud.cz a soud
na něj pro stručnost zcela odkazuje.
III.
4. Žalovaný (stěžovatel) brojil proti rozsudku krajského soudu kasační stížností z důvodu
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
5. Podle stěžovatele krajský soud pochybil v závěru, že stěžovatel nedostál povinnostem
vyplývajícím z §89 odst. 5 [ve znění účinném do 31. 12. 2012; nyní §89 odst. 6,
§90 písm. e) a §90 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon)]. Stěžovatel nesouhlasil s krajským soudem, že podle uvedených ustanovení
měly správní orgány povinnost obstarat a provést důkazy ke zjištění, zda územním rozhodnutím
nedojde k přímému dotčení vlastnického práva žalobkyně (nebo že k němu dojde, ale žalobkyně
je povinna to snést), přičemž této povinnosti nebylo učiněno zadost, pokud správní orgány vyšly
pouze z tvrzení projektanta, který v řízení zastupoval stavebníka.
6. Dále krajský soud nesprávně posoudil odpovědnost projektanta za jím zpracovanou
dokumentaci podle §159 odst. 1 stavebního zákona. Stěžovatel neměl důvod k námitkám
účastníků řízení zpochybňovat předloženou dokumentaci. Správní orgán by o správnosti
předložené dokumentace mohl pochybovat, pokud by účastníci předložili jiné odborné podklady,
nikoliv pouze na základě jejich tvrzení.
7. Konečně stěžovatel vytkl krajskému soudu nesprávné posouzení aplikace §56 správního
řádu v územním řízení. Krajský soud uvedl, že pokud příslušné úřední osoby neměly dostatečné
odborné znalosti, aby mohly samy ověřit tvrzení zástupce stavebníka ve vztahu
k námitkám žalobkyně, byly povinny se obrátit na jiný správní orgán, který potřebné
znalosti má, nebo ustanovit znalce. Dle stěžovatele je tento požadavek přehnaný a jeho
důsledná aplikace by vedla k tomu, že by v každém územním či stavebním řízení muselo
být ustanoveno několik znalců, což by zcela ochromilo státní správu. Právě proto je projektant
podle §159 odst. 1 stavebního zákona odpovědný za předloženou dokumentaci a stavební úřad
z ní může vyjít i v případě otázek, k jejichž hodnocení by jinak sám postrádal dostatečnou
odbornost. Předložená dokumentace nemůže být zpochybněna nepodloženými námitkami
účastníků řízení.
IV.
8. Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti souhlasila s hodnocením krajského soudu,
že se správní orgány nemohou zprostit odpovědnosti za zjištění vlivu posuzované stavby
na dotčené území pouze odkazem na dokumentaci a vyjádření projektanta, který je zároveň
zástupcem stavebníka. V opačném případě by existence stavebních úřadů byla zcela zbytečná.
9. K tvrzení stěžovatele, že tvrzení projektanta nemohla být zpochybněna nepodloženými
námitkami bez označení důkazů, žalobkyně uvedla, že správní orgány odpovídají za provedení
dokazování a zjištění skutkového stavu a nemohou tuto odpovědnost přenášet na účastníky
řízení.
10. Co do povinnosti stavebního úřadu ustanovit znalce k posouzení skutečností, k nimž
je třeba odborných znalostí, protipovodňové stavby jsou natolik specifické a jejich potenciální
vliv na území natolik rozsáhlý, že si jejich posouzení vyžaduje větší pozornost, než je tomu
například u jednoduchých pozemních staveb. Obavy stěžovatele, že pokud by správní orgány
postupovaly v souladu s názorem vyjádřeným krajským soudem, musely by ustanovit znalce
v každém územním či stavebním řízení, proto byly liché.
11. K vyvrácení tvrzení stěžovatele, že v řízení před správními orgány byl dostatečně zjištěn
skutkový stav, žalobkyně přiložila „Odborný posudek navržených PPO ve městě Horažďovice“,
který si město Horažďovice nechalo vypracovat v únoru 2013 u Výzkumného ústavu
vodohospodářského T. G. Masaryka v Praze a dále usnesení Stavebního úřadu MÚ Sušice ze dne
20. 8. 2013, čj. 222/11, o zastavení územního řízení ve věci rekonstrukce jezu Mrskoš.
Z odborného posudku žalobkyni vyplynulo, že vliv stavby mohl být objektivně posouzen pouze
2D povodňovým modelem, který však nebyl vypracován. Funkčnost stavby je navíc podmíněna
přestavbou jezu Mrskoš, bez které může být stavba v případě povodní dokonce škodlivá.
O přestavbě jezu Mrskoš se vedlo samostatné územní řízení, které bylo následně zastaveno.
V.
12. Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
13. Kasační stížnost není důvodná.
14. Základem stěžovatelových námitek byl rozsah uplatnění zásady materiální pravdy
v územním řízení.
15. Obecně je zásada materiální pravdy zakotvená v §3 správního řádu, dle kterého správní
orgány mají postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti,
a to v takovém rozsahu, aby byl úkon správního orgánu v souladu s požadavky §2 správního
řádu. Tato zásada je rozvedena v §50 odst. 2 a 3 správního řádu, podle nějž správní orgán
zásadně opatřuje potřebné podklady pro vydání rozhodnutí a je povinen zjistit všechny okolnosti
důležité pro ochranu veřejného zájmu. Nejvyšší správní soud se použitím zásady materiální
pravdy zabýval v řadě svých rozhodnutí, např. v rozsudku ze dne 31. 3. 2008, čj. 57 Ca 31/2007 – 88,
nebo ze dne 25. 11. 2003, čj. 6 A 114/2000 – 36, ve kterém uvedl, že v souladu s touto zásadou
je povinností správního orgánu z vlastní iniciativy a vlastními prostředky objasňovat sporné,
pochybné nebo zpochybněné skutečnosti.
16. Účastníci správního řízení jsou povinni označit důkazní prostředky k prokázání svých
tvrzení (§52 správního řádu), avšak právě z důvodu uplatnění zásady materiální pravdy není
správní orgán návrhy účastníků vázán a není v zásadě zbaven odpovědnosti za dostatečné zjištění
skutkového stavu. Důkazní povinnost účastníků řízení dle §52 správního řádu se projevuje silněji
v řízeních o žádostech (VEDRAL, J. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha : BOVA
POLYGON, 2012, s. 523-4). V těchto řízeních zvláštní předpisy žadatelům často ukládají
povinnost předložit různé dokumenty a jejich nedoložení ani přes výzvu správního orgánu
má za následek zastavení řízení dle §45 odst. 2 a §66 odst. 1 písm. c) správního řádu.
17. Podle §86 odst. 2 písm. e) stavebního zákona je žadatel o vydání územního rozhodnutí
povinen ke své žádosti připojit dokumentaci pro vydání územního rozhodnutí, jejíž obsahové
náležitosti stanoví vyhláška č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování,
územního opatření a stavebního řádu. Zpracování dokumentace pro vydání územního
rozhodnutí patří dle §158 stavebního zákona mezi vybrané činnosti ve výstavbě, které mohou
vykonávat pouze autorizované osoby. Podrobnosti ohledně udělování autorizace a práv
a povinností autorizovaných osob stanoví zákon č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání
autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných
ve výstavbě (zákon o výkonu povolání).
18. Osoby, jejichž vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním
pozemkům nebo stavbám na nich může být územním rozhodnutím přímo dotčeno,
jsou účastníky územního řízení podle §85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona. Tyto osoby mají
právo uplatňovat námitky v územním řízení. Obsahové požadavky námitek a jejich možný rozsah
stanoví §89 odst. 3 a 4 stavebního zákona. Účastník řízení musí v námitce tvrdit skutečnosti,
které zakládají jeho postavení účastníka řízení. To znamená, že je povinen uvést, jak může
být jeho vlastnické či jiné věcné právo k sousednímu pozemku nebo stavbě územním
rozhodnutím přímo dotčeno. Tím je zároveň určen rozsah, ve kterém může námitkami
napadnout projednávaný záměr. K námitkám, které stanovený obsah nemají, a k těm,
které překračují daný rozsah, stavební úřad nepřihlédne.
19. Důkazní povinnost účastníků územního řízení je tedy různá. Účastníci ve smyslu
§85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona, tj. účastníci s právem podat námitky (vedle dalších),
musí své námitky pouze dostatečně odůvodnit a tvrdit, jakým konkrétním způsobem může
být jejich právo územním rozhodnutím dotčeno. Ve srovnání s tím je důkazní povinnost žadatele
silnější. V souladu s §86 odst. 2 stavebního zákona musí k žádosti přiložit množství podkladů,
mimo jiné dokumentaci zpracovanou autorizovanou osobou.
20. Žadatel a účastník, který podal proti záměru námitku, by se primárně měli pokusit vyřešit
rozpor dohodou. Pokud k dohodě nedojde, stává se odpovědností stavebního úřadu tyto námitky
řádně vypořádat a provést potřebné dokazování. Stavební zákon upřesňuje podklady, na jejichž
základě stavební úřad rozhodne o námitkách, které účastníci řízení nevyřešili dohodou
(§89 odst. 6, resp. §89 odst. 5 stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012). V rozsahu
své působnosti má tyto námitky posuzovat na základě obecných požadavků na výstavbu,
závazných stanovisek, popřípadě rozhodnutí dotčených orgánů nebo technických norem.
21. Stavební úřad má povinnost v územním řízení zjistit, zda je záměr žadatele v souladu
s výsledkem řešení námitek a obecně s ochranou práv a právem chráněných zájmů účastníků
řízení [§90 písm. e) stavebního zákona]. V tomto ohledu se v územním řízení plně projevuje
zásada materiální pravdy. Stavební úřad je povinen zjistit všechny okolnosti potřebné
k vypořádání námitek a k ochraně práv účastníků řízení. Odpovědnost za zjištění skutkového
stavu v žádném případě nemůže přenést na projektanta, který zpracoval dokumentaci, jež tvoří
povinnou přílohu žádosti o vydání územního rozhodnutí.
22. Dle §159 odst. 1 stavebního zákona projektant odpovídá za správnost, celistvost
a úplnost jím zpracované dokumentace, zejména za respektování požadavků z hlediska ochrany
veřejných zájmů a za jejich koordinaci. Toto ustanovení odráží profesní odpovědnost
autorizovaných inženýrů a architektů, která je dále specifikována v zákoně o výkonu povolání.
Autorizovaná osoba odpovídá za odborný výkon vybraných činností (§12 odst. 1 zákona
o výkonu povolání), čímž se vymezují především její povinnosti vůči klientům. V žádném případě
však ustanovení §159 stavebního zákona neznamená, že by autorizované osoby měly suplovat
roli stavebního úřadu nebo že by stavební úřady mohly na tyto osoby přenášet odpovědnost
za dostatečné zjištění skutkového stavu potřebné k vydání územního rozhodnutí. Ostatně,
§12 odst. 4 písm. a) zákona o výkonu povolání výslovně zakazuje autorizovaným osobám
vykonávat funkce, v nichž by vydávaly správní rozhodnutí týkající se výsledků jejich vlastní
činnosti. Tímto zákazem je zaručeno, že dokumentaci zpracovanou projektantem bude vždy
hodnotit správní orgán, a v jeho rámci osoba odlišná od projektanta. Pokud by stavební úřady
pouze nekriticky přejímaly veškeré informace nutné k vydání rozhodnutí z dokumentace
předložené žadatelem, ztratil by význam nejen §12 odst. 4 písm. a) zákona o výkonu povolání,
ale celé územní řízení.
23. Lze uzavřít, že v souladu se zásadou materiální pravdy je stavební úřad odpovědný
za zjištění skutkového stavu v rozsahu dostatečném pro vydání územního rozhodnutí, přičemž
zkoumá rovněž soulad posuzovaného záměru s ochranou práv účastníků řízení. Stavební úřad
se musí vypořádat s řádně vznesenými námitkami, o nichž se účastníci nedohodli. Je nepřijatelné,
aby tyto rozpory vyřešil tak, že plně přijme stanovisko žadatele, aniž by věc sám posoudil. Jestliže
pro posouzení určité otázky příslušné úřední osoby nemají dostatečnou odbornou způsobilost,
je nutno, jak správně uvedl krajský soud, postupovat dle §56 správního řádu. Na okraj je možno
poznamenat, že pokud by bylo pravdivé tvrzení stěžovatele, podle nějž by znalec musel
být jmenován prakticky v každém územním a stavebním řízení, pak je na místě se zamyslet
nad tím, zda je stavební úřad, který není odborně způsobilý posoudit žádnou žádost o vydání
územního či stavebního rozhodnutí, vhodně personálně obsazen.
24. Z výše uvedeného vyplývá, že krajský soud nepochybil v závěru, že se správní orgány
v územním řízení neměly spokojit s tvrzeními projektanta, ale měly samy dostatečně zjistit
a prokázat, zda záměr neohrožuje práva účastníků řízení či jiné zákonem chráněné zájmy,
přičemž pokud k tomu příslušné úřední osoby nebyly náležitě odborně způsobilé,
měly postupovat podle §56 správního řádu.
25. Nejvyšší správní soud neshledal napadený rozsudek krajského soudu nezákonným
ani nepřezkoumatelným, proto kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
26. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační
stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Procesně úspěšná žalobkyně
nebyla v řízení o kasační stížnosti zastoupena advokátem a podle obsahu spisu jí nevznikly
ani jiné náklady, soud jí proto náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 27. ledna 2015
JUDr. Jan Passer
předseda senátu