ECLI:CZ:NSS:2015:9.AS.115.2014:36
sp. zn. 9 As 115/2014 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně:
Obec Rohozná, se sídlem Rohozná 264, zast. Mgr. Janou Zwyrtek Hamplovou, advokátkou
se sídlem Olomoucká 261/36, Mohelnice, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské
soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne
6. 2. 2013, č. j. ÚOHS-R240/2012/VZ-2246/2012/310/Mše, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 19. 2. 2014, č. j. 31 Af 28/2013 – 56,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) se podanou kasační stížností domáhá zrušení
v záhlaví označeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým byla
zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí předsedy žalovaného specifikovanému v záhlaví. Tímto
rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání stěžovatelky a potvrzeno rozhodnutí žalovaného ze dne
8. 8. 2012, č. j. ÚOHS-S542/2011/VZ-1631/2012/540/Pvé, kterým byla stěžovatelce na základě
ustanovení §120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“), udělena pokuta ve výši 50 000 Kč.
Žalovaný shledal, že stěžovatelka porušila ustanovení §44 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách,
když nevymezila předmět jí zadávané veřejné zakázky „Rekonstrukce brownfieldu bývalé ZŠ
pro rozvoj občanské vybavenosti Rohozné“ zadávané ve zjednodušeném podlimitním řízení
v podrobnostech nezbytných pro zpracování nabídky, což se projevilo v porušení zásady
transparentnosti ve smyslu ustanovení §6 zákona o veřejných zakázkách. Dílčí hodnotící
kritérium „záruční a pozáruční doby v měsících“ nebylo dostatečně konkrétní, neboť nikde
nebylo specifikováno, co se myslí pozáruční dobou.
[2] Krajský soud poukázal na to, že rozhodne-li se zadavatel pro zadání veřejné zakázky
podle základního hodnotícího kritéria ekonomické výhodnosti nabídky, pak podle ustanovení
§78 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách musí stanovit dílčí hodnotící kritéria tak,
aby vyjadřovala vztah užitné hodnoty a ceny. Pokud má být takovým kritériem pozáruční servis,
musí být jednoznačně definována nejen délka, ale také charakter poskytovaného servisu, aby měl
zadavatel jistotu, že mu bude požadované plnění poskytováno v požadovaném rozsahu a délce.
Hodnotit délku pozáruční doby tedy lze, avšak pouze za předpokladu, že je jasně definován
rozsah služeb v rámci pozáručního servisu. Svobodný projev vůle samosprávného subjektu
nemůže být správním deliktem pouze za předpokladu, že se tato vůle pohybuje v mezích zákona
a v intencích jeho účelu. V daném případě tomu tak ale nebylo, neboť projevená vůle obce
z mezí zákona vybočila.
[3] Žalovaný nemá možnost správního uvážení o tom, zda byl či nebyl spáchán správní
delikt. Zákon o veřejných zakázkách nikde nestanoví, co se rozumí pozáruční dobou. Jde
o neurčitý právní pojem, který musí být v každém případě vyložen individuálně s přihlédnutím
ke konkrétním okolnostem toho kterého případu. Výklad tohoto pojmu je ovšem správním
uvážením žalovaného a soud přezkoumá pouze, zda žalovaný svévolně nevybočil z mezí
správního uvážení. V daném případě se tak nestalo.
[4] Důvodnou soud neshledal ani námitku týkající se Evropské charty místní samosprávy
(vyhlášené pod č. 181/1999 Sb.). V daném případě se soud nezabýval poskytováním dotací,
ale rozhodnutím o spáchání správního deliktu. Žalovaný nijak neomezoval vůli obce. Není
pochyb o tom, že obec má právo si zvolit kritérium doby pozáručního servisu, pokud jej jasně
vymezí, aby zadávací řízení bylo transparentní.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[5] Stěžovatelka podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, když setrvává
na tom, že se správního deliktu nedopustila.
[6] Správním deliktem nemůže být svobodná vůle samosprávného subjektu, pohybuje-li
se v mezích zákona a intencích jeho účelu. Stěžovatelka stanovila hodnotící kritéria jasně
a srozumitelně bez ohledu na to, že nejsou nikde dané pojmy definovány. Za určité je považovali
všichni uchazeči a nikdo z nich proti nim nic nenamítal. Správní uvážení tak, jak jej zvolil
žalovaný, a následně i soud, je příliš restriktivní, když je postaveno nad rámec účelu a smyslu
zákona a zbytečně omezuje vůli obce. Prvořadým zájmem obce je získat kvalitního dodavatele,
k čemuž může zvolit vhodná kritéria, pokud neomezují hospodářskou soutěž a jsou i jinak
v souladu se zákonem, včetně jeho smyslu. Soutěž omezena nebyla, o čemž svědčí i počet
uchazečů. Stěžovatelka sice mohla zvolit vhodnější formulaci, ale v komplexním hodnocení
mohou i ty stávající obstát.
[7] Stěžovatelka plnila i průběžné požadavky žalovaného a byla proto v dobré víře,
že postupuje v souladu se zákonem.
[8] Dále poukazuje na čl. 9 odst. 7 Evropské charty místní samosprávy, podle něhož mj. platí,
že: „Poskytování dotací nelikviduje základní svobodu místních společenství uplatňovat v rámci své působnosti
volné uvážení.“
[9] Ze všech shora uvedených důvodů stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
zrušil rozsudek krajského soudu.
[10] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti namítl, že tato nesplňuje náležitosti podle
§106 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), neboť v ní není uvedeno, v jakém rozsahu a z jakých důvodů napadá
rozsudek, proti němuž směřuje. Stěžovatelka pouze zopakovala tvrzení, jež uváděla ve správním
řízení a v žalobě a při jednání před krajským soudem. Navíc v petitu i nadále brojí pouze proti
napadenému rozhodnutí, nikoliv však proti rozsudku samotnému. Z tohoto důvodu navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud podání podle §37 s. ř. s. odmítl.
[11] Pokud by Nejvyšší správní soud posoudil, že kasační stížnost náležitosti splňuje,
pak uvádí, že svobodná vůle nebyla v žádné části správního řízení stěžovatelce upřena.
Ta však nestanovila hodnotící kritéria v mezích zákona, neboť nevymezila předmět veřejné
zakázky v podrobnostech nezbytných pro zpracování nabídky, a porušila zásadu transparentnosti.
Jako jedno z hodnotících kritérií stanovila délku záruční a pozáruční doby v měsících,
přičemž váha daného hodnotícího kritéria byla 30%, aniž by jakkoliv vysvětlila, co se rozumí
pod pojmem pozáruční doba a jaká práva jí v době nabídnuté uchazeči budou náležet a splnění
jakých povinností je od vítězného uchazeče oprávněna v dané době požadovat. S ohledem
na uvedené navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
[12] V reakci na vyjádření žalovaného stěžovatelka zaslala podání nazvané doplnění kasační
stížnosti. V něm dále rozvedla, že celý případ průběžně konzultovala se žalovaným. Její
dokumentaci měl dlouho k dispozici a nijak nezasáhl, proto se domnívala, že je vše v pořádku.
I žalovaný má povinnost předcházet škodám a nevyčkávat, až určitá osoba poruší zákon,
a pak uložit sankci.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je přípustná,
a stěžovatelka je zastoupena advokátkou. Dále se i s ohledem na výslovnou námitku žalovaného
zabýval tím, zda kasační stížnost splňuje požadavek §106 odst. 1 s. ř. s. spočívající ve vymezení
důvodů, pro něž stěžovatelka rozhodnutí krajského soudu napadá. Nejvyšší správní soud dává
žalovanému za pravdu, že kasační stížnost je v tomto směru na samé hranici projednatelnosti.
Kasační stížnost téměř doslovně odpovídá podané žalobě a se závěry krajského soudu v zásadě
nepolemizuje. Na druhou stranu je z kasační stížnosti zřejmé, že směřuje proti rozsudku
krajského soudu a že stěžovatelka trvá na své argumentaci obsažené v žalobě,
s jejímž vypořádáním v rozsudku nesouhlasí. Stejně tak je třeba rozumět i petitu kasační stížnosti,
kde se navrhuje zrušení „napadeného rozhodnutí“, ale z úvodní strany a první věty podání
je třeba dovodit, že tímto rozhodnutím je míněn rozsudek krajského soudu. S ohledem na snahu
maximálně ochránit právo stěžovatelky na přístup k soudu při přezkoumání rozhodnutí orgánu
veřejné správy (čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod) se Nejvyšší správní soud rozhodl
posoudit kasační stížnost jako splňující podmínky §106 odst. 1 s. ř. s.
[14] Na druhou stranu, za situace, kdy stěžovatelka nepovažuje za potřebné vysvětlit, z jakých
konkrétních důvodů považuje za mylné vypořádání jejích žalobních námitek krajským soudem
a uchyluje se v zásadě jen k jejich zopakovaní, není nutné, aby Nejvyšší správní soud jen opakoval
případně správné úvahy krajského soudu, pokud sám neshledá důvod se od nich odchýlit. Rozsah
odůvodnění rozsudku proto odpovídá kvalitě podané kasační stížnosti.
[15] Zdejší soud proto mohl přezkoumat napadený rozsudek v mezích kasační stížnosti.
Zároveň zkoumal, zda rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[16] Stěžejní námitka spočívá zkráceně v tom, že stěžovatelka byla oprávněna svobodně
stanovit hodnotící kritéria zakázky za účelem výběru nejkvalitnějšího dodavatele, pokud
se pohybovala v rámci zákona o veřejných zakázkách. Takový závěr však nezpochybnil
ani žalovaný, ani krajský soud. Krajský soud v bodech [20] až [31] podrobně popsal, proč bylo
stěžovatelkou stanovené dílčí hodnotící kritérium nezákonné, včetně toho, že zásada
transparentnosti je základním předpokladem efektivní a průhledné hospodářské soutěže, která
vede k hospodárnému vynakládání veřejných prostředků. Stěžovatelka nijak konkrétně nepopsala,
v čem byly tam uvedené úvahy krajského soudu chybné. Nejvyšší správní soud se s uvedenými
úvahami krajského soudu ztotožňuje s jedinou teoretickou výhradou k bodům [30] až [31],
kde se hovoří o tom, že žalovaný řádně vyložil neurčitý právní pojem „pozáruční doba“ v rámci
svého správního uvážení. Výklad neurčitého právního pojmu není aplikací správního uvážení
a správní soudy tedy nejsou nikterak omezeny v hodnocení, zda konkrétní
situace patří do rozsahu posuzovaného neurčitého právního pojmu, či nikoli (viz shodně
například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2008, č. j. 5 As 48/2006 – 75,
publ. pod č. 2205/2011 Sb. NSS). To však nic nemění na věcné správnosti úvah krajského soudu
navíc za situace, kdy stejně mylně užívá tento pojem v dané souvislosti stěžovatelka.
[17] Ačkoliv by stačilo vypořádání námitek stěžovatelky provedené v bodu [16], Nejvyšší
správní soud považuje za důležité zdůraznit, že argumentace stěžovatelky v této věci je zcela
mylná již na první pohled. Pokud opakovaně poukazuje na její právo vybrat si kvalitního
dodavatele, kterému má být žalovaným bráněno, pak je zcela nejasné, jak uvedeného chtěla
stanovením dílčího hodnotícího kritéria „záruční a pozáruční doba v měsících“ docílit.
Jak podrobně rozebral žalovaný i krajský soud, pojem záruční doba a s tím spojená práva
a povinnosti jsou z právní úpravy zřejmé a toto kritérium je tedy ekonomicky odůvodnitelné.
Prodloužením záruční doby nad zákonnou mez získává zadavatel přidanou hodnotu spočívající
v tom, že po uvedenou dobu mu budou svědčit práva z odpovědnosti za vady.
[18] Oproti tomu pozáruční doba či pozáruční servis jsou pojmy, které právní řád nezná
a své podoby nabývají vždy ve spojení s konkrétně vymezenými právy a povinnostmi v konkrétní
smlouvě. Rozhodně nelze dovodit, že by tyto pojmy měly jakýkoliv ustálený význam. Ostatně
sama stěžovatelka tento svůj požadavek ve správním řízení dodatečně vysvětlovala tak,
že jím měla na mysli následující: „připravenost dodavatele na výzvu zadavatele v co nejkratším
čase zajistit opravu díla v době, kdy již záruční doba neběží … Tato smlouva svým obsahem
reaguje na konkrétní problém, který v souvislosti s užíváním předmětu plnění vyvstal, a proto se
zadavatel domnívá, že je pojmově vyloučeno dopředu stanovit charakter poskytovaného servisu
či konkrétní plnění, které bude zadavateli poskytnuto ze strany dodavatele …“ (viz rozklad
stěžovatelky proti rozhodnutí žalovaného). Uvedené tedy znamená zcela vágní a smluvně jakkoliv
nezajištěnou „ochotu“ dodavatele, když ostatně daný termín není ani nijak upraven ve smlouvě
s vítězným dodavatelem. Dodavatel tak vlastně žádnou povinnost nemá, neboť se nemusí se
zadavatelem domluvit na podmínkách provedení konkrétní pozáruční opravy. Není ani zajištěno,
že se zadavatelem bude vůbec jakkoliv jednat. Nelze navíc přehlédnout vítězným uchazečem
nabídnutou pozáruční dobu 50 let, která zjevně měla vliv na bodové hodnocení jeho nabídky.
Jedná se o kvalitativně stejný závazek, jako kdyby zadavateli dodavatel přislíbil, že pokud se
dohodnou, tak mu možná něco někdy dá během následujících 50-ti let. Takovéto bezobsažné
kritérium pak rozhodně nemohlo svědčit o jakékoliv kvalitě dodavatele, ale naopak u vítězného
dodavatele svědčí o tom, že jej nabídnul téměř jistě s vědomím toho, že mu 50-ti letá lhůta
výrazně pomůže zakázku získat, aniž by za to nabízel stěžovatelce jakékoliv protiplnění.
[19] Rozhodně pak nebylo toto kritérium jasné všem dodavatelům, o čemž svědčí odpovědi
získané žalovaným od dalších dodavatelů, kteří se zadávacího řízení účastnili. Z nich vyplývá,
že každý chápal toto kritérium odlišně.
[20] Pokud jde o větu, že stěžovatelka plnila i průběžné požadavky žalovaného a byla proto
v dobré víře, že postupuje v souladu se zákonem, pak není vůbec zřejmé, co má uvedeným
na mysli. Tato věta se sice nacházela již v žalobě, ale s ohledem na její naprostou obecnost
jí nebylo možné považovat za žalobní bod ve smyslu §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Krajský soud
proto nepochybil, když ji nijak nevypořádal. Až v doplnění kasační stížnosti je tato věta zřejmě
rozvinuta, že by mělo jít o to, že měl žalovaný dokumentaci veřejné zakázky k dispozici delší
dobu, ale nijak nezasáhl. Nicméně ani v tomto doplnění není vylíčeno, zda je konzultacemi
míněna naznačovaná nečinnost žalovaného nebo něco jiného, o jakou dobu se mělo jednat,
zda vůbec mohl žalovaný v dané době ještě zabránit porušení zákona, atd. Tato námitka je tedy
pro svou naprostou obecnost nevypořádatelná a i pokud by byla konkrétní, pak by byla
nepřípustná, neboť by se opírala o důvody, které stěžovatelka neuplatnila v řízení před krajským
soudem, ač tak učinit mohla (§104 odst. 4 s. ř. s.).
[21] Poukaz na čl. 9 odst. 7 Evropské charty místní samosprávy vypořádal krajský soud
v v bodu [33] rozsudku. Stěžovatelka nepopsala, v čem byly tam uvedené úvahy krajského soudu
chybné. Nejvyšší správní soud se s úvahami krajského soudu ztotožňuje.
IV. Závěr a náklady řízení
[22] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou
kasační stížnost zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.,
dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[23] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady
nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. března 2015
JUDr. Radan Malík
předseda senátu