ECLI:CZ:NSS:2015:9.AS.122.2015:76
sp. zn. 9 As 122/2015 - 76
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce:
SČS - Unie nezávislých petrolejářů ČR, z.s., se sídlem Riedlova 919, Desná III,
zast. Mgr. Ondřejem Mánkem, advokátem se sídlem Jungmannova 750/34, Praha 1, proti
žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7,
Brno, za účasti osoby zúčastněné na řízení: UNIPETROL, a.s., se sídlem Na Pankráci 127,
Praha 4, zast. JUDr. Robertem Nerudou, Ph.D., advokátem se sídlem Na Florenci 2116/15,
Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 12. 2014, č. j. ÚOHS-S624/2014/KS-
27389/2014/840/RPI, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně
ze dne 13. 5. 2015, č. j. 62 Af 45/2015 – 82,
takto:
I. Kasační stížnost se z amí t á .
II. Žádný z účastníků n e má právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení n em á právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Včas podanou kasační stížností napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) shora označené
usnesení Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), jímž byla pro opožděnost odmítnuta
jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 12. 2014, č. j. ÚOHS-S624/2014/KS-
27389/2014/840/RPI. Žalobou napadeným správním rozhodnutím žalovaný povolil spojení
soutěžitelů UNIPETROL, a. s., a ČESKÁ RAFINÉRSKÁ, a. s.
[2] Krajský soud v napadeném usnesení uvedl, že žaloba byla podána až po uplynutí
dvouměsíční lhůty k jejímu podání. Dne 7. 1. 2015 bylo stěžovateli správní rozhodnutí doručeno,
lhůta k podání žaloby uplynula v pondělí 9. 3. 2015 a žaloba byla podána až 24. 4. 2015. Krajský
soud přitom nepřisvědčil stěžovateli, který včasnost své žaloby opíral o rozhodovací praxi
krajského soudu v době, kdy žalovaný vydal své rozhodnutí. Dle této rozhodovací praxe
(rozsudky ze dne 2. 7. 2013, č. j. 62 Af 55/2011 - 174, a ze dne 13. 2. 2014,
č. j. 62 Af 42/2012 - 116) nebylo proti napadenému rozhodnutí žalovaného možno ihned brojit
žalobou, ale mohl proti němu být podán rozklad i osobami, které podaly námitky proti spojení
soutěžitelů. Krajský soud však shledal, že pouze na základě dvou rozsudků vydaných během
krátkého časového úseku od sebe nemohla stěžovateli vzniknout spolehlivá dobrá víra,
že je oprávněn podat rozklad proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů. Proti těmto
rozsudkům bylo možno podat kasační stížnost, k čemuž také v obou případech došlo, a to jak
ze strany žalovaného, tak ze strany spojujících se soutěžitelů. Z postoje žalovaného byl patrný
nesouhlas s názorem krajského soudu vyjádřeným ve zmíněných rozsudcích. Z těchto okolností
bylo zřejmé, že se k nastolené otázce bude dosud poprvé vyjadřovat též Nejvyšší správní soud.
Nejvyšší správní soud pak dospěl k závěru, že osoba, která podala proti návrhu na povolení
spojení soutěžitelů námitky dle §16 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské
soutěže a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších přepisů (dále jen „zákon o ochraně
hospodářské soutěže“), není účastníkem tohoto správního řízení a nemá právo podat rozklad
proti jakékoliv části rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o povolení spojení
soutěžitelů. Tím byl překonán původní názor krajského soudu.
[3] Krajský soud uvedl, že odkaz na nález Ústavního soudu ze dne 31. 1. 2012,
sp. zn. IV. ÚS 3476/11, není na nynější situaci přiléhavý. Zde Ústavní soud dospěl k závěru,
že žaloba byla včasná proto, že žalobce se řídil nesprávným poučením správního orgánu
o možnosti podat opravný prostředek, který ve skutečnosti přípustný nebyl. Ve věci stěžovatele
však bylo poučení žalovaného v pořádku, jelikož zde bylo uvedeno, že rozklad může podat toliko
účastník řízení, kterým stěžovatel nebyl.
II. Obsah kasační stížnosti
[4] V kasační stížnosti byla vznesena námitka nesrozumitelnosti napadeného usnesení.
Krajský soud dospěl k závěru, že stěžovatel nebyl oprávněn k podání rozkladu a že nebyl
účastníkem správního řízení, v němž bylo vydáno žalobou napadené prvostupňové správní
rozhodnutí. Stěžovatel má za to, že jej krajský soud dle odůvodnění napadeného rozsudku
považuje za osobu zjevně neoprávněnou k podání žaloby ve smyslu §46 odst. 1 písm. c) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Pokud by však byl osobou zjevně neoprávněnou k podání žaloby, nepočala by mu nikdy běžet
lhůta k podání žaloby. Stěžovatel tak v napadeném rozsudku spatřuje vnitřní rozpor spočívající
mezi tím, že důvodem odmítnutí žaloby byla opožděnost, a tím, že v odůvodnění napadeného
rozsudku je stěžovatel považován za osobu zjevně neoprávněnou k podání žaloby.
[5] Krajský soud se vůbec nezabýval procesním postavením stěžovatele v řízení o rozkladu
a vlivu řízení o rozkladu na začátek a běh lhůty k podání žaloby.
[6] Stěžovatel proti prvostupňovému správnímu rozhodnutí, které až posléze napadl žalobou,
podal nejprve rozklad. Činil tak v době, kdy existovaly dva rozsudky krajského soudu k otázce
přípustnosti rozkladu podaného osobou, která uplatnila námitky podle §16 odst. 1 zákona
o ochraně hospodářské soutěže. Ještě před vydáním prvního rozsudku Nejvyššího správního
soudu, kterým byl zrušen jeden z těchto rozsudků krajského soudu, doručil žalovaný stěžovateli
výzvu k doplnění rozkladu. Ve výzvě žalovaný se stěžovatelem jednal jako s osobou, která
je rozklad oprávněna podat. K tíži stěžovatele nemůže být dáno, že presumoval správnost
postupu žalovaného v řízení o rozkladu.
[7] Pro vydání rozkladu se uplatní obecná třicetidenní lhůta, která však nebyla dodržena.
Rozklad byl vydán téměř dva měsíce po jejím uplynutí. Pokud by bylo o rozkladu rozhodnuto
ve stanovené lhůtě, měl by stěžovatel možnost napadnout prvostupňové správní rozhodnutí
žalobou ještě ve lhůtě pro podání žaloby.
[8] Dne 5. 3. 2015 byl zveřejněn rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2015,
č. j. 9 Afs 72/2013 - 127 (všechna zde uvedená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou
dostupná z www.nssoud.cz), kterým byl zrušen jeden ze zmíněných rozsudků krajského soudu.
Stalo se tak čtyři dny před koncem krajským soudem tvrzené lhůty pro podání žaloby.
Rozhodnutí o rozkladu bylo vydáno až s časovým odstupem od vydání tohoto rozsudku
Nejvyššího správního soudu. Stěžovatel má za to, že postupem správního orgánu došlo k zásahu
do jeho práv na dobrou správu a spravedlivý proces.
[9] V kasační stížnosti bylo navrhnuto, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil
a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení
[10] K tvrzení uvedenému v kasační stížnosti o osobě zjevně neoprávněné k podání žaloby
žalovaný uvedl, že pokud soud zjistí, že není splněna některá podmínka řízení, nemusí se již
zabývat dalšími procesními podmínkami. Krajský soud vyhodnotil, že žaloba byla podána
opožděně, nemusel se proto zabývat aktivní žalobní legitimací stěžovatele.
[11] Stěžovatel od počátku věděl, že nebyl účastníkem řízení o spojení soutěžitelů. Byla mu
přitom známa setrvalá výkladová praxe žalovaného. Rozsudky krajského soudu, na které
stěžovatel odkázal, byly napadeny kasačními stížnostmi, jimž posléze Nejvyšší správní soud
vyhověl.
[12] K otázce lhůt pro vydání správního rozhodnutí žalovaný odkázal na §25a zákona
o ochraně hospodářské soutěže, dle něhož se na žalovaného nevztahují lhůty k vydání rozhodnutí
dle zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní
řád“). Žalovaný navrhl kasační stížnost jako nedůvodnou zamítnout.
[13] Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že krajský soud
na žádném místě svého rozsudku neoznačil stěžovatele za osobu zjevně neoprávněnou k podání
žaloby. Neučinil tak ani výslovně, ani implicitně. Ze závěru, že stěžovatel nebyl účastníkem
správního řízení před žalovaným a že tedy nebyl oprávněn podat rozklad, nevyplývají žádné
skutečnosti ve vztahu k aktivní žalobní legitimaci u žaloby proti rozhodnutí správního orgánu.
Dle důvodové zprávy a komentářů k s. ř. s. není aktivní legitimace k podání žaloby vázána
na účastenství ve správním řízení.
[14] Osoba zúčastněná na řízení nesouhlasí s tím, že by bylo zasaženo do stěžovatelova práva
na dobrou správu a práva na spravedlivý proces. Žalovaný se totiž neodchýlil od své předchozí
správní praxe, krajský soud v napadeném usnesení postupoval v souladu s názorem Nejvyššího
správního soudu a postup stěžovatele neměl oporu v zákoně. Osoba zúčastněná na řízení
nerozumí tomu, proč stěžovatel, který o sobě tvrdí, že postupoval s maximální mírou opatrnosti,
podal pouze rozklad proti rozhodnutí žalovaného, a nikoli též správní žalobu. Žádné zákonné
ustanovení takový postup stěžovateli nezakazovalo. Stěžovateli muselo být v době podání jeho
rozkladu známo rozhodnutí žalovaného ve věci rozkladu Sazka (rozhodnutí ze dne 19. 9. 2014,
č. j. ÚOHS-R208/2014/HS-19853/312/TPa), kdy byl rozklad podaný společností Sazka
odmítnut, neboť nebyl podán účastníkem řízení. Žalovaný v tomto rozhodnutí postupoval
navzdory dvěma rozsudkům krajského soudu, na které stěžovatel poukazoval.
[15] Rozklad se podává u správního orgánu, který rozhodnutí vydal. Prvostupňový orgán též
posuzuje úplnost rozkladu a vyzývá k jeho doplnění, není však oprávněn posoudit jeho
přípustnost. Tato pravomoc náleží jen předsedovi žalovaného. Z tohoto důvodu nemohl
stěžovatel dovozovat, že jej žalovaný považuje za osobu oprávněnou podat rozklad na základě
toho, že byl vyzván k doplnění rozkladu. V otázce lhůt osoba zúčastěná na řízení poukázala na to,
že žalovaného neváží lhůty k vydání rozhodnutí dle správního řádu. Osoba zúčastněná na řízení
navrhla kasační stížnost zamítnout.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[16] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas, jde
o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, stěžovatel je v řízení o kasační stížnosti
zastoupen advokátem. Důvod kasační stížnosti odpovídá důvodu podle §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s. Zdejší soud přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, zároveň zkoumal, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost není
důvodná.
[17] Stěžovatel nedůvodně vznesl námitku vnitřní rozpornosti napadeného usnesení krajského
soudu. Dle argumentace v kasační stížnosti krajský soud dospěl k závěru, že stěžovatel je osobou
zjevně neoprávněnou k podání žaloby, ale žalobu odmítl pro opožděnost. Dle stěžovatele
nemůže začít běžet lhůta k podání žaloby někomu, kdo k jejímu podání není ani oprávněn.
[18] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v napadeném usnesení nikde krajský soud neuvedl,
že by stěžovatele považoval za osobou zjevně neoprávněnou k podání žaloby. Závěr,
že by stěžovatel zjevně nebyl oprávněn podat žalobu, nelze dovodit ani z toho, že krajský soud
vyšel z judikatury, dle níž osoba, která podala proti návrhu na povolení spojení soutěžitelů
námitky dle §16 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, není účastníkem tohoto
správního řízení a nemá právo podat rozklad proti jakékoliv části rozhodnutí o povolení spojení
soutěžitelů.
[19] Jak výstižně poznamenala osoba zúčastněná na řízení, v řízení aktivní žalobní legitimace
u žaloby proti rozhodnutí správního orgánu není vázána na účastenství v předcházejícím
správním řízení. Dle důvodové zprávy k s. ř. s.: „V reakci také na výhrady Ústavního soudu, který zrušil
dosavadní úpravu správního soudnictví, se odstraňuje vazba žalobní legitimace na účastenství v řízení, z něhož
napadené rozhodnutí vzešlo. Není teda rozhodné, zda ten, kdo se na soud obrací, byl nebo nebyl účastníkem
řízení, případně zda jej správní orgán za účastníka považoval.“ (viz důvodová zpráva k s. ř. s., dostupná
z digitálního repozitáře Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, 3. volební období,
1998–2002, sněmovní tisk 1080/0, www.psp.cz). Podmínky žalobní legitimace jsou pak v §65
odst. 1 s. ř. s. skutečně stanoveny bez vazby na účastenství v předchozím správním řízení,
ale odvíjí se od tvrzení o dotčení na právech přímo nebo v důsledku porušení práv v řízení, které
přecházelo vydání napadeného správního rozhodnutí.
[20] Důvody, pro které nemůže osoba, která podala proti návrhu na povolení soutěžitelů
námitky, podat proti rozhodnutí o povolení soutěžitelů námitky, se dle judikatury, z níž krajský
soud vycházel, nevztahují k dotčení práv či absenci takového dotčení. Šlo o rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 2. 2015, č. j. 9 Afs 72/2013 - 127, dle něhož může odvolání (rozklad)
podat pouze účastník řízení, přičemž účastenství bylo v §21 odst. 1 zákoně o ochraně
hospodářské soutěže ve znění do 31. 8. 2009 omezeno jen na navrhovatele a ty, o jejichž právech
a povinnostech mělo být v řízení jednáno a rozhodnuto. K tomu bylo v uvedeném rozsudku
dodáno: „Tato formulace vylučuje, aby za účastníka řízení byl považován i ten, jehož práva, právem chráněné
zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím dotčeny, nebo dokonce ten, kdo pouze tvrdí, že může být
rozhodnutím přímo dotčen ve svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech.“ Jedinými
účastníky řízení o povolení spojení jsou pak dle zákonného vymezení výhradně soutěžitelé, kteří
se hodlají spojit.
[21] Nejvyšší správní soud vyhodnotil, že z napadeného usnesení žádným způsobem
nevyplývá, že by krajský soud považoval stěžovatele za osobu zjevně neoprávněnou k podání
žaloby. Námitka o vnitřní rozpornosti napadeného usnesení je proto nedůvodná.
[22] Usnesení krajského soud současně netrpí nepřezkoumatelností ani pro nedostatek
důvodů, jak namítl stěžovatel. Krajský soud naprosto dostatečně ozřejmil, od kdy počala plynout
lhůta pro podání žaloby, kdy skončila a že stěžovatel podal žalobu až po marném uplynutí této
lhůty. Dále krajský soud vyvrátil všechny argumenty, na jejichž základě v žalobě stěžovatel
dovozoval její včasnost. Jde o úvahy, které zcela dostatečně odůvodňují závěr o opožděnosti
žaloby.
[23] Stěžovatel má za to, že jeho žaloba měla být posouzena jako včasná s ohledem na jeho
dobrou víru, kterou odvozoval od toho, že postupoval v souladu s názorem vyjádřeným
v rozsudcích krajského soudu ze dne 2. 7. 2013, č. j. 62 Af 55/2011 - 174, a ze dne 13. 2. 2014,
č. j. 62 Af 42/2012 - 116. Dle těchto rozsudků má právo podat rozklad proti rozhodnutí
o povolení spojení soutěžitelů i ta osoba, která proti spojení uplatnila námitky podle §16 odst. 1
zákona o ochraně hospodářské soutěže, přestože není účastníkem řízení o povolení spojení.
V podaném rozkladu však může tato osoba brojit toliko proti způsobu vypořádání námitek, které
proti spojení řádně uplatnila. Stěžovatel dle svého vyjádření postupoval v souladu s názorem
krajského soudu vyjádřeným v těchto rozsudcích, když napadl rozhodnutí žalovaného rozkladem,
jinak by se vystavoval riziku, že jeho žaloba podaná přímo proti prvostupňovému rozhodnutí
žalovaného by byla odmítnuta pro nevyčerpání opravných prostředků.
[24] Okolnosti, které lze vztáhnout k podání žaloby, jsou následující:
• Před vydáním prvostupňového rozhodnutí žalovaného byly již vydány rozsudky
krajského soudu zmíněné v bodě [23] shora.
• Dne 19. 12. 2014 žalovaný vydal prvostupňové správní rozhodnutí.
• Dne 5. 1. 2015 stěžovatel proti rozhodnutí žalovaného podal rozklad, dle něhož
se z tiskové zprávy dozvěděl o nepravomocném povolení spojení soutěžitelů. Současně
požádal o doručení prvostupňového správního rozhodnutí.
• Dne 7. 1. 2015 žalovaný stěžovateli správní rozhodnutí doručil a vyzval jej k doplnění
rozkladu.
• Dne 26. 2. 2015 byl vydán rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 9 Afs 72/2013 - 127, kterým byl zrušen výše zmíněný rozsudek krajského soudu
ze dne 2. 7. 2013, č. j. 62 Af 55/2011 - 174. Nejvyšší správní soud zde dospěl k závěru,
že osoba, která podala námitky proti návrhu na povolení spojení soutěžitelů, nemá právo
podat rozklad proti jakékoliv části rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů. Tím byl
překonán původní závěr krajského soudu.
• Dne 9. 3. 2015 uplynula dvouměsíční lhůta od doručení prvostupňového rozhodnutí
žalovaného.
• Dne 11. 3. 2015 byl vydán rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 47/2014 - 82,
kterým byl zrušen druhý výše zmíněný rozsudek krajského soudu ze dne 13. 2. 2014,
č. j. 62 Af 42/2012 - 116.
• Dne 30. 3. 2015 žalovaný doručil stěžovateli rozhodnutí, kterým byl rozklad jako
nepřípustný zamítnut.
• Dne 24. 4. 2015 stěžovatel podal svou žalobu proti prvostupňovému rozhodnutí
žalovaného.
[25] Nejvyšší správní soud neshledal, že by v nynější věci právní názor vyjádřený v rozsudcích
krajského soudu zmíněných v bodě [23] shora stěžovateli zakládal natolik silné legitimní
očekávání, jehož ochrana by v posuzovaném případě vyžadovala modifikaci počítání lhůt
k podání žaloby. Stěžovatel požadoval počítat dvouměsíční lhůtu k podání žaloby nikoli
od doručení prvostupňového správního rozhodnutí, které napadl žalobou, ale od doručení
rozhodnutí o zamítnutí rozkladu pro nepřípustnost.
[26] Je sice pravdou, že setrvalá judikatura zejména nejvyšších soudů má pro výklad právních
předpisů a chování adresátů značný význam. „Judikatura soudů, zejména pak Nejvyššího soudu,
Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, je totiž v určitém ohledu fakticky pramenem práva v tom smyslu,
že zobecněnými pravidly chování vyvoditelnými z jejich rozhodovací činnosti v konkrétních případech signalizuje
adresátům práva, jak mají být vykládány a aplikovány psané prameny práva (zákony, mezinárodní smlouvy,
podzákonné obecně závazné právní předpisy aj.) či nepsané principy, zásady nebo jiná právní pravidla. Judikatura
formálně vzato právo nevytváří, pouze říká, jak má být vykládáno, a také deklaruje, co je právem. Změna
judikatury tedy neznamená vytvoření nového pravidla chování, jež součástí práva dříve nebylo, nýbrž ‚nalezení‘
správného obsahu práva. Fakticky však pro adresáty práva změna judikatury znamená změnu pravidel chování,
kterými se mají řídit, a toto je třeba v době, kdy ke změně judikatury dochází, zohlednit […]“ viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2011, č. j. 7 Afs 14/2010 - 104. Jde však o setrvalou
judikaturu především vrcholných soudů, které lze přisuzovat naznačené vlastnosti a u níž lze
přiznat účastníkům legitimní očekávání, že se na takto podaný výklad mohou spolehnout.
[27] V nynější věci však v době, kdy bylo vydáno prvostupňové rozhodnutí žalovaného,
neexistovala žádná judikatura Nejvyššího správního soudu k otázce rozkladu proti rozhodnutí
o spojení soutěžitelů podaného osobou, která nebyla účastníkem předchozího řízení.
[28] V době po vydání prvostupňového rozhodnutí žalovaného musela být stěžovatelovi
známa výkladová praxe žalovaného, dle níž osoba, která není účastníkem řízení o povolení
spojení soutěžitelů, není oprávněna podat rozklad do rozhodnutí o spojení. Kromě rozhodnutí
žalovaného, která byla řešena krajským soudem v rozsudcích zmíněných v bodě [23], na něž
poukazoval sám stěžovatel, žalovaný vydal též rozhodnutí ze dne 19. 9. 2014, č. j. ÚOHS-
R208/2014/HS-19853/312/TPa. Zmíněným rozhodnutím, které žalovaný zveřejnil na svých
internetových stránkách www.uohs.cz, jako nepřípustný zamítl rozklad podaný společností Sazka,
a.s. V tomto rozhodnutí se výslovně vyjadřoval k tomu, proč dle jeho názoru není možné
akceptovat názor uvedený v rozsudcích krajského soudu zmíněných v bodě [23] shora,
a zdůraznil, že tyto rozsudky napadl kasační stížností.
[29] Oba rozsudky krajského soudu, na které poukazoval žalovaný, byly skutečně napadeny
kasačními stížnostmi jak žalovaného, tak spojujících se soutěžitelů. V obou případech byly
kasační stížnosti podány ještě před tím, než v nynější věci bylo vydáno prvostupňové rozhodnutí
žalovaného, což si mohl stěžovatel velmi snadno ověřit na internetových stránkách Nejvyššího
správního soudu www.nssoud.cz, jelikož znal spisové značky rozsudků krajského soudu.
[30] Stěžovatel se tedy v době po vydání prvostupňového rozhodnutí žalovaného nacházel
v situaci, kdy proti setrvalému právnímu výkladu žalovaného směřoval výklad podaný krajským
soudem ve dvou rozsudcích. V této době nebyla nastolená právní otázka možnosti podat rozklad
vyřešena Nejvyšším správním soudem, kterému byla ale tato otázka předložena. Za takové situace
nemohl stěžovatel bezpečně spoléhat na to, že právní názor krajského soudu nebude překonán
Nejvyšším správním soudem. Stěžovateli v dané situaci nemohlo svědčit dostatečně silné
legitimní očekávání ve výklad podaný krajským soudem. Naopak mohl si být vědom toho,
že půjde o otázku, kterou bude vrcholný soud teprve řešit v řízení, kde se střetly dva
argumentačně podepřené právní názory.
[31] Pokud by stěžovatel hodlal postupovat s nejvyšší mírou opatrnosti, jak tvrdí v kasační
stížnosti, pak bylo na místě proti prvostupňovému rozhodnutí žalovaného podat jak rozklad, tak
žalobu.
[32] Nejvyšší správní soud ve zmíněném rozsudku sp. zn. 7 Afs 14/2010 připustil,
že „adresátům práva odlišným od státu zásadně nemůže jít k tíži, chovají-li se v souladu se stabilizovanou
judikaturou soudů. Nelze totiž po nich spravedlivě požadovat, aby i za situace, kdy určitý právní názor byl
judikaturou vysokých soudů potvrzen natolik, že jej lze považovat za ustálenou judikaturu, proti němu brojili.
Dojde-li ale ke změně ustálené judikatury, je na místě, aby pro ‚přechodové případy‘ platila zvláštní pravidla,
která uvedené okolnosti zohlední a zabrání negativním dopadům změny judikatury na fyzické a právnické osoby
odlišné od státu či je alespoň co možná nejvíce zmírní. […] Nejvyšší správní soud v této souvislosti zdůrazňuje,
že uvedené úvahy se týkají pouze právních otázek, k nimž existuje stálá judikatura, tedy stabilizovaná
rozhodovací praxe soudů, o které nemá aplikační praxe důvod se domnívat, že bude, nebo pravděpodobně bude,
v dohledné době změněna. Netýkají se právních otázek, na které neexistuje ustálený názor vyjádřený v soudní
judikatuře, zvláště pokud jsou navíc v aplikační praxi v podstatné míře sporné. Netýká se mimo jiné takových
otázek, na které existuje více dobře hajitelných, byť ne nezbytně srovnatelně, přesvědčivých výkladových alternativ
a k nimž neexistuje ustálená judikatura nejvyšších soudů či Ústavního soudu.“
[33] Stěžovatel se však nenacházel v situaci, kdy by k otázce možnosti podání rozkladu
existovala ustálená judikatura. Naopak při konkurenci dvou výkladů se spolehl svým procesním
postupem výhradně na jeden z nich a mohl si tak být vědom nejistých výsledků tohoto svého
rozhodnutí.
[34] V kasační stížnosti bylo rovněž zmíněno, že pokud by žalovaný rozhodl o stěžovatelově
rozkladu ve lhůtě 30 dnů od jeho podání, mohl by stěžovatel ještě stihnout podat v otevřené
lhůtě žalobu proti prvostupňovému správnímu rozhodnutí. Stěžovatel dovozoval, že žalovaným
byl porušen §71 odst. 3 správního řádu, který stanoví 30denní lhůtu k vydání rozhodnutí.
K tomu zdejší soud poznamenává, že dle §25a zákona o ochraně hospodářské soutěže
se na řízení před žalovaným neuplatní mj. ustanovení §71 správního řádu o lhůtách pro vydání
rozhodnutí.
[35] Na žalovaného se však uplatní zásada rychlosti a hospodárnosti řízení stanovená v §6
odst. 1 správního řádu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010,
č. j. 7 Ans 3/2010 - 138). V §6 odst. 1 správního řádu se hovoří o vyřizování věci bez zbytečných
průtahů. Stěžovatel podal dne 5. 1. 2015 blanketní odvolání, které k výzvě doplnil dne 22. 1. 2015
(doplnění odvolání mělo význam přinejmenším v tom, aby žalovaný stěžovateli poskytnul
případný prostor pro vyjádření se k přípustnosti rozkladu, což ostatně stěžovatel v bodu 2.6
doplnění odvolání učinil). Na počátku roku 2015 mohl žalovaný reálně očekávat, že bude
v dohledné době rozhodnuto o kasační stížnosti ve věci sp. zn. 9 Afs 72/2013, kde se řešila
shodná právní otázka. Vyčkal-li za takové situace žalovaný nikoli dlouhou dobu po doplnění
rozkladu na vydání rozsudku Nejvyššího správního soudu ve zmíněné věci, nezpronevěřil
se zásadě postupu bez nedůvodných průtahů.
[36] Nejvyšší správní soud dále nesouhlasí s tím, že by výzva žalovaného k doplnění rozkladu
mohla u stěžovatele založit důvěru v to, že rozklad je přípustný. Jak již bylo výše uvedeno, to,
že žalovaný nechal stěžovatele doplnit rozklad, mělo ve věci ten význam, že stěžovatel dostal
prostor předestřít argumenty pro závěr, že je jeho rozklad přípustný. Žalovaný tak stěžovateli
poskytl co nejširší prostor jej svou argumentací přesvědčit o jím zastávaném názoru. Z takového
postupu však nelze dovozovat důvěru v přípustnost rozkladu.
[37] Zároveň zdejší soud přiznal jistou míru relevance i vyjádření osoby zúčastněné na řízení,
která zdůraznila, že výzvu k doplnění rozkladu formuloval za žalovaného ředitel odboru, kdežto
o samotném rozkladu (a tedy i o jeho přípustnosti) rozhoduje předseda žalovaného. I tato
okolnost svědčí proti tomu, že stěžovatel mohl na základě pouhé výzvy k doplnění rozkladu
spoléhat na to, že rozklad je přípustný.
[38] Jen pro úplnost lze zmínit, že již krajský soud se zcela precizním způsobem vypořádal
s tím, že na nynější věc nelze vztáhnout závěry vyslovené v nálezu Ústavního soudu ze dne
31. 1. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3476/11 (N 25/64 SbNU 269). Důvodem je, že poučení, které bylo
součástí prvostupňového rozhodnutí žalovaného, nebylo nesprávné. V poučení bylo uvedeno,
že rozklad může podat účastník řízení, kterým však stěžovatel nebyl, čehož si byl dobře vědom.
V. Závěr a náklady řízení
[39] Nejvyšší správní soud neshledal žádnou z kasačních námitek důvodnou, kasační stížnost
proto zamítl dle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. O věci přitom rozhodl bez jednání, jelikož
§109 odst. 2 s. ř. s. takový postup předpokládá.
[40] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl, proto dle uvedených ustanovení nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který by jinak měl právo na náhradu nákladů
řízení, nevznikly v řízení náklady, které by překračovaly jeho běžnou úřední činnost. Osobě
zúčastněné na řízení Nejvyšší správní soud neuložil v řízení žádnou povinnost, proto jí nevznikly
žádné náklady ve smyslu §60 odst. 5 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. září 2015
JUDr. Radan Malík
předseda senátu