ECLI:CZ:NSS:2015:9.ADS.217.2015:33
sp. zn. 9 Ads 217/2015 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobkyně:
A-ASKA grafik s.r.o., se sídlem Optátova 244/35, Brno, zast. Mgr. Petrem Žídkem, Ph.D.,
advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 13, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo práce
a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 1/376, Praha 2, proti rozhodnutí žalov aného
ze dne 12. 8. 2014, č. j. 2014/43729-421/1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení
Krajského soudu v Brně ze dne 30. 7. 2015, č. j. 36 Ad 56/2014 - 32,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 30. 7. 2015, č. j. 36 Ad 56/2014 - 32,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Úřad práce České republiky – krajská pobočka v Brně vydal rozhodnutí ze dne
18. 6. 2014, č. j. BMA-T-313/2014, jehož výrokem I. poskytl žalobkyni (dále jen „stěžovatelce“)
příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením za 1. čtvrtletí roku 2014
v celkové výši 824 564 Kč, a to dle §78 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění
účinném pro posuzovanou věc (dále jen „zákon o zaměstnanosti“). Výrok II. jeho rozhodnutí
zněl: „podle §78 odst. 8 písm. c), 3 a 8 písm. e) zákona [o zaměstnanosti, pozn. NSS] se neposkytuje
příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením za 1. čtvrt letí roku 2014 ve výši
8 120,96 Kč“.
[2] Stěžovatelka napadla výrok II. právě zmíněné ho rozhodnutí úřadu práce odvoláním,
o němž rozhodl žalovaný rozhodnutím ze dne 12. 8. 2014, č. j. 2014/43729-421/1, tak,
že výrok II. změnil tím, že vypustil slova „8 písm. c)“, a uvedl, že v ostatním zůstává vý rok
nezměněn.
[3] Rozhodnutí žalovaného napadla stěžovatelka žalobou, kterou Krajský soud v Brně (dále
jen „krajský soud“) odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), ve spojení s §68 písm. e) a §70
písm. f) s. ř. s. Odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2013,
č. j. 4 Ads 66/2013 - 23, v němž bylo uvedeno, že příspěvky poskytované na základě dohody
o zřízení chráněného pracovního místa lze zahrnout pod pojem dotace podle §3 písm. a) zákona
č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů
(rozpočtová pravidla), ve znění účinném pro posuzovanou věc (dále jen „rozpočtová pravidla“).
V posuzovaném případě se sice nejednalo o příspěvek na zřízení chráněného pracovního místa,
nýbrž o příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením, i tento příspěvek
však má povahu dotace dle rozpočtových pravidel. Krajský soud rovněž poukázal na shodný
závěr vyslovený v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 8. 2014,
č. j. 5 Ads 44/2014 - 20, a ze dne 27. 8. 2014, č. j. 3 Ads 124/2014 - 15.
[4] Podle §14 odst. 5 rozpočtových pravidel se na rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku
na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením dle §78 odst. 3 zákona
o zaměstnanosti, jakožto „dotace“ ve smyslu §3 písm. a) rozpočtových pravidel, nevztahují
obecné předpisy o správním řízení, a toto rozhodnutí je dle krajského soudu vyloučeno
ze soudního přezkumu.
[5] Krajský soud rovněž uvedl, že mu dne 6. 2. 2015 stěžovatelka doručila podání, v němž
upozornila na to, že ve věci sp. zn. 9 Ads 83/2014 postoupil tříčlenný senát Nejvyššího správního
soudu rozšířenému senátu k posouzení otázku soudního přezkumu neposkytnutí příspěvku
na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením. Bez ohledu na tuto skutečnost
se krajský soud rozhodl neodchylovat od svých předchozích rozhodnutí a žalobu odmítl.
II. Obsah kasační stížnosti
[6] Stěžovatelka v kasační stížnosti nesouhlasí s důvody, na jejichž základě krajský soud
odmítl žalobu. Rozsudek ve věci sp. zn. 4 Ads 66/2013 na projednávanou věc vůbec nedopadá,
protože tam byl předmětem sporu příspěvek poskytnutý na základě dohody o vymezení
chráněného pracovního místa podle §75 zákona o zaměstnanosti, zatímco v nyní posuzované
věci jde o příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle §78
uvedeného zákona.
[7] Závěry uvedené v rozsudcích ve věci sp. zn. 5 Ads 44/2014 a sp. zn. 3 Ads 124/2014
se posuzovaného příspěvku týkají, avšak stěžovatelka s nimi nesouhlasí. Posuzovaný příspěvek
(bez ohledu na to, zda je či není dotací) je při splnění zákonem o zaměstnanosti stanovených
podmínek nárokový, což vyplývá ze znění zákona, který hovoří o „poskytování příspěvku“
a o tom, že zaměstnavateli „náleží“.
[8] Právo na poskytnutí příspěvku lze dovodit i z jeho účelu. Ten je poskytován
zaměstnavatelům, u kterých více než 50 % zaměstnanců tvoří osoby se zdravotním postižením
na chráněných pracovních místech. Tito zaměstnavatelé museli jednak investovat do vytvoření
chráněných míst značné prostředky, jednak nesou zvýšené náklady spojené s jejich provozem.
Zákonem garantovaná výše příspěvků je podstatná pro to, aby zaměstnavatelé zaměstnávali
osoby se zdravotním postižením. Vyloučení soudního přezkumu by znamenalo značnou právní
nejistotu a v konečném důsledku by mohlo zcela narušit politiku státu ve vztahu k zaměstnávání
zdravotně postižených osob.
[9] Při rozhodování o poskytnutí příspěvku správní orgány postupují vždy ve správním
řízení, přičemž posuzují splnění zákonem stanovených podmínek pro jeho poskytnutí
a nerozhodují na základě správního uvážení.
[10] Rozpočtová pravidla na danou věc nedopadají. Ta mohou dopadat jen na dotace,
na jejichž poskytnutí není právní nárok, a proto jejich neposkytnutím nemohou být práva
žadatelů žádným způsobem zasažena. Posuzovaný příspěvek se svojí povahou blíží příspěvku
na mobilitu či příspěvku na péči, jejichž neposkytnutí soudnímu přezkumu bez jakýchkoliv
pochybností podléhá.
[11] Závěry uvedené v rozsudku ze dne 27. 5. 2011, č. j. 5 Afs 69/2010- 135, na který také
odkázal krajský soud, se týkaly hypotečního úvěru, který je poskytován podle vládního nařízení
č. 249/2002 Sb. Uvedené nařízení bylo vydáno k provedení zákona o rozpočtových pravidlech,
ke kterému je však zákon o zaměstnanosti lex specialis.
[12] Nárokovost tohoto příspěvku, na rozdíl od jiných příspěvků podle zákona
o zaměstnanosti, dovozuje i odborná literatura (Steinichová, L., Zákon o zaměstnanosti.
Komentář. Wolters Kluwer, a.s. Praha 2010).
[13] Stěžovatelka upozornila na rozsudky Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 Ads 100/2012
a sp. zn. 4 Ads 97/2013, které se týkaly neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob
se zdravotním postižením. V obou těchto rozsudcích Nejvyšší správní soud přis toupil k věcnému
přezkoumání rozsudků krajských soudů, a tedy evidentně dospěl k závěru, že soudní přezkum
je v těchto případech možný. Rovněž poukázala na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
8. 1. 2015, č. j. 9 Ads 83/2014 - 37, kterým byla obdobná věc předložena rozšířenému senátu.
[14] Nejvyššímu správnímu soudu navrhuje, aby zrušil usnesení krajského soudu a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalovaného
[15] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožňuje se závěry krajského soudu.
Příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením je účelovou dotací a na jeho
poskytování dopadá dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu výluka soudního
přezkumu stanovená v zákoně o rozpočtových pravidlech (např. rozsudek ve věci
sp. zn. 5 Ads 44/2014 či ve věci sp. zn. 3 Ads 124/2014). Navrhuje kasační stížnost zamítnout.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[16] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Na základě kasační stížnosti
přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán
rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
[17] Krajský soud si byl vědom toho, že rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu byla
k posouzení předložena mj. otázka, zda rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu
zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle §78 zákona o zaměstnanosti je vyloučeno
z přezkumu ve správním soudnictví.
[18] O předložené věci rozšířený senát rozhodl ve svém rozsudku ze dne 30. 9. 2015,
č. j. 9 Ads 83/2014 - 46, v němž dospěl k závěru, že rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku
na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením dle §78 zákona o zaměstnanosti
je plně přezkoumatelné ve správním soudnictví na základě žaloby dle §65 a násl. s. ř. s. Na tomto
místě lze pak shrnout důvody, na základě kterých rozšířený senát své rozhodnutí založil (viz body
[19] až [24] níže), ve zbytku lze na rozsudek rozšířeného senátu odkázat.
[19] Doslovný výklad rozpočtových pravidel jednoznačně svědčí tomu, že výluka ze soudního
přezkumu se vztahuje pouze na taková rozhodnutí, jimiž poskytovatel žádosti o poskytnutí
dotace nebo návratné finanční výpomoci vyhověl. Na taková rozhodnutí, jimiž poskytovatel
žádosti nevyhověl (resp. pokud vyhověl jen částečně, v rozsahu částečného nevyhovění),
se obecné předpisy o správním řízení vztahují a není vyloučeno jejich soudní přezkoumání
(§14 odst. 5 a contrario). Rozšířený senát nemohl zvolit výklad, kterým by v rozporu s textem
zákona rozšířil rozsah výluky ze soudního přezkumu.
[20] Rozhodnutí, jimiž poskytovatel dotační žádosti nevyhověl, je s to citelně zasáhnout
do právní sféry žadatele. U některých dotačních typů lze předně uvažovat o zásahu do práva
vlastnit a pokojně užívat majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny, případně čl. 1 Prvního dodatkového
protokolu Evropské úmluvy). To platí zejména tehdy, pokud žadatel může se zřetelem
k adekvátně pevnému, rozumnou pochybnost nepřipouštějícímu právnímu prostředí,
vytvořenému jednoznačnou právní úpravou a stabilizovanou rozhodovací praxí příslušných
orgánů, opodstatněně očekávat konkrétní majetkový prospěch či jiný majetkový efekt
(srov. odlišné stanovisko soudce Kůrky k nálezu ÚS ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14).
Ústavní ochranu má tedy takový majetkový zájem, u kterého existuje s ohledem na konstrukci
právní ochrany přinejmenším důvodné legitimní očekávání, že k jeho nabytí dojde. Rozšířený
senát v dané souvislosti připomněl ustálenou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva,
podle níž „majetek“ ve smyslu článku 1 Protokolu č. 1 může představovat buď „existující
majetek“, „anebo majetkové hodnoty včetně pohledávek, u nichž může stěžovatel tvrdit, že má alespoň „legitimní
očekávání“, že dojde k jejich realizaci“ [Gratzinger a Gratzingerová proti České republice, rozhodnutí
velkého senátu, 10. 7. 2002, č. 39794/98, §69].
[21] O soudním přezkumu procesních i hmotněprávních norem proto nelze v právě
uvedených případech vůbec pochybovat. Zákonodárce totiž v těchto typech dotací projevil jasně
svou vůli určité prostředky při splnění stanovených podmínek poskytnout a orgány moci výkonné
mají jasně projevenou vůli zákonodárce vykonat. Při splnění zákonem stanovených podmínek
proto žadatel poskytnutí dotace právem očekává a tomuto legitimnímu očekávání musí být
poskytnuta soudní ochrana v procesní i hmotněprávní rovině.
[22] Posuzovaný příspěvek je motivačním opatřením. Jeho účelem je stimulovat zájem
podnikatelů o zaměstnávání osob se zdravotním postižením a kompenzovat případné snížené
výnosy a zvýšené náklady z důvodu jejich zaměstnávání. Finanční prostředky vyčleněné na t yto
příspěvky jsou poskytovány z rozpočtové kapitoly Ministerstva práce a sociálních věcí a podléhají
rozpočtovým pravidlům. Svojí povahou jde o účelovou dotaci.
[23] Jde o příspěvek, který není úřadem práce poskytován na základě dohody,
ale zaměstnavateli na něj při splnění zákonných podmínek vzniká nárok. Tomu odpovídá text
§78, („zaměstnavateli … se poskytuje příspěvek“, „příspěvek náleží zaměstnavateli měsíčně ve výši“, „úřad
práce vydá rozhodnutí o poskytnutí příspěvku, pokud zaměstnavatel splňuje …“). Žadatel, který za příslušné
kalendářní čtvrtletí splní všechny zákonem stanovené podmínky, má na vyplacení této dotace
nárok, a může tedy legitimně očekávat, že mu bude příspěvek poskytnut. Zamítavé rozhodnutí
se jednoznačně dotýká jeho právní sféry a nemůže být ze soudního přezkumu ve správním
soudnictví vyloučeno.
[24] Uvedený závěr vyplývá i z důvodové zprávy k návrhu zákona o zaměstnanosti:
„zaměstnavatelé osob se zdravotním postižením byli od roku 1993 do roku 2000 podporováni formou dotací
ze státního rozpočtu prostřednictvím Ministerstva financí. Od roku 2001 v souvislosti s účinností zákona
č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, byly finanční prostředky vyčleněné na tyto dotace převedeny
do rozpočtové kapitoly Ministerstva práce a sociálních věcí. V roce 2001 byly tyto nenárokové dotace poskytovány
na základě příkazu ministra práce a sociálních věcí, s účinností od 1. 1. 2002 byly novelou zákona
o zaměstnanosti změněny na nárokový příspěvek, náležející zaměstnavatelům, kteří přizpůsobili svůj výrob ní
program a pracovní podmínky zaměstnávání osob se zdravotním postižením. “
[25] Rozšířený senát pak uzavřel, že rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu
zaměstnávání osob se zdravotním postižením dle §78 zákona o zaměstnanosti je proto plně
přezkoumatelné ve správním soudnictví (§65 odst. 1 s. ř. s.). Krajský soud však v napadeném
usnesení dospěl k závěru přesně opačnému, proto jeho usnesení nemohlo v přezkumu
provedeném v rámci řízení o kasační stížnosti obstát.
V. Závěr a náklady řízení
[26] Ze shora uvedených důvodů krajský soud byl povinen žalobu věcně přezkoumat,
neboť nebyly splněny podmínky pro její odmítnutí. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížností
napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
V tomto řízení je krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku.
V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. prosince 2015
JUDr. Radan Malík
předseda senátu