ECLI:CZ:NSS:2015:8.AS.93.2014:58
sp. zn. 8 As 93/2014 - 58
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobce: FTV Prima,
spol. s r.o., se sídlem Na Žertvách 24/132, Praha 8, proti žalované: Rada pro rozhlasové
a televizní vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, proti rozhodnutím žalované ze dne
3. 12. 2013, sp. zn. 2013/940/KOZ/FTV, čj. KOZ/5290/2013 a sp. zn. 2013/928/RUD/FTV,
čj. RUD/5222/2013, o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 27. 5. 2014, čj. 11 A 36/2014 - 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaná nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Rada pro rozhlasové a televizní vysílání (dále jen „žalovaná“) udělila výroky I. rozhodnutí
ze dne 3. 12. 2013, čj. KOZ/5290/2013 a čj. RUD/5222/2013 (dále jen „napadená rozhodnutí“)
společnosti FTV Prima, spol. s r.o. (dále jen „žalobce“) souhlas se změnou licenčních podmínek
licence k provozování televizního programu Prima love v části týkající se změny časového
rozsahu vysílání a změny programové skladby. Výroky II. napadených rozhodnutí žalovaná
neudělila souhlas se změnou licenčních podmínek licence k provozování televizního programu
Prima love v části týkající se změny licenčních podmínek stanovujících podíl vysílacího času
vyhrazeného vysílání evropské tvorby, evropské nezávislé a současné tvorby.
II.
[2] Žalobce podal proti výrokům II. rozhodnutí žalované žalobu k Městskému soudu
v Praze. Městský soud výroky II. napadených rozhodnutí zrušil a věc v tomto rozsahu vrátil
žalované k dalšímu řízení.
[3] Žalobce namítl, že správní řízení, které předcházelo vydání napadených rozhodnutí,
bylo vedeno v rozporu se zákonem a vyústilo v nezákonná rozhodnutí, neboť napadená
rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost a pro nedostatek důvodů. Není z nich
zřejmé, zda se žalovaná zabývala naplněním zákonných důvodů pro fikci pozitivního
rozhodnutí či zákonnými důvody pro neudělení souhlasu se změnou licence [§21 odst. 3 zákona
č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů
(dále jen „zákon“)].
[4] Žalobce spatřoval nedostatek důvodů rozhodnutí v tom, že žalovaná neuvedla žádné
důvody, pro které se domnívá, že žalobcem požadovaná změna licenčních podmínek by vedla
k neudělení licence a byla tudíž důvodem k neudělení souhlasu se změnou licence. Žalovaná
pouze konstatovala, že požadovaná změna licence je v rozporu s podmínkami, za kterých byla
licence žalobci původně udělena. Žalobce dále namítl, že se žalovaná vůbec nezabývala tím,
zda by k rozhodnutí o neudělení licence došlo na základě veřejného slyšení a zda důvody
k neudělení souhlasu se změnou licenčních podmínek licence jsou shodné s kritérii uvedenými
ve výroční zprávě žalované dle §6 odst. 1 písm. e) zákona.
[5] Soud shledal oprávněnou námitku žalobce o nepřezkoumatelnosti napadených
rozhodnutí pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů. Žalovaná sice v rozhodnutích uvedla,
že by požadavky žalobce v žádosti o změnu licence vedly k jejímu neudělení, avšak odůvodnění
nedoplnila o konkrétní, určité a srozumitelné důvody. V odůvodnění napadených rozhodnutí
není uvedeno, jaká kritéria mají být při posuzování žádosti hodnocena a jaký je důsledek jejich
případného nesplnění.
[6] Soud konstatoval, že žalovaná se v odůvodnění napadených rozhodnutí nevypořádala
ani s argumentací žalobce, že je pro něj objektivně nemožné splnit původní podmínky udělených
licencí týkající se podílu evropské tvorby, evropské nezávislé a současné tvorby.
[7] Z důvodu nepřezkoumatelnosti napadených rozhodnutí se již městský soud nezabýval
dalšími žalobními námitkami o tvrzeném rozporu zjištěného skutkového stavu s obsahem spisu,
rozporu s legitimním očekáváním a porušením zásady rovnosti.
III.
[8] Žalovaná (stěžovatelka) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností podle
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[9] Podle stěžovatelky soud vycházel při hodnocení žaloby z nesprávných zákonných
ustanovení, ze kterých dovozoval nesrozumitelné závěry, což mohlo způsobit nezákonnost
jeho rozhodnutí.
[10] V odůvodnění rozsudku soud podle stěžovatelky uvedl, že vycházel z §21 odst. 1 a §6
odst. 1 písm. e) zákona. Ustanovení §21 odst. 1 zákona však neukládá stěžovatelce žádné
povinnosti při hodnocení přípustnosti změny licenčních podmínek (naopak ukládá
povinnosti toliko provozovateli vysílání). Zároveň namítla, že soud odkázal na čtvrtou větu
§21 odst. 1 zákona, ačkoli toto ustanovení obsahuje jen jedinou větu.
[11] Stěžovatelka dále namítla, že soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že §21 odst. 1 zákona
jednoznačně a konkrétně odkazuje na §6 odst. 1 písm. e) zákona, avšak předmětné ustanovení
žádný odkaz neobsahuje.
[12] Stěžovatelka nesouhlasila s názorem městského soudu, že v odůvodnění napadených
rozhodnutí zcela chybí údaje o kritériích uvedených v §6 odst. 1 písm. e) zákona, o jejich
hodnocení a důsledcích jejich případného nesplnění. Podle stěžovatelky se nejedná o nedostatek
odůvodnění napadených rozhodnutí. Ustanovení §6 odst. 1 písm. e) zákona se v této věci
neaplikuje, neboť kritéria uvedená v předmětném ustanovení se týkají pouze společného
licenčního řízení (tedy licenčního řízení s více účastníky) upraveného v §15 a násl. zákona. Toto
řízení lze v současné době vést jen při udělování licence k provozování zemského analogového
rozhlasového vysílání. Podle výsledků takového společného řízení s více účastníky stěžovatelka
zveřejňuje kritéria, na základě kterých byly žadatelům uděleny licence a zamítnuty
žádosti ostatních účastníků. V případě řízení o udělení licence k provozování digitálního
televizního vysílání je dle §25 odst. 5 vyloučeno použití ustanovení o společném licenčním
řízení. Jelikož řízení vedené s žalobcem nebylo řízením s více účastníky, kritéria uvedená
v §6 odst. 1 písm. e) zákona se na toto řízení nevztahují a stěžovatelka se jimi nezabývala.
[13] Stěžovatelka rovněž považovala za nesprávný názor soudu, že se dostatečně nevypořádala
s argumentací žalobce o objektivní nemožnosti splnit původní podmínky udělených licencí
týkající se podílu evropské tvorby, evropské nezávislé a současné tvorby. V kasační stížnosti
zopakovala to, co již uvedla v žalobou napadených rozhodnutích. Je přesvědčena, že program
Prima love „vysílá poměrně širokou škálu formátů (filmy, seriály, magazíny, dokumenty, reality show)“ a nelze
tvrdit, že by se program více specializoval na tvorbu, která není v Evropě produkována.
IV.
[14] Žalobce se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry městského soudu,
že napadená rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná pro nedostatky v odůvodnění.
[15] Chyba v psaní, spočívající v záměně §21 odst. 3 za §21 odst. 1 zákona nečiní rozsudek
městského soudu nesrozumitelným, neboť z odůvodnění jako celku je zřejmé, že soud
poukazoval na spojitost §21 odst. 3 a §6 odst. 1 písm. e) zákona.
[16] Účastník licenčního řízení má podle žalobce právo na to, aby stěžovatelka postupovala
předvídatelně a udělovala souhlasy se změnou licenčních podmínek výhradně na základě kritérií,
která v minulosti zveřejnila ve své výroční zprávě. Udělila-li stěžovatelka žalobci licenci
s vědomím, že jeho program bude podporovat evropskou tvorbu, evropskou nezávislou
a současnou tvorbu tak, aby byl zákonem stanovený podíl ve vysílání překročen, měla tuto
skutečnost zaznamenat ve své výroční zprávě. Stěžovatelka v napadených rozhodnutích pouze
konstatovala, že požadovaná změna je v rozporu s podmínkami, za nichž byla původní licence
udělena, a vedla by tedy k neudělení licence podle §21 odst. 3 zákona. Stěžovatelka však neuvádí
žádný skutkový důvod, z nějž by bylo možné dospět k takovému závěru.
[17] Žalobce se ztotožnil s názorem městského soudu i v tom, že stěžovatelka dostatečně
neodůvodnila názor, že žalobce je schopen splnit původní podmínky udělených licencí, které
se týkají podílu evropské, evropské nezávislé a současné tvorby.
V.
[18] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[19] Kasační stížnost není důvodná.
[20] Stěžovatelka se dovolávala důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tedy
nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku
důvodů rozhodnutí. Městský soud však shledal nepřezkoumatelnými žalobou napadená
rozhodnutí. Pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti je tedy třeba uvážit, zda rozhodnutí
stěžovatelky byla skutečně nepřezkoumatelná. Nejvyšší správní soud se nemůže v této procesní
situaci zabývat konkrétními důvody, pro které případně měla či neměla stěžovatelka vyhovět
žádosti o změnu podmínek licence, neboť městský soud se k nim rovněž nevyjádřil. Je třeba
posoudit, zda postupovala správně či zda je naopak nepřezkoumatelné soudní rozhodnutí.
[21] K nepřezkoumatelnosti rozhodnutí soudu pro nesrozumitelnost se Nejvyšší správní soud
v minulosti opakovaně vyjádřil. V rozsudku ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Azs 47/2003 – 130, uvedl,
že „za nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze považovat zejména
ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno
či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo
o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek), jejichž výrok je v rozporu
s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž
důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné.“ V rozsudku ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003 – 75,
Nejvyšší správní soud vyslovil ve vztahu k nepřezkoumatelnosti soudního rozhodnutí právní
názor, že „za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost lze obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož
výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož
výrok je vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění,
kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán.“ Není pochyb, že rozsudek městského soudu
je srozumitelný a je z něj bezpečně zřejmé, jak soud rozhodl.
[22] Bezpečně zřejmé je rovněž to, proč tak městský soud rozhodl. Rovněž
k nepřezkoumatelnosti rozsudku pro nedostatek důvodů je k dispozici bohatá soudní judikatura.
Zmínit lze například rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, čj. 4 As 5/2003 – 52,
ze dne 18. 10. 2005, čj. 1 Afs 135/2004 – 73, publikovaný pod č. 787/2006 Sb. NSS, ze dne
14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005 – 44, publikovaný pod č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 17. 1. 2008,
čj. 5 As 29/2007 – 64, a ze dne 25. 5. 2006, čj. 2 Afs 154/2005 – 245, (všechna rozhodnutí
zdejšího soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Z nich se podává, že rozhodnutí soudu
je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, jestliže například není zřejmé, jakými úvahami
se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém
stavu; dále z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci v žalobě; proč
považuje žalobní námitky za liché, mylné nebo vyvrácené, či proč subsumoval skutkový stav pod
zvolené právní normy. Dalším důvodem nepřezkoumatelnosti rozhodnutí může být případ, kdy
soud opomněl přezkoumat některou ze žalobních námitek včas uplatněných, či obsahuje-li
odůvodnění rozsudku toliko převzaté pasáže z publikovaného judikátu v jiné, skutkově i právně
odlišné věci, aniž dále rozvádí dopad převzatých závěrů na konkrétní souzený případ
a na samotné rozhodnutí ve věci.
[23] Stěžovatelka spatřuje nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu v tom, že soud
v odůvodnění odkazuje na nesprávná ustanovení zákona a dovozuje z nich nesrozumitelné
závěry. Městský soud se skutečně dopustil chyby v psaní a v odůvodnění (nikoli ve výroku
či záhlaví) rozsudku zaměnil §21 odst. 3 zákona za §21 odst. 1 zákona. Tato chyba v psaní však
nezpůsobila nepřezkoumatelnost rozsudku. Z odůvodnění rozsudku je zřejmé, podle kterých
ustanovení a podle jakých právních předpisů byla v kontextu žaloby posuzována zákonnost
napadených rozhodnutí a na základě jakých úvah dospěl městský soud k závěru
o nepřezkoumatelnosti napadených rozhodnutí. Městský soud citoval na sedmé straně rozsudku
§21 odst. 1 a odst. 3 zákona. Byl si nepochybně vědom, že §21 odst. 1 zákona neobsahuje
žádnou čtvrtou větu, na kterou by poté nesprávně odkazoval. Naopak, jestliže citoval třetí
odstavec, včetně jeho čtvrté věty, a poté obsah tohoto odstavce zopakoval při vlastní
argumentaci, je zcela bezpečně zřejmé, že argumentoval třetím odstavcem a nikoli odstavcem
prvním. Chyba v psaní, které se městský dopustil, proto neměla vliv na přezkoumatelnost
rozsudku.
[24] Stěžovatelka uplatnila námitky týkající se aplikovatelnosti kritérií uvedených v §6 odst. 1
písm. e) zákona s tím, že tato kritéria neměla být vůbec posuzována, protože se týkají pouze
společného licenčního řízení, o které však v této věci nešlo. Ustanovení §21 odst. 3 zákona zní:
„Rada je povinna rozhodnout o změně skutečností podle odstavce 1 do 60 dnů ode dne, kdy jí byla
doručena žádost provozovatele vysílání s licencí. Rada je povinna své rozhodnutí odůvodnit, pokud se jedná
o řízení s více účastníky. Pokud Rada ve stanovené lhůtě nerozhodne a nejedná se o řízení s více účastníky,
má se za to, že se změnou vyslovila souhlas. Rada souhlas neudělí pouze tehdy, pokud by změna vedla k neudělení
licence na základě veřejného slyšení. Důvody neudělení souhlasu musí být shodné s kritérii uvedenými
v §6 odst. 1 písm. e). Základní programovou specifikaci nelze měnit. Rada může řízení přerušit, v takovém
případě Rada v usnesení o přerušení řízení uvede, z jakého důvodu řízení přerušuje; po dobu přerušení řízení
lhůty neběží”.
[25] Městský soud se podrobněji nezabýval tím, zda měla být i v řízení o souhlasu se změnou
licenčních podmínek hodnocena kritéria uvedená v §6 odst. 1 písm. e) zákona, a ustal
na obecnější výhradě, že žalobcem napadená rozhodnutí nejsou řádně odůvodněna. Tomu
nasvědčují pasáže rozsudku, kde stěžovatelce vytýká, že v odůvodnění napadených rozhodnutí
zcela chybějí kritéria, která mají být hodnocena, a důsledek jejich případného nesplnění.
Soud rovněž stěžovatelce vytkl, že nedoplnila o konkrétní, určité a srozumitelné důvody názor,
že požadavky uvedené v žádosti o změnu licence by vedly k neudělení licence.
[26] Úvahu, zda měla být rovněž hodnocena kritéria v §6 odst. 1 písm. e) zákona, však
neobsahují ani žalobou napadená rozhodnutí. Stěžovatelka namítla, že rozhodnutí nejsou takto
odůvodněna, neboť tato kritéria nelze posuzovat v tomto řízení. Ani to ji však nezbavilo
povinnosti rozhodnutí v tomto ohledu řádně odůvodnit. Právní názor o neaplikovatelnosti těchto
kritérií je výsledkem interpretace §21 odst. 3 zákona, tedy ustanovení, podle kterého stěžovatelka
rozhodovala. Rozhodně nešlo o případ, kdy by byla nepřípustnost hodnocení kritérií podle
§6 odst. 1 písm. e) natolik zřejmá, že by stěžovatelka mohla zcela rezignovat na povinnost
vysvětlit, proč tato kritéria nemůže hodnotit.
[27] Nejvyšší správní soud přisvědčuje městskému soudu, že žalobou napadená rozhodnutí
nejsou řádně odůvodněna. Stěžovatelka pouze konstatovala, že licence byla udělena právě
s vědomím, že program bude podporovat evropskou, evropskou nezávislou a současnou tvorbu
tak, aby byl překročen stanovený podíl ve vysílání. K základnímu důvodu, pro který stěžovatel
žádal o změnu licence, však pouze uvedla, že žalobce vysílá poměrně širokou škálu formátů
a nelze tvrdit, že by se program úzce specializoval na tvorbu, která není v Evropě produkována.
Takové odůvodnění není dostatečné. Stěžovatelka se pouze omezila na zcela povšechný
argument o programové pestrosti vysílání. Takový argument ve své obecnosti nic nevypovídá
o splnění kritérií pro povolení změny podmínek licence a bezpochyby si jej lze představit též jako
součást zcela jiného odůvodnění.
[28] Stěžovatelka se rovněž dostatečně nezabývala argumentací žalobce, že je pro něj
objektivně nemožné splnit původní podmínky udělených licencí. Není zřejmé, z jakých
konkrétních důvodů považovala stěžovatelka toto tvrzení žalobce za mylné, nesprávné nebo
nerozhodné. Rovněž chybí podrobnější vysvětlení, z jakých důvodů se jedná o změnu, která
by vedla k neudělení licencí podle §21 odst. 3 zákona. Posouzení tohoto kritéria nepochybně
vyžaduje konfrontaci důvodu navrhované změny s podmínkami, za nichž byly licence původně
uděleny. Rovněž posouzení tohoto hlediska chybí.
[29] Městský soud tedy postupoval správně, pokud zrušil žalobou napadená rozhodnutí
pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů. Zbývá poznamenat, že Nejvyšší
správní soud poukázal již dříve při svém rozhodování na to, že „nedostatek odůvodnění rozhodnutí
vydaného ve správním řízení nemůže být dodatečně zhojen případným podrobnějším rozborem právní problematiky
učiněným až v řízení před soudem“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2011,
čj. 4 As 21/2011 – 60).
[30] Nejvyššímu správnímu soudu rovněž neuniklo, že žalovaná rozhodla v mezidobí
po zrušení žalobou napadených rozhodnutí znovu o žádostech žalobce o souhlasu
se změnou licenčních podmínek rozhodnutími ze dne 17. 6. 2014, čj. RUD/2237/2014
a čj. RUD/2302/2014.
[31] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[32] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle
§60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, nemá
tedy právo na náhradu nákladů řízení. Žalobci, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože podle obsahu spisu
mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 26. ledna 2015
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu