ECLI:CZ:NSS:2015:9.AFS.72.2013:127
sp. zn. 9 Afs 72/2013 - 127
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové
a soudců Zdeňka Kühna a Miloslava Výborného v právní věci žalobkyně: Severní energetická,
a. s., (dříve Litvínovská uhelná, a. s.), se sídlem V. Řezáče 315, Most, zast. Mgr. Augustinem
Kohoutkem, advokátem se sídlem Tyršův Dům, Újezd 450/40, Praha 1, proti žalovanému:
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno,
proti rozhodnutím předsedy žalovaného ze dne 5. 11. 2009, čj. S189/2009/KS-14222/2009/840,
a ze dne 13. 7. 2011, čj. ÚOHS-R166/2009-10941/2011/320/KPo, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I) Elektrárny Opatovice, a. s., II) EBEH Opatovice, a. s.,
III) NPTH, a. s., ad I) – III) se sídlem Opatovice nad Labem – Pardubice 2, ad I) – III)
zast. JUDr. Martinem Nedelkou, Ph.D., advokátem se sídlem nám. Republiky 1079/1a, Praha 1,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného a osob zúčastněných na řízení ad I) – III) proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 2. 7. 2013, čj. 62 Af 55/2011 – 174,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 2. 7. 2013, čj. 62 Af 55/2011 – 174,
se z r ušuj e a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Žalovaný a osoby zúčastněné na řízení napadají včasnou kasační stížností
v záhlaví označený rozsudek Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“),
kterým bylo zrušeno rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 13. 7. 2011,
čj. ÚOHS-R166/2009-10941/2011/320/KPo (dále jen „rozhodnutí předsedy žalovaného“).
Uvedeným rozhodnutím předseda žalovaného zamítl jako nepřípustný rozklad podaný
žalobkyní proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 11. 2009, čj. S189/2009/KS-14222/2009/840
(dále jen „rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů“), z důvodu jeho podání osobou
k tomu neoprávněnou.
II. Relevantní skutkové okolnosti vyplývající ze správního spisu
[2] Žalovaný zahájil na základě návrhu dne 21. 7. 2009 pod sp. zn. S189/2009/KS řízení
ve věci povolení spojení soutěžitelů LIBUTE INVESTMENTS Ltd., se sídlem Kyperská
republika, Nicosia, Akropoleos, 59 – 61 (dále jen „LIBUTE INVESTMENTS“) a International
Power Opatovice, a.s., se sídlem Opatovice nad Labem – Pardubice 2 (dále jen „International
Power Opatovice“), ve smyslu ustanovení §12 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně
hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže),
ve znění rozhodném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o ochraně hospodářské soutěže“).
V souladu s ustanovením §16 odst. 1 téhož zákona žalovaný oznámil zahájení řízení o povolení
spojení uvedených soutěžitelů v Obchodním věstníku a stanovil lhůtu pěti dní k podání námitek
proti navrhovanému spojení. Žalobkyně proti spojení podala dne 3. 8. 2009 námitky,
jimiž namítala, že předmětné spojení kvůli překročení obratových kritérií dle čl. 1 Nařízení Rady
(ES) č. 139/2004 o kontrole spojování podniků (dále jen „Nařízení č. 139/2004“) podléhá
notifikaci Evropské komisi, spojení bude mít podstatný negativní dopad na soutěž na trhu
hnědého uhlí i na ostatních relevantních trzích a negativně se projeví v cenách pro koncové
zákazníky. Tyto své námitky žalobkyně zevrubně odůvodnila, v průběhu správního řízení
několikrát doplnila a přiložila smlouvu o spolupráci mezi soutěžiteli J&T, ČEZ a EnBW,
ze které dovozovala konkrétní důsledky pro její postavení na trhu. V průběhu správního
řízení se žalobkyně domáhala postavení účastníka předmětného řízení o povolení spojení
soutěžitelů, které jí nebylo přiznáno, i nahlédnutí do spisu dle ustanovení §38 odst. 2
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění rozhodném pro projednávanou věc
(dále jen „správní řád“). Rozhodnutím o povolení spojení soutěžitelů žalovaný navrhované
spojení soutěžitelů LIBUTE INVESTMENTS a International Power Opatovice povolil.
[3] Proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů podala žalobkyně rozklad odůvodněný
obsahově shodně jako její námitky proti povolení spojení soutěžitelů. Navíc žalobkyně namítala,
že s ní mělo být jednáno jako s účastníkem řízení. Rozhodnutím předsedy žalovaného ze dne
13. 7. 2011, čj. ÚOHS-R166/2009-10941/2011/320/KPo, bylo shledáno, že žalobkyně
nebyla účastníkem předmětného správního řízení o povolení spojení soutěžitelů. Rozklad byl
proto jako nepřípustný zamítnut z důvodu, že byl podán osobou k tomu neoprávněnou.
Předseda žalovaného neshledal předpoklady pro zahájení přezkumného řízení, pro obnovu řízení
nebo vydání nového rozhodnutí dle ustanovení §92 odst. 1 správního řádu.
III. Řízení před krajským soudem
[4] Proti rozhodnutí předsedy žalovaného podala žalobkyně dne 16. 9. 2011 žalobu
dle části třetí, hlavy II, dílu 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v platném
znění (dále jen „s. ř. s.“), v níž namítala, že je aktivně legitimována k podání žaloby,
že s ní v řízení o povolení spojení soutěžitelů mělo být jednáno jako s účastníkem řízení
a mělo jít tak být umožněno vykonávat práva vyplývající z ustanovení §36 odst. 1 správního
řádu. Žalobkyně je přesvědčena, že jako účastník řízení měla právo podat rozklad.
Ustanovení §152 správního řádu navíc neváže možnost podat rozklad na podmínku
účastenství v řízení. Žalovaný dále neměl dle žalobkyně pravomoc k rozhodnutí v projednávané
věci, neboť předmětné spojení podléhalo z důvodu překročení obratových prahů souhlasu
Evropské komise. Spojení soutěžitelů LIBUTE INVESTMENTS a International Power
Opatovice nemohlo být dle stěžovatelky povoleno z důvodu zásadního negativního dopadu
na trh hnědého energetického uhlí.
[5] Zároveň žalobkyně napadla žalobou i rozhodnutí stěžovatele o povolení spojení
soutěžitelů ze dne 5. 11. 2009, čj. S189/2009/KS-14222/2009/840.
[6] Krajský soud napadeným rozsudkem zrušil rozhodnutí předsedy žalovaného.
Dospěl k závěru, že žalobkyně byla aktivně legitimována k podání žaloby,
neboť jakožto podatelka rozkladu musela být účastníkem řízení vedeného žalovaným
o tomto podání. Zároveň krajský soud nepovažoval za sporné, že stěžovatelka nebyla
účastníkem řízení o povolení spojení soutěžitelů, neboť účastníky řízení o povolení spojení
soutěžitelů jsou v souladu s právní úpravou a judikaturou pouze spojující se soutěžitelé.
Žalobkyně byla v předmětném správním řízení aktivní a podávala proti němu námitky,
čímž realizovala své právo „být slyšen“. Měla-li žalobkyně právo podat námitky,
pak dle krajského soudu měla i právo na řádné vypořádání těchto námitek,
včetně následného přezkumu tohoto vypořádání druhou instancí na základě řádného
opravného prostředku. Krajský soud k tomu odkázal na rozsudek Soudu prvního stupně
Evropských společenství (dnešního Tribunálu EU, dále jen „Tribunál EU“) ze dne 4. července
2006, ve věci T-177/04, easyJet Airline Co. Ltd proti Komisi Evropských společenství (dále jen „rozsudek
ve věci easyJet“), v němž Tribunál EU podle výkladu krajského soudu přiznal právo bránit
se proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů třetí osobě, která se neúčastnila správního
řízení, pokud se jednalo o ve správním řízení aktivního soutěžitele a pokud rozhodnutí
o povolení spojení soutěžitelů významně zasahuje do jeho postavení na trhu. Obě tyto podmínky
měl krajský soud za splněné, k čemuž dospěl s ohledem na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 3. 2013, čj. 9 Afs 29/2012 – 53. Na základě uvedeného dospěl krajský soud k závěru,
že žalobkyně byla osobou oprávněnou k podání rozkladu proti rozhodnutí o povolení spojení
soutěžitelů, avšak toliko ve vztahu k vypořádání námitek žalobkyně proti povolení
předmětného spojení uplatněných dle §16 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské
soutěže. O žalobě proti rozhodnutí o spojení soutěžitelů ze dne 5. 11. 2009 krajský soud
nerozhodl s tím, že jej považoval za prvostupňové rozhodnutí vůči rozhodnutí o rozkladu,
o nezbytnosti jeho zrušení měl rozhodnout předseda stěžovatele v novém správním řízení.
IV. Kasační stížnosti a vyjádření
[7] Rozsudek krajského soudu napadl žalovaný kasační stížností podanou z důvodu
dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a osoby zúčastněné na řízení kasační stížností
z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
IVa. Kasační stížnost žalovaného
[8] Žalovaný ve své kasační stížnosti namítá, že právo podat rozklad proti rozhodnutí
o povolení spojení soutěžitelů má pouze účastník řízení, kterým žalobkyně nebyla.
Krajský soud se ztotožnil se žalovaným, že žalobkyně neměla postavení účastníka řízení.
Žalovaný ode dne účinnosti novely zákona o ochraně hospodářské soutěže č. 340/2004 Sb.,
nemá možnost přibrat jako účastníka řízení jiné osoby, než které jsou vymezeny
zákonem. Z tohoto důvodu musel být dle žalovaného rozklad podaný žalobkyní považován
za nepřípustný. Kasační stížností žalovaný upozornil na praktické důsledky napadeného
rozsudku, na jehož základě by rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů mělo být
doručováno i neúčastníkům řízení, kteří podali námitky proti povolení spojení.
Napadený rozsudek tím dle kasační stížnosti přináší nejistotu do oblasti stanovování
právní moci rozhodnutí. Takový postup je dle žalovaného v rozporu s platnými předpisy.
Žalobkyně podávala rozklad až v době, kdy bylo rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů
pravomocné a navíc bez znalosti jeho obsahu, nemohla tedy ani vědět, jakým způsobem bylo
o jejích námitkách uváženo. Žalovaný je přesvědčen, že žalobkyně podala rozklad nepřípustně
pouze do důvodů předmětného rozhodnutí. O námitkách nebylo rozhodováno samostatným
výrokem a zákon neupravuje možnost podání opravného prostředku proti vypořádání námitek
ani formu rozhodnutí o námitkách proti povolení spojení soutěžitelů. Právo „být slyšen“
je podle žalovaného naplněno již možností podat námitky proti navrhovanému spojení;
nemožnost podání opravného prostředku proti rozhodnutí o povolení spojení samo o sobě
nezakládá porušení uvedeného práva.
[9] Podanou žalobu žalovaný považuje na nepřípustnou a odkaz krajského soudu
na rozsudek ve věci easyJet za nepřípadný, neboť v posuzovaném případě byla podána
žaloba proti rozhodnutí o rozkladu a nikoli proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů.
Soudce je vázán zákonem a jeho jednoznačnou aplikaci nemůže vyloučit s odkazem na evropskou
judikaturu, kterou nelze vykládat nad rámec zákona. Závěry krajského soudu tak dle žalovaného
nemohou obstát a navrhuje zrušení napadeného rozsudku.
IVb. Kasační stížnost osob zúčastněných na řízení
[10] Osoby zúčastněné na řízení napadly rozsudek krajského soudu společnou kasační
stížností, kterou namítaly, že žalobkyně nebyla aktivně legitimována k podání žaloby.
Předseda žalovaného rozhodnutím o rozkladu nezakládal, neměnil, nerušil ani závažně
neurčil práva a povinnosti žalobkyně. Žalobkyně dále nebyla oprávněna k podání rozkladu,
neboť nebyla účastníkem řízení o povolení spojení soutěžitelů. Osoby zúčastněné na řízení
shodně s žalovaným namítají, že námitky se vypořádávají v odůvodnění rozhodnutí.
Podat rozklad proti odůvodnění správního rozhodnutí přitom nelze, neboť závazný
je pouze výrok. Podle kasační stížnosti osoba, která podala námitky proti spojení soutěžitelů,
nemá právo se dozvědět o vydání správního rozhodnutí, natož ve lhůtě pro podání rozkladu.
Judikaturu Tribunálu EU nelze na projednávanou věc použít, neboť soud je vázán zákony.
Stejně tak odkaz krajského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2013,
čj. 9 Afs 29/2012 – 53, není případný. V citované věci se jednalo o oprávnění žalobkyně
nahlédnout do správního spisu vedeného ve věci předmětného povolení spojení soutěžitelů.
Závěry zde obsažené proto nelze aplikovat na právo neúčastníka řízení o povolení spojení
soutěžitelů podat rozklad.
IVc. Vyjádření žalobkyně ke kasačním stížnostem
[11] Žalobkyně se ve vyjádření ke kasačním stížnostem žalovaného a osob zúčastněných
na řízení ztotožnila s vypořádáním věci krajským soudem. Možnost podání rozkladu není
dle žalobkyně vázána na účastenství ve věci, což vyplývá mimo jiné i ze zákonné formulace
„lze podat rozklad.“ Povaha řízení o povolení spojení soutěžitelů přitom vylučuje aplikaci
ustanovení správního řádu o odvolání. Rozklad žalobkyně směřoval proti výroku rozhodnutí,
neboť ten je závislý na vypořádání námitek. Rozsudek ve věci easyJet je použitelný z důvodu
podobnosti případu s projednávanou věcí. Žalobkyně proto byla aktivně legitimována k podání
rozkladu i žaloby.
[12] Žalovaný, žalobkyně i osoby zúčastněné na řízení ve svých dalších vyjádřeních setrvali
na svých dosavadních tvrzeních.
V. Posouzení důvodnosti kasačních stížností
[13] Kasační stížnosti žalovaného i osob zúčastněných na řízení (dále též „stěžovatelé“) jsou
podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. přípustné a podle jejich obsahu jsou v nich namítány důvody
dle ustanovení ů 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. tedy nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a nepřezkoumatelnost spočívající
v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení
před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[14] Na základě ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud při přezkumu
rozhodnutí krajských soudů vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti, ledaže by bylo řízení
před soudem zmatečné, bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, jakož i v případech,
kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený
rozsudek krajského soudu z těchto důvodů, přičemž přihlédl k námitce nepřezkoumatelnosti
uplatněné osobami zúčastněnými na řízení, a neshledal žádné z uvedených pochybení,
pro které by měl napadený rozsudek krajského soudu zrušit.
[15] Nejvyšší správní soud s ohledem na uplatněné kasační námitky nejprve posoudil,
zda žalobkyně byla aktivně legitimována k podání žaloby proti rozhodnutí předsedy žalovaného.
Podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku
porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně
určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen „rozhodnutí“), může se žalobou domáhat zrušení takového
rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.
[16] V posuzovaném případě byl rozklad žalobkyně zamítnut jako nepřípustný z důvodu
jeho podání osobou k tomu neoprávněnou. Ve vztahu k zákonu č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení (správní řád) Nejvyšší správní soud dovodil, že rozhodnutí o zamítnutí
odvolání nebo rozkladu jako nepřípustného či opožděného je rozhodnutím ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s. přezkoumatelným ve správním soudnictví na základě žaloby účastníka,
jehož odvolání (rozklad) správní orgán zamítl (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 5. 12. 2003, čj. 5 A 14/2002 – 35). Tyto závěry jsou dle zdejšího soudu plně aplikovatelné
i na současný správní řád a na právě projednávanou věc. Nelze se proto ztotožnit s názorem
stěžovatelů, že žalobkyně nebyla legitimována k podání žaloby proti rozhodnutí předsedy
žalovaného o rozkladu. Závěry krajského soudu v tomto směru obstojí, neboť žalobkyně byla
účastníkem správního řízení v druhém stupni o jí podaném rozkladu. Rozhodnutí předsedy
žalovaného mělo konkrétní dopady do její právní sféry a podléhá proto soudnímu přezkumu
z hlediska, zda se skutečně jednalo o opožděný nebo nepřípustný rozklad (obdobně rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 12. 2009, čj. 5 As 105/2008 – 135).
[17] Zásadní kasační námitku stěžovatelů představuje otázka, zda žalobkyně byla či nebyla
v posuzovaném případě oprávněna podat rozklad proti rozhodnutí o povolení spojení
soutěžitelů.
[18] Rozklad lze dle ustanovení §152 odst. 1 správního řádu podat proti rozhodnutí
vydanému ústředním správním úřadem, ministrem, státním tajemníkem ministerstva
nebo vedoucím jiného ústředního správního úřadu v prvním stupni. V projednávané věci
je žalovaným správním orgánem Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, jenž je dle ustanovení
§1 odst. 1 zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže,
v platném znění, ústředním orgánem státní správy. Proti rozhodnutím vydaným tímto správním
orgánem v prvním stupni proto lze podat rozklad, o němž ve smyslu §152 odst. 2 správního řádu
rozhoduje předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Rozklad jako řádný opravný
prostředek představuje institut podobný odvolání proti rozhodnutí správního orgánu v prvním
stupni s tím rozdílem, že rozklad lze podat pouze proti rozhodnutím vydaným v prvním stupni
ústředním správním orgánem. Zákonodárce proto z důvodu podobnosti obou institutů
ustanovením §152 odst. 4 správního řádu určil, že nevylučuje-li to povaha věci, platí pro řízení
o rozkladu ustanovení o odvolání.
[19] Odvolání proti správnímu rozhodnutí může dle §81 odst. 1 správního řádu podat
pouze účastník řízení. Nejvyšší správní soud neshledal důvod k tomu, proč by oprávnění
podat rozklad nemělo být, na rozdíl od podání odvolání, vázáno na účastenství v řízení.
Žalobkyně na podporu své argumentace v tomto ohledu neuvedla relevantní skutečnosti,
ze kterých by bylo možno dovodit rozdíl mezi uvedenými opravnými prostředky s důsledkem
rozdílné aktivní legitimace. Na základě výše citovaných zákonných ustanovení je nutno
oprávnění podat rozklad přiznat pouze účastníkům řízení, stejně jako je tomu u odvolání.
Formulaci „lze podat rozklad“ je třeba vykládat v tom smyslu, že rozhodnutí vydaná orgány
vymezenými ustanovením §152 odst. 1 správního řádu jsou přezkoumatelná na základě řádného
opravného prostředku, kterým v těchto případech není odvolání nýbrž rozklad, přičemž okruh
osob oprávněných podat rozklad není vymezen odlišně od úpravy odvolání. Nejvyšší správní
soud se proto ztotožnil se stěžovateli v tom smyslu, že rozklad proti rozhodnutí žalovaného
jakožto ústředního správního úřadu může podat pouze účastník řízení.
[20] Zásadní otázkou však zůstává, zda žalobkyně byla či měla být účastníkem
předmětného řízení o povolení spojení soutěžitelů. Ve správním řízení se na vymezení
okruhu účastníků řízení obecně použijí ustanovení §§27 a 28 správního řádu.
Jejich použití v řízeních vedených u žalovaného Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
však (s výjimkou ustanovení o účastnících řízení podle zvláštního zákona) vylučuje §25a
zákona o ochraně hospodářské soutěže, který obsahuje speciální úpravu účastenství ve svém §21
odst. 1. Podle uvedeného ustanovení jsou účastníky řízení navrhovatel a ti, o jejichž právech
a povinnostech má být v řízení jednáno a rozhodnuto. Tato formulace vylučuje, aby za účastníka
řízení byl považován i ten, jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti,
mohou být rozhodnutím dotčeny, nebo dokonce ten, kdo pouze tvrdí, že může být
rozhodnutím přímo dotčen ve svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech.
K obdobným závěrům ve vztahu k předcházejícímu zákonu o ochraně hospodářské soutěže
z roku 1991, avšak formulačně obdobnému ustanovení o účastenství v řízení, dospěl Vrchní soud
v Olomouci v usnesení ze dne 6. 5. 1996, sp. zn. 2 A 2/96, i Ústavní soud usnesením ze dne
2. 6. 1997, sp. zn. IV. ÚS 208/96 (dostupné na http://nalus.usoud.cz). Zákon o ochraně
hospodářské soutěže tedy konstruuje pojetí účastníka řízení o spojení soutěžitelů v §21 odst. 1
tak, že je jím výhradně ten, o jehož výlučně objektivních právech a povinnostech
má být rozhodnuto. Jde tak o případy, kdy se řízení vede o jeho nárocích plynoucích
z práva objektivního, nikoli o subjektivních zájmech, které toto objektivní právo chrání.
Účastníkem tedy nemůže být ten, kdo v daném případě nedisponuje pozitivně vymezeným
právem nebo není stižen pozitivně vymezenou povinností (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 10. 2004, čj. 2 A 11/2002 – OL – 227).
[21] Řízení o povolení spojení soutěžitelů je dle §15 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské
soutěže návrhovým řízením, v němž se posuzuje potenciální vliv navrhovaného spojení
soutěžitelů na tržní prostředí. Návrh na zahájení tohoto řízení jsou povinni podat všichni
soutěžitelé, kteří se hodlají spojit fúzí, mají nabýt podnik jiného soutěžitele nebo jeho část,
mají získat kontrolu nad společně kontrolovaným podnikem, nebo soutěžitel, který má získat
možnost přímo nebo nepřímo kontrolovat jiného soutěžitele. Pouze o právech a povinnostech
těchto osob má být v řízení o povolení spojení soutěžitelů jednáno a rozhodnuto,
a jsou proto jedinými účastníky tohoto řízení (obdobně usnesení Vrchního soudu v Olomouci
ze dne 6. 5. 1996, sp. zn. 2 A 2/96, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 3. 2005, čj. 2 A 20/2002 – OL – 80). Ustanovení §21 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské
soutěže je proto v posuzované věci třeba vykládat tak, že účastníky řízení o povolení spojení
soutěžitelů jsou pouze spojující se soutěžitelé.
[22] Žalobkyně nebyla spojujícím se soutěžitelem a nebyla proto účastníkem řízení o povolení
spojení soutěžitelů. Potud se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s vypořádáním věci krajským
soudem.
[23] Napadeným rozsudkem však krajský soud dovodil, že pokud žalobkyně byla v průběhu
řízení o povolení spojení soutěžitelů aktivní a podávala v jeho průběhu proti navrhovanému
spojení věcné námitky, měla také právo na přezkum vypořádání těchto námitek v druhé instanci.
Krajský soud právo podat proti návrhu na spojení soutěžitelů námitky dle §16 odst. 1 zákona
o ochraně hospodářské soutěže spojil (v případě jeho aktivního využití) s právem na přezkum
jejich vypořádání.
[24] Námitky proti navrhovanému spojení soutěžitelů jsou zakotveny v §16 odst. 1 zákona
o ochraně hospodářské soutěže, podle kterého žalovaný oznámí zahájení řízení o povolení
spojení v obchodním věstníku a stanoví v něm lhůtu pro podání námitek proti tomuto spojení.
Bližší požadavky na způsob vypořádání případných podaných námitek ani na formu rozhodnutí
o nich zákon o ochraně hospodářské soutěže neuvádí. Nejvyšší správní soud proto přistoupil
k úvaze o smyslu a účelu námitek proti navrhovanému spojení soutěžitelů, přičemž přihlédl
k povaze samotného řízení o povolení spojení a postavení žalovaného v něm.
[25] Účelem řízení o povolení spojení soutěžitelů je preventivní právní ochrana
hospodářské soutěže, jejímž smyslem je předcházet takovým strukturálním změnám v soutěžním
prostředí, které by na něj negativně působily a omezovaly by účinnou hospodářskou soutěž
(srov. MUNKOVÁ, Jindřiška, Jiří KINDL a Pavel SVOBODA. Soutěžní právo. 2. vyd. V Praze:
C.H. Beck, 2012, str. 371). S ohledem na již uvedené se nežádoucí strukturální změnou
na relevantním trhu rozumí spojení soutěžitelů trvalého charakteru, v jehož důsledku
dojde k podstatnému narušení hospodářské soutěže na trhu, zejména proto, že by jím vzniklo
nebo bylo posíleno dominantní postavení spojujících se soutěžitelů nebo některého
z nich (§17 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže). Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže v tomto řízení posuzuje zejména potřebu zachování a rozvíjení účinné
hospodářské soutěže, strukturu všech spojením dotčených trhů, podíl spojujících se soutěžitelů
na těchto trzích, jejich hospodářskou a finanční sílu, právní a jiné překážky vstupu dalších
soutěžitelů na spojením dotčené trhy, možnost volby dodavatelů nebo odběratelů spojujících
se soutěžitelů, vývoj nabídky a poptávky na dotčených trzích, potřeby a zájmy spotřebitelů
a výzkum a vývoj, jehož výsledky jsou k prospěchu spotřebitele a nebrání účinné soutěži.
[26] Okruh účastníků řízení o spojení soutěžitelů byl záměrně stanoven úzce.
Důvodová zpráva k zákonu č. 340/2004 Sb., kterým byl změněn §21 zákona o ochraně
hospodářské soutěže, uvádí konkrétní důvody změny této úpravy: „Navrhovaná právní úprava
omezuje okruh účastníků řízení pouze na osoby, o jejichž právech nebo povinnostech stanovených zákonem
o ochraně hospodářské soutěže má být v řízení rozhodnuto. Komunitární soutěžní právo totiž zajišťuje
"třetím osobám" právo být slyšeny (srovnej čl. 27 odst. 1 Nařízení a čl. 18 odst. 1 Nařízení o fúzích).
K realizaci tohoto práva není ovšem nezbytné, aby takové osoby měly postavení účastníka řízení
se všemi jeho právy a povinnostmi, včetně např. práva činit v řízení dispozitivní úkony. Velké množství účastníků
činí řízení méně přehledným a povinnost doručovat účastníkům značné množství dokumentů řízení
výrazně prodlužuje, přičemž takový stav nijak neprospívá kvalitě řízení a legálnímu posouzení spojení.
Vzhledem k nové pravomoci Úřadu aplikovat články 81 a 82 Smlouvy se zvýší například počet účastníků
se sídlem v zahraničí, což by za současných procesních pravidel nejen prodloužilo dobu řízení neúměrným
způsobem, ale bylo by to navíc z hlediska účelu celého procesu posuzování spojení nedůvodné a nadbytečné.
Navrhovaná právní úprava tedy směřuje ve prospěch soutěžitelů, jejichž zájmem je, aby bylo o posuzovaném
spojení rozhodnuto v co nejkratší době, a napomáhá tak implementovat bod 4.A/ ICN (přezkoumání fúzí
by mělo být dokončeno v rozumné lhůtě). Právo třetích osob být slyšeny, jež ani na komunitární úrovni
nekoresponduje s právem být účastníkem řízení, přitom bude dostatečně zajištěno stávajícími procesními
pravidly, obsaženými zejména v §21 odst. 5 až 9, a v příslušných ustanoveních správního řádu, a to jak v řízení
o povolení spojení, tak ve věcech uzavření zakázaných dohod a zneužití dominantního postavení.“
Omezení okruhu účastníků řízení není samoúčelné, jedná se o záměr opírající se o cíl a průběh
tohoto řízení. Řízení je zahajováno na návrh, avšak po jeho zahájení jej vede a jeho průběh
usměrňuje pouze Úřad. Zákonem je pevně stanoveno, jaké jevy je povinen posoudit
(§17 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže), a je ponecháno na jeho úvaze,
z jakých podkladů bude vycházet. Ve výsledku však Úřad nese odpovědnost za to, že zjistil
veškeré dostupné relevantní údaje, a dále mimo jiné, že se vypořádal se všemi pochybnostmi,
které mu byly ze strany třetích osob ve formě námitek či jiných podnětů sděleny.
[27] Podle Nejvyššího správního soudu tedy v řízení o povolení spojení soutěžitelů
nelze chápat možnost třetích osob podat námitky jakožto jejich subjektivní právo,
tedy právo vztahující se k jejich sféře práv a povinností, ale jako příležitost sdělit k předmětu
řízení informace, které považuje pro řízení a rozhodnutí za podstatné. Institut podání námitek
proti navrhovanému spojení představuje efektivní prostředek, kterým soutěžní úřad získává
nezbytné informace týkající se předmětného spojení. Tyto informace dostává prostřednictvím
námitek především od konkurentů spojujících se soutěžitelů, od jejich odběratelů či dodavatelů
a jiných osob působících na dotčených trzích. Na základě takto získaných relevantních údajů
a dalších shromážděných podkladů (vychází se mimo jiné i z návrhu spojujících se soutěžitelů)
může Úřad pro ochranu hospodářské soutěže kvalifikovaně rozhodnout, zda navrhované
spojení povolí či nikoliv. Účel podávání námitek proti spojení soutěžitelů tedy spočívá ve sběru
a shromažďování podkladů nezbytných pro kvalifikované posouzení žalovaného o dopadech
navrhovaného spojení a jeho případném povolení, nikoli v samostatné obraně jednotlivých
soutěžitelů před dopady navrhovaného spojení.
[28] V posuzovaném případě podala námitky proti předmětnému spojení soutěžitelů
žalobkyně, která v souladu s výše uvedeným výkladem nebyla účastníkem řízení. Nejvyšší správní
soud opět zdůrazňuje účel zákona o ochraně hospodářské soutěže - ochrana konkurence
jako ekonomického jevu, nikoliv jednotlivých účastníků trhu, kteří jsou naopak nepřímo chráněni
před narušením soutěže právě výkonem pravomocí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2004, č. j. 2 A 11/2002 – OL – 277).
Právo „být slyšen“ je tak realizováno právě možností sdělit Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže co nejvíce relevantních informací. S ohledem na tyto skutečnosti nemůže
obstát závěr krajského soudu, že by právo podání námitek bylo „bezzubé“ a nevymahatelné,
neboť prostřednictvím námitek žalovaný získává potřebné informace k tomu, aby mohl výkonem
svých pravomocí efektivně chránit hospodářskou soutěž.
[29] Účastenství v řízeních o povolení spojení soutěžitelů je vymezeno ve stávající podobě
záměrně, s cílem efektivního průběhu tohoto řízení. Po vydání rozhodnutí je doručováno
účastníkům řízení, po nabytí právní moci mohou být realizovány úkony směřující ke spojení
soutěžitelů. Podle názoru předestřeného krajským soudem by však tyto účinky nemohly nastat,
aniž by rozhodnutí o spojení soutěžitelů bylo doručeno všem osobám, které v řízení využily práva
podat námitky dle §16 zákona o ochraně hospodářské soutěže, a uplynula by lhůta
pro podání rozkladu z jejich strany – to vše za situace, kdy tyto osoby nejsou dle zákona
účastníky řízení. Popsaný stav by založil podle názoru Nejvyššího správního soudu
nepřípustný stav právní nejistoty, přičemž zákonem stanovená úprava je koncipována úmyslně
tak, aby k němu nedocházelo.
[30] Na tom nic nemění ani skutečnost, že krajský soud dovodil oprávnění žalobkyně podat
rozklad pouze ve vztahu k vypořádání jejích námitek proti předmětnému spojení.
Nejvyšší správní soud v tomto ohledu souhlasí se stěžovateli, že při respektování napadeného
rozsudku by žalovaný byl nucen vést správní řízení a rozhodovat nad rámec a účel zákona.
Na vypořádání námitek dle §16 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže není právní
nárok, neboť tento zákon ani jiný obecně závazný právní předpis vztahující se k tomuto typu
řízení nestanoví způsob vypořádávání těchto námitek ani povinnost žalovaného
jakkoliv o těchto námitkách rozhodovat. Názor prezentovaný krajským soudem předpokládá,
že o námitkách proti navrhovanému spojení se rozhoduje samostatným výrokem,
neboť má-li rozklad směřovat pouze proti způsobu vypořádání námitek, pak o nich musí být
také samostatným výrokem rozhodnuto. Pouze výrok správního rozhodnutí je řešením
otázky, která byla předmětem správního řízení, a jedině výrok je pro účastníky řízení závazný
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2012, čj. 9 As 93/2011 – 87).
V řízení o povolení spojení soutěžitelů se však, jak již bylo výše uvedeno, rozhoduje
pouze o právech a povinnostech spojujících se soutěžitelů. Pravomoc žalovaného rozhodovat
výrokem o námitkách osob odlišných od účastníků řízení (zde žalobkyně) je tím logicky
vyloučena, neboť o jejich právech a povinnostech není v řízení o povolení spojení soutěžitelů
jednáno ani rozhodováno. Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů shledal tuto kasační
námitku stěžovatelů důvodnou. Oprávnění podat rozklad proti povolení spojení soutěžitelů
proto žalobkyni, která nebyla účastníkem řízení, nenáleží v žádném rozsahu.
[31] Namítali-li stěžovatelé, že rozsudek ve věci easyJet se na právě posuzovaný případ
nevztahuje, lze jim přisvědčit. V případě citovaného rozhodnutí Komise Evropských
společenství (dále jen „Komise“) prohlásila spojení společností Air France a Koninklijke
Luchtwaart Maatschappij NV za slučitelné se společným trhem pod podmínkou dodržení
specifických závazků. Komise v této věci rozhodovala dle Nařízení Rady (EHS) č. 4064/89,
o kontrole spojování podniků (dále jen „Nařízení č. 4064/89), v současnosti nahrazené
Nařízením č. 139/2004, o povolení uvedeného spojení s významem pro celé Společenství.
Nařízení č. 4064/89 neumožňovalo podat proti rozhodnutí Komise jakýkoliv řádný opravný
prostředek ve správním řízení. Tribunál EU v uvedené věci rozhodl, že společnost easyJet,
ačkoliv nebyla účastníkem řízení před Komisí, může podat proti rozhodnutí Komise žalobu
dle čl. 230 Smlouvy o ES (nyní čl. 263 Smlouvy o fungování EU), podle kterého každá fyzická
nebo právnická osoba může za podmínek uvedených v prvním a druhém pododstavci podat žalobu proti aktům,
které jsou jí určeny nebo které se jí bezprostředně a osobně dotýkají. Nejvyšší správní soud k uvedenému
poznamenává, že rozsudkem ve věci easyJet bylo rozhodováno pouze na základě práva
Evropských společenství bez jakékoliv vazby na vnitrostátní úpravu kontroly spojování podniků,
neboť Nařízení č. 4064/89 i Nařízení č. 139/2004 představují zcela samostatnou úpravu
vztahující se výhradně na řízení o povolení spojení soutěžitelů vedená Komisí, nikoli na řízení
o povolení spojení soutěžitelů vedená národními soutěžními orgány. Obě nařízení tedy upravují
postup Komise v řízeních, v nichž jsou u spojujících se soutěžitelů překročena obratová kritéria;
jedná se o spojení s významem pro celé Evropské společenství, resp. Evropskou Unii.
Rozhodnuto bylo o možnosti neúčastníka řízení o povolení spojení soutěžitelů podat žalobu
proti rozhodnutí Komise. Toto rozhodnutí se netýkalo průběhu samotného správního řízení,
které soudnímu předcházelo. Nelze jej tedy použít pro dovození oprávnění třetích osob podat
rozklad proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o povolení spojení soutěžitelů
dle českého vnitrostátního práva. Česká právní úprava ve vztahu k oprávnění neúčastníků řízení
o povolení spojení soutěžitelů podat rozklad proti prvostupňovému správnímu rozhodnutí žádné
ustanovení obdobné čl. 230 Smlouvy o ES neobsahuje. Krajským soudem citovanou judikaturu
Soudu ES proto na právě posuzovaný případ nelze aplikovat. Tuzemská úprava nedovoluje
jiný výklad než ten, že rozklad podaný osobou, která nebyla účastníkem řízení o povolení
spojení soutěžitelů, je třeba jako nepřípustný zamítnout. Dle názoru Nejvyššího správního
soudu o této interpretaci neexistuje důvodná pochybnost, a není proto ani zapotřebí
ji jakkoli překlenout eurokonformním výkladem.
[32] Podmínky dle čl. 230 Smlouvy o ES měl krajský soud za splněné, neboť dle jeho názoru
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 3. 2013, čj. 9 Afs 29/2013 – 53 de facto potvrdil,
že rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů se žalobkyně bezprostředně a osobně dotýká.
S tímto závěrem se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje. V citovaném rozsudku zdejší soud
dovodil, že žalobkyně tvrdila i prokázala dostatečně konkrétně právní zájem, na jehož základě
jí měl být žalovaným správním orgánem umožněn přístup do správního spisu dle ustanovení §38
odst. 2 správního řádu za předpokladu, že tím nebude porušeno právo některého z účastníků
předmětného správního řízení, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem.
Uvedený rozsudek se tedy zabýval výhradně posouzením toho, zda žalobkyně má právní zájem
nebo jiný vážný důvod na nahlížení do spisu, a n a možnost podání opravného prostředku
proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů se žádným způsobem nevztahoval.
VI. Závěr a náklady řízení
[33] Nejvyšší správní soud v právě posuzovaném dospěl k závěru, že krajský soud pochybil,
pokud konstatoval, že žalobkyně, která nebyla účastníkem řízení o povolení spojení soutěžitelů
před žalovaným správní orgánem, byla oprávněna podat rozklad proti rozhodnutí o povolení
spojení soutěžitelů ve vztahu k vypořádání jí uplatněných námitek dle §16 odst. 1 zákona
o ochraně hospodářské soutěže. Krajský soud tak zatížil napadený rozsudek ze dne 2. 7. 2013,
čj. 62 Af 55/2011 – 174, vadou, která měla za následek vydání nezákonného rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud jej proto z výše uvedených důvodů zrušil podle ustanovení §110
odst. 1 s. ř. s. a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[34] V tomto dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího
správního soudu, podle kterého osoba odlišná od účastníka řízení o povolení spojení
soutěžitelů není proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů oprávněna podat rozklad,
a to ani za předpokladu, že proti navrhovanému spojení podala námitky.
[35] Krajský soud je v dalším řízení též povinen rozhodnout o žalobě proti rozhodnutí
stěžovatele čj. S 189/2009/2009/840 ze dne 5. 11. 2009. V tomto řízení je nutno primárně
posoudit lhůty stanovené zákonem k podání návrhu, v případě včasnosti žaloby by byl krajský
soud povinen zvážit možnosti soudní ochrany práv stěžovatele na podnikání v prostředí poctivé
hospodářské soutěže.
[36] Dle ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne v novém rozhodnutí krajský soud
též o nákladech kasačního řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. února 2015
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu