ECLI:CZ:NSS:2015:9.AS.172.2014:89
sp. zn. 9 As 172/2014 - 89
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary
Pořízkové a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobkyně:
ZIMBO CZECHIA s.r.o., se sídlem Na Zátorách 8/613, Praha 7, zast. JUDr. Jiřím Vaníčkem,
advokátem se sídlem Šaldova 466/34, Praha 8, proti žalované: Ústřední veterinární správa
Státní veterinární správy, se sídlem Slezská 100/7, Praha 2, proti rozhodnutí žalované ze dne
19. 10. 2010, č. j. 2010/4402/SVS, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 19. 3. 2014, č. j. 9 A 4/2011 - 74,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla jako
nedůvodná podle ustanovení §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítnuta žaloba proti shora označenému
rozhodnutí žalované. Žalovaná zamítla odvolání a potvrdila rozhodnutí Městské veterinární
správy v Praze (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 6. 4. 2010, zn. 2010/635/KVSA/VHI,
kterým byla stěžovatelce uložena pokuta ve výši 25 000 Kč za správní delikt dle §72 odst. 1 písm.
l) zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů
(veterinární zákon), ve znění účinném v posuzované době (dále jen „veterinární zákon“),
pro opakované porušení povinností stanovených v čl. 4 odst. 1 a 2 nařízení Komise (ES)
č. 2073/2005 o mikrobiologických kritériích pro potraviny, konkretizovaných v příloze I.,
kapitole 3, bodě 3.2 tohoto nařízení (dále jen „ nařízení č. 2073/2005“).
[2] Protiprávního jednání se měla stěžovatelka dopustit tím, že v provozovně Novák
maso - uzeniny v ulici Žirovnická, na Praze 15, jak bylo zjištěno při kontrole provedené
v této provozovně správním orgánem I. stupně dne 5. 5. 2009, nezajistila při validaci a ověřování
správného fungování svých postupů založených na zásadách HACCP a správné hygienické praxe
provádění vyšetření podle mikrobiologických kritérií u masných polotovarů, když byl předložen
jeden protokol o zkoušce z filiálky Rychnov nad Kněžnou, přičemž jednotlivé vzorky tvořila
pouze jedna jednotka, namísto minimálně šesti protokolů o zkoušce na salmonelu a E. coli
vyšetřovaných vzorků masných polotovarů tvořených pěti jednotkami pro provozovnu na ulici
Žirovnická, Praha 15 za období od 1. 3. 2009 do 5. 5. 2009.
[3] Proti rozhodnutí žalované brojila stěžovatelka žalobou. Městský soud vyšel
ve svém rozhodnutí ze své judikatury i judikatury Nejvyššího správního soudu (citoval
rozhodnutí městského soudu ze dne 13. 6. 2012, č. j. 9 Ca 98/2009 – 72 a ze dne 6. 6. 2013,
č. j. 11 A 8/2011 – 148, a rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2012,
č. j. 4 Ads 36/2012 – 31, ze dne 28. 3. 2013, č. j. 4 Ads 114/2012 – 69 a ze dne 14. 2. 2014,
č. j. 4 Ads 64/2013 – 58) a dospěl k závěru, že pokud v provozovnách stěžovatelky dochází
k výrobě masných polotovarů, byť maloobchodním způsobem, pak tato činnost podléhá
povinnostem vyplývajícím z nařízení č. 2073/2005. Nepřisvědčil tak jejímu názoru, že je vyňata
z působnosti nařízení č. 2073/2005, a konstatoval, že byla povinna provádět odběr vzorků
v četnosti stanovené přílohou nařízení. Ustanovení veterinárního zákona i nařízení jsou v tomto
rozsahu zcela jednoznačná a nezbývá prostor pro volbu mezi více možnými interpretacemi
relevantních ustanovení. Četnost odebíraných vzorků mohla stěžovatelka snížit jen po schválení
příslušným orgánem, k čemuž v projednávané věci nedošlo. Nebyla ale oprávněna sama o své vůli
snížit minimální četnost odběru vzorků stanovenou v příloze I uvedeného nařízení. Jediná
možnost snížení četnosti bez potřeby schválení nastává pouze v případě splnění podmínek
pro takový postup, při kontrole je potom kontrolovaný povinen prokázat splnění těchto
podmínek, což se nestalo. Povinností týkajících se odběru vzorků ji nezbavuje ani tvrzená
finanční náročnost.
[4] Městský soud neshledal důvodnou ani námitku, že splnění požadavku na minimální
četnost odběru vzorků stanovenou v nařízení č. 2073/2005 by znamenalo omezení volného
pohybu osob, ani neshledal důvod k aplikaci zásady přednosti práva Evropské unie,
jelikož stěžovatelka neuvedla žádné konkrétní ustanovení tuzemské normy, které by bylo
v rozporu s nařízením č. 2073/2005. Dovodil, že není na základě ustanovení §24a odst. 1
písm. c) veterinárního zákona vyjmuta z působnosti nařízení č. 2073/2005. Dále shledal řádnou
výrokovou část rozhodnutí správního orgánu I. stupně, jakož i odůvodnění rozhodnutí správního
orgánu I. stupně i žalované. Ani procesní námitky neshledal soud důvodnými: odůvodnění výše
uložené pokuty, porušení zásad hospodárnosti řízení a předvídatelnosti rozhodnutí správního
úřadu, neoprávněný postup, kdy správní orgány nespojily řízení o více správních deliktech
stěžovatelky do jednoho řízení. Jediným pochybením, které městský soud shledal je,
že na rozhodnutí žalované absentuje údaj o vypravení rozhodnutí. Takové pochybení nemůže mít
vliv na zákonnost rozhodnutí.
[5] Řada námitek byla uplatněna až v replice k vyjádření žalované, tedy opožděně. Soud
k nim proto nemohl přihlížet. Nevyhověl ani návrhu na přerušení řízení za účelem předložení
věci Soudnímu dvoru Evropské unie k rozhodnutí o předběžné otázce, ani neshledal důvody
pro moderaci uložené pokuty. Závěrem uvedl, že provedení navrženého důkazu e-mailovou
korespondencí mezi stěžovatelkou a dr. R. R., odborným veterinárním lékařem pro potraviny
Magistrátu města Vídeň, shledal nadbytečným. Ze všech výše uvedených důvodů žalobu zamítl.
II. Obsah kasační stížnosti
[6] Proti rozsudku městského soudu brojí stěžovatelka kasační stížností, jejíž důvody
podřazuje pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Kasační námitky soustřeďuje
do dvou částí. V první části vznáší námitky ohledně četnosti odběru vzorků, v druhé části
poukazuje na procesní pochybení žalované a správního soudu.
[7] Předně namítá, že se na ni nevtahuje nařízení č. 2073/2005, a proto nemohla spáchat
vytýkaný správní delikt. Vynětí provedl zákonodárce vložením §24a do veterinárního zákona;
podle citovaného ustanovení se předpisy Evropské unie upravující zvláštní hygienická pravidla
pro potraviny živočišného původu a organizaci úředních kontrol živočišných produktů nevztahují
na provozovny, v nichž se týdně vyrábí méně než 7,5 t masných výrobků. Stěžovatelka nesouhlasí
se závěrem městského soudu, že uvedená výjimka se týká pouze povinností vyplývajících
z nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 853/2004 ze dne 29. dubna 2004,
kterým se stanoví zvláštní hygienická pravidla pro potraviny živočišného původu
(dále jen „nařízení č. 853/2004“), a nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 854/2004
ze dne 29. dubna 2004, kterým se stanoví zvláštní pravidla pro organizaci úředních kontrol
produktů živočišného původu určených k lidské spotřebě (dále jen „nařízení č. 854/2004“).
I nařízení č. 2073/2005 pojednává o mikrobiologických kritériích pro potraviny, týká se tedy
zvláštních hygienických pravidel pro potraviny živočišného původu. Právní řád nelze vykládat
izolovaně, proto městský soud špatně posoudil, které právní předpisy Evropské unie se vztahují
na prodejny stěžovatelky, čímž způsobil nezákonnost napadeného rozsudku.
[8] Odkázala na judikaturu Nejvyššího správního soudu a soudu Ústavního, z níž plyne,
že nebyl-li úmysl zákonodárce vyjádřen dostatečně jasně v textu předpisu, musí jít tato skutečnost
k tíži zákonodárce. Existuje-li pochybnost, zda §24a veterinárního zákona stěžovatelku vyjímá
z působnosti nařízení č. 2073/2005, měl soud rozhodnout v její prospěch. Na podporu
svých tvrzení předložila Metodický návod SVS č. 3/2011 k ujednocení uplatňování pružnosti
dané nařízeními hygienického balíčku, vydaný Státní veterinární správou dne 22. 1. 2014,
č. j. SVS/2014/009297-G, na základě kterého rozšiřuje žalovaná působnost nařízení
č. 2073/2005 i na provozovny maloobchodu, u nichž takovýto odběr zákonodárce nezamýšlel,
připouští ještě nižší četnost odběru vzorků, než předpokládá evropské právo, a zejména
za zvláštní hygienická pravidla považuje nejen konkrétní nařízení, ale i vybraná ustanovení jiných
evropských předpisů (za hygienická pravidla se považují pravidla upravovaná jak nařízením
č. 2073/2005, tak nařízeními č. 853/2004 a 854/2004). Současně požádala Nejvyšší správní soud,
aby vyzval žalovanou k předložení metodického návodu č. 3/2011 ze dne 13. 8. 2012,
č. j. SVS/2012/011456, který byl zrušen výše uvedeným metodickým návodem.
[9] Právní norma ukládající povinnosti musí být přesná, jasná, srozumitelná, předvídatelná
a jednoznačná. V případě, že právní norma obsahuje pravidlo, které lze interpretovat
různými způsoby, je třeba vždy přijmout výklad, který je pro adresáta právní normy příznivější.
V čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 je uvedeno, že provozovatelé potravinářských podniků musí
provádět vyšetření podle mikrobiologických kritérií „v případě potřeby“. Takový výraz je nejasný
a není možné za porušení takto nejasné právní normy její adresáty pokutovat. I kdyby se nařízení
č. 2073/2005 na prodejny stěžovatelky vztahovalo, nelze se ztotožnit s názorem, že právní norma
jasně stanoví četnost odběru vzorků. Není-li z nařízení č. 2073/2005 zřejmé, zda je povinna
provádět kontrolní odběry vzorků s četností alespoň jednou týdně, může si o vhodné četnosti
rozhodnout ona sama, jak vyplývá z čl. 4 odst. 2 nařízení. Příloha I nařízení totiž sama vyňala
její prodejny z působnosti nařízení, a tedy tato příloha nemůže ve vztahu k těmto prodejnám
stanovit minimální četnost odběru vzorků. Pro stěžovatelku by z nařízení vyplývalo pouze to,
že si o vhodné četnosti odběru vzorků rozhodne sama. Posupovala v souladu s nařízením,
jelikož přizpůsobila četnost odběru vzorků povaze a velikosti svého podniku. Správní orgán
I. stupně nebyl oprávněn pokutu uložit, jeho rozhodnutí je nejen nezákonné, ale i protiústavní.
Správní soud pochybil, pokud toto jednání schválil.
[10] Ačkoliv v obdobných věcech Nejvyšší správní soud zaujal stejný názor jako nyní městský
soud (např. rozsudek ve věci sp. zn. 4 Ads 114/2012, sp. zn. 4 Ads 36/2012 nebo rozsudek
ze dne 28. 2. 2013, č. j. 4 Ads 104/2012 - 53), stěžovatelka je přesvědčena, že nebyly zohledněny
všechny aspekty případu a navrhuje, aby devátý senát věc předložil rozšířenému senátu
k rozhodnutí, případně aby položil předběžnou otázku k Soudnímu dvoru Evropské unie.
[11] Nesouhlasí dále s tím, jakým způsobem městský soud vyložil pojem závod použitý
v příloze I, kapitole 3, bodu 3.2 citovaného nařízení. Závod nelze ztotožňovat s pojmem
potravinářský podnik, jehož definici obsahuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES)
č. 178/2002 ze dne 28. ledna 2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového
práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti
potravin. Úmyslem českého ani evropského zákonodárce jistě nebylo postihnout povinností
provádět odběry vzorků masa jedenkrát týdně jakoukoli jednotku potravinářského podniku,
která by měla charakter kiosku a docházelo by v ní k mletí masa. Uvedené by bylo absurdní.
Proto veterinární zákon v §24a obsahuje výjimku z aplikace nařízení č. 2073/2005.
[12] Stěžovatelka dále zmínila důkazy, které předložila správnímu soudu, konkrétně
e-mailovou zprávu od dr. R. R., odborného veterinárního lékaře pro potraviny Magistrátu města
Vídeň, včetně žádosti o jeho vyjádření. Městský soud se jimi odmítl zabývat, čímž se dopustil
porušení práva na spravedlivý proces a zatížil tak soudní řízení vadou, která měla za následek
nesprávné rozhodnutí ve věci samé. Z uvedených důkazů vyplývá, že podniky v Rakousku
srovnatelné s provozovnou stěžovatelky nejsou povinny provádět kontroly s takovou četností,
jakou vyžaduje žalovaná. Odlišný přístup v tuzemsku a v Rakousku narušuje volný pohyb zboží
v rámci Evropské unie.
[13] Je dále přesvědčena, že její jednání, i kdyby naplňovalo skutkovou podstatu §72 odst. 1
písm. l) veterinárního zákona, rozhodně nebylo ani nebezpečné pro společnost dle §3 odst. 1
zákona č. 140/1961 Sb., trestního zákona, ani neohrozilo či neporušilo zájem společnosti a zdraví
spotřebitele, proto ji nelze za toto jednání správně trestat. Má za to, že prováděla odběry vzorků
soustavně dle regionálních dodavatelů masa vždy v jedné ze svých prodejen, čímž zajistila
soustavnou kontrolu dodavatelů masa a jejich masných výrobků, s nimiž pracovala. Provádění
jednoho odběru vzorků týdně v každé provozovně by pro ni bylo velmi organizačně-technicky
a zejména finančně náročné, což omezuje ústavně zakotvené právo podnikat a provozovat
jinou hospodářskou činnost. Stát do podnikatelské činnosti takovýmto způsobem nesmí
zasáhnout. Interpretace nařízení, jak ji podává žalovaná, již překročila elementární pravidla
férovosti.
[14] V druhé části kasační stížnosti upozornila na procesní pochybení žalované i soudu.
Má za to, že v předcházejícím správním řízení došlo k procesním vadám, pro něž měl městský
soud napadené rozhodnutí zrušit. Soud u řady námitek uvedl, že jsou opožděné. Stěžovatelka
má však za to, že k některým námitkám měl přihlédnout z úřední povinnosti, a to zejména
k námitce absence společenské nebezpečnosti jednání. Absentuje-li totiž společenská
nebezpečnost jednání, nemůže se jednat o správní delikt.
[15] Další argumentace se týká pochybení žalované a správního orgánu I. stupně,
které nespojily řízení o více správních deliktech stěžovatelky v rámci své věcné působnosti
do jednoho řízení. V případě prokázání viny by za delikty měl být uložen úhrnný, popř. souhrnný
trest, a to v souladu se zásadou absorpční, na které je správní trestání vystavěno. V posuzovaném
případě byla naopak nepřípustně aplikována zásada kumulační. Tímto postupem se správní
orgány snažily poškodit stěžovatelku. K tomu dodává, že za porušení týchž povinností v jiných
řízeních jí byla ukládána pokuta ve zcela odlišné výši; nebyl tak respektován §2 odst. 4 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“),
dle kterého správní orgán dbá, aby při rozhodování skutkově stejných nebo podobných případů
nevznikaly nedůvodné rozdíly. Městský soud se uvedenou námitkou vůbec nezabýval, čímž zatížil
svůj rozsudek nepřezkoumatelností a porušil právo na spravedlivý proces. Současně fakticky
došlo i k porušení jejího vlastnického práva, jelikož jí byla uložena nezákonná a protiústavní
pokuta.
[16] Ze všech shora uvedených důvodů navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
městského soudu i rozhodnutí žalované a rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušil a věc
vrátil žalované k dalšímu řízení.
[17] Podáním ze dne 25. 3. 2015 stěžovatelka doplnila kasační stížnost o důkazy na podporu
svého právního názoru, a to stanovisko Spolkového ministerstva zdravotnictví Rakouské
republiky, memorandum advokátní kanceláře a příručku Rakouský potravinářský kodex,
jehož součástí je i Směrnice pro správnou hygienickou praxi a aplikaci zásad HACCP při porážení
a bourání hovězího dobytka, prasat, ovcí, koz a lichokopytníků a také při výrobě masných
výrobků. Z těchto dokumentů dovodila, že její provozovna splňuje stanovené podmínky
pro rakouské maloobchody, které patří do kategorie prodejen, jež si samy určují četnost odběru
vzorků. Poukázala na skutečnost, že rakouská směrnice pro správnou hygienickou praxi a aplikaci
zásad HACCP byla poskytnuta Evropské komisi, která v ní neshledala žádný rozpor s nařízením
č. 2073/2005. Připustila, že rakouská právní úprava není součástí právního řádu České republiky,
ovšem vzhledem ke členství v Evropské unii a zásadám volného trhu se právní řády jednotlivých
členských zemí harmonizují, a nelze je tedy považovat za „izolované ostrovy“. Z rozdílnosti
postupů uplatňovaných v Česku a Rakousku stěžovatelka dovodila, že cíl nařízení č. 2073/2005,
tedy sjednocení právních řádů v oblasti potravinového práva, nebyl naplněn. V rámci jednotného
trhu dochází k diskriminaci českých provozovatelů prodejen maloobchodu. Vymezila se proti
závěrům Nejvyššího správního soudu vysloveným v rozsudku ve věci sp. zn. 4 Ads 64/2013,
v souvislosti s fungováním volného trhu. Zdůraznila, že je nepřijatelné, aby stejné jednání bylo
v České republice považováno za správní delikt, zatímco v Rakousku nikoliv. V souvislosti
s rozdílným přístupem rakouských a českých veterinárních orgánů znovu upozornila na nutnost
položit předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie a poukázala na rozsudek Nejvyššího
soudu ze dne 27. 1. 2011, sp. zn. 29 Cdo 2181/2008, v němž je citován rozsudek Evropského
soudního dvora ze dne 6. 10. 1982 ve věci 283/81 CILFIT. Rozsudky dovozují podmínky,
za jakých je výklad práva Evropské unie zjevný. Těmito podmínkami se městský soud nezabýval.
[18] Žalovaná se k podané kasační stížnosti ani k jejímu doplnění nevyjádřila.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[19] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený
rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[20] Základem sporu je otázka, zda se na na činnost stěžovatelky vztahují povinnosti
vyplývající z nařízení č. 2073/2005. Nejvyšší správní soud se ohledně této otázky ztotožnil
s právním názorem městského soudu.
[21] Podle §72 odst. 1 písm. l) veterinárního zákona, [p]rávnická nebo podnikající fyzická osoba
se dopustí správního deliktu tím, že nesplní nebo poruší povinnost nebo požadavky stanovené předpisy Evropských
společenství na úseku veterinární péče, anebo nesplní závazné pokyny orgánu veterinární správy. Podle §72
odst. 3 veterinárního zákona [z]a správní delikt se uloží pokuta do 1 000 000 Kč, jde-li o správní delikt
podle odstavce 1 písm. h) až l) a p).
[22] Podle čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 [p]rovozovatelé potravinářských podniků musejí
při validaci a ověřování správného fungování svých postupů založených na zásadách HACCP a správné
hygienické praxe v případě potřeby provádět vyšetření podle mikrobiologických kritérií stanovených v příloze I.
Podle druhého odstavce téhož článku [o] vhodné četnosti odběru vzorků rozhodnou provozovatelé
potravinářských podniků, nestanoví-li ovšem příloha I zvláštní četnost odběru vzorků, přičemž v takových
případech odpovídá četnost odběru vzorků nejméně četnosti stanovené v příloze I. Provozovatelé potravinářských
podniků takto rozhodnou v rámci svých postupů založených na zásadách HACCP a správné hygienické praxe,
přičemž zohlední návod k použití potraviny. Četnost odběru vzorků může být přizpůsobena povaze a velikosti
potravinářských podniků, pokud ovšem nebude ohrožena bezpečnost potravin.
[23] V příloze I kapitole 3 oddílu 3.2 nařízení č. 2073/2005 je mimo jiné stanoveno, že [b]ěhem
každého vzorkování se odebírají namátkové vzorky z pěti jatečně upravených těl. Místa odběru vzorků se vyberou
s ohledem na porážkovou technologii používanou v jednotlivých závodech. ... Provozovatelé potravinářských
podniků provozující jatky či zařízení, která vyrábějí mleté maso, masné polotovary nebo mechanicky oddělované
maso odeberou vzorky pro mikrobiologické vyšetření nejméně jednou týdně. Den odběru vzorků se každý týden
mění, aby se zajistilo pokrytí každého dne v týdnu. Dále jsou zde vymezeny podmínky, za kterých může
být četnost odběrů pro účely vyšetření snížena, zpravidla se jedná o snížení četnosti na jednou
za 14 dní, pokud jsou po určitý počet (například šest či třicet) po sobě jdoucích týdnů
získávány vyhovující výsledky. Nadto je v příloze I kapitole 3 oddílu 3.2 nařízení č. 2073/2005
stanoveno je-li to však na základě analýzy rizik opodstatněné a schválí-li to následně příslušný orgán, mohou
být malé jatky a zařízení, která vyrábějí mleté maso a masné polotovary v malých množstvích, z požadavků
na četnost odběru vzorků vyňaty.
[24] Stěžovatelka tuto námitku uplatňuje opakovaně, a to bez ohledu na to, že předložená
otázka byla zdejším soudem v řízeních za její účasti v minulosti opakovaně vypořádána;
lze poukázat např. na již citované rozsudky Nejvyššího správního soudu ve věci
sp. zn. 4 Ads 104/2012 či sp. zn. 4 Ads 36/2012 a značná pozornost pak byla této otázce
věnována v rozsudku ze dne 15. 4. 2015, č. j. 4 As 43/2015 - 40, v němž soud vyložil: Nejvyšší
správní soud opakuje, že ani v nyní projednávané věci nebylo možné dospět k závěru, že by se nařízení
č. 2073/2005 vztahovalo pouze na velkovýrobce, naopak je z něj zřejmé, že se vztahuje i na maloobchodníky,
pokud tito provozují výrobu masných výrobků, mletého masa a masných polotovarů.
[25] Soud nemá důvodu se od konstantní judikatury odchýlit ani v nynější věci. Není pochyb
o tom, že dotčená provozovna funguje jako prodejna masa a uzenin, v níž dochází mimo jiné
k výrobě masných polotovarů. Proto byla stěžovatelka v souladu s přílohou I kapitolou 3 bodem
3.2 nařízení č. 2073/2005 povinna alespoň jednou týdně odebírat vzorky masa
k mikrobiologickým rozborům. K závěru, že výše citovaná ustanovení dopadají i na její činnost,
správně dospěly žalovaná i městský soud. Jelikož nedostála své povinnosti, aniž jí byla udělena
příslušná výjimka, dovodila žalovaná správně, že se stěžovatelka dopustila správního deliktu
podle §72 odst. 1 písm. l) veterinárního zákona.
[26] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že se plně ztotožnil s úplnými a přesvědčivými závěry
městského soudu, pro větší stručnost na ně odkazuje a uzavírá, že pokud v provozovnách
stěžovatelky dochází k výrobě masných polotovarů, byť maloobchodním způsobem, pak tato
činnost podléhá povinnostem vyplývajícím z nařízení č. 2073/2005 a stěžovatelka tedy byla
povinna v pravidelných intervalech odebírat vzorky tak, aby četnost odběru vzorků k vyšetření
podle mikrobiologických kritérií odpovídala četnosti odběru vzorků stanovené v příloze I
k nařízení č. 2073/2005, jak je požadováno v čl. 4 odst. 2 tohoto nařízení.
[27] Pokud jde o tvrzení stěžovatelky, že ji zákonodárce vyjmul z plnění těchto povinností
zákonem č. 182/2008 Sb., kterým vložil do veterinárního zákona ustanovení §24a, pak Nejvyšší
správní soud ve shodě s městským soudem dospěl k závěru, že uvedené ustanovení
nedopadá na povinnosti, za jejichž neplnění byla sankcionována. Ke stejnému závěru ostatně
zdejší soud dospěl i ve své předchozí judikatuře, například v rozsudku ze dne 3. 7. 2014,
č. j. 6 Ads 83/2013 – 103 nebo v již zmiňovaném rozsudku ve věci sp. zn. 4 As 43/2015.
Jak konstatoval šestý senát: ustanovení §24a veterinárního zákona se sice týká provozoven maloobchodu,
v nichž se připravuje maso a masné výrobky určené pro přímý prodej spotřebiteli v místě provádění uvedených
činností, avšak výjimka pro provozovny vyrábějící méně než 7,5 t masných výrobků týdně se týká pouze povinností
vyplývajících z nařízení č. 853/2004 a nařízení č. 854/2004. To vyplývá již ze samotného znění citovaného
ustanovení, které téměř doslova přejímá názvy nařízení č. 853/2004 a č. 854/2004.Čtvrtý senát doplnil,
že ustanovení §24a bylo do veterinárního zákona doplněno zákonem č. 182/2008 Sb., kterým se mění zákon
č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), ve znění
pozdějších předpisů, a zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Návrh
zákona byl rozeslán jako sněmovní tisk č. 287/0, jehož přílohou je i dokument označený „Rozdílová tabulka
návrhu předpisu ČR s legislativou ES“. V tomto dokumentu je výslovně zakotvena souvislost §24a veterinárního
zákona s čl. 1 odst. 5 písm. c) bodu c) nařízení č. 853/2004, podle kterého [č]lenské státy mohou přijmout
vnitrostátní opatření s cílem vztáhnout požadavky tohoto nařízení na maloobchodní zařízení na svém území,
na něž by se podle písmen a) nebo b) nevztahovaly. Vzhledem k tomu, že evropské předpisy nekonkretizují
hranici, do které lze zařízení považovat za maloobchodní, je evidentní, že český zákonodárce vytvořil §24a
veterinárního zákona proto, aby v rámci prostoru, který mu poskytl výše citovaný čl. 1 odst. 5 písm. c) bodu c)
nařízení č. 853/2004, přesněji vymezil, na která zařízení se toto nařízení vztahuje a na která již nikoliv.
Přitom podle čl. 1 odst. 1 a 2 nařízení č. 854/2004 [t]ímto nařízením se stanoví zvláštní pravidla pro organizaci
úředních kontrol produktů živočišného původu. Vztahuje se pouze na činnosti a osoby, na něž vztahuje nařízení
(ES) č. 853/2004. Zde je třeba upozornit, že v případě nařízení č. 853/2004 a č. 854/2004
je situace zcela odlišná v tom, že tyto nepočítají s tím, že by se na maloobchody vztahovaly,
pokud tak nestanoví vnitrostátní právní úprava (viz čl. 1 odst. 5 písm. c) bod c) nařízení
č. 853/2204 a čl 1 odst. 1 a 2 nařízení č. 854/2004). Český zákonodárce využil možnosti, kterou
mu dávají tato nařízení a v §24a veterinárního zákona vymezil, na která zařízení se nařízení
vztahují (viz citace). Naopak nařízení č. 2073/2005 vychází z jiné koncepce. Konkrétně jeho
příloha I., kapitola 3, bod 3.2 se vztahuje na veškeré provozovatele potravinářských podniků
provozujících jatky či zařízení, která vyrábějí mleté maso, masné polotovary nebo mechanicky
oddělované maso, přičemž je-li to na základě analýzy rizik opodstatněné a schválí-li to následně
příslušný orgán, mohou být malé jatky a zařízení, která vyrábějí mleté maso a masné polotovary
v malých množstvích, z požadavků na četnost odběru vzorků vyňaty. Nařízení č. 2073/2005 tedy
umožňuje individuální vynětí maloobchodů ze své působnosti, nařízení č. 853/2004
a č. 854/2004 naopak umožňují rozšířit svou působnost i na maloobchody.
[28] Tento výklad podporuje i důvodová zpráva k zákonu č. 182/2008 Sb. (k tomu
viz sněmovní tisk č. 287/0, přístupný na www.psp.cz): Cílem navrhovaného ustanovení veterinárního
zákona je zajistit, aby z režimu hygienických pravidel pro potraviny živočišného původu a z dosahu státního
veterinárního dozoru nad nimi neunikalo velké množství některých druhů potravin, které jsou upravovány
a prodávány hlavně tzv. obchodními řetězci. To je nezbytné v zájmu udržování vysoké úrovně bezpečnosti všech
potravin živočišného původu a ochrany spotřebitele. Uvedené ustanovení také vylučuje z povinnosti označovat
značkou zdravotní nezávadnosti, popřípadě identifikační značkou, živočišné produkty z vlastní výroby,
které výrobce prodává ve svém zařízení v místě výroby přímo konečnému spotřebiteli.
[29] Lze tedy shrnout, že činnost stěžovatelky nepochybně podléhá povinnostem vyplývajícím
z nařízení č. 2073/2005, výklad relevantních právních norem je jednoznačný a nepochybný,
a je v souladu s dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu. Soud neshledal,
že by žalovaná nebo správní orgán I. stupně postupovali v tomto kontextu nesprávně a plně
se ztotožňuje s jejich právním názorem.
[30] Soud nevyhověl žádosti, aby vyzval žalovanou k předložení metodického návodu
ze dne 13. 8. 2012, č. j. SVS/2012/011456, neboť žádost byla soudu předložena poprvé
až v kasační stížnosti, tudíž opožděně. Stejně tak metodický návod ze dne 22. 1. 2014,
č. j. SVS/2014/009297-G byl předložen až spolu s kasační stížností, tedy taktéž opožděně
(§109 odst. 5 s. ř. s.). S metodickými pokyny související námitky jsou navíc bezpředmětné. Totéž
ostatně konstatoval soud již v rozsudku ve věci sp. zn. 4 As 43/2015.
[31] Nelze se ztotožnil ani s názorem, že právní úprava, dle níž byla stěžovatelka
sankcionována, je nejednoznačná, a proto nemůže být vykládána k její tíži. Soud zastává názor,
že, jak již bylo nastíněno výše, posuzovaná právní úprava umožňuje jednoznačný výklad. Právní
předpis tak splňuje podmínky přesnosti, jasnosti a srozumitelnosti a lze samozřejmě požadovat,
aby adresáti norem se jimi řídili, případně byli za jejich porušení trestáni. Stěžovatelka
se opakovaně snaží prosadit svůj vlastní výklad relevantních ustanovení a na základě něho namítá
porušení zásady in dubio mitius. Taková argumentace je však zcela nepřípustná a účelová.
Ani výklad pojmu „v případě potřeby“, kterým se snaží docílit alespoň toho, že byla oprávněna
stanovit četnost odběru vzorků ona sama, není v nynějším případě relevantní, navíc tato námitka
byla poprvé vznesena až v replice k vyjádření žalovaného k žalobě, tedy opožděně, a proto nebyla
předmětem soudního přezkumu (viz §104 odst. 4 s. ř. s. a rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 3. 9. 2008, č. j. 1 Afs 102/2008 – 39, jehož právní věta zní: Podle §104 odst. 4 s. ř. s. není
kasační stížnost přípustná, opírá-li se jen o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem,
jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl. Tato výhrada dopadá i na případy, kdy žalobce
sice onu námitku před soudem uplatnil, učinil tak však až po uplynutí lhůty k podání žaloby. Jak již bylo
vyloženo výše a je v souladu s konstantní judikaturou, na prodejny stěžovatelky se vztahuje celé
nařízení č. 2073/2005, včetně přílohy I a včetně požadavků na četnost odběru vzorků.
[32] Nic na tom nezmění ani argumentace ohledně použití pojmů „potravinářský podnik“,
„zařízení“ a „závod“. V nyní posuzované věci není sporu o tom, že stěžovatelka provozuje
prodejnu potravin, v nichž dochází mimo jiné k výrobě masných polotovarů, takže dle nařízení
č. 178/2002 naplňuje pojem „potravinářský podnik“ uvedený v čl. 4 odst. 1 nařízení
č. 2073/2005. Potravinářským podnikem se dle nařízení rozumí veřejný nebo soukromý podnik,
ziskový nebo neziskový, který vykonává činnost související s jakoukoli fází výroby, zpracování
a distribuce potravin. Jak již uvedl soud v rozsudku ve věci sp. zn. 4 As 43/2015 nařízení
č. 178/2002 sice definuje pojmy pouze pro vlastní účely, nicméně i taková definice představuje vodítko pro
interpretaci téhož pojmu, který není speciálně definovaný v jiném nařízení, a jehož obvyklý jazykový smysl této
interpretaci neodporuje. Z pouhé skutečnosti, že zákonodárce v příloze I kapitole 3 oddílu 3.2 naposledy
uvedeného nařízení použil spojení „provozovatelé potravinářských podniků provozující jatky či zařízení“,
nevyplývá, že by zamýšlel z rozsahu působnosti této části přílohy vyjmout maloobchodní provozovny. Obdobně jako
je pojem „potravinářský podnik“ definován v nařízení č. 178/2002, je i pojem „zařízení“ definován pouze
pro vlastní účely v čl. 2 odst. 1 písm. c) nařízení č. 852/2004, a to jako jakákoli jednotka potravinářského
podniku. Uvedená definice, ani obecný jazykový význam tohoto pojmu tedy ze svého obsahu nikterak nevylučuje
maloobchodní provozovny… Pojem „maloobchod“ je definován v čl. 3 odst. 7 nařízení č. 178/2002, přičemž
z této definice vyplývá, že patří do množiny pojmu „potravinářský podnik“. Článek 3 nařízení č. 2073/2005
má tedy stejné normativní účinky, ať už v něm tento pojem je, či není výslovně uveden, přičemž zákonodárce jej
zřejmě zmínil pouze proto, aby zdůraznil rozsah tohoto ustanovení. Rozhodně se nelze domnívat, že takto
komplikovaně, tedy skrze čl. 3 nařízení č. 2073/2005, usiloval o ovlivnění interpretace čl. 4 téhož nařízení,
jestliže mohl zakotvit předmětnou výjimku výslovně v tomto ustanovení, a to pojmem definovaným potravinovým
právem. Mezi pojmy „zařízení“ a „maloobchod“ nemusí být rovnítko, nicméně stěžovatelka nevysvětlila, proč
by měly být zcela odlišné; tomu ostatně nenasvědčuje ani srovnání s jinými jazykovými verzemi nařízení.
[33] Stěžovatelce nelze přisvědčit v tom, že by ji zákonodárce užitím pojmů „závod“
a „zařízení“ vyňal z povinností uložených v čl. 4 odst. 1 citovaného nařízení. Jedná se totiž
o pojmy, které nepochybně dopadají i na maloobchodní provozovny, což lze shledat i z anglické
verze citovaného nařízení, která v tomto smyslu užívá pojmy „premises“ a „ establishments“.
Tyto pojmy jsou navíc užity v příloze citovaného nařízení, která konkretizuje v něm stanovené
povinnosti (k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 6 Ads 83/2013).
Od závěrů zde uvedených nemá kasační soud důvodu se odchylovat ani v nyní souzené věci.
[34] Nejvyšší správní soud neshledal důvody k tomu, aby se odklonil od své stávající
judikatury a předložil věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. V dřívějších rozhodnutích
je vypořádána jak námitka ustanovením §24a veterinárního zákona (kterou ostatně vypořádal
Nejvyšší správní soud i v tomto rozhodnutí), tak argumentace ve smyslu, že nejednoznačnou
normu je nutno vykládat ve prospěch jejího adresáta (s tím se soud ztotožňuje, nicméně
posuzovaná právní úprava je v projednávané věci zcela jednoznačná, viz například rozsudek
ve věci sp. zn. 4 As 43/2015). Soud se již vyjadřoval rovněž k předloženému metodickému
návodu (opět viz rozsudek čtvrtého senátu sp. zn. 4 As 43/2015) a s ním související argumentaci
vyhodnotil jako bezpředmětnou. Devátý senát se s dřívějšími závěry ztotožnil, nezastává
tak právní názor odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutích Nejvyššího
správního soudu, a proto nebyl dán důvod, aby byla věc postoupena rozšířenému senátu.
[35] Další námitka se vztahuje k důkazu předloženému v řízení před městským soudem,
tj. e-mailové komunikaci s panem R. R., odborným veterinárním lékařem pro potraviny
magistrátu města Vídeň, Úřadu pro trh, Ředitelství bezpečnosti potravin. Městský soud shledal
provedení důkazu nadbytečným, jelikož názor jmenovaného lékaře na aplikaci nařízení
č. 2073/2005 není pro žalovanou ani pro soud nikterak závazný. Navíc odpověď přímo popírá
stěžovatelčin názor, že nařízení se nevztahuje na maloobchod a dále pojednává o zvláštní úpravě
pro Rakousko. Nejvyšší správní soud může za této situace pouze zhodnotit, zda bylo
neprovedení důkazu správným postupem.
[36] Předložené důkazy vztahující se k rakouské právní úpravě neprokazují, že by v České
republice docházelo k nepřípustné, nebo nepřípustně odlišné aplikaci přímo použitelných
předpisů Evropské unie. Důkaz e-mailovou korespondencí není pro soud závazný a osobní názor
rakouského veterinárního lékaře, případně ani rakouská praxe, nemohla změnit právní názor
městského soudu, na němž vystavěl své rozhodnutí, které navíc bylo zcela opřeno o judikaturu
jemu nadřízeného soudu.
[37] K námitce narušení volného trhu lze uvést, že právní normy, jejichž porušení
je stěžovatelce vytýkáno, byly přijaty právě z důvodu zakotvení jednotného rámce pro zajištění
zdravotní nezávadnosti masných výrobků uváděných na trh členských států Evropské unie (jak už
ostatně judikoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ve věci sp. zn. 6 Ads 83/2013). Pokud byl
jejich výklad správními orgány výše shledán jako správný a souladný se zásadami evropského
potravinového práva, nelze v jejich aplikaci spatřovat omezení volného pohybu zboží a kapitálu
jako jednoho ze základních principů Evropské unie ani omezení práva podnikat garantovaného
čl. 26 Listiny. Stěžovatelka sice může vnímat povinnost periodicky provádět kontroly svých
produktů jako určité omezení, to je však důsledkem legitimního cíle legislativy Evropské unie,
jímž je zajištění stejného standardu bezpečnosti potravin ve všech členských státech. V tomto
ohledu je právně relevantní pouze požadavek harmonizace s právem evropským, nikoli
s vnitrostátním právem jiného členského státu (Rakouska).
[38] Ani v nynější věci, stejně jako v množství předchozích, v nichž stěžovatelka vystupovala
jako účastník řízení, neshledal soud důvod pro položení předběžné otázky Soudnímu dvoru
Evropské unie. Podrobně se touto otázkou zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ve věci
sp. zn. 4 As 43/2015, na nějž nyní odkazuje. V uvedeném rozsudku se soud zabýval
i posouzením příslušných pasáží nařízení z hlediska doktríny acte claire. Jak plyne z již uvedeného,
soud nemá pochybnosti, že se nařízení č. 2073/2005 na provozovny stěžovatelky vztahuje.
Nařízení je jednoznačné a srozumitelné a nejsou dány pochybnosti o nutnosti jeho aplikace.
Proto není důvodu obracet se na Soudní dvůr Evropské unie s předběžnou otázkou, jak byla
vymezena v kasační stížnosti.
[39] Z rozsudku Nejvyššího soudu ve věci sp. zn. 29 Cdo 2181/2008 a rozsudku Evropského
soudního dvora ve věci CILFIT vyplývají podmínky, které prokazují naprostou zjevnost aplikace
příslušného nařízení (prokazují, že se jedná o acte claire a není nutno obracet se na Soudní dvůr
Evropské unie): 1) porovnání jednotlivých jazykových verzí textu, 2) užívání terminologie
a právních pojmů práva Evropské unie, 3) vzetí zřetel na odlišnosti interpretace práva Evropské
unie, 4) přesvědčení o tom, že výklad správního soudu je stejně zjevný soudům ostatních
členských států a Soudnímu dvoru. Tyto podmínky byly ve vztahu ke stěžovatelce Nejvyšším
správním soudem již posuzovány, níže jsou tedy pouze shrnuty závěry již přijaté.
[40] První podmínkou se zdejší soud zabýval zejména v rozsudku ve věci
sp. zn. 4 Ads 36/2012 a v jím aprobovaném rozsudku městského soudu ze dne 2. 11. 2011,
č. j. 5 Ca 298/2008 – 52. Kasační soud si dovoluje zcela správné závěry převzít: Nadpis příslušné
části přílohy I nařízení, kterou správní orgány v této věci aplikovaly – tedy její kapitoly 3 oddílu 3.2 – zní:
„odběr vzorků na jatkách a v závodech vyrábějících mleté maso (v anglickém znění premises producing minced
meat, ve francouzském znění les lieux de production de viandes hachées) a masné polotovary k bakteriologickému
vyšetření”. Povinnost, za jejíž porušení byla žalobkyně postižena, je upravena textem tohoto znění: „provozovatelé
potravinářských podniků provozující jatky či zařízení, která vyrábějí mleté maso (v anglickém znění
establishments producing minced meat, ve francouzském znění des établissements producteurs de viande hachée),
masné polotovary nebo mechanicky oddělované maso odeberou vzorky pro mikrobiologické vyšetření nejméně jednou
týdně. Den odběru vzorků se každý týden mění, aby se zajistilo pokrytí každého dne v týdnu. Dle názoru soudu
je tedy zřejmé, že tato povinnost nedopadá jen na provozovatele jatek a závodů, jak je uvedeno v nadpisu tohoto
ustanovení, ale dopadá i na provozovatele potravinářských podniků provozujících jatky či zařízení, což je pojem
širší. Kromě toho ani z dalších jazykových verzí není patrné, že by nařízení v této části chtělo omezit
svou působnost pouze na „závody“ tak, jak je chápe žalobkyně (tedy zřejmě jakési továrny, jejichž
hlavním předmětem činnosti je právě výroba mletého masa a masných polotovarů – na rozdíl od žalobkyně,
pro niž je to činnost pouze doplňková a která provozuje pouze prodejny); jak anglické premises, tak francouzské
lieux de production označují v nejobecnějším slova smyslu provozovny či místa, kde dané masné výrobky vznikají.
Není přitom spor o to, že v zařízeních, provozovnách či prodejnách žalobkyně se vyrábějí mleté směsi a masné
polotovary. Jen pro doplnění soud uvádí, že ani z dalších jazykových verzí nelze dovodit,
že by slovo „závod“ v nadpisu příslušné kapitoly znamenalo, že se bude kapitola vztahovat pouze
na některé (větší) provozovatele potravinářských podniků. Například v německé a slovenské verzi
je v nadpisu kapitoly 3 oddílu 3.2 a v textu této části nařízení upravujícím povinnost provádět
odběry vzorků pro mikrobiologické vyšetření nejméně jednou týdně použit stejný termín,
tj. německé „betrieben“ a slovenské „prevádzkarne“.
[41] K druhé podmínce soud konstatuje, že terminologie a právní pojmy práva Evropské unie
byly v řízení před městským soudem používány a i v kasačním řízení je s nimi pracováno.
K tomu postačí poukázat na body [32] a [33] tohoto rozsudku. Obdobně se touto problematikou
zabýval Nejvyšší správní soud například v rozsudcích ve věcech sp. zn. 4 Ads 36/2012,
sp. zn. 4 Ads 104/2012, sp. zn. 4 Ads 114/2012 či sp. zn. 4 Ads 64/2013.
[42] K třetí podmínce soud uvádí, že neshledal žádné odlišnosti interpretace posuzovaného
nařízení a stěžovatelka ani žádné odlišnosti nespecifikovala. Z výše uvedené argumentace
však zcela zřetelně vyplývá, že nařízení č. 2073/2005 se na prodejny stěžovatelky vztahuje
a tento závěr plyne jak z českých, tak z evropských právních předpisů. Opět nutno konstatovat,
že ani v předchozích rozhodnutích kasačního soudu nebyly interpretační odlišnosti shledány.
[43] K poslední podmínce bylo odkazováno zejména na rakouskou právní úpravu, která
je dle stěžovatelky založena na odlišném výkladu nařízení č. 2073/2005. S tím se ale Nejvyšší
správní soud nemůže ztotožnit. V první řadě je nutno uvést, že podklady, z nichž je dovozováno,
jak je nařízení aplikováno v Rakousku, byly poprvé doloženy až dne 26. 3. 2015, tedy městský
soud neměl možnost se k nim vyjádřit a zabývat se jimi. Kasační přezkum spočívá v přezkumu
napadeného rozhodnutí, závěrů v něm uvedených, a postupu soudu a není možné přezkoumávat
něco, co městský soud neměl k dispozici. Tyto listiny mohly být uplatněny již v řízení
před městským soudem, v kasačním řízení jsou tedy předloženy opožděně. Navíc se nejedná
o dokumenty, které by byly ze své povahy závazné pro české soudy. Ty by tedy neměly povinnost
názory v dokumentech vyjádřené přejímat nebo z nich vycházet.
[44] Nad rámec Nejvyšší správní soud konstatuje, že předložené dokumenty navíc
ani nenasvědčují závěru, že by v Rakousku docházelo k odlišné interpretaci posuzovaného
nařízení oproti České republice a nelze tudíž dovodit, že by rakouské soudy neměly považovat
výklad nařízení č. 2073/2005 za zjevný. Z tvrzení stěžovatelky neplyne, že by v Rakousku vyšli
z toho, že nařízení č. 2073/2005 se vůbec na maloobchody nevztahuje, pouze, na rozdíl od České
republiky, rakouská veřejná správa realizuje přípustnou výjimku podle vlastního potravinářského
kodexu, tedy obecně, pro všechny stanovené případy. To neznamená, že by tak musela činit
i česká veřejná správa či zda je tato praxe rakouských orgánů v souladu se všemi podmínkami
nařízení. V České republice mohou být výjimky uděleny individuálně, čehož ostatně stěžovatelka
pro některé své provozovny již využila, jak vyplývá z napadeného rozsudku. V České republice
tak nedochází k nepřípustné, či nepřípustně odlišné aplikaci přímo použitelných předpisů
Evropské unie.
[45] Městský soud ve svém posouzení dospěl k závěru, že není důvod pro položení předběžné
otázky Soudnímu dvoru Evropské unie. Neměl žádnou pochybnost o tom, že na stěžovatelku
dopadají povinnosti stanovené v nařízení č. 2073/2005, a to s četností dle přílohy I. kapitoly 3,
bodu 3. 2 tohoto nařízení. Tento závěr je zcela v souladu s výše uvedeným a taktéž v souladu
se stávající judikaturou správních soudů (jak na úrovni krajských soudů, tak na úrovni Nejvyššího
správního soudu). Stručnější odůvodnění již judikatorně řešené otázky, navíc otázky řešené
v řízeních, jejichž účastníkem byla sama stěžovatelka, nemůže způsobit nezákonnost napadeného
rozsudku.
[46] Dále namítla, že ve svých prodejnách důsledně dbá na dodržování hygienických pravidel
a zachovávání zásad HACCP, umožňuje kontroly orgánům veterinární správy, pravidelně provádí
mikrobiologické rozbory a dosud se v žádné z jejích prodejen nevyskytl závažnější problém
týkající se mikrobiologické kvality potravin. Její jednání tak neohrozilo či neporušilo zájem
společnosti, nebyla jím naplněna materiální stránka správního deliktu, a proto ji za toto jednání
nelze trestat. V rámci správního řízení bylo postaveno najisto, že stěžovatelka v případě
kontrolních zjištění vedoucích k vydání žalobou napadených rozhodnutí správních orgánů
naplnila skutkovou podstatu správního deliktu podle §72 odst. 1 písm. l) veterinárního zákona
ve spojení s čl. 4 odst. 1 a 2 a přílohou I kapitola 3 bod 3.2 nařízení č. 2073/2005, neboť
v jednotlivých provozovnách Novák maso-uzeniny opakovaně nezajistila provádění vyšetření
podle mikrobiologických kritérií u masných polotovarů, konkrétně zkoušek vzorků na salmonelu
a Escherichia coli, a to v souladu se zásadami HACCP a správné hygienické praxe.
[47] Skutková zjištění žádným způsobem nezpochybňuje a svou obhajobu zakládá na tom,
že požadavkům zákona je z její strany učiněno zadost jiným než právem předvídaným způsobem.
Vzhledem k výše provedenému výkladu relevantních právních ustanovení je zřejmé, že právní
úprava čl. 4 odst. 1 a 2 ve spojení s přílohou I kapitola 3 bod 3.2 nařízení č. 2073/2005
se nepochybně vztahuje na stěžovatelku jako na provozovatele potravinářského podniku
ve smyslu čl. 3 odst. 2 nařízení č. 178/2002, resp. provozovatele jednotlivých závodů
jako součástí podniku. O četnosti odběru vzorků tak nemůže rozhodnout sama, ale závazně
ji stanoví příloha I citovaného nařízení. Přístup stěžovatelky, která se vědomě a systematicky
odmítá podřídit požadavkům platného práva s odkazem na (údajný) vlastní systém kontrol,
nepochybně může vyústit v ohrožení zdraví spotřebitelů, neboť ohledně těchto výrobků není
dlouhodobě dodržován zákonný standard preventivních opatření k zajištění zdravotní
nezávadnosti. Její jednání proto nejen že vykazuje materiální znak správního deliktu,
ale s ohledem na její opakovaný a systematický odpor vůči plnění požadavků zákona
lze společenskou nebezpečnost (škodlivost) jejího jednání vnímat jako vysokou.
[48] Námitka zásahu do práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost
dle čl. 26 Listiny základních práv a svobod se neobjevila v žalobě, ale až v replice na vyjádření
žalované k žalobě, a městský soud ani Nejvyšší správní soud tak nebyl povinen se jí zabývat
(§104 odst. 4 s. ř. s.). Soud pouze na okraj odkazuje na bod [36] tohoto rozsudku. Pokud jde
o s tím související námitku finanční náročnosti prováděných kontrol, soud plně odkazuje
na vypořádání námitky městským soudem. Povinnosti provádět odběry vzorků nestíhají pouze
stěžovatelku, ale i další osoby podnikající v tomtéž oboru, pro něž jsou stejně finančně náročné.
Nejsou však bezvýjimečné a lze se jich zprostit splněním podmínek pro vynětí z četnosti
vyšetřování vzorků.
[49] Stěžovatelka namítá nepřezkoumatelnost rozsudku, neboť se městský soud nezabýval
námitkou absence společenské nebezpečnosti posuzovaného jednání. S ohledem na rozsudky ze
dne 4. 9. 2012, č. j. 7 As 59/2012 – 38 a ze dne 31. 10. 2008, č. j. 7 Afs 27/2008 – 46, je nutno
přisvědčit názoru, že je třeba vždy zkoumat materiální stránku deliktů, a to ve všech řízeních,
ve kterých je rozhodováno o odpovědnosti za veřejnoprávní delikt a o sankci za něj. V závěrech
městského soudu neshledal soud závažné porušení principů plynoucích z citované judikatury.
Městský soud sice odmítl zabývat se konkrétní námitkou, která byla uplatněna opožděně, obiter
dictum se však k problematice existence společenské nebezpečnosti v jednání stěžovatelky vyjádřil,
a shledal materiální stránku správního deliktu zcela bez pochyb naplněnou a společenskou
nebezpečnost jejího jednání velmi vysokou. Dospěl tak ke stejnému závěru jako Nejvyšší správní
soud, který se toutéž námitkou zabýval z hmotně právního hlediska v bodech [44] a [45] tohoto
rozsudku. Vyjádřil tedy svůj postoj k otázce namítané absence společenské nebezpečnosti,
námitkou se tudíž fakticky zabýval, a jeho rozsudek tak netrpí vadou, která by způsobovala
nepřezkoumatelnost.
[50] Stěžovatelka dále namítala, že žalovaná, respektive správní orgán I. stupně, byl povinen
spojit řízení o více údajných deliktech, jelikož trestání za tyto údajné delikty spadá právě do věcné
působnosti orgánů veterinární správy. Tuto námitku neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou.
V první řadě není z kasační stížnosti zřejmé, o jaké jiné delikty se má jednat (jakou naplnily
skutkovou podstatu, kde byly spáchány, kdy byly spáchány apod.), v druhé řadě vedením
samostatných řízení o jednotlivých správních deliktech nedošlo k nezákonnému postupu
a jakémukoli zkrácení na procesních právech. Z §140 odst. 1 (ve spojení s §93 odst. 1) správního
řádu vyplývá, že spojení (odvolacích) řízení není povinné, je věcí správního uvážení. To ostatně
stěžovatelka nepopírá. Podstatné je, aby žalovaná řádně přezkoumala jednotlivá rozhodnutí
krajské veterinární správy. Městský soud mohl uvedené posoudit pouze ve vztahu k rozhodnutí,
které bylo žalobou napadeno, což učinil. K ostatním deliktům nebyl oprávněn se vyjadřovat.
Správní orgán nemá povinnost spojit řízení jen proto, že mu případně vznikají zvýšené
administrativní náklady, a skutečnost, že se stěžovatelka dopustila šesti deliktů, přirozeně přináší
vyšší náklady spojené s uplatněním opravných prostředků i pro ni. Vedení samostatných řízení
není v rozporu se zásadou hospodárnosti řízení, náklady vznikly z důvodu nedovoleného
chování. Odpovědnost za náklady řízení nemůže být přenášena na správní orgány. Nutno
konstatovat, že i pokud by soud shledal, že odvolací řízení měla být spojena, nemohlo by to být
důvodem pro zrušení rozhodnutí (obdobně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 6. 2014, č. j. 8 As 110/2013 – 62). Nic na uvedeném závěru nemůže změnit ani fakt,
že nespojení řízení bylo odůvodněno složitostí vypracování případného rozhodnutí o spojených
věcech. Ze strany žalované šlo o relevantní argumentaci v zájmu zachování zásady rychlosti
správního řízení a v zájmu přehlednosti správních rozhodnutí.
[51] S námitkou vedení společného řízení byla spojena i námitku porušení zásady absorpce,
která se poprvé objevila až v replice k vyjádření žalované k žalobě. Městský soud se proto blíže
námitkou porušení absorpční zásady nezabýval, respektive vyjádřil se k ní pouze obiter dictum.
Stěžovatelka má však za to, že skutečnost, že došlo k porušení absorpční zásady, vyplývá z faktu,
že nebylo spojeno řízení o více jejích deliktech, ač toto řízení spojeno být mělo. Námitka
porušení absorpční zásady tak logicky vyplývá z nespojení řízení, jde tedy pouze o rozšíření
žalobního bodu, nikoliv o žalobní bod nový. Nejvyšší správní soud se obdobnou otázku zabýval
již v minulosti a dospěl k závěru, že zásada absorpce se může uplatnit i ve vztahu dvou formálně
samostatných rozhodnutí (k tomu blíže rozsudek ze dne 18. 6. 2009, č. j. 1 As 28/2009 – 62,
publ. pod č. 2248/2011 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 13. 2. 2014, č. j. 9 Afs 84/2012 – 38).
Uplatnění absorpční zásady tedy není závislé na spojení řízení o správních deliktech,
jedná se tudíž o dvě zcela samostatné námitky. Městský soud proto nepochybil, pokud
k žalobní námitce uplatněné až po uplynutí zákonem stanovené lhůty pro rozšíření žaloby dle
§71 odst. 2 s. ř. s. nepřihlížel.
[52] Poslední námitka uplatněná v kasační stížnosti se týká výše pokuty. Upozorňuje
na §2 odst. 4 správního řádu, podle nějž má správní orgán dbát na to, aby při rozhodování
skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Tato námitka
se však rovněž poprvé objevila až v replice k vyjádření žalované k žalobě, tudíž po uplynutí lhůty
pro rozšíření žaloby, a je tedy opožděná. Stěžovatelka sice uvedla, že námitku uplatnila
již v na straně 4 žaloby, žalobní námitka ale směřuje do odůvodnění uložené výše pokuty
a srovnává ho s odůvodněním výše pokuty (4,4 násobně vyšší) uložené v prvním rozhodnutí
správního orgánu I. stupně, které bylo žalovanou k odvolání zrušeno. S touto žalobní námitkou
se městský soud řádně vypořádal. Nelze mu klást k tíži, že nedomýšlel za stěžovatelku, jaké další
důsledky a jakou další argumentaci z textu žalobní námitky dovozovala. Námitka porušení
§2 odst. 4 správního řádu tak byla uplatněna opožděně (§71 odst. 2 s. ř. s.). Městský soud
námitku sice skutečně výslovně nevypořádal, neuvedl výslovně, že je opožděná, v závěru
napadeného rozsudku však konstatoval, že „Celou řadu námitek žalobce poprvé uplatnil až v replice
k vyjádření žalovaného“ a příkladmo některé takové námitky vyjmenoval. Je evidentní, že námitka
porušení §2 odst. 4 správního řádu je jednou z těchto námitek, což lze snadnou cestou dohledat
(byla skutečně uplatněna v replice). Námitka tedy nebyla ve výčtu výslovně jmenována, avšak
tento nedostatek nemůže způsobit nezákonnost napadeného rozsudku, jelikož je zcela zřejmé,
že mezi tyto námitky patří.
[53] Dne 19. 2. 2015 byla soudu doručena žádost stěžovatelky o přerušení řízení z důvodu,
že získala vyjádření Spolkového ministerstva pro zdraví Rakouské republiky, které nechá přeložit
z německého do českého jazyka a zašle je na podporu své kasační stížnosti Nejvyššímu
správnímu soudu. Do doby než bude vyhotoven překlad, tj. na dobu tří týdnů až jednoho měsíce,
žádala o přerušení řízení. Soud neshledal přerušení řízení důvodným za situace, kdy dle pořadí
projednávaných věcí nebylo reálné, že by věc byla ve vymezeném časovém horizontu
rozhodnuta. O žádosti o přerušení řízení proto samostatně nerozhodoval.
[54] Dne 26. 3. 2015 bylo soudu doručeno podání, kterým byly doplněny důkazy – překlady
rakouských textů (viz bod [17] tohoto rozsudku) na podporu právního názoru stěžovatelky.
Nejvyšší správní soud se podrobně námitkami zde uvedenými zabýval v bodech [37] až [43]
tohoto rozsudku, na tomto místě na ně tedy odkazuje. Pro úplnost doplňuje, že námitky ohledně
narušení volného trhu, diskriminace českých provozovatelů prodejen maloobchodu nebo
komparativního výkladu potravinového práva jsou vzhledem k uvedenému liché. Stejně
tak je bezpředmětné tvrzení stěžovatelky, že se v jejích prodejnách neobjevil žádný zásadní
a spotřebitele ohrožující problém týkající se mikrobiologické kvality potravin. Tato skutečnost
z hlediska rozhodnutí o vině není relevantní, neboť není součástí skutkové podstaty správního
deliktu, kterého se dopustila (shodně viz rozsudek ve věci sp. zn. 4 As 43/2015).
IV. Závěr a náklady řízení
[55] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou
kasační stížnost zamítl. O věci při tom rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.,
dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[56] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatelka, která neměla v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Žalované žádné náklady nad rámec její úřední činnosti nevznikly. Z uvedených
důvodů soud rozhodl, že žádnému z účastníků se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. června 2015
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu