ECLI:CZ:NSS:2015:9.AS.202.2014:236
sp. zn. 9 As 202/2014 - 236
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobkyně:
Komoditní burza Praha, se sídlem Bělohorská 9/274, Praha 6, zast. Mgr. Markem Vojáčkem,
advokátem se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo
zemědělství, se sídlem Těšnov 65/17, Praha 1, proti rozhodnutí ministra zemědělství ze dne
27. 1. 2014, č. j. 4718/2013-MZE-12151, za účasti osoby zúčastněné na řízení: eCENTRE, a.s.,
se sídlem Jankovcova 1595/14, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 25. 6. 2014, č. j. 10 A 37/2014 – 116,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 6. 2014, č. j. 10 A 37/2014 - 116,
se z r ušuj e .
II. Rozhodnutí ministra zemědělství ze dne 27. 1. 2014, č. j. 4718/2013-MZE-12151,
se z r ušuj e .
III. Rozhodnutí Ministerstva zemědělství ze dne 16. 10. 2013, č. j. 58462/2013-MZE-12100,
se z r ušuj e a věc se mu v rací k dalšímu řízení.
IV. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení.
V. Žalovaný je p ov in e n zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační
stížnosti v celkové výši 38 798 Kč, k rukám jejího zástupce Mgr. Marka Vojáčka, advokáta
se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
VI. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta
její žaloba proti rozhodnutí ministra zemědělství ze dne 27. 1. 2014, č. j. 4718/2013-MZE-12151
(dále jen „rozhodnutí ministra zemědělství“). Tímto rozhodnutím byl zamítnut rozklad
stěžovatelky a potvrzeno rozhodnutí Ministerstva zemědělství ze dne 16. 10. 2013,
č. j. 58462/2013-MZE-12100 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), kterým bylo stěžovatelce
podle §35 odst. 3 písm. d) a f) zákona č. 229/1992 Sb., o komoditních burzách, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o komoditních burzách“), odňato státní povolení
k provozování komoditní burzy udělené rozhodnutím Ministerstva zemědělství ze dne
13. 8. 2002, č. j. 27023/2002-1000, a podle §38 odst. 1 zákona o komoditních burzách byl
jmenován likvidátor burzy.
I. Vymezení věci
[2] Stěžovatelka v podané žalobě namítala, že prvostupňové rozhodnutí bylo částečně
vydáno mimo působnost Ministerstva zemědělství, a to v části, kterou bylo odňato povolení
k provozování komoditní burzy se zbožím spadajícím do působnosti Ministerstva průmyslu
a obchodu. Městský soud dospěl k závěru, že stěžovatelka byla držitelkou jediného nedělitelného
státního povolení k provozování komoditní burzy a to povolení uděleného Ministerstvem
zemědělství dne 13. 8. 2002. Rozhodnutím Ministerstva průmyslu a obchodu ze dne 22. 3. 2012,
č. j. 4030/2012/03400/03000, bylo uděleno povolení ke změně statutu, nikoli nové státní
povolení k provozování komoditní burzy. Stěžovatelka tak byla i nadále držitelkou jednoho
státního povolení k provozování komoditní burzy a k odejmutí tohoto povolení byl i nadále
příslušný orgán, který toto povolení vydal, tedy Ministerstvo zemědělství. Právní konstrukce,
podle níž měl být stěžovatelce nejprve odňat souhlas ke změně statutu, čímž by mohla
obchodovat jen s komoditami náležejícími do působnosti Ministerstva zemědělství, a teprve poté
jí mělo být odňato státní povolení k provozování burzy jako takové, nemá dle soudu žádnou
oporu v zákoně.
[3] Další žalobní námitka směřovala do důvodů odnětí povolení dle §35 odst. 3 písm. d)
zákona o komoditních burzách („příslušný orgán státní správy povolení odejme vždy, pokud ve 12 měsících
předcházejících zahájení správního řízení o odejmutí povolení nebyli zvoleni členové burzovní komory, jejichž volba
přísluší valné hromadě a kterým skončilo funkční období před více než 1 rokem“). Dle stěžovatelky
k porušení tohoto ustanovení nedošlo. Městský soud dospěl k závěru, že v době rozhodování
o rozkladu skutečně důvod pro odnětí povolení dle §35 odst. 3 písm. d) zákona o komoditních
burzách dán nebyl. Toto pochybení žalovaného však není samo o sobě dostatečným důvodem
pro zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. Stěžovatelce bylo povolení k provozování burzy
odňato z několika na sobě víceméně nezávislých důvodů. Pro odnětí povolení postačuje existence
kteréhokoli jednoho z nich. Aby mohla být žaloba úspěšná, musela by stěžovatelka úspěšně
zpochybnit všechny důvody, jejichž existenci žalovaný shledal. Soud proto i po zjištění, že důvod
podle §35 odst. 3 písm. d) zákona o komoditních burzách dán nebyl, pokračoval v posuzování
dalších žalobních námitek.
[4] Dle stěžovatelky nebyl dán ani důvod pro odnětí povolení dle §35 odst. 3 písm. f) zákona
o komoditních burzách. Toto ustanovení se vztahuje na situace, kdy by burza neorganizovala
žádné burzovní obchody v období 12 měsíců před zahájením správního řízení. Dle městského
soudu gramatický i systematický výklad uvedeného ustanovení ve spojení s §8a odst. 1 písm. a)
zákona o komoditních burzách svědčí ve prospěch správnosti závěrů žalovaného. Burza je podle
§8a odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách povinna organizovat obchody a musí
tak činit řádně, průběžně a jen v rozsahu uděleného povolení. Uvedenou povinnost lze tedy
porušit nejen tím, že burza nebude organizovat vůbec žádné obchody, ale i tím, že bude obchody
organizovat nikoli řádně, nikoli průběžně nebo v rozporu s vydaným povolením. Podle §35
odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách je odnětí státního povolení vázáno na časovou
podmínku „ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení“. Skutečnosti zakládající
„neřádnost“ organizovaných obchodů tedy nemohou mít jednorázový charakter, ale musí
se jednat o nedostatky trvající nejméně po zákonem stanovenou dobu.
[5] Stěžovatelka rovněž namítala, že odejmutí povolení je překvapivé a nepřiměřené.
Žalovaný přistoupil k odejmutí povolení, aniž by předtím stěžovatelce dal jakkoliv najevo,
že dle jeho názoru dochází k porušování zákona o komoditních burzách, a to zejména způsobem
předpokládaným v §34 odst. 2 a §35 odst. 1 zákona o komoditních burzách. Odejmutí povolení
bez jakéhokoliv předchozího upozornění nerespektuje strukturu zákona o komoditních burzách.
Městský soud konstatoval, že v případě naplnění podmínek podle §35 odst. 3 zákona
o komoditních burzách nedává zákon správnímu orgánu žádnou možnost správního uvážení,
zda bude či nebude podle tohoto ustanovení postupovat; formulace „odejme vždy“ pro takové
úvahy nedává žádný prostor. Jsou-li splněny zákonem stanovené předpoklady, lze o odejmutí
státního povolení rozhodnout „bez předchozího upozornění“. Zaujatý výklad neznamená,
že by zákon správnímu orgánu přikazoval „bezhlavé“ a zcela neodvratitelné odejmutí státního
povolení tam, kde bude možno rychle a efektivně zjednat nápravu. Je totiž třeba vidět, že řízení
o odejmutí státního povolení k provozování komoditní burzy musí nutně správnímu orgánu
zabrat určitý čas, během něhož má burza prostor k reakci na vytýkané nedostatky. Pokud burza
po zahájení řízení urychleně podnikne účinné kroky k nápravě, není důvodu, proč by taková
skutečnost nemohla být při rozhodování zohledněna a eventuelně na jejím základě řízení
o odejmutí státního povolení zastaveno. Neřádnost burzovních obchodů nemůže být výsledkem
jen určitých drobných formálních nedostatků, které lze snadno odstranit. Musí se jednat o zásadní
vady, jejichž existence zpochybňuje možnost fungování burzy jako důvěryhodného, materiálně
a personálně dostatečně vybaveného subjektu. Takový závěr je možno učinit i v případě, pokud
se jedná sice o vady menšího stupně závažnosti, jichž je však nakumulováno takové množství,
že to svědčí o systémových obtížích ve fungování burzy.
[6] Další žalobní námitky směřovaly do důvodů, které dle žalovaného zapříčiňovaly
neřádnost obchodů organizovaných stěžovatelkou. Dle žalovaného burza nedisponuje náležitými
materiálními a organizačními předpoklady pro její provoz, neboť v sídle burzy nelze zajistit
bezpečné uložení příslušné dokumentace. Dle stěžovatelky nebytové prostory jí využívané jsou
stavebně odděleny od ostatních prostor a jsou uzamykatelné. Zákonem požadovaná
dokumentace je uložena v sídle stěžovatelky v uzamčené skříni. Další dokumentace vztahující
se k fungování burzy je bezpečně uložena na místě od sídla odlišném. Městský soud po odkazu
na §5 odst. 2 písm. c) zákona o komoditních burzách konstatoval, že komoditní burza má být
důvěryhodnou institucí, jejíž činnost bude adekvátním způsobem zabezpečena jak po stránce
personální, tak i po stránce materiální. Skutečnost, že stěžovatelka musí část své dokumentace
ukládat mimo své sídlo v prostorách jiného subjektu, dokládá, že nemá dostatečné materiální
předpoklady k provozování burzy. Není rozhodný sám fakt, že část dokumentace je uložena
mimo sídlo stěžovatelky, ale ten fakt, že je uložena v prostorách jiného subjektu (ve vztahu
k těmto prostorám nebyl doložen žádný užívací titul jako v případě sídla burzy). Jinými slovy
řečeno, pokud stěžovatelka nedisponuje ani prostory dostatečnými k tomu, aby mohla bezpečně
uchovávat svoji účetní či jinou dokumentaci, sotva lze tvrdit, že má dostatečné materiální
předpoklady pro provozování burzy.
[7] Žalovaný za další důvody pro odebrání povolení považoval neexistenci burzovního
aparátu, neobsazení funkce generálního sekretáře a s tím související nezajištění kontrolní činnosti
a narušení čestnosti burzovních obchodů. Stěžovatelka namítá, že není povinna mít zaměstnance.
Souladné se zákonem je i dočasné neobsazení funkce generálního sekretáře (veškeré činnosti
související s provozem burzy vykonává předseda burzovní komory). Kontrolní činnost
vykonávají orgány stěžovatelky, což je v souladu s §8a odst. 1 písm. c) a §15 odst. 1 písm. d)
zákona o komoditních burzách. Rovněž čestnost burzovních obchodů nebyla narušena.
Povinnost mlčenlivosti dle §25 odst. 3 a 4 zákona o komoditních burzách dopadá jak na členy
burzovní komory (včetně předsedy), tak na zaměstnance burzy. Nelze tedy dovozovat rozdíl
dopadů na čestnost burzovních obchodů z toho, zda danou činnost vykonává předseda burzovní
komory nebo zaměstnanec burzy.
[8] Městský soud dospěl k závěru, že funkce generálního sekretáře je funkcí obligatorní
pro každou komoditní burzu. Podle §16 odst. 2 zákona o komoditních burzách je generální
sekretář burzy jejím zaměstnancem. Již z tohoto ustanovení lze zřetelně dovodit fakt,
že v souladu se smyslem a účelem zákona nebude stav, kdy funkci generálního sekretáře burzy
vykonává osoba, která zaměstnancem burzy není. Také z ustanovení §5 odst. 2 písm. c) zákona
o komoditních burzách vyplývá, že úplná neexistence burzovního aparátu není se zákonem
souladná. Má-li mít burza dostatečné „personální předpoklady“ pro své fungování, těžko
lze připustit stav, kdy tyto personální předpoklady budou zajištěny nulovým počtem
zaměstnanců. Obtížně lze považovat za dostatečně efektivní kontrolu případ, kdy kontrolující
osoba splývá v jedno s kontrolovanou osobou. Stěžovatelka se vší vážností tvrdí, že pan Milan
Nejedlý jako zaměstnanec a člen statutárního orgánu společnosti ENERGOWOOD CZ, a. s.
(a zároveň předseda burzovní komory), sám na tuto společnost jako na člena burzy a dohodce
dohlíží a důsledně ji kontroluje. Jinými slovy předkládá tvrzení, podle něhož pan Nejedlý
důsledně a přísně kontroluje sám sebe a tuto „samokontrolu“ považuje za dostatečnou. Soud
takový výklad shledává jako zcela absurdní a naprosto nepřijatelný. Stav, kdy činnost členů burzy
a dohodců v podstatě není kontrolována, nepochybně znamená porušení principu čestnosti
burzovních obchodů.
[9] Neřádnost burzovních obchodů je dále dovozována z používání obchodního systému,
provozovaného společností eCENTRE, a.s., která je zároveň členem a soukromým dohodcem
na komoditní burze. Tato společnost má do systému přístup a informace v něm obsažené může
používat k ovlivňování trhu. Dle stěžovatelky společnost eCENTRE, a.s. nemá uživatelský
přístup k subsystému burzy a nemůže z něj z pozice provozovatele získávat jakékoliv informace.
Během využívání tohoto systému nebyly zaznamenány žádné úniky dat či informací. Všechny
obchody s průmyslovými komoditami byly dosud na Komoditní burze Praha realizovány
prostřednictvím jediného dohodce, společnosti eCENTRE, a.s. Nemohlo tak fakticky dojít
k jakékoliv diskriminaci mezi dohodci ani mezi zákazníky. Pokud by byl jmenován další dohodce
pro obchodování s průmyslovými komoditami, přijala by stěžovatelka příslušná opatření, aby bylo
zamezeno teoretické možnosti zvýhodnění dohodce eCENTRE, a.s.
[10] Dle městského soudu je tvrzení stěžovatelky, že společnost eCENTRE, a.s. nemá z titulu
provozovatele systému přístup k datům v tomto systému, v rozporu s tím, co uváděla v rozkladu.
Soud nadto považuje za zásadní fakt, že provozovatel určitého systému má přístup k datům
obsaženým v tomto systému. Bez alespoň pasivního přístupu k datům by provozovatel systému
nemohl zajišťovat jeho servis a údržbu. Společnost eCENTRE, a.s. má dříve než ostatní účastníci
obchodování na burze přístup ke všem datům a podle §25 odst. 3 zákona o komoditních
burzách by neměla sama uzavírat obchody ani jejich uzavírání zprostředkovávat. Stěžovatelka
sama přiznává, že tento stav je nežádoucí a usiluje o to, aby si pořídila vlastní obchodní systém,
avšak nemá na to v současnosti dostatek finančních prostředků, z čehož vyplývá, že stěžovatelka
sama přiznává nedostatečné materiální předpoklady pro provozování burzy. Za nerozhodné
městský soud označil tvrzení, že nebyl zaznamenán únik dat. Burza musí být zcela transparentní
a důvěryhodnou institucí a její fungování musí být organizováno tak, aby již preventivně bylo
zabráněno takovým situacím, jako je např. únik dat.
[11] Neřádnost burzovních obchodů žalovaný dále dovozoval z nelogičnosti,
nejednoznačnosti a nesrozumitelnosti pravidel obchodování s elektřinou a plynem. Jako příklad
takové nelogičnosti uvedl souhlas garanta komodit se jmenováním dalších dohodců.
Dle stěžovatelky se jedná o nevhodnou formulaci jednoho ustanovení, které v pravidlech zůstalo
z fáze jejich přípravy. Městský soud dospěl ve shodě se stěžovatelkou k závěru, že z užití jedné
chybné formulace nelze činit závěr, že burzovní předpisy jako celek jsou nelogické, vnitřně
rozporné či nesrozumitelné. Existence jednoho vadného ustanovení nemůže způsobovat
neřádnost organizace burzovních obchodů.
[12] Posledním důvodem pro závěr o neřádnosti burzovních obchodů je nahrazování
závěrkového listu bilaterálními kupními smlouvami, tedy změna obsahu na burze sjednaného
obchodu. Dle žalovaného jde o postup rozporný se zákonem o komoditních burzách.
Stěžovatelka v žalobě namítala, že tyto výtky směřují vůči subjektům, které na burze obchodují
či obchody zprostředkovávají. Pokud jsou porušována pravidla burzovních obchodů, nejedná
se o pochybení stěžovatelky, ale o pochybení konkrétního obchodníka nebo dohodce. Zákon
o komoditních burzách ani burzovní pravidla navíc nezakazují, aby smluvní strany smlouvu
uzavřenou na burze změnily dodatkem či nahradily. V takovém případě se již nejedná o burzovní
obchod.
[13] Městský soud dospěl s odkazem na §24 písm. b) a §8a odst. 1 písm. c) zákona
o komoditních burzách k závěru, že stěžovatelka je povinna kontrolovat i způsob zúčtování
burzovního obchodu. Obchodování na burze se musí dít transparentním způsobem a musí
existovat záruka, že obchody zde uzavírané se budou odehrávat za ceny odpovídající nabídce
a poptávce na trhu. Následná novace burzovních obchodů je v naprostém rozporu s těmito
principy. Stěžovatelka je povinna nastavit v souladu s §24 písm. b) zákona o komoditních
burzách pravidla zúčtování tak, aby osoby obchodující na burze nemohly tímto způsobem
postupovat a aby uzavřené obchody byly realizovány podle podmínek dosažených na burze.
Plnění této povinnosti je stěžovatelka povinna kontrolovat.
II. Obsah kasační stížnosti
[14] Proti rozsudku městského soudu brojí stěžovatelka kasační stížností, jejíž důvody
podřazuje pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[15] Namítá, že městský soud nesprávně posoudil nedostatek pravomoci žalovaného, který
rozhodoval mimo svoji působnost. Věcná působnost v rámci udělování i odnímání státního
povolení je stanovena komplementárně pro žalovaného a Ministerstvo průmyslu a obchodu
(srov. §5 odst. 1 zákona o komoditních burzách). Dle §15 odst. 2 zákona č. 2/1969 Sb.,
o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zřízení ministerstev“), je Ministerstvo zemědělství
ústředním orgánem státní správy ve věcech komoditních burz, které organizují obchody
se zbožím pocházejícím ze zemědělské a lesní výroby. Dle §13 odst. 2 tohoto zákona
je Ministerstvo průmyslu a obchodu ústředním orgánem státní správy ve věcech komoditních
burz s výjimkou věcí náležejících do působnosti Ministerstva zemědělství. Každé z ministerstev
je oprávněno odejmout povolení pouze v rozsahu, v jakém jím bylo uděleno. Žalovaný
ve vyjádření k žalobě tvrdil, že odnětí povolení bylo údajně schváleno Ministerstvem průmyslu
a obchodu. Tento souhlas však nebyl stěžovatelce doručen a žalovaný ani nevysvětlil, v jakém
správním řízení byl tento souhlas vydán, což stěžovatelka uváděla již v replice. Městský soud
na tuto námitku nereagoval, napadený rozsudek je v této části nepřezkoumatelný.
[16] Ustanovení §35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách se vztahuje pouze
na situace, kdy by burza vůbec neorganizovala burzovní obchody v období 12 měsíců
před zahájením správního řízení. Tomuto závěru svědčí výklad gramatický, systematický,
teleologický a komparativní. K teleologickému a komparativnímu výkladu stěžovatelka odkazuje
na důvodovou zprávu k zákonu č. 247/2011 Sb., kterým byl novelizován zákon o komoditních
burzách (dále také „důvodová zpráva“).
[17] Pokud by se Nejvyšší správní soud neztotožnil s výše uvedeným výkladem, namítá
stěžovatelka, že k odebrání povolení lze přistoupit pouze tehdy, pokud činnost burzy obsahuje
zásadní dlouhodobá selhání. Nemělo by jít o bagatelní pochybení, která je možné postihnout
jiným způsobem (např. správní delikt). Odejmutí povolení by mělo být až poslední řešení. Burza
by měla být na nedostatky nejprve upozorněna burzovním komisařem [§34 odst. 2 písm. a)
zákona o komoditních burzách], následně může být činnost burzy pozastavena nebo uložena
pokuta za správní delikt. Důvodová zpráva uvádí, že zrušení komoditní burzy je založeno
na principech obchodního zákoníku. Z ustanovení §68 odst. 7 zákona č. 513/1991 Sb.,
obchodního zákoníku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obchodní zákoník“), plyne,
že i v případech, kdy jsou splněny všechny podmínky pro zrušení společnosti, nelze společnost
bez stanovení přiměřené lhůty k odstranění porušení zrušit. Tento princip zůstal zachován také
v úpravě zrušení komoditních burz. Stěžovatelka dále argumentuje úpravou výkonu státního
dozoru obsaženou v zákoně č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o podnikání na kapitálovém trhu“), kterým se dle důvodové
zprávy zákonodárce inspiroval a který je povahou regulované činnosti zákonu o komoditních
burzách nejbližší (konkrétně odkazuje na komentář k tomuto zákonu).
[18] Výklad žalovaného vede k absurdnímu závěru, že příslušný orgán odejme povolení
k provozování burzy vždy, tj. i v případě, kdy by burza bez jakéhokoli upozornění dozorujícího
orgánu porušovala sebemenší povinnost v rámci řádného a průběžného provozování
burzy v rozsahu uděleného povolení ve lhůtě 12 měsíců před zahájením správního řízení.
Žalovaný by mohl zrušit komoditní burzu i za situace, kdy by sám rezignoval na státní
dozor, resp. i když by si byl vědom určitého pochybení, avšak v průběhu 12 měsíců
by na ně neupozornil. Takový výklad by byl nejen v rozporu se zásadami správního trestání
a správního řízení obecně, ale i v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Pokud by podle
názoru Nejvyššího správního soudu zákon o komoditních burzách neumožňoval jiný výklad,
než ten zastávaný žalovaným a městským soudem, navrhuje stěžovatelka, aby Nejvyšší správní
soud předložil věc Ústavnímu soudu z důvodu rozporu §35 odst. 3 písm. f) zákona
o komoditních burzách s ústavním pořádkem.
[19] Další kasační námitka směřuje do překvapivosti uložené sankce. Burzovní komisaři
stěžovatelce žádný z nedostatků uvedených v prvostupňovém rozhodnutí dříve nevytkli.
V souladu se zásadou dobré správy to však bylo jejich povinností [§34 odst. 2 písm. a) zákona
o komoditních burzách]. Tvrzení žalovaného, že došlo 2x k využití oprávnění burzovního
komisaře dle §34 odst. 2 písm. a) zákona o komoditních burzách, je tvrzení prokazatelně
nepravdivé. Od října 2012 Ministerstvo zemědělství prakticky rezignovalo na svou průběžnou
dohledovou činnost. Nově jmenovaný burzovní komisař se zúčastnil valné hromady a burzovní
komory pouze jednou. V období od dubna 2013 si pouze vyžádal řadu dokumentů, ke kterým
neměl žádné připomínky. Stěžovatelka se nemůže zbavit dojmu, že se burzovní komisař více
než výkonem dozoru a ukládáním nápravných opatření věnoval přípravě rozhodnutí, směřujícího
k její likvidaci.
[20] S argumentem městského soudu, že „posledním varováním“ bylo zahájení správního
řízení o odejmutí povolení, nesouhlasí. Závěr, že pokud by stěžovatelka všechny nedostatky
odstranila, řízení by mělo být zastaveno, je čistě spekulativní a navíc v rozporu se soudem
provedeným výkladem §35 odst. 3 zákona o komoditních burzách. V oznámení o zahájení
správního řízení ostatně nebyla žádná lhůta k nápravě stanovena.
[21] Odnětí povolení považuje za rozporné se zásadami správního trestání. K závěru
městského soudu, že se nejedná o správní trestání, odkazuje na rozhodnutí Evropského
soudu pro lidská práva ze dne 23. 9. 1998, č. 68/1997/852/1059, ve věci Malige proti Francii,
kde bylo konstatováno, že odebrání bodů a odnětí řidičského průkazu, je trestem.
Na toto rozhodnutí výslovně odkazuje i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 8. 2012,
č. j. 3 As 66/2012 – 32. Rozhodnutí žalovaného je konkrétně v rozporu se zásadou subsidiarity
trestního postihu. V této souvislosti stěžovatelka odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007 – 135, nález Ústavního soudu ze dne 10. 12. 2009
(bez uvedení sp. zn.) a publikaci Správní právo: obecná část od prof. Hendrycha. K této zásadě
je nutné přihlédnout zejména s ohledem na fakt, že burzovní komisař věděl, jak vypadá sídlo
stěžovatelky a jak je zabezpečeno, věděl, že pozice generálního sekretáře nebude obsazena, věděl,
jak funguje elektronický obchodní systém burzy a jak vypadá závěrkový list. Namísto toho,
aby stěžovatelku na pochybení upozornil, připravoval podmínky k odnětí povolení a její následné
likvidaci.
[22] Uvedené je rovněž v rozporu se zásadou proporcionality, zásadou ochrany práv nabytých
v dobré víře a zásadou zákazu zneužití pravomoci. K zásadě proporcionality stěžovatelka
odkazuje na nálezy Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 3/02, ze dne 20. 6. 2006,
sp. zn. Pl. ÚS 38/04, ze dne 16. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 5/2001, a na komentář ke správnímu
řádu od autorského kolektivu Jemelka, Pondělíčková, Bohadlo. Má za to, že odnětí povolení
je v rozporu s druhým a třetím krokem testu proporcionality, podle kterého je povolen pouze
nejšetrnější z možných prostředků. Bylo rovněž porušeno stěžovatelčino právo na ochranu
vlastnictví. Evropský soud pro lidská práva v řadě případů judikoval, že odebrání povolení
(licence) k určité ekonomické činnosti je zásahem do práva na ochranu vlastnictví (např. rozsudek
ze dne 24. 11. 2005, č. 49429/99, Capital Bank AD proti Bulharsku, rozsudek velkého senátu
ze dne 7. 6. 2012, č. 38433/09, Centro Europa 7 S.r.l. a Di Stefano proti Itálii).
[23] K zásadě ochrany práv osob nabytých v dobré víře odkazuje na již zmíněnou publikaci
od prof. Hendrycha. Má za to, že závěr žalovaného a městského soudu, že jakékoliv i nevytčené
porušení §8a zákona o komoditních burzách trvající po dobu delší než 12 měsíců znamená
nutnost odejmout povolení, je v rozporu se zásadou ochrany práv osob nabytých v dobré víře.
Je také pochybením městského soudu, že se nezabýval námitkou, že stěžovatelka nebyla nikdy
žalovaným upozorněna na jakékoli pochybení, ani námitkou, že žalovaný porušuje povinnosti
při své dohledové činnosti. Oznámení o zahájení správního řízení samo o sobě naplňuje
podmínky překvapivosti (nikdy dříve nebyly stěžovatelce žádné nedostatky vytknuty) a jako
takové je nezákonné (v této souvislosti odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2003,
sp. zn. IV. ÚS 690/01, a rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2007,
sp. zn. 8 Afs 59/2005).
[24] Zásada zákazu zneužití pravomoci byla porušena tím, že žalovaný, přestože měl neustálý
přístup k informacím o fungování burzy, nikdy stěžovatelku na žádné porušení povinnosti
neupozornil a využil účelového výkladu zákona, že jedinou možnou sankcí je odejmutí povolení.
Pokud by žalovaný řádně prováděl dozor, nemuselo k tomuto sporu dojít.
[25] K závěrům městského soudu ohledně sídla stěžovatelka namítá, že v žalobním řízení
zpochybňovala argument o nedostatečném zabezpečení prostor, a to jak v žalobě, tak v replice.
Kancelář, kterou stěžovatelka využívá, tvoří samostatný a stavebně oddělený uzamykatelný
prostor. Byla vždy připravena žalovanému nebo městskému soudu demonstrovat, že prostory
uzamykatelné jsou, což oba odmítli. Jediným důkazem o nesplnění materiálních předpokladů
má být vyjádření předsedy burzovní komory, které je však zcela dezinterpretované. Předseda
burzovní komory konstatoval, že v jednací místnosti nemohou být uloženy dokumenty
stěžovatelky, neboť tato jednací místnost je sdílena s jinými firmami. To však neplatí pro samotné
kancelářské prostory, ty jsou využívány výlučně stěžovatelkou a veškeré zákonem požadované
dokumenty jsou a vždy byly uloženy a zamčeny v těchto prostorách. V sídle společnosti
Hradecká lesní a dřevařská společnost a.s., nebyly uloženy žádné dokumenty, u kterých by bylo
dle zákona požadováno jejich umístění v sídle. Dokumenty byly uloženy v sídle uvedené
společnosti pouze přechodně, nyní jsou již uloženy v sídle stěžovatelky. Stěžovatelka dále
zdůrazňuje, že v daných prostorách sídlí více než 4 roky, burzovní komisař do těchto prostor
pravidelně docházel a nikdy nezpochybnil jejich náležitou povahu. Stejně tak Ministerstvo
průmyslu a obchodu při udělení povolení k rozšíření burzovních obchodů nemělo k sídlu
stěžovatelky žádné připomínky ( shledalo, že bylo vyhověno podmínkám dle §5 a násl. zákona
o komoditních burzách). I kdyby Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že došlo k porušení
zákona o komoditních burzách, jednalo by se o porušení bagatelní a jednorázové, které
nedosahuje takové intenzity, aby bylo možné konstatovat, že obchodování na burze v období
12 měsíců předcházejících zahájení správního řízení nebylo řádné.
[26] Městský soud nesprávně posoudil otázku nedostatečného burzovního aparátu a otázku
neobsazení funkce generálního sekretáře. Stěžovatelka plánuje obsazení funkce generálního
sekretáře po zvýšení počtu burzovních obchodů, v současné době je obsazení této funkce
zbytečné (pro stěžovatelku je výhodnější některé administrativní činnosti zajišťovat
externě - na bázi outsourcingu). Dočasné neobsazení funkce generálního sekretáře bylo
projednáno na zasedání burzovní komory dne 18. 1. 2011, burzovní komisař proti tomuto
postupu nevznesl žádné výtky. Žádné výtky nebyly vzneseny ani v následujících 2,5 letech
do zahájení správního řízení.
[27] Nesouhlasí se závěrem městského soudu, že je funkce generálního sekretáře obligatorní
a že souladná se zákonem není situace, kdy jsou personální předpoklady zajištěny nulovým
počtem zaměstnanců. Zákon o komoditních burzách existenci zaměstnanců burzy předpokládá,
nikoliv nařizuje. Pokud by burza zaměstnance mít musela, stanovil by tak zákon o komoditních
burzách výslovně. Ustanovení §5 odst. 2 písm. c) zákona o komoditních burzách výslovně uvádí,
že personální a organizační parametry burzy musí odpovídat rozsahu a činnosti zaměření burzy.
V případě, že je burza schopna efektivně vykonávat svou činnost bez jediného zaměstnance
prostřednictvím členů burzovní komory a v souvislosti s absencí zaměstnanců nepociťuje žádný
personální deficit, lze mít za to, že personální předpoklady jsou splněny.
[28] Městský soud dovozuje, že existence zaměstnanců je nezbytná pro mechanismus kontroly
z důvodu jejich nezávislosti. I pokud by burza měla zaměstnance, byli by tito podřízeni
generálnímu sekretáři (§16 odst. 3 zákona o komoditních burzách), který je sám podřízen
předsedovi burzovní komory [§15 odst. 1 písm. c) zákona o komoditních burzách]. Zákon
o komoditních burzách rovněž nikde nestanoví požadavek na nezávislost generálního sekretáře.
Lze si tedy jen obtížně představit, že generální sekretář jako osoba, která má plnit úkoly, kterými
jej pověří burzovní komora a předseda burzovní komory, může být jejich nezávislou protiváhou
a účinně jejich činnost kontrolovat.
[29] Z §16 odst. 3 zákona o komoditních burzách vyplývá, že funkce generálního sekretáře
je v menší komoditní burze nahraditelná a v některých případech zbytečná. V případě, že statut
nepověří generálního sekretáře dalšími úkoly a úkoly mu nezadá ani burzovní
komora, ani její předseda, jsou činnosti jím vykonávané spíše administrativní povahy [§16 odst. 3
písm. a) až d) zákona o komoditních burzách]. Tyto činnosti je schopen vykonat sám předseda
burzovní komory. Generální sekretář nemá dle zákona o komoditních burzách žádné kontrolní
pravomoci. Kontrolní pravomoci jsou v zákoně o komoditních burzách upraveny v §12 odst. 2
písm. f), h), k) a m), §15 odst. 1 písm. d), §32 odst. 1, §33 odst. 1 a §34. Z těchto ustanovení
vyplývá, že kontrolní pravomoci má burzovní komora, její předseda a burzovní komisař.
V této souvislosti stěžovatelka poukazuje na to, že zákon o komoditních burzách nařizuje,
aby předseda burzovní komory byl členem statutárního orgánu člena burzy (tj. aby jako zástupce
člena burzy prováděl kontrolu činnosti burzy). Nezávislou osobou nespojenou se členy burzy
s kontrolní pravomocí je burzovní komisař, resp. dva burzovní komisaři jmenovaní
Ministerstvem zemědělství a Ministerstvem průmyslu a obchodu.
[30] I kdyby Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že stěžovatelka nejmenováním
generálního sekretáře porušila zákon o komoditních burzách, nejednalo by se o natolik zásadní
pochybení, že by způsobilo neřádnost burzovních obchodů. Stěžovatelka dále poukazuje na to,
že Ministerstvo průmyslu a obchodu jí schválilo povolení k rozšíření organizování burzovních
obchodů v době, kdy již byl generální sekretář 14 měsíců odvolán.
[31] V souvislosti s obchodním systémem provozovaným společností eCENTRE, a.s. uvádí,
že se městský soud nevypořádal s její námitkou, že k porušení §27 odst. 4 zákona o komoditních
burzách nemohlo dojít, neboť subsystém používaný stěžovatelkou je oddělen od subsystému
používaného společností eCENTRE, a.s. Důkazem opaku nemůže být pouhá skutečnost,
že si soud dokáže jinou možnost jen obtížně představit. Argumentace soudu, že provozovatel
systému má přístup ke všem datům v tomto systému, svědčí o jeho neznalosti této oblasti.
Porušení zákona o komoditních burzách musí být prokázáno, nikoli pouze „předpokládáno“.
Soud ani žalovaný se otázkou, jak obchodní systém funguje, vůbec nezabývaly.
[32] Společnost eCENTRE, a.s. je jediným dohodcem v rámci obchodování s plynem
a elektřinou, a tudíž ani nemůže být zvýhodněna oproti jinému dohodci. Soud a žalovaný navíc
pominuly skutečnost, že společnost eCENTRE, a.s. zprostředkovává burzovní obchody
prostřednictvím svých makléřů (fyzické osoby se samostatným oprávněním). Výhradně tito
makléři, kteří nemají k datům jiný přístup, zadávají jménem klientů údaje do systému (jeden
za kupujícího, druhý za prodávajícího). Možnost privilegovaného přístupu a jeho zneužití
je vyloučena. Soud i žalovaný pracují s teoretickým případem, kdy by o přijetí na komoditní burzu
pro oblast obchodů s plynem a elektřinou požádal i jiný dohodce.
[33] Data o probíhajících obchodech jsou zpřístupňována všem účastníkům obchodování.
Obchodování probíhá v reálném čase a v reálném čase jsou zveřejňovány zadávané hodnoty.
Neexistují tedy žádné kategorie privilegovaných dat o probíhajícím burzovním obchodu,
ke kterým by měl přístup jeden účastník obchodování a mohly by jej jakkoliv zvýhodnit.
[34] Městský soud dezinterpretoval žalobu, dovozuje - li, že se stěžovatelka přiznala,
že nedisponuje-li vlastním obchodním systémem, jedná v rozporu se zákonem o komoditních
burzách. Stěžovatelka v žalobě i replice výslovně uvedla, že zákon o komoditních burzách
nepožaduje, aby komoditní burza vlastnila daný obchodní systém. Dále deklarovala obchodní vůli
do budoucna přejít z outsourcingu na pořízení vlastního systému proto, že k tomu dostatek
vlastních prostředků bude mít.
[35] Záměr využívat systém společnosti eCENTRE, a.s. byl předem konzultován na zasedání
burzovní komory dne 26. 6. 2012, kterého se zúčastnili burzovní komisaři za Ministerstvo
zemědělství i Ministerstvo průmyslu a obchodu. Ani jeden z komisařů nic nenamítal.
V této souvislosti stěžovatelka uvádí, že obchodní systém používaný společností eCENTRE, a.s.
je používán jen pro obchodování s plynem a elektřinou. Výtky žalovaného týkající se obchodního
systému spadají do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu. Tato případná pochybení navíc
neodůvodňují odejmutí povolení se zemědělskými komoditami, neboť obchody s těmito
komoditami jsou provozovány na vlastním obchodním systému stěžovatelky.
[36] I kdyby Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že došlo k porušení zákona
o komoditních burzách, nebylo prokázáno porušení takové intenzity, že by způsobilo neřádnost
burzovních obchodů. Nejedná se o pochybení trvající 12 měsíců před zahájením správního řízení,
smlouva se společností eCENTRE byla uzavřena až 19. 9. 2012 (méně než 12 měsíců
před zahájením správního řízení).
[37] Ohledně nahrazování závěrkových listů bilaterálními smlouvami stěžovatelka namítá,
že tyto výtky nesměřují vůči ní, ale vůči osobám oprávněným k burzovním obchodům. Existují
jasně stanovená pravidla burzovních obchodů, která upravují celý proces sjednávání, uzavírání
i vypořádání obchodů. Pokud by byla v některých případech pravidla porušena, nejedná
se o pochybení stěžovatelky, ale konkrétního obchodníka. Stěžovatelka nemá pravomoc zabránit
smluvním stranám, aby po uzavření burzovního obchodu a vyhotovení závěrkového listu tento
závěrkový list dodatkovaly nebo nahradily smlouvou. Zákon o komoditních burzách ani pravidla
burzovních obchodů nikde nezakazují dodatkování či nahrazování závěrkových listů. Nejedná
se již o burzovní obchody a taková smlouva je uzavřena mimo režim komoditní burzy a zákona
o komoditních burzách.
[38] Závěry městského soudu se nezakládají na podkladech založených ve spise. Není zřejmé,
z čeho soud čerpal poznatek, že smluvní strany měly měnit cenu či kvalitu komodit oproti
závěrkovému listu. Tato spekulace není podložena žádným důkazem. Je totiž nezbytné jinak
hodnotit případy, kdy si smluvní strany závěrkový list nahradí pro vnitřní potřeby dokumentem
se stejným obsahem, který má formu kupní smlouvy a jinak případy, kdy strany provádějí pouze
formální úpravy, popř. upravují dílčí technické podmínky dodávek komodit.
[39] Rozhodnutí správních orgánů ani rozsudek městského soudu neuvádí kdy a k jakým
konkrétním porušením, ve kterých konkrétních případech mělo dojít. I kdyby k porušením došlo,
nebylo prokázáno, že se jedná o tak intenzivní porušení, že měly způsobit neřádnost organizace
obchodů ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení.
[40] Stěžovatelka je rovněž přesvědčena, že je napadený rozsudek nepřezkoumatelný,
neboť se městský soud nevypořádal s argumenty uvedenými v replice. Následně konkrétně uvádí
jednotlivé argumenty, se kterými se dle jejího názoru městský soud v napadeném rozsudku
nevypořádal. Odkazuje na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 – 44, a ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 – 75.
[41] S ohledem na vše výše uvedené navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek
městského soudu, rozhodnutí ministra zemědělství a prvostupňové rozhodnutí a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení.
III. Vyjádření ke kasační stížnosti a replika
[42] Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že se plně ztotožňuje
s obsahem kasační stížnosti a jejím odůvodněním. Má za to, že jsou v kasační stížnosti uvedeny
veškeré podstatné skutečnosti.
[43] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že plně souhlasí s napadeným
rozsudkem. Uvádí, že v kasační stížnosti je zaměňováno státní povolení k provozování komoditní
burzy a povolení ke změně jejího statutu spočívající v rozšíření o další komodity. Získá-li burza
státní povolení k provozování činnosti a má-li v úmyslu provádět činnost i s dalšími komoditami,
nepotřebuje získat další povolení k provozování burzy. Oprávnění k rozšíření činnosti o další
komodity získá toliko povolením změny statutu. Rozhodnutím Ministerstva průmyslu a obchodu
byla pouze povolena změna statutu, nebylo vydáno nové povolení k provozování burzy.
Stěžovatelka je držitelkou jednoho nedělitelného státního povolení, k jehož odejmutí je příslušný
ten, kdo toto povolení vydal. Tento výklad byl konzultován s Ministerstvem průmyslu a obchodu,
což je ze správního spisu zřejmé a není proto na místě hovořit o jeho „údajném souhlasu“.
[44] Ustanovení §35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách se uplatní i na situace,
kdy nejsou obchody organizovány řádně. V případě naplnění podmínek podle §35 odst. 3
uvedeného zákona správní orgán nemá možnost správního uvážení, zda povolení odejme
(formulace „odejme vždy“). Uvedené zákonné ustanovení nemá charakter sankce,
ale ochranného opatření. Judikatura citovaná stěžovatelkou není relevantní. Jako nelze považovat
za správní trestání situaci, kdy žadatel nezíská určité povolení, nelze považovat za správní trestání
situaci, kdy je mu takové povolení odejmuto. Vládou přijatá koncepce reformy správního trestání
(návrh věcného záměru zákona o správním trestání) ani koncepční materiál Ministerstva vnitra
„Zásady právní úpravy přestupků a jiných správních deliktů v zákonech upravujících výkon
veřejné správy“ nezahrnuje odebírání udělených povolení pod správní trestání.
[45] Činnost orgánu dohledu byla nepřetržitá a komplexní a nelze ji hodnotit pouze
prizmatem účasti burzovního komisaře na zasedání burzovních orgánů. Státní dozor probíhá
průběžně prostřednictvím monitoringu (např. sledování obchodů prostřednictvím kurzů),
analýzou dokumentů, či prověřováním v sídle burzy a konzultacemi s představiteli burzy.
Burzovní komisař věděl o všech porušeních zákona až po provedení systematické a zevrubné
analýzy. Po zjištění závažnosti pochybení nebylo možné využít jiné prostředky než odejmutí
povolení.
[46] K plnění úkolů generálního sekretáře předsedou burzovní komory žalovaný odkazuje
na čl. 1 odst. 7, čl. 1 odst. 5 a čl. 1 odst. 9 písm. a) Pravidel burzovních obchodů, ze kterých
dovozuje, že je vyloučeno spojení funkce předsedy burzovní komory a generálního sekretáře.
Stěžovatelka se snaží devalvovat roli generálního sekretáře a zaměstnanců při kontrole.
[47] K tvrzení, že burzovní komisaři byli seznámeni se záměrem využívat obchodní systém
společnosti eCENTRE, a.s. uvádí, že ze zápisu ze zasedání burzovní komory jsou stěží
odvoditelné konsekvence, které byly ve vztahu k obchodnímu systému plně identifikovány
až po systematické analýze. Dále k obchodnímu systému podotýká, že obchody byly
prostřednictvím tohoto systému uzavírány již před datem uzavření smlouvy (19. 9. 2012).
[48] Žalovaný navrhuje, aby Nejvyšší správní soud podanou kasační stížnost zamítl.
[49] Stěžovatelka v replice podrobně reaguje na jednotlivé argumenty žalovaného uvedené
ve vyjádření a z části opakuje argumentaci uvedenou v kasační stížnosti. Poukazuje na to,
že v případě udělení povolení k rozšíření obchodování s průmyslovými komoditami bylo
posuzováno splnění podmínek pro udělení povolení dle §5 a násl. zákona o komoditních
burzách. Pokud by rozhodnutí o rozšíření obchodování bylo pouhým rozhodnutím o změně
statutu, nebylo by Ministerstvo průmyslu a obchodu nuceno znovu detailně přezkoumávat
splnění všech podmínek pro udělení povolení k provozování komoditní burzy, včetně podmínek
prokázání finančních, materiálních, personálních a organizačních předpokladů pro provoz burzy.
Nejednalo se o „pouhé“ schválení změny statutu.
[50] Dopisy Ministerstva průmyslu a obchodu nejsou správními rozhodnutími
a nepředcházelo jim dokazování. V dopisech ministerstvo navíc souhlasí pouze se zahájením
správního řízení, resp. s hodnocením některých skutečností. Žádný dopis však nevyjadřuje
souhlas s odebráním povolení k provozování burzy. Z korespondence je navíc patrné,
že již v květnu 2013 měl žalovaný výtky k činnosti stěžovatelky, stěžovatelce je však nesdělil
a namísto toho rovnou zahájil v září 2013 správní řízení.
[51] K argumentu žalovaného, že burzovní komisař věděl o porušeních až po zevrubné
analýze, stěžovatelka uvádí, že skutečnosti ohledně zabezpečení kanceláře a nejmenování
generálního sekretáře musely být burzovnímu komisaři známy, neboť je sama stěžovatelka
komisaři notifikovala a komisař do jejího sídla docházel. Ohledně sídla a obsazení funkce
generálního sekretáře nedošlo od udělení povolení k rozšíření obchodování s průmyslovými
komoditami k žádné změně. Zatímco tedy Ministerstvo průmyslu a obchodu odsouhlasilo,
že burza splňuje předpoklady pro rozšíření činností, žalovaný považoval pochybení ohledně sídla
a generálního sekretáře za natolik závažná, že kvůli nim rovnou stěžovatelce odebral povolení
k provozování burzy.
[52] Získání povolení a jeho odejmutí jsou zcela odlišné právní instituty. Odkazuje na úpravu
trestu zrušení právnické osoby dle §16 zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti
právnických osob a řízení proti nim, a na zásady stanovené tímto zákonem, které jsou na věc
přímo aplikovatelné. S ohledem na zásadu ochrany nabytých práv musí být postup vůči uchazeči
o povolení a jeho držiteli zcela odlišný.
[53] K úkolům generálního sekretáře uvádí, že z žalovaným uváděných ustanovení Pravidel
burzovních obchodů nevyplývá, že by existoval jakýkoliv střet či neslučitelnost pozic mezi
funkcemi generálního sekretáře a předsedy burzovní komory.
[54] Žalovaný dne 24. 10. 2014 zaslal Nejvyššímu správnímu soudu vyjádření k replice,
v němž reaguje na repliku stěžovatelky a částečně opakuje tvrzení z vyjádření ke kasační stížnosti.
Poukazuje na to, jak se v průběhu času mění argumentace stěžovatelky k jednotlivým zjištěným
pochybením. Dále uvádí, že v případě Komoditní burzy Praha se nejedná o dílčí pochybení
týkající se jedné nebo dvou obchodovaných komodit, ale jsou dotčeny samotné principy
fungování burzy. Mezi základní komponenty burzy mimo jiné spadá její obchodní systém. Není
rozhodující, jaká komodita je právě obchodována.
[55] Souhlas Ministerstva průmyslu a obchodu není zákonem předpokládán ani vyžadován,
v rámci nutné spolupráce obou ústředních správních orgánů na úseku komoditního burzovnictví
však bylo vhodné jejich činnost koordinovat. Samo Ministerstvo průmyslu a obchodu zaslalo
v souvislosti se zjištěnými pochybeními stěžovatelce návrh na odvolání soukromého dohodce
eCENTRE, a.s.
[56] Stěžovatelka na vyjádření žalovaného reagovala přípisem ze dne 26. 11. 2014, ve kterém
podrobně popisuje, že její argumentace je od počátku konzistentní. Dále poukazuje na to,
že žalovaný konečně přiznává, že souhlas s dalším postupem mu byl ze strany Ministerstva
průmyslu a obchodu udělen pouze neformálně.
IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[57] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal
napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných
důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
A) Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
[58] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného
rozhodnutí. Vlastní přezkum rozhodnutí městského soudu je totiž možný pouze za předpokladu,
že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná o rozhodnutí
srozumitelné, které je opřeno o dostatek důvodů, z nichž je zřejmé, proč městský soud rozhodl
tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je natolik závažnou
vadou, že k ní soud přihlíží i bez námitky, z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[59] Veškerá výše uvedená kritéria napadené rozhodnutí splňuje. Jedná se o srozumitelné
a odůvodněné rozhodnutí. Z jeho obsahu je zcela zřejmé, proč městský soud rozhodl tak,
jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[60] Námitka stěžovatelky, že se městský soud nevypořádal s jejími argumenty uvedenými
v replice a na jednání není důvodná. Dle judikatury Ústavního soudu „[n]ení porušením práva
na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě
vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně
vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.“ (nález ze dne 12. 2. 2009,
sp. zn. III. ÚS 989/08, publ. jako N 26/52 SbNU 247). Povinnost soudu řádně odůvodnit
své rozhodnutí není nutno dle Ústavního soudu pojímat tak široce, že by bylo třeba vždy vyslovit
podrobnou odpověď na každý argument účastníka řízení (nález ze dne 5. 1. 2005,
sp. zn. IV. ÚS 201/04, publ. jako N 3/36 SbNU 19, nález ze dne 30. 5. 2006,
sp. zn. I. ÚS 116/05, publ. jako N 108/41 SbNU 349, či nález ze dne 22. 9. 2009,
sp. zn. III. ÚS 961/09, publ. jako N 207/54 SbNU 565). Městský soud se sice výslovně
nevypořádal s jednotlivými argumenty, které stěžovatelka uvedla v replice, kasační soud ověřil,
že v žalobě uplatněné námitky vypořádal všechny. Jeho úvahy a ucelená argumentace jsou plně
přezkoumatelné.
B) Pravomoc žalovaného k odejmutí povolení
[61] Podle §5 odst. 1 zákona o komoditních burzách „[k] provozování burzy je třeba státní povolení
(dále jen „povolení“) Ministerstva průmyslu a obchodu nebo Ministerstva zemědělství v oblastech jejich
působnosti
13)
(dále jen „příslušný orgán státní správy“)“. V poznámce pod čarou č. 13 je uveden odkaz
na §13 odst. 2 a §15 odst. 2 zákona o zřízení ministerstev. Dle §15 odst. 2 tohoto zákona
je Ministerstvo zemědělství „ústředním orgánem státní správy ve věcech komoditních burz, které organizují
obchody se zbožím pocházejícím ze zemědělské a lesní výroby, včetně výrobků vzniklých jeho zpracováním“.
Dle §13 odst. 2 tohoto zákona je Ministerstvo průmyslu a obchodu „ústředním orgánem státní správy
ve věcech komoditních burz s výjimkou věcí náležejících do působnosti Ministerstva zemědělství“.
[62] Podle §5 odst. 5 zákona o komoditních burzách je povolení „třeba též k návrhu na změnu
názvu burzy, statutu, řádu burzovního rozhodčího soudu a na přijetí za člena burzy, s výjimkou člena burzy podle
§17 odst. 1 písm. b), jinak jsou změny nebo vznik členství neplatné. K žádosti o povolení změny názvu nebo
statutu burza přiloží usnesení valné hromady o změně statutu a nové znění statutu. K žádosti o povolení změny
řádu burzovního rozhodčího soudu burza přiloží usnesení valné hromady o změně řádu burzovního rozhodčího
soudu a nové znění řádu burzovního rozhodčího soudu. K žádosti o povolení vzniku členství na burze burza
přiloží rozhodnutí burzovní komory o přijetí člena burzy a doklady podle odstavce 4 písm. d), e), f) a h).“
[63] V §35 odst. 3 zákona o komoditních burzách jsou upraveny podmínky, za nichž „příslušný
orgán státní správy povolení odejme vždy“. Postup pro odnětí povolení není nikde v zákoně
o komoditních burzách podrobněji upraven. V §37 – 39 je pouze upraveno zrušení, likvidace
a zánik burzy.
[64] V rozhodnutí ministra zemědělství o udělení povolení ze dne 13. 8. 2002 je ve výrokové
části uvedeno, že ministr zemědělství rozhodl o udělení státního povolení k provozování
Komoditní burzy Praha. Dále jsou ve výrokové části uvedeny komodity, které mohou být
předmětem obchodu podle tohoto povolení (např. dřevo a dřevní hmota, produkty rostlinné
a živočišné výroby). Rovněž je zde uvedeno, že se schvaluje Statut Komoditní burzy Praha a Řád
rozhodčího soudu při komoditní burze Praha.
[65] V rozhodnutí Ministerstva průmyslu a obchodu ze dne 22. 3. 2012, kterým bylo
stěžovatelce povoleno obchodovat s dalšími komoditami, je ve výrokové části uvedeno,
že Ministerstvo průmyslu a obchodu je dle §5 odst. 1 zákona o komoditních burzách a dle §13
odst. 2 zákona o zřízení ministerstev orgánem státní správy ve věcech komoditních burz
s výjimkou věcí náležejících do působnosti Ministerstva zemědělství. „Ministerstvo dle §5 až 7
zákona o komoditních burzách a podle §67 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů, rozhodlo na základě žádosti, kterou podal dne 30. ledna 2012 předseda burzovní komory Komoditní
burzy Praha Milan Nejedlý na základě rozhodnutí valné hromady ze dne 24. ledna 2012 o rozšíření
organizování burzovních obchodů se zbožím spadajícím do působnosti ministerstva
takto:Uděluje se státní
povolení ke změně Článku 2 odst. 1 písm. f) až o) Statutu Komoditní burzy Praha (…) ve znění schváleném
valnou hromadou konanou dne 24. ledna 2012. Toto povolení nenahrazuje případná povolení či certifikáty nutné
k obchodování s konkrétním druhem zboží.“
[66] V odůvodnění tohoto rozhodnutí se mj. uvádí, že „mimořádná valná hromada Komoditní burzy
Praha, konaná dne 24. ledna 2012, byla svolána pozvánkami v souladu se statutem a projednala za přítomnosti
burzovního komisaře Ministerstva zemědělství Ing. Jiřího Velvarského, CSc., (který je oprávněn za Ministerstvo
zemědělství státní povolení ke změnám statutu udělovat) změnu statutu této burzy, která se v bodech Článku 2
odst. 1 písm. f) až o) dotýká kompetencí ministerstva (pozn. dle zkratky v úvodu rozhodnutí
myšleno Ministerstva průmyslu a obchodu) založených §13 odst. 2 kompetenčního zákona“. Dále
se v odůvodnění uvádí následující: „Tím bylo vyhověno podmínkám stanoveným v §5 a násl. zákona
o komoditních burzách pro udělení státního povolení ke změně statutu ministerstvem ve vymezení předmětu
burzovních obchodů v Článku 2 odst. 1 písm. f) až o) Statutu Komoditní burzy Praha ve smyslu §4 odst. 1
písm. b) zákona o komoditních burzách.“
[67] Článek 2 odst. 1 Statutu komoditní burzy Praha upravuje předmět burzovních obchodů
s tím, že pod písm. f) až o) jsou zařazeny komodity spadající pod působnost Ministerstva
průmyslu a obchodu, tj. např. nerostné suroviny, papír, chemické výrobky, kovy, elektřina.
[68] Nejvyšší správní soud dospěl na základě právní úpravy obsažené v zákoně o komoditních
burzách a v zákoně o zřízení ministerstev k závěru, že žalovaný byl oprávněn k odejmutí povolení
k provozování komoditní burzy pouze v rozsahu komodit spadajících do jeho působnosti.
Z §5 odst. 1 zákona o komoditních burzách ve spojení s §15 odst. 2 zákona o zřízení
ministerstev je zcela jednoznačné, že žalovaný má působnost pouze ve věcech komoditních burz,
které organizují obchody se zbožím pocházejícím ze zemědělské a lesní výroby. Stěžovatelce bylo
výše citovaným rozhodnutím Ministerstva průmyslu a obchodu umožněno obchodovat
i s komoditami spadajícími do působnosti tohoto ministerstva. Nejednalo se již o burzu, která
by byla oprávněna obchodovat pouze se zbožím pocházejícím ze zemědělské a lesní výroby.
Žalovaný nebyl oprávněn odejmout burze povolení v části vztahující se ke komoditám
v působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu, neboť k tomu nemá žádnou zákonnou
pravomoc.
[69] Jakkoliv z výroku rozhodnutí Ministerstva průmyslu a obchodu ze dne 22. 3. 2012
vyplývá, že ministerstvo udělilo výslovně povolení „pouze“ ke změně statutu, materiálně
stěžovatelka získala oprávnění k obchodování s komoditami spadajícími do působnosti
Ministerstva průmyslu a obchodu. Ve skutečnosti tedy nedošlo k „pouhé změně statutu“,
ale zejména k udělení povolení k provozování burzy s komoditami spadajícími do působnosti
Ministerstva průmyslu a obchodu dle §5 odst. 1 zákona o komoditních burzách.
[70] Z rozhodnutí Ministerstva průmyslu a obchodu je zcela zřejmé, že si ministerstvo bylo
vědomo toho, že obchodování s průmyslovými komoditami spadá do jeho působnosti
a že je v otázce těchto komodit příslušným orgánem státní správy. Proto také prostřednictvím
jím jmenovaného burzovního komisaře vykonávalo nad stěžovatelkou státní dozor.
U stěžovatelky působili dva burzovní komisaři (jeden pro oblast komodit spadajících
do působnosti Ministerstva zemědělství a druhý pro oblast komodit spadajících do působnosti
Ministerstva průmyslu a obchodu).
[71] Odejmout povolení k provozování burzy je oprávněn příslušný orgán státní správy pouze
v rozsahu, v jakém povolení udělil. V době vydání prvostupňového rozhodnutí byla stěžovatelka
bezesporu držitelkou dvou povolení dle §5 odst. 1 zákona o komoditních burzách, a to povolení
Ministerstva zemědělství k obchodování se zbožím pocházejícím ze zemědělské a lesní výroby
a povolení Ministerstva průmyslu a obchodu k obchodování s komoditami spadajícími do jeho
působnosti. Ministerstvo zemědělství bylo oprávněno odejmout povolení k provozování
komoditní burzy pouze v rozsahu komodit spadajících do jeho působnosti. Bylo proto
oprávněno odejmout pouze povolení k obchodování se zbožím pocházejícím ze zemědělské
a lesní výroby.
[72] Na výše uvedených závěrech nic nemění ani to, že burzovních komisař Ministerstva
průmyslu a obchodu udělil souhlas se zahájením správního řízení o odejmutí povolení
k provozování burzy. Sám žalovaný tento souhlas označil za „neformální“. Žádný takový souhlas
není zákonem o komoditních burzách upraven a již vůbec nezmocňuje žalovaného k tomu,
aby rozhodl o odejmutí povolení k obchodování s komoditami, které nepatří do jeho působnosti.
[73] Z výše uvedených důvodů shledal Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu
nezákonným a podle §110 odst. 1 s. ř. s. přistoupil k jeho zrušení. Podle §110 odst. 2 písm. a)
ve spojení s §78 odst. 3 s. ř. s. Nejvyšší správní soud současně rozhodl i o zrušení rozhodnutí
ministra zemědělství a prvostupňového rozhodnutí, neboť pro to byly dány důvody již v řízení
před městským soudem.
[74] Ke zrušení prvostupňového rozhodnutí vedly Nejvyšší správní soud následující důvody.
[75] Výrokem I. prvostupňového rozhodnutí bylo stěžovatelce odejmuto pouze povolení
k provozování burzy udělené Ministerstvem zemědělství dne 13. 8. 2002 (a nikoliv povolení
udělené Ministerstvem průmyslu a obchodu), a proto je co do formy tento výrok správný.
Odůvodnění:
prvostupňového rozhodnutí však s tímto výrokem nekoresponduje, neboť
Ministerstvo zemědělství důvody pro odejmutí povolení odvíjelo nejen ze skutečností týkajících
se obchodování s komoditami spadajícími do jeho působnosti, ale i ze skutečností týkajících
se obchodování s komoditami spadajícími do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu
(např. pochybení ohledně obchodního systému provozovaného společností eCENTRE, a.s.).
Ministerstvo zemědělství nebylo oprávněno stěžovatelce vytýkat pochybení týkající se komodit
spadajících do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu, neboť v těchto otázkách není
příslušným orgánem státní správy.
[76] Dle konstantní judikatury zdejšího soudu lze za rozhodnutí nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost považovat též rozhodnutí, „jehož výrok je v rozporu s odůvodněním (…)
nebo jehož důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné“ (viz rozsudek ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 – 130, či rozsudek ze dne 13. 10. 2010, č. j. 1 As 16/2010 – 105).
[77] Dalším důvodem pro zrušení prvostupňového rozhodnutí je nezákonnost výroku II.
tohoto rozhodnutí, kterým byl stěžovatelce jmenován likvidátor. Nemělo-li Ministerstvo
zemědělství pravomoc odebrat povolení k obchodování s komoditami spadajícími do působnosti
Ministerstva průmyslu a obchodu, nebylo oprávněno pouze z důvodu odebrání jím uděleného
povolení poslat stěžovatelku do likvidace. K odejmutí povolení ze strany Ministerstva průmyslu
a obchodu prvostupňovým rozhodnutím fakticky ani právně nedošlo.
[78] Obiter dictum Nejvyšší správní soud uvádí, že za situace, kdy byly komoditní burze
uděleny dvě povolení k provozování burzy (každé v působnosti jiného ministerstva), jsou obě
ministerstva „příslušnými orgány státní správy“ (ve smyslu legislativní zkratky užívané v zákoně
o komoditních burzách), každý ve své působnosti, tedy v rozsahu komodit spadajících do jeho
působnosti. Každé z ministerstev bude mít burzovního komisaře, bude jmenovat část členů
burzovní komory (každé ministerstvo jednu šestinu členů), apod. Co se týče schvalování změn
názvu burzy, statutu, řádu burzovního rozhodčího soudu, přijetí člena burzy (§5 odst. 5 zákona
o komoditních burzách), bude vždy záležet na tom, působnosti kterého ministerstva se bude
změna dotýkat. Některé změny budou podléhat schválení pouze jednoho z ministerstev, jiné
schválení ministerstev obou (např. změna názvu burzy, či změny statutu týkající se působnosti
obou ministerstev).
C) Výklad §35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách
[79] Podle §35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách „[p]říslušný orgán státní správy
povolení odejme vždy, pokud burza ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení o odejmutí povolení
neorganizovala burzovní obchody podle §8a odst. 1 písm. a)“. Podle §8a odst. 1 písm. a) tohoto zákona
je burza povinna „řádně a průběžně organizovat burzovní obchody v rozsahu uděleného povolení“.
[80] Nejvyšší správní soud dospěl ve shodě s městským soudem k závěru, že ustanovení §35
odst. 3 písm. f) ve spojení s §8a odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách má být
vykládáno tak, že příslušný orgán státní správy je povinen povolení odejmout i v případě,
kdy burza obchody organizuje, avšak tyto obchody nejsou po zákonem stanovenou dobu
organizovány řádně, průběžně či v rozsahu uděleného povolení.
[81] Z formulace „neorganizovala burzovní obchody podle §8a odst. 1 písm. a)“ v návaznosti
na ustanovení §8a odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách lze jednoznačně dovodit,
že burzovní obchody musí být organizovány řádně, průběžně a v rozsahu uděleného povolení.
Pokud by měl zákonodárce v úmyslu, aby bylo povolení odejmuto pouze v případě,
kdy by obchody nebyly organizovány vůbec, nebyl by v tomto ustanovení uveden dovětek
„podle §8a odst. 1 písm. a)“. Skutečnost, že zákonodárce užil spojení slov „neorganizovala...podle“
a nikoli „organizovala ...v rozporu“ je zcela nepodstatná. Se stěžovatelkou se nelze ztotožnit
v tom, že výraz „podle §...“ je odkaz na konkrétní termín definovaný zákonem. Pokud
by zákonodárce odkazoval na termín „burzovní obchod“, byl by uveden odkaz na ustanovení §2
zákona o komoditních burzách, v němž je tento termín vymezen.
[82] Soud se neztotožnil ani s argumentací stěžovatelky teleologickým a komparativním
výkladem. Ohledně důvodové zprávy k zákonu č. 247/2011 Sb., je nutné konstatovat,
že stěžovatelčina citace této zprávy je nekompletní. V důvodové zprávě je k §35 uvedeno
následující: „Možnosti zahájení správního řízení stojí nově na selhání komoditní burzy vč. její nečinnosti,
analogicky s principy obchodního zákoníku, v ostatním se navazuje na dosavadní stav. V krajním případě,
pokud burza zjištěné nedostatky ve stanovené lhůtě neodstraní, může příslušný orgán státní správy povolení
k provozování burzy odejmout. Případy, kdy správní orgán státní správy povolení odejme vždy, jsou jednoznačně
specifikovány.“ K výkladu §35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách nelze z důvodové
zprávy nic podrobnějšího vyčíst, s výjimkou, že případy, kdy se povolení odnímá vždy, mají být
„jednoznačně specifikovány“.
[83] Odejmutí povolení dle §35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách je vázáno
na časovou podmínku, že burza obchody neorganizovala podle §8a odst. 1 písm. a) uvedeného
zákona ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení o odejmutí povolení. Pochybení
tedy musí trvat nejméně uvedených 12 měsíců, přičemž se nemůže jednat o formální nedostatky
či „bagatelní“ pochybení, ale o pochybení zásadní, které způsobují, že obchody nebyly
organizovány řádně, průběžně či v rozsahu uděleného povolení.
[84] Předpokladem odejmutí povolení dle §35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních
burzách není předchozí upozornění na zjištěné nedostatky. Ustanovení §35 odst. 3 uvedeného
zákona na rozdíl od předchozích dvou odstavců míří na zcela zásadní a dlouhotrvající pochybení
v činnosti burzy. V těchto případech zákon nedává správnímu orgánu žádnou možnost správního
uvážení, zda povolení odejme či nikoliv. Pokud shledá podmínky pro aplikaci §35 odst. 3 zákona
o komoditních burzách, je správní orgán povinen povolení odejmout „vždy“. Před zahájením
řízení o odejmutí povolení dle tohoto ustanovení není správní orgán povinen komoditní burzu
o zjištěných nedostatcích dopředu informovat, či jí stanovovat lhůtu k nápravě (na rozdíl
od postupu dle §35 odst. 2 zákona o komoditních burzách).
[85] Stejně tak burzovní komisař nemá stanovenu povinnost nedostatky svědčící pro odejmutí
povolení dopředu burze vytknout a stanovit lhůtu k jejich odstranění. Ustanovení §34 zákona
o komoditních burzách upravuje pravomoci burzovního komisaře. Z oprávnění burzovního
komisaře vytknout burze nedostatky a požadovat jejich odstranění ve stanovené lhůtě [srov. §34
odst. 2 písm. a) tohoto zákona] nelze dovodit povinnost takto postupovat vždy, tedy
i při naplnění důvodů pro postup dle §35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách.
[86] Na výše uvedeném nic nemění ani odkaz v důvodové zprávě na principy obchodního
zákoníku („Možnosti zahájení správního řízení stojí nově na selhání komoditní burzy vč. její nečinnosti,
analogicky s principy obchodního zákoníku, v ostatním se navazuje na dosavadní stav.“). Stěžovatelka
výslovně odkazuje na §68 odst. 7 obchodního zákoníku, dle kterého „[v] případech, kdy tento zákon
umožňuje zrušení společnosti rozhodnutím soudu, stanoví soud před rozhodnutím o zrušení společnosti lhůtu
k odstranění důvodu, pro který bylo zrušení navrženo, jestliže je jeho odstranění možné.“ Uvedený princip
je v §35 zákona o komoditních burzách reflektován, a to při postupu dle odstavců 1 a 2.
Ustanovení §35 odst. 3 zákona o komoditních burzách je však výjimkou z tohoto principu,
neboť při splnění stanovených podmínek je příslušný orgán státní správy povinen povolení
odejmout vždy. Tomu ostatně svědčí i důvodová zpráva k zákonu („Případy, kdy správní orgán státní
správy povolení odejme vždy, jsou jednoznačně specifikovány.“).
[87] Stěžovatelkou citované pasáže komentáře k zákonu o podnikání na kapitálovém trhu
se vztahují k §145 odst. 2 tohoto zákona, dle kterého „Česká národní banka může odejmout povolení
udělené podle tohoto zákona, jestliže …“ Dle písm. d) tohoto odstavce Česká národní banka může
odejmout povolení, jestliže „osoba, které bylo uděleno, opakovaně nebo závažně porušila povinnost
stanovenou tímto zákonem nebo přímo použitelnými předpisy Evropské unie nebo porušila podmínku nebo
povinnost stanovenou ve vykonatelném rozhodnutí vydaném podle tohoto zákona“. Z uvedeného je zřetelné,
že právní úprava zákona o komoditních burzách je odlišná za prvé v tom, že nedává příslušnému
orgánu státní správy možnost správního uvážení, zda povolení odejme (formulace „odejme vždy“).
Druhou odlišností je časová podmínka dle §35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách.
Zatímco dle zákona o podnikání na kapitálovém trhu je možné odejmout povolení již na základě
jednoho závažného porušení povinnosti, dle zákona o komoditních burzách je při aplikaci §35
odst. 3 písm. f) nezbytné, aby pochybení způsobovalo, že obchody ve 12 měsících
předcházejících zahájení správního řízení nebyly organizovány v souladu s §8a odst. 1 písm. a)
tohoto zákona. Komentáře k zákonu o podnikání na kapitálovém trhu nejsou použitelné
pro úpravu obsaženou v zákoně o komoditních burzách.
D) Zásady správního trestání a základní zásady činnosti správních orgánů
[88] Správní úřady disponují nejen sankčními oprávněními, ale řadou mocenských oprávnění,
kterými mohou velmi účinně prosadit plnění právních povinností, zabránit jejich dalšímu
porušování nebo odstranit protiprávní stav (např. exekuční prostředky, možnost bezprostředních
zásahů, oprávnění zakázat určité činnosti, vyloučit věci z užívání, zastavit provoz, zrušit,
pozastavit, omezit vydaná povolení, rozhodnout o odstranění nepovolené stavby, vyslovit zákaz
pobytu cizince z důvodu nedodržování stanovených povinností). Plnění právních povinností
ve veřejné správě lze proto zajistit i jinými způsoby než správními tresty. Odejmutí státního
povolení k provozu komoditní burzy je nápravným institutem státního dozoru, nikoli primárně
nástrojem správního trestání [srov. D. Hendrych a kol. Správní právo. Obecná část. 5. rozšířené
vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 249: „Specifická skupina oprávnění navazujících na výkon dozoru bývá
formulována pro případ zjištění nedostatků (rozdílů) mezi zjištěným a žádoucím chováním dozorované osoby.
Tuto skupinu oprávnění dozorčího orgánu lze označit jako nápravné prostředky dozoru. (…) Specifickými
nápravnými prostředky dozoru mohou především být uložení povinnosti zdržet se určitého jednání, uzavření
provozovny nebo odnětí oprávnění.“].
[89] Rozhodnutí o uložení sankce za správní delikt a rozhodnutí o výše uvedených opatřeních
jsou zcela odlišné a samostatné právní instituty. Jejich souběžné užití proto není porušením
zásady ne bis in idem (srov. D. Hendrych a kol. Správní právo. 7. vydání. Praha: C. H. Beck,
2009, s. 445). Sám zákon o komoditních burzách nepovažuje odejmutí licence za správní delikt,
ale zařazuje jej pod státní dozor (§33 – 35). Správní delikty upravuje až v navazujících
ustanoveních §36 – 36b, organizování obchodů v rozporu s §8a odst. 1 písm. a) zákona
o komoditních burzách ostatně považuje za správní delikt, za který je možno komoditní burze
udělit pokutu maximálně do výše 5 000 000 Kč.
[90] V této souvislosti lze odkázat také na závěry Evropského soudu pro lidská práva, který
v rozsudku ze dne 7. 7. 1989 ve věci Tre Traktörer AB proti Švédsku, stížnost č. 10873/84,
dospěl k závěru, že odejmutí povolení nabízet alkoholické nápoje v restauračním zařízení není
trestním obviněním ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod. Jakkoliv může být
odejmutí povolení přísným opatřením, nemůže být považováno za sankci v trestním slova
smyslu, a to i za předpokladu, že je spojeno s chováním držitele povolení.
[91] K obdobným závěrům dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 5. 2012,
č. j. 4 As 39/2011 – 107, kde konstatoval, že zrušení rozhodnutí o povolení dovozu přípravku
na ochranu rostlin není správním trestáním.
[92] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s námitkou rozporu odnětí povolení se zásadou
proporcionality. Pokud dojde v činnosti burzy k dlouhodobým zásadním pochybením,
je odejmutí státního povolení na místě. V úvahu je třeba brát veřejný zájem na řádném fungování
komoditních burz a zájem účastníků burzovních obchodů na tom, aby obchodování probíhalo
v souladu se zákonem a za skutečné tržní ceny. V této souvislosti lze odkázat na důvodovou
zprávu k zákonu č. 247/2011 Sb., kterým byl novelizován zákon o komoditních burzách,
kde je uvedeno následující: „Státní dozor má podle dosavadních právních předpisů relativně slabé možnosti
odebírání licencí (státního povolení), resp. přísnější kontroly u těch komoditních burz, které porušují zákon nebo
statut. Státní dozor tak nemůže efektivně ovlivnit existenci neobchodujících komoditních burz, tedy možných burz
pro forma, stejně jako složitě reaguje na situace, kdy někdo sice činnost provozuje, ale závadně. (…) Z důvodu
ochrany trhu s komoditami, kde v některých případech mají komodity strategický význam a ovlivnění trhu s nimi
by mohlo mít negativní hospodářské dopady, je zájmem, aby obchod s komoditami zastřešovaly pouze osoby,
jež mají alespoň minimální předpoklady po stránce finanční, materiální, personální a organizační.“ Rovněž
lze odkázat na důvodovou zprávu k zákonu o komoditních burzách, kde je mj. uvedeno
následující: „Zvýšený zájem státu se projevuje nejen v metodě právní regulace, ale i v zavedení koncesního systému
pro vznik burzy. Burza může vzniknout jen v mezích státního povolení. V pravomoci státních orgánů
je i jmenovat část členů burzovní komory. Ve státním dozoru nad činností burzy, jež je vykonáván prostřednictvím
burzovního komisaře, v možnostech státu pozastavit realizaci rozhodnutí burzovních orgánů, pozastavit burzovní
obchody, omezit či odejmout povolení k provozování burzy a v možnostech použití správních sankcí vůči osobám
zúčastněných na burzovních obchodech se projevují veřejnoprávní aspekty právní regulace postavení burzy
a burzovních obchodů. (…) V zájmu ochrany účastníků burzovních obchodů, zvyšování důvěry k němu
a vzhledem k tomu, že burza se má konstituovat jako soukromoprávní subjekt, navrhuje se zavést státní dozor
nad činností burzy prostřednictvím institutu burzovního komisaře a jeho zástupce, který burzovního komisaře
zastupuje v době jeho nepřítomnosti v plném rozsahu jeho práv a povinností.“
[93] Odejmutí povolení je adekvátním prostředkem k tomu, aby bylo zajištěno, že na burzách
organizované obchody budou probíhat v souladu se zákonem. To je v zájmu jak státu,
tak samotných účastníků burzovních obchodů.
E) Překvapivost odejmutí povolení
[94] Se stěžovatelkou lze souhlasit v tom, že čistě ze subjektivního hlediska pro ni bylo
zahájení řízení o odejmutí povolení překvapivé, neboť žádné z pochybení, jejichž posouzení
náleželo do působnosti Ministerstva zemědělství, nenaplnilo důvody pro okamžité odebrání
povolení (viz níže).
[95] V obecné rovině je však nutné připomenout, že v případě aplikace §35 odst. 3 písm. f)
zákona o komoditních burzách není správní orgán povinen komoditní burzu před zahájením
správního řízení o odejmutí povolení informovat o zjištěných nedostatcích, či stanovovat lhůtu
k nápravě. Taková povinnost není uložena ani burzovnímu komisaři. Provozovatel burzy nemá
žádný „nárok“ na to, aby byl o pochybeních majících za následek odebrání povolení
před zahájením správního řízení informován a byla mu poskytnuta lhůta k nápravě.
[96] Závěr městského soudu, že „posledním varováním“ mělo být pro stěžovatelku zahájení
správního řízení a že pokud by pochybení odstranila, mělo být řízení o odejmutí povolení
zastaveno, Nejvyšší správní soud nesdílí. Z ustanovení §35 odst. 3 písm. f) zákona
o komoditních burzách je zcela jednoznačné, že zjištěná pochybení musí způsobovat, že obchody
v období 12 měsíců předcházejících zahájení správního řízení nebyly organizovány v souladu
s §8a odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách. Případné napravení zjištěných pochybení
v době po zahájení správního řízení již nemůže mít jakýkoliv vliv na obchody v období 12 měsíců
před zahájením správního řízení. Dodatečná náprava nemůže mít vliv na povinnost povolení
k provozování burzy odejmout a není důvodem pro zastavení řízení o odejmutí povolení.
[97] Stěžovatelka dále namítá, že dle výkladu městského soudu by žalovaný mohl zrušit
komoditní burzu za situace, kdy by si byl vědom určitého pochybení, avšak v průběhu 12 měsíců
by na ně neupozornil. Takový výklad považuje za rozporný se zásadami správního řízení
a ústavním pořádkem. Pokud se Nejvyšší správní soud s výkladem městského soudu ztotožní,
navrhuje, aby věc předložil Ústavnímu soudu z důvodu rozporu §35 odst. 3 písm. f) zákona
o komoditních burzách s ústavním pořádkem.
[98] Nejvyšší správní soud v prvé řadě odkazuje na příslušnou judikaturu Ústavního soudu.
Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 10. 2003, sp. zn. IV. ÚS 150/01 uvedl, že „[p]odstatou uplatňování
veřejné moci v demokratickém právním státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR) je kromě jiného také princip dobré víry
jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochrana dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci,
ať už v individuálním případě plynou přímo z normativního právního aktu nebo z aktu aplikace práva. Princip
dobré víry působí bezprostředně v rovině subjektivního základního práva jako jeho ochrana, v rovině objektivní
se pak projevuje jako princip presumpce správnosti aktu veřejné moci.“
[99] „Z ústavněprávních hledisek je proto stěží akceptovatelné, pokud státní orgán při výkonu veřejné moci,
tj. v postavení vrchnostensky nadřazeného subjektu, autoritativně přezkoumá a osvědčí určité skutečnosti,
čímž vyvolá v jednotlivci dobrou víru ve správnost těchto skutečností a v samotný akt státu, aby následně jednotlivce
sankcionoval za to, že tyto skutečnosti mocensky aprobované státem v předchozím aktu jsou nesprávné a jednání
jednotlivce protizákonné. Takovým aktem totiž orgán státu narušuje princip důvěry jednotlivce v rozhodovací
činnost státu a v akty státu. Takový postup je z ústavněprávních hledisek tím méně přijatelný, pokud takový
závěr směřuje k tíži jednotlivce v podobě nastoupené sankce za protiprávní stav. Nelze na jedné straně konstatovat
protizákonnost jednání jednotlivce, a na druhé straně zcela odhlížet od toho, že takovou nezákonnost autoritativně
stvrdil stát svým rozhodnutím. Tento postup svědčí o libovůli rozhodujícího orgánu veřejné moci a dostává
se tak za meze stanovené čl. 2 odst. 2 Listiny. Ustanovení čl. 2 odst. 2 Listiny totiž není toliko příkazem
pro výkon státní moci v hranicích vymezených kompetencí, nýbrž dopadá i na způsob jejich výkonu“
[nález Ústavního soudu ze dne 9. 11. 2004, sp. zn. I. ÚS 163/02].
[100] Z uvedeného lze dovodit, že za situace, kdy správní orgán protiprávní jednání skutečně
aprobuje, není následně možné z důvodu tohoto jednání původce protiprávního jednání
sankcionovat či odejmout mu povolení podle §35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních
burzách. Jak případná sankce, tak odejmutí povolení by za takové situace byly v rozporu
se zásadou ochrany dobré víry v jednání veřejné moci. V úvahu by proto přicházelo nejprve
vytknutí pochybení a až v případě, že by toto pochybení nebylo napraveno, by bylo možné
přistoupit k odejmutí povolení (musel by tedy být aplikován postup dle §35 odst. 1 a 2 zákona
o komoditních burzách). Pokud však jednáním provozovatele burzy dojde ke splnění podmínek
pro odejmutí povolení, aniž by takové jednání bylo státní mocí jednoznačně aprobováno, není
odebrání povolení v rozporu s ústavním pořádkem.
[101] V posuzované věci se Nejvyšší správní soud nemusel zabývat, zda k uvedené situaci
došlo, neboť, jak je podrobně uvedeno v následující části odůvodnění, vytýkaná pochybení
neshledal jako dostatečná pro naplnění §35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách.
F) Sídlo stěžovatelky
[102] Ve vztahu k sídlu stěžovatelky městský soud v napadeném rozsudku uvedl mj. následující:
„Žalobci je vytýkáno, že v sídle burzy nelze zajistit bezpečné uložení dokumentace, což doslovně uvedl přímo
žalobce (jeho statutární orgán). Tento fakt přitom žalobce v podané žalobě nijak nezpochybnil.“
[103] Stěžovatelka v kasační stížnosti naopak namítá, že závěr o nedostatečném zajištění
prostor zpochybnila, a to jak v žalobě, tak v replice. Kancelář využívaná stěžovatelkou tvoří
samostatný a stavebně oddělený uzamykatelný prostor.
[104] V podané žalobě stěžovatelka na str. 9 uvedla mj. následující: „I přes odůvodnění námitek proti
prvoinstančnímu rozhodnutí uvedených v rozkladu žalobce, kde bylo zejména uvedeno, že kancelář, kterou žalobce
využívá, tvoří samostatný a stavebně oddělený prostor, který je možno uzamknout (a který je pochopitelně v době
nepřítomnosti burzovního aparátu uzamykán) a tím znepřístupnit od ostatních prostor v budově, setrvává Ministr
na stanovisku, že sídlo žalobce je sdílené s dalšími subjekty, v důsledku čehož údajně nemá být možno „zabezpečit
bezpečné uložení relevantní dokumentace burzy“. S touto dezinterpretací žalobce zásadně nesouhlasí. V rámci
rozkladu byly předloženy důkazy, zejména podnájemní smlouva s Českou asociací podnikatelů v lesním
hospodářství, z nichž jednoznačně vyplývá, že přestože sídlí v budově, v níž má sídlo několik dalších subjektů, jde
v případě žalobce o samostatné nebytové prostory, které jsou stavebně odděleny od ostatních prostor a jsou
uzamykatelné. Pokud Ministr tyto důkazy zcela opomíjí, jedná se v dané části o rozhodnutí, které by bylo možno
zrušit i bez nařízení jednání ve smyslu ustanovení §76 odst. 1 písm. b) SŘS, když zcela evidentně skutkový
stav, který vzal Ministr za základ Rozhodnutí o rozkladu, je v rozporu se spisem.“
[105] V replice ze dne 18. 6. 2014 stěžovatelka uvedla, že „[ú]čelovost argumentace žalovaného
je evidentní i ze str. 9 vyjádření, kde žalovaný cituje konstatování předsedy burzovní komory. Žalobce
již několikrát uváděl, že kromě svých výlučných kancelářských prostor využívá v daném objektu i společné
prostory - toalety, chodby, kuchyňku a jednací místnost. Předseda komory konstatoval, že v jednací místnosti
nemohou být uloženy dokumenty Komoditní burzy Praha, neboť tato jednací místnost je sdílena s jinými firmami.
To však neplatí pro samotné kancelářské prostory Komoditní burzy Praha. Ty jsou užívány výlučně žalobcem
a veškeré zákonem požadované dokumenty komoditní burzy jsou také uloženy a zamčeny v těchto prostorách.“
[106] Z výše uvedeného je zcela zřejmé, že městský soud vyšel z nesprávného předpokladu.
Závěr, že v sídle burzy nelze zajistit bezpečné uložení dokumentace, stěžovatelka jednoznačně
zpochybnila. I pokud by bylo shledáno, že v sídle burzy nelze zajistit bezpečné uložení
dokumentace, nelze z tohoto bez dalšího dovozovat, že byly naplněny důvody pro odejmutí
povolení dle §35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách.
[107] Soud nezpochybňuje důležitost bezpečného uložení burzovní dokumentace tak, aby byla
vyloučena manipulace nepovolaných osob s touto dokumentací. Je však nutno připomenout,
že zákon o komoditních burzách nikde nestanoví, že veškerá dokumentace komoditní burzy musí
být uložena v jejím sídle. Výjimkou jsou samozřejmě dokumenty v zákoně o komoditních
burzách výslovně zmíněné, které musí být zpřístupněny k nahlédnutí v sídle burzy dle §8a odst. 1
písm. e) a g), či §27 odst. 7 zákona o komoditních burzách (tyto dokumenty však byly v sídle
burzy burzovnímu komisaři předloženy, jak vyplývá z protokolu ze dne 23. 4. 2013).
Dokumentaci, která nemusí být zpřístupněna v sídle burzy, je možné bezpečně uložit i mimo toto
sídlo, např. v pronajatých prostorách. Z uvedené skutečnosti proto nelze dovozovat závěr
o nedostatečném organizačním a materiálním předpokladu pro provoz burzy.
[108] Pro aplikaci §35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách, musí nastat situace,
kdy burzovní obchody nebyly ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení
organizovány řádně, průběžně či v rozsahu uděleného povolení. Soud neshledal příčinnou
souvislost mezi vytýkaným pochybením spočívajícím v nedostatečném zabezpečení sídla burzy
a řádností či průběžností organizace obchodů ve 12 měsících předcházejících zahájení správního
řízení. To, že není sídlo burzy dostatečně zabezpečeno (a nebyla tam uložena veškerá burzovní
dokumentace), bez dalšího neznamená, že nebyly obchody v uvedeném časovém období
organizovány řádně či průběžně (navíc za situace, kdy obchodování probíhá elektronicky).
Správní orgány žádnou podrobnější argumentaci (a důkazní materiál) stran vlivu nedostatečného
zabezpečení sídla na řádnost či průběžnost organizace obchodů v období 12 měsíců
před zahájením správního řízení nepřináší. Správní orgány ve svých rozhodnutích ostatně
ani podrobněji nevymezují, jaké konkrétní dokumenty nebyly z důvodu nedostatečného
zabezpečení uloženy v sídle stěžovatelky.
[109] S ohledem na výše uvedené soud neshledal naplnění podmínek §35 odst. 3 písm. f)
zákona o komoditních burzách z důvodu nemožnosti bezpečného uložení dokumentace v sídle
burzy.
G) Burzovní aparát, generální sekretář, kontrolní činnost a čestnost burzovních obchodů
[110] Podle §5 odst. 2 písm. c) zákona o komoditních burzách je podmínkou pro udělení
povolení k provozování burzy mj. to, že „zakladatelé doloží, že burza bude mít ke dni zahájení provozu
dostatečné finanční, materiální, personální a organizační předpoklady pro provozování burzy vzhledem
k předpokládanému rozsahu činnosti a zaměření burzy.“
[111] Funkce generálního sekretáře burzy je upravena v §16 zákona o komoditních burzách.
Dle odstavce 1 tohoto ustanovení je generální sekretář burzy „volen na zasedání burzovní komory
na návrh předsedy burzovní komory. Kandidát na funkci generálního sekretáře burzy je vybírán konkursem.“
Odstavec 2 uvádí, že „[g]enerální sekretář burzy je zaměstnancem burzy a po dobu výkonu své funkce nesmí
bez předchozího písemného souhlasu burzy provozovat podnikatelskou činnost, být v zaměstnaneckém nebo jiném
obdobném poměru ani být členem statutárních a dozorčích orgánů právnických osob zabývajících se podnikatelskou
činností.” Dle odstavce 3 „[g]enerální sekretář burzy a) řídí činnost burzovního aparátu i všech ostatních
zaměstnanců burzy, b) připravuje podklady pro zasedání burzovní komory, c) uveřejňuje závěry a sdělení burzovní
komory, d) dbá na zachovávání pořádku na burzovních shromážděních a je oprávněn vykázat osoby, které ruší
pořádek a nedbají jeho pokynů, e) plní další úkoly, kterými jej pověří statut, zasedání burzovní komory nebo
předseda burzovní komory.“ Dle odstavce 4 „[g]enerální sekretář burzy má právo účastnit se s hlasem
poradním zasedání valné hromady, burzovní komory a burzovních výborů.“
[112] Funkce generálního sekretáře burzy je obligatorní funkcí pro každou burzu. Zákon
o komoditních burzách funkci generálního sekretáře výslovně upravuje a uvádí, že generální
sekretář je zaměstnancem burzy. Argumentace stěžovatelky, že funkce generálního sekretáře
nemusí být zřízena či nemusí být dlouhodobě obsazena, postrádá zákonný podklad. Pokud tedy
stěžovatelka neměla generálního sekretáře od počátku roku 2011, došlo nepochybně k porušení
zákona o komoditních burzách.
[113] Co se týče burzovního aparátu (personální zabezpečení burzy), musí tento s odkazem
na §5 odst. 2 písm. c) zákona o komoditních burzách odpovídat rozsahu činnosti a zaměření
burzy. Počet zaměstnanců burzy bude záležet na konkrétních okolnostech (např. na objemu
obchodů, na tom, zda jsou obchody organizovány elektronicky, či nikoliv). Je však nezbytné,
aby byl počet zaměstnanců dostatečný pro zajištění provozu burzy v souladu se zákonem
(aby byly obchody organizovány řádně a průběžně, byla zajištěna kontrolní činnost, atd.).
V souladu se zákonem může být i situace, kdy má burza pouze jednoho zaměstnance,
a to generálního sekretáře, pokud tento v součinnosti s orgány burzy zvládá zabezpečit činnost
burzy.
[114] Jak již bylo několikrát uvedeno výše, pro aplikaci §35 odst. 3 písm. f) zákona
o komoditních burzách, musí nastat stav, kdy burzovní obchody nebyly ve 12 měsících
předcházejících zahájení správního řízení organizovány řádně, průběžně či v rozsahu uděleného
povolení. Ač stěžovatelka porušila zákon dlouhodobým neobsazením funkce generálního
sekretáře, správní orgány ve svých rozhodnutích neidentifikovaly žádná konkrétní pochybení,
z nichž by vyplývalo, že obchody nebyly organizovány řádně, průběžně či v rozsahu uděleného
povolení v uvedeném časovém období. Správní orgány nepřinesly žádná konkrétní tvrzení
a důkazy o tom, že by předseda burzovní komory nezvládal vykonávat činnost generálního
sekretáře (předseda burzovní komory dle statutu vykonává práva a povinnosti generálního
sekretáře do doby jeho zvolení). Z napadených rozhodnutí nelze v souvislosti s neobsazením
funkce generálního sekretáře žádným způsobem dovodit, že by burzovní obchody ve 12 měsících
předcházejících zahájení správního řízení nebyly organizovány řádně, průběžně či v rozsahu
uděleného povolení. Ustanovení §35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách
dlouhodobým neobsazením funkce generálního sekretáře naplněno nebylo.
[115] Ohledně kontrolní činnosti dospěly správní orgány k závěru, že je tato ve své podstatě
znemožněna v důsledku absence generálního sekretáře a dalších zaměstnanců burzy. Vycházely
z čl. 10 odst. 1 Pravidel členství, dle kterého je Komoditní burza Praha „oprávněna provádět kontrolu,
zda člen dodržuje a splňuje všechny podmínky členství stanovené Zákonem, Statutem a Pravidly členství. Člen
takovouto kontrolu pracovníkům Komoditní burzy Praha vybaveným pověřením předsedy Komory umožní.“
Městský soud dospěl k závěru, že nelze považovat za dostatečně efektivní kontrolu případ,
kdy předseda burzovní komory, který je zároveň zaměstnancem a členem statutárního orgánu
společnosti ENERGOWOOD CZ, a.s., na tohoto dohodce dohlíží a kontroluje jeho činnost.
[116] Dle §8a odst. 1 písm. c) zákona o komoditních burzách je burza povinna průběžně
kontrolovat, zda jsou členy burzy, dohodci a jinými osobami oprávněnými k burzovním
obchodům, plněny povinnosti jim stanovené zákonem, statutem a vnitřními předpisy burzy.
Jednotlivé kontrolní pravomoci zákon o komoditních burzách dává burzovní komoře
[§12 odst. 2 písm. a), f), h) a k); §32] a předsedovi burzovní komory [§15 odst. 1 písm. d)].
Samozřejmě má kontrolní pravomoci i burzovní komisař jmenovaný příslušným orgánem státní
správy (§33 a 34 zákona o komoditních burzách). Pravidla členství v citovaném článku přenesla
kontrolní pravomoci i na „pracovníky“ Komoditní burzy Praha. To však ještě neznamená,
že by kontrolu nebyl oprávněn provádět předseda burzovní komory či jiní členové burzovní
komory, resp. burzovní komora jako celek. Z toho, že stěžovatelka nemá žádné zaměstnance tak
nelze bez dalšího automaticky dovozovat, že by kontrola byla znemožněna nebo že by tato
kontrola absentovala. Pro případný závěr o absenci kontrolní činnosti by bylo nutné zjistit,
zda je či není kontrolní činnost prováděna členy burzovní komory či jejím předsedou. Ohledně
této otázky však jakékoli závěry v rozhodnutích správních orgánů chybí.
[117] Co se týče závěru městského soudu, je nutné konstatovat, že dohodce a člen burzy
ENERGOWOOD CZ, a.s. (jehož zaměstnancem a členem statutárního orgánu je předseda
burzovní komory) mohl být kontrolován jiným členem burzovní komory, nikoliv výlučně jejím
předsedou. Ostatně zákon o komoditních burzách výslovně v §11 odst. 4 uvádí mj. následující:
„Členem burzovní komory může být jen člen burzy. V případě člena burzy, který je právnickou osobou, může být
členem burzovní komory jen fyzická osoba, která je statutárním orgánem nebo členem statutárního orgánu této
právnické osoby.“ Z uvedeného je zřejmé, že člen burzovní komory bude mít vždy vazbu
na některého člena burzy. Je tedy zcela v souladu se zákonem, když předseda burzovní komory
je zároveň členem statutárního orgánu člena burzy.
[118] Správní orgány z absence kontrolní činnosti dovozovaly porušení §8a odst. 1 písm. c)
zákona o komoditních burzách. Porušení tohoto ustanovení není důvodem pro odejmutí
povolení bez předchozího upozornění dle §35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách.
Odejmout povolení podle uvedeného ustanovení lze pouze v případě, že ve 12 měsících
předcházejících zahájení správního řízení nebyly obchody organizovány v souladu s §8a odst. 1
písm. a) zákona o komoditních burzách, tj. řádně, průběžně a v rozsahu uděleného povolení.
[119] Čestnost burzovních obchodů je upravena v §25 zákona o komoditních burzách. Podle
odst. 1 tohoto ustanovení musí být při burzovních obchodech „všem účastníkům dostupné ve stejnou
dobu stejné informace o skutečnostech významných pro vývoj kursů komodit, s nimiž je na burze obchodováno.“
[120] Ministerstvo zemědělství v prvostupňovém rozhodnutí ohledně čestnosti burzovních
obchodů uvedlo následující: „Úkoly spojené s osobou generálního sekretáře plní předseda burzovní komory
Komoditní burzy Praha, který je v pracovním nebo jiném smluvním vztahu se členem burzy (HLDS). Přitom
v čl. 1, odst. 7 Pravidel burzovních obchodů je uvedeno, že „Generální sekretář burzy a zaměstnanci Komoditní
burzy Praha mají právo na veškeré informace související se zabezpečením průběhu a zpracováním výsledků
burzovního shromáždění.“ Kdežto členové komory (viz. čl. 1 odst. 5 Pravidel burzovních obchodů) „mají v rámci
burzovního shromáždění právo na získávání průběžných a závěrečných informací výsledků obchodování
a informací vyplývajících z jejich pravomocí stanovenými Zákonem, Statutem a Pravidly Komoditní burzy Praha.“
Tímto jasně definovaným přístupem k informacím je vyloučeno spojení funkce předsedy burzovní komory s funkcí
generálního sekretáře burzy v záležitostech, které jsou vyhrazeny, s ohledem na dodržení principu čestnosti obchodů
a zajištění důvěrnosti a mlčenlivosti, jen a pouze burzovnímu aparátu, což dále podtrhuje čl. 1 odst. 9 písm. a)
Pravidel burzovních obchodů, ve kterém je uvedeno, že „Čestnost burzovních obchodů je na Komoditní burze
Praha zajištěna monitorováním jednotlivých transakcí ze strany Komoditní burzy Praha a systémem kontroly
dodržování zákona zaměstnanci Komoditní burzy Praha“. Burza se dopouští v rozporu s §25 zákona
o komoditních burzách, porušení principu čestnosti burzovních obchodů, a to vzhledem ke zřejmému střetu zájmů
spočívajícím ve výkonu činností náležejících ze zákona o komoditních burzách generálnímu sekretáři jinou osobou,
navíc při úplné absenci jakýchkoliv dalších zaměstnanců burzy, kteří by měli zajišťovat výkon jednotlivých
činností burzy. Střet zájmů se dotýká čl. 9 (Vztah k zaměstnancům Komoditní burzy Praha) Pravidel členství,
ve kterém je zakotveno, že „člen nezaměstná v pracovním nebo jiném smluvním poměru zaměstnance Komoditní
burzy Praha, a to bez ohledu na to, zda je v rámci takovéhoto vztahu vyplácena mzda nebo odměna či nikoli.“
Z tohoto ustanovení vyplývá, že Komoditní burza Praha, resp. její orgány, si je plně vědoma rizika střetu zájmů
spočívajících v zaměstnání zaměstnance Komoditní burzy Praha členem burzy. Stejné riziko ovšem nastává
i v případě, kdy Komoditní burza Praha nemá zaměstnance a vše vykonává předseda burzovní komory, který
je zaměstnancem člena burzy.“
[121] V rozhodnutí ministra zemědělství je ve vztahu k čestnosti burzovních obchodů uvedeno:
„V souvislosti s čestností burzovních obchodů KBP v rozkladu podotýká, že „Ministerstvo v této části odůvodnění
Rozhodnutí neuvádí žádný konkrétní případ, kdy by došlo k porušení čestnosti burzovního obchodu“ a popsaný
stav považuje za „abstraktní“. Nutno podotknout, že s přihlédnutím k funkci a postavení komoditní burzy,
tedy prostředí, kde mají být organizovány obchody na zcela transparentní a stabilní bázi, nelze žádnou skutečnost
týkající se čestnosti burzovních obchodů považovat za abstraktní. Popřen by tím totiž byl samotný princip
fungování komoditní burzy. Záležitosti týkající se čestnosti burzovních obchodů jsou v případě KBP systémovým
porušením, jak je podrobně a ilustrativním způsobem (odkazem na zákon o komoditních burzách a jednotlivé
interní předpisy) analyzováno v odůvodnění rozhodnutí ministerstva. Pokud KBP neshledává střet zájmů v situaci,
kdy činnost generálního sekretáře vykonává předseda burzovní komory, který je zároveň zaměstnancem člena
a soukromého dohodce burzy, čímž je narušena čestnost burzovních obchodů s ohledem na možné využívání
získaných informací ve prospěch třetích osob a dochází tím k faktickému porušování nejen zákona o komoditních
burzách, ale i vlastních interních burzovních předpisů, je činnost takové burzy ohrožením komoditního trhu jako
takového.“
[122] Městský soud vyšel v napadeném rozsudku z úvahy, že stav, kdy „činnost členů burzy
a dohodců v podstatě není kontrolována (resp. jejich kontrola je toliko navenek deklarována), pak nepochybně
znamená porušení principu čestnosti burzovních obchodů.“
[123] Podle §25 odst. 2 zákona o komoditních burzách „[o]soby, které mají ze svého zaměstnání nebo
postavení na burze dříve než ostatní účastníci burzovního obchodu informace o skutečnostech, které mohou ovlivnit
vývoj kursů komodit a komoditních derivátů, s nimiž je na burze obchodováno, nesmějí uzavírat obchody s těmito
komoditami a komoditními deriváty nebo tyto informace využít ve prospěch jiných osob, dokud se tyto informace
nestanou veřejně známými; dále nesmějí vědomě rozšiřovat nepravdivé zprávy, které by mohly mít vliv na vývoj
kursů komodit a komoditních derivátů, s nimiž je na burze obchodováno, nebo poškodit účastníky trhu.“
[124] Podle §25 odst. 4 zákona o komoditních burzách „[č]lenové burzy a burzovní komory, jakož
i zaměstnanci burzy jsou povinni zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, které získali ze svého postavení a které
mají význam pro vývoj kursů komodit, s nimiž je na burze obchodováno.“
[125] Čestnost burzovních obchodů považuje Nejvyšších správní soud za jeden ze stěžejních
principů fungování komoditních burz. Pokud dojde k narušení čestnosti burzovních obchodů,
nepochybně to znamená, že takovéto obchody nebyly organizovány řádně ve smyslu §8a odst. 1
písm. a) zákona o komoditních burzách. V případě zjištění rozsáhlého porušení čestnosti
burzovních obchodů v období 12 měsíců předcházejících zahájení správního řízení by bezesporu
byly naplněny podmínky pro aplikaci §35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách.
[126] Úvaha městského soudu, že absentující kontrolní činnost sama o sobě znamená porušení
principu čestnosti burzovních obchodů, je poněkud zjednodušující. To, že není činnost členů
burzy a dohodců kontrolována prostřednictvím zaměstnanců burzy totiž automaticky
neznamená, že by někteří účastníci burzovních obchodů měli přednostní přístup k informacím,
nebo že by osoby, které mají ze svého zaměstnání nebo postavení na burze přednostní přístup
k informacím, tyto informace využívali ve prospěch jiných osob či sami uzavírali obchody.
[127] Správní orgány vyšly při svém závěru o porušení čestnosti burzovních obchodů
z několika ustanovení Pravidel burzovních obchodů, z nichž dovozovaly, že rozdílným přístupem
k informacím zakotveným v těchto ustanoveních mezi zaměstnanci stěžovatelky
(včetně generálního sekretáře) a členy burzovní komory je vyloučeno spojení funkce generálního
sekretáře a předsedy burzovní komory. Jelikož předseda burzovní komory vykonával práva
a povinnosti generálního sekretáře, došlo k narušení čestnosti burzovních obchodů.
[128] Takové závěry jsou nedostatečné a nepřezkoumatelné. Pouze ze znění tří ustanovení
Pravidel burzovních obchodů nelze dovozovat, že fakticky došlo k porušení čestnosti burzovních
obchodů organizovaných ve 12 měsících před zahájením správního řízení. Správní orgány se nijak
nezabývaly skutečným stavem, tj. k jakým konkrétním informacím měl předseda burzovní
komory tím, že vykonával současně i funkci generálního sekretáře burzy, přednostní přístup,
zda tyto informace využíval ve prospěch jiných osob, či zda sám uzavíral obchody
(jakým způsobem tedy docházelo k porušení §25 zákona o komoditních burzách). Z pouhého
znění několika ustanovení Pravidel burzovních obchodů nelze bez zjištění skutečného stavu věci
dospět k závěru, že organizované burzovní obchody nebyly čestné.
[129] Správní orgány na jedné straně připouští, že je možné, aby funkce generálního sekretáře
burzy byla krátkodobě neobsazena s tím, že práva a povinnosti generálního sekretáře vykonává
předseda burzovní komory (ustanovení tohoto znění je obsaženo ve statutu burzy schváleném
žalovaným), na druhé straně dovozují porušení čestnosti burzovních obchodů z toho,
že předseda burzovní komory vykonává činnost generálního sekretáře. Nejvyššímu správnímu
soudu není zřejmé, z jakého důvodu v případě krátkodobého výkonu funkce generálního
sekretáře předsedou burzovní komory, k narušení čestnosti burzovních obchodů nedochází.
[130] Nad rámec uvedeného považuje soud za nutné poukázat na to, že postup žalovaného
u pochybení týkajícího se obsazení funkce generálního sekretáře naplňuje znaky situace rozporné
se zásadou ochrany dobré víry. Generální sekretář burzy byl ze své funkce odvolán na zasedání
burzovní komory dne 18. 1. 2011, pro jeho odvolání hlasovali i členové burzovní komory
jmenovaní žalovaným. Rovněž burzovní komisař jmenovaný žalovaným byl tomuto jednání
přítomen. V následujících letech pak ani burzovní komisař, ani žádný z členů burzovní komory
jmenovaných žalovaným nepožadoval, aby byla funkce generálního sekretáře znovu obsazena.
Stěžovatelka byla v dobré víře, že postupuje v souladu se zákonem, když generální sekretář
jmenován není a jeho činnost za něj vykonává předseda burzovní komory (ustanovení statutu,
dle něhož v případě neobsazení funkce generálního sekretáře jeho práva a povinnosti vykonává
předseda burzovní komory, bylo rovněž schváleno žalovaným).
G) Obchodní systém, nahrazování závěrkových listů smlouvami
[131] Dalšími z důvodů pro odnětí povolení dle §35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních
burzách byly výtky týkající se obchodního systému pro obchodování s průmyslovými komoditami
a výtky týkající se postupu dohodce eCENTRE, a.s. (nahrazování závěrkových listů smlouvami).
Uvedené výtky se týkají obchodování s komoditami spadajícími do působnosti Ministerstva
průmyslu a obchodu. Žalovaný není oprávněn odejmout povolení pro provozování burzy
(se zemědělskými komoditami) stěžovatelce z důvodů, které se týkají pouze obchodování
s komoditami spadajícími do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu. V otázkách
obchodování s těmito komoditami totiž není žalovaný příslušným orgánem státní správy.
Nejvyšší správní soud se proto uvedenými výtkami věcně nezabýval.
[132] V projednávané věci nebyl naplněn žádný z důvodů pro odnětí povolení k provozování
burzy, což odůvodňuje zrušení rozsudku městského soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. Současně
byly dány důvody pro zrušení rozhodnutí ministra zemědělství a prvostupňového rozhodnutí.
[133] Podle §109 odst. 3 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud vázán rozsahem kasační stížnosti.
Důvody, které již městský soud shledal jako nedostatečné pro odejmutí povolení
pro provozování burzy [porušení §35 odst. 3 písm. d) zákona o komoditních burzách
a pochybení spočívající v nelogičnosti, nejednoznačnosti a nesrozumitelnosti pravidel
obchodování s elektřinou a plynem], se tedy Nejvyšší správní soud nezabýval, neboť jejich
posouzení kasační stížnost nerozporovala.
[134] Námitky dovolávající se porušení práva na ochranu vlastnictví a porušení zásady zákazu
zneužití pravomoci nebyly uplatněny v řízení před městským soudem. V souladu s §104 odst. 4
s. ř. s. nejsou v řízení před Nejvyšším správním soudem přípustné a soud se jimi nemohl věcně
zabývat.
IV. Závěr
[135] Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil
kasační stížností napadený rozsudek městského soudu. S ohledem na to, že v posuzovaném
případě byly již v řízení před městským soudem dány důvody pro to, aby bylo zrušeno
rozhodnutí ministra zemědělství a prvostupňové rozhodnutí, nevrátil věc městskému soudu
k dalšímu řízení, neboť by při respektování názoru vysloveného Nejvyšším správním soudem
v tomto rozhodnutí a vzhledem k charakteru vytýkaných pochybení nemohl vady uvedených
rozhodnutí nikterak zhojit. Nejvyšší správní soud proto současně se zrušením rozhodnutí
městského soudu rozhodl postupem podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve spojení s §78 odst. 3
s. ř. s. a zrušil také rozhodnutí ministra zemědělství a prvostupňové rozhodnutí a věc žalovanému
vrátil k dalšímu řízení. Právním názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku, jsou správní
orgány za přiměřeného použití §78 odst. 5 s. ř. s. vázány.
[136] V případě, že Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu a současně zrušil
i rozhodnutí správního orgánu dle §110 odst. 2 s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě nákladů
řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí
městského soudu (§110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení
o kasační stížnosti tvoří v tomto případě jeden celek a Nejvyšší správní soud rozhodne o jejich
náhradě jediným výrokem vycházejícím z §60 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008 - 98).
[137] Žalovaný ve věci úspěch neměl, náhrada nákladů řízení mu proto nenáleží. Stěžovatelka
měla ve věci plný úspěch, proto jí soud dle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., přiznal
náhradu nákladů řízení proti žalovanému. Tyto náklady řízení jsou tvořeny jednak částkou
10 000 Kč za soudní poplatky [soudní poplatek za žalobu ve výši 3 000 Kč, za kasační stížnost
ve výši 5 000 Kč a za dva návrhy na přiznání odkladného účinku ve výši 1 000 Kč za jeden].
Dále jsou náklady řízení tvořeny částkou 28 798 Kč.
[138] Zástupce stěžovatelky před městským soudem učinil v řízení o žalobě celkem čtyři úkony
právní služby, kterými jsou převzetí a příprava zastoupení [§11 odst. 1 písm. a) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“)], dvě písemné podání
ve věci samé (žaloba a replika na vyjádření žalovaného) ve smyslu §11 odst. 1 písm. d)
advokátního tarifu a účast na jednání před městským soudem. Za každý z těchto úkonů právní
služby náleží mimosmluvní odměna ve výši 3 100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 bodem
5. advokátního tarifu], která se zvyšuje o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů dle §13
odst. 3 advokátního tarifu. Celkem tedy za jeden úkon právní služby náleží 3 400 Kč. Zástupce
doložil osvědčení o registraci DPH. K nákladům řízení o žalobě se tedy přičítá DPH v sazbě
platné ke dni skončení žalobního řízení (2. 7. 2014), tj. 2 856 Kč. Celková částka za řízení
před městským soudem činí 16 456 Kč.
[139] V řízení před Nejvyšším správním soudem učinil zástupce stěžovatelky celkem tři úkony
právní služby, kterými jsou tři písemná podání ve věci samé (kasační stížnost, replika a triplika)
ve smyslu §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu. Za každý z těchto úkonů právní služby náleží
mimosmluvní odměna ve výši 3 100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 bodem 5.
advokátního tarifu], která se zvyšuje o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů dle §13 odst. 3
advokátního tarifu. Za řízení před Nejvyšším správním soudem zástupci náleží 12 342 Kč včetně
DPH.
[140] Nejvyšší správní soud nepřiznal zástupci stěžovatelky náhradu nákladů za polovinu úkonu
právní služby spočívajícím ve vyčíslení nákladů řízení a vyjádření k podjatosti, jak požadoval
ve svém přípisu ze dne 29. 7. 2014, neboť se nejedná o úkon právní služby ve smyslu §11 odst. 1
či 2 advokátního tarifu. Rovněž nepřiznal zdejší soud zástupci stěžovatelky náhradu nákladů
za tvrzené tři porady s klientem, neboť nebylo nijak doloženo, že se tyto porady konaly.
[141] Požadovanému zvýšení mimosmluvní odměny za kasační stížnost na trojnásobek soud
nevyhověl. Má za to, že „specifičnost právní oblasti, obtížně dostupná judikatura či práce s mezinárodními
prameny“, nejsou v projednávané věci dostatečnými důvody pro požadované navýšení odměny.
Provozování komoditní burzy sice není obvyklou právní oblastí, nicméně institut odejmutí
státního povolení zas tak výjimečným mocenským opatřením, které by se aplikovalo pouze
v dotčené oblasti, není. Judikatura uváděná v kasační stížnosti je běžně dostupná na webových
stránkách Ústavního soudu, Nejvyššího správního soudu či na webových stránkách Evropského
soudu pro lidská práva. Práci s mezinárodními prameny z písemných podání dovodit nelze.
[142] Celková částka náhrady nákladů řízení před městským soudem a před Nejvyšším
správním soudem tak činí 38 798 Kč. Tuto částku je povinen žalovaný uhradit k rukám zástupce
Mgr. Marka Vojáčka, advokáta se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1. Náhrada nákladů řízení
je splatná ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
[143] Výrok o náhradě nákladů řízení v případě osoby zúčastněné na řízení se opírá o §60
odst. 5, větu první, s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., dle kterého osoba zúčastněná na řízení
má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou
jí soud uložil. Protože soud v dané věci osobě zúčastněné na řízení žádné povinnosti neuložil,
rozhodl tak, že tato osoba nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. února 2015
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu