ECLI:CZ:NSS:2015:9.AS.203.2014:29
sp. zn. 9 As 203/2014 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně:
MUDr. Mgr. L. H., zast. Mgr. Luďkem Šrubařem, advokátem se sídlem Kaprova 42/14, Praha
1, proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého nám. 375/4, Praha 2,
proti rozhodnutí ministra zdravotnictví ze dne 6. 6. 2011, č. j. 31681/2011/PRO, v řízení o
kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 6. 2014, č. j. 10
Ad 20/2011 – 55,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), který zamítl její
žalobu proti v záhlaví uvedenému rozhodnutí ministra zdravotnictví jako nedůvodnou podle
§78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“). Tímto rozhodnutím byl zamítnut její rozklad proti usnesení žalovaného ze dne
3. 3. 2011, č. j. 3705/2011/VZV/Zast, ve znění opravn ého rozhodnutí žalovaného ze dne
23. 6. 2011, č. j. 3705/2011VZV, kterým bylo zastaveno řízení o žádosti o posouzení podmínek
pro získání specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře v oboru
vnitřního lékařství podle ustanovení §44 odst. 1, věty šesté, zákona č. 95/2004 Sb.,
o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu
zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon č. 95/2004 Sb.“). Žalovaný řízení zastavil, neboť stěžovatelka nedoložila
potvrzení o nepřetržité praxi ke dni 2. 4. 2004, nýbrž kopii potvrzení o praxi vykonané po tomto
datu.
[2] Ministr zdravotnictví v rozhodnutí o rozkladu shledal stěžovatelčiny námitky
nedůvodnými. Ustanovení §44 zákona č. 95/2004 Sb. je součástí přechodných ustanovení, která
upravují přenos nabytých práv podle předchozí právní úpravy, odlišné od současné úpravy.
V podstatě zakládají právní fikci, že lékař získal specializovanou způsobilost, přes tože ji nezískal
přinejmenším standardním způsobem dle zákona č. 95/2004 Sb. Přechodná ustanovení jsou
použitelná po přechodnou dobu a nelze je vykládat tak, že by do budoucna bylo neomezeně
umožněno získávat specializovanou způsobilost cestou, která neodpovídá současné úpravě.
Zvláště je to patrné u přiznání způsobilosti na základě osvědčení České lékařské komory
k výkonu soukromé lékařské praxe (dále jen „licence“). Pokud by neexistovalo žádné časové
omezení, žalovaný by měl akceptovat i licence vydané po 17. 4. 2004. Lékaři by mohli takto
obcházet zákon, neboť licence je pouhým osvědčením komory, které není vydané na základě
podmínek stanovených novou úpravou, nýbrž toliko dle podmínek stanovených stavovským
předpisem komory. Podobná situace nastává i u požadavku na nepřetržitý výkon zdravotnického
povolání lékaře nejméně po dobu pěti z posledních šesti let. Ustanovení §44 odst. 1 zákona
č. 95/2004 Sb. nelze interpretovat tak, že licence se bude vztahovat k účinnosti tohoto zákona,
resp. k datu 17. 4. 2004, zatímco praxe lékaře bude možné akceptovat i po účinnosti zákona
č. 95/2004 Sb.
[3] Městský soud ve svém rozsudku odkázal na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 1. 4. 2014, č. j. 3 Ads 37/2012 – 30, publ. pod č. 3054/2014 Sb. NSS,
který se zabýval otázkou, zda pro získání specializované způsobilosti podle §44 odst. 1 zákona
č. 95/2004 Sb. postačuje licence vydaná Českou lékařskou komorou po nabytí účinnosti tohoto
zákona. Dle městského soudu lze závěry rozšířeného senátu použít i v nynější věci,
kdy je předmětem sporu otázka, zda k datu účinnosti zákona č. 95/2004 Sb. musí být splněna
i podmínka výkonu praxe lékaře. Je zřejmé, že rozšířený senát dospěl k závěru, že pro získání
specializované způsobilosti je zapotřebí, aby ke dni účinnosti zákona byly splněny obě dvě
podmínky. Rozšířený senát totiž vycházel z výkladu, že nelze umožnit v časově neohraničené
době po nabytí účinnosti příslušného zákona, aby specializovanou způsobilost získali lékaři
nesplňující podmínky stanovené novou právní úpravou. Protože stěžovatelka ke dni nabytí
účinnosti zákona č. 95/2004 Sb. podmínku výkonu zdravotnického povolání lékaře po dobu
nejméně pěti let z posledních šesti nesplňovala, nemohla získat specializovanou způsobilost
navzdory tomu, že byla držitelkou licence. Zastavením řízení o její žádosti nebylo zasaženo
do jejích práv.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[4] Rozsudek městského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností, ve které uplatňuje
námitky, jež podřazuje pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[5] Podle stěžovatelky nelze bez dalšího rozšířit závěr uvedený v rozsudku ve věci
sp. zn. 3 Ads 37/2012 na skutečnosti, které nebyly posuzovány. Výklad zastávaný městským
soudem je nepřiměřeně extenzivní a v rozporu s principem právní jistoty. Zákon žádným
způsobem časově neomezuje získání specializované způsobilosti, jen požaduje splnění určitých
podmínek, při jejichž naplnění lze podat žádost kdykoliv. V uvedeném judikátu nebyla nijak
řešena otázka, k jakému datu má být praxe prokazována.
[6] Napadený rozsudek nemůže obstát, pokud je odůvodněn pouze poukazem na uvedený
judikát, aniž by soud uvedl jakékoliv vlastní argumenty.
[7] Obhajitelný je názor, že délka praxe má být posuzov ána ke dni podání žádosti, pokud
je splněna podmínka získání licence před dnem nabytí účinnosti zákona. Tím je dostatečně
omezeno množství osob, které mohou takovou žádost podat, na ty, které získaly potřebné
licence. Ty mohou žádat kdykoliv, neboť zákonem žádná lhůta stanovena není. Opačný závěr
by byl diskriminační a vedl by k nedůvodné nerovnosti adresátů právní normy.
[8] Závěr, že délka praxe musí být posou zena ke dni nabytí účinnosti zákona, je v rozporu
s principem právní jistoty, pokud žalovaný sám několikrát rozhodl právě opačně, a rovněž
s principem in dubio mitius, podle kterého měl žalovaný v pochybnostech o výkladu sporného
ustanovení rozhodnout mírněji ve prospěch stěžovatelky.
[9] Stěžovatelka s ohledem na výše uvedené navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napaden ý
rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[10] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že odůvodnění napadeného
rozsudku je zcela správné. Posuzování splnění dvou podmínek k různému dni by odporovalo
smyslu a účelu přechodných ustanovení i principu právní jistoty. Argumentace absencí lhůty
pro doložení praxe je v rozporu s chápáním přechodných ustanovení, která určité skutečnosti
„překlápí“ do režimu nové úpravy. Jejich účelem není stanovit nové hmotněprávní podmínky
pro přiznání práva. Naopak vychází ze stavu, který tu je ke dni účinnosti zákona; jinak
se postupuje již podle nového zákona. Přechodná ustanovení tak zpravidla chrání nabytá práva
adresátů norem. V případě §44 odst. 1, věty šesté, zákona č. 95/2004 Sb. poskytuje zvýhodněný
režim pro získání specializované způsobilosti, ačkoliv ji účastník nezískal způsobem
odpovídajícím nové úpravě.
[11] I z těchto důvodů nelze podmínky citovaného ustanovení vztahovat výlučně k datu
účinnosti nové právní úpravy, neboť jiným přístupem by docházelo ke zvýhodnění lékařů
s jedinou atestací v základním oboru oproti lékařům, kteří si na rozdíl od stěžovatelky doplnili
povinnou a povinně doplňkovou praxi ve smyslu §44 odst. 1, věty první až páté, zákona
č. 95/2004 Sb. nebo získali v minulosti dvě atestace v základním oboru nebo absolvovali
již za nových podmínek a nových vzdělávacích programů.
[12] K výtce, že žalovaný v minulosti sám posuzoval podmínky ke dni podání žádosti,
se nemůže bez znalostí konkrétních informací vyjádřit, a proto ji považuje za účelovou
a nepodloženou. I v případě, že by vydal nezákonné rozhodnutí, existují mimořádné opravné
a dozorčí prostředky. Aplikace principu „v pochybnostech mírněji“ nebyla na místě, neboť
ke spornému stanovení se již, sice kriticky, ale jednoznačně vyjádřil rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu.
[13] Žalovaný navrhuje zdejšímu soudu kasační stížnost zamítnout.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatelka je ve smyslu ustanovení §105 odst. 2 s. ř. s. řádně zastoupena.
Poté přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.) , a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[15] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval nepřezkoumatelností rozsudku městského
soudu. Pokud by totiž byla tato vada shledána, mohlo by to bránit přezkumu dalších
stížních námitek. Jde o vadu natolik závažnou, že k ní soud přihlíží i z úřední povinnosti
(§109 odst. 4 s. ř. s.).
[16] Stěžovatelka v kasační stížnosti městskému soudu vytýká, že napadené rozhodnutí
nedostatečně odůvodnil pouhým odkazem na rozhodnutí rozšířeného senátu, aniž by sám poskytl
jakékoliv další odůvodnění.
[17] Nejvyšší správní soud při posouzení této otázky vyšel ze své judikatury, podle které
je rozsudek krajského (městského) soudu nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost a nedostatek
důvodů, jestliže je ta část odůvodnění rozsudku soudu, v níž se měl vyjádřit ke skutkovým
a právním otázkám vyplývajícím z uplatněných žalobních bodů, tvořena z valné části toliko
pasážemi převzatými bez dalšího komentáře z publikovaného judikátu v jiné, skutkově i právě
odlišné věci, aniž by zároveň vyložil, jaký význam mají tyto převzaté závěry pro jeho rozhodnutí
ve věci (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 - 64).
[18] V nyní posuzované věci je dominantní část napadeného rozsudku, ve které se městs ký
soud věnoval vlastnímu posouzení věci, tvořena odkazem na závěry rozšířeného senátu zdejšího
soudu vyjádřené v rozsudku vydaném ve věci sp. zn. 3 Ads 37/2012. Sama tato skutečnost ovšem
nesvědčí nepřezkoumatelnosti nyní posuzovaného rozhodnutí. Městský soud v něm totiž zřetelně
vyložil, jaký význam mají tyto závěry rozšířeného senátu pro jeho rozhodnutí v dané věci.
Poukázal na skutečnost, že rozšířený senát se sice zabýval splněním podmínky získání licence,
ale dle jeho názoru z rozhodnutí plyne, že ve stejném režimu má být posuzována i podmínka
výkonu praxe lékaře, a to s poukazem na nutnost časové limitace možnosti získání odborné
způsobilosti lékařů, kteří nesplňují podmínky dle nové úpravy. Napadený rozsudek se tak
v podstatné míře opírá o uvedený rozsudek rozšířeného senátu. Nejedná se ovšem o pouhé
zopakování jeho argumentace, neboť městský soud již vyslovené závěry interpretuje a vztahuje
na projednávanou věc. Z rozsudku je patrné, jak městský soud danou věc posoudil a z jakého
důvodu shledal stěžovatelčinu argumentaci nedůvodnou.
[19] Námitka nepřezkoumatelnosti není s ohledem na shora uvedené důvodná.
[20] V posuzované věci je klíčový výklad ustanovení §44 odst. 1, věty šesté, zákona
č. 95/2004 Sb. Prvních pět vět ustanovení §44 odst. 1 umožňuje lékařům, kteří získali specializaci
I. stupně podle dosavadních právních předpisů, doplnit si chybějící část odborné praxe stanovené
vzdělávacím programem do pěti let ode dne nabytí účinnosti zákona č. 95/2004 Sb. Věta šestá
pak stanoví, že bez doplnění odborné praxe podle věty první až páté získávají specializovanou
způsobilost ti, kteří získali osvědčení České lékařské komory k výkonu soukromé lékařské praxe
(licenci) a nejméně pět z posledních šesti let nepřetržitě vykonávali zdravotnické povolání lékaře.
Soud je pak postaven před otázku, zda z tohoto ustanovení vyplývá omezení, pokud jde o datum
splnění podmínky výkonu praxe zdravotnické povolání lékaře, neboť v posuzovaném případě
je nesporné, že stěžovatelka splňovala podmínku získání licence.
[21] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se výkladem tohoto ustanovení, jak již bylo
uvedeno výše, zabýval v rozsudku ve věci sp. zn. 3 Ads 37/2012, a to ve vztahu k datu vydání
licence, když uzavřel, že získání specializované způsobilosti v době do nabytí účinnosti zákona
č. 189/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 18/2004 Sb., o uznávání odborné kvalifikace a jiné
způsobilosti státních příslušníků členských států Evropské unie a o změně některých zákonů
(zákon o uznávání odborné kvalifikace), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony,
bylo podmíněno licencí vydanou do dne 1. 4. 2004. Na základě teleologického výkladu mimo jiné
dovodil, že „[ú]čelem analyzované právní úpravy totiž bylo mj. zavedení nového systému získávání specializací
lékařů v základním oboru a přizpůsobení právní úpravy legislativě Evropské unie (…) Existence specializované
způsobilosti a úprava jejího získání není samoúčelná. Jejím cílem je zvýšit úroveň zdravotní péče stanovením
základních kvalitativních a kvantitativních požadavků na odbornou přípravu lékařů v rámci jednotlivých oborů.
K tomuto cíli směřuje také právo Evropské unie, které ovšem harmonizací sleduje i další cíl, totiž usnadnit právo
usazování a volného pohybu služeb v lékařství a to mj. za pomoci vzájemného uznává ní diplomů, osvědčení
a kvalifikací (…) Při srovnání nové specializované způsobilosti a původní specializace I. stupně je zřejmé,
že změna právní úpravy vedla ke zpřísnění nároků kladených na danou kvalifikaci a současně tyto nároky
harmonizovala s právem Evropské unie. Výjimka připuštěná předmětným přechodným ustanovením směřuje právě
opačným směrem, totiž k akceptaci původních méně přísných nároků - sice doplněných získáním osvědčení České
lékařské komory, ovšem za situace, kdy Licenční řád ČLK připouštěl řadu výjimek k získání osvědčení,
a to v extrémním případě nejen z délky požadované praxe, nýbrž i z atestace. (…) Akceptace předmětného
přechodného ustanovení jako transformačního by vytvořila v zásadě dva kvalitativně i kvantitativně (z hlediska
nároků) odlišné standardy získání specializované způsobilosti. Takový výsledek by byl v rozporu s již zmíněným
účelem, spočívajícím ve zvýšení úrovně zdravotní péče stanovením základních kvalitativních a kvantitativních
požadavků na odbornou přípravu lékařů v rám ci jednotlivých oborů, přičemž s ohledem na další cíl, jímž
je usnadnění volného pohybu a usazování (s nímž souvisí harmonizace minimálních standardů), je oněmi
základními standardy třeba rozumět právě ty, jež jsou upraveny zejména v §19 a násl. zákona č. 95/2004 Sb.
s předobrazem ve Směrnici, nikoliv hypotetickou alternativní cestu prostřednictvím přechodného ustanovení. (…)
Teleologický výklad proto směřuje k chápání §44 odst. 1 věty šesté zákona č. 95/2004 Sb. jako klasického
přechodného ustanovení.“
[22] Dle Nejvyššího správního soudu je nutné uvedené závěry vztáhnout i k podmínce výkonu
praxe zdravotnické povolání lékaře, a obě podmínky by proto měly být z hlediska požadovaného
okamžiku jejich splnění posuzovány ve stejném režimu. Obě proto musí být naplněny
před účinností zákona č. 95/2004 Sb., tj. do 1. 4. 2004.
[23] Rozšířený senátu vyloučil, že by předmětné ustanovení s ohledem na účel zákona mělo
transformační charakter, který by umožňoval do budoucna získávat specializaci „ paralelní“ cestou
vedle náročnějšího způsobu upraveného v jádru nové právní úpravy. Interpretace zastávaná
stěžovatelkou výklad rozšířeného senátu popírá, neboť splnění jedné z uvedených podmínek
neváže k nabytí účinnosti zákona, ale k libovolnému budoucímu okamžiku. Pro takové rozdílné
nahlížení na obě podmínky nespatřuje Nejvyšší správní soud důvod. Akceptace rozdílného
režimu by ve svém důsledku nutně založila dva systémy získání specializované způsobilosti, byť
by z hlediska nároku mírnější z nich mohly využít pouze osoby, které získaly licenci před
účinností zákona č. 95/2004 Sb. Tento výsledek by byl v rozporu se shora uvedeným účelem
úpravy specializované způsobilosti a jejího získání.
[24] Pokud v této souvislosti stěžovatelka na podporu svého výkladu uvádí, že je dostatečně
omezeno množství osob, které mohou žádost podat, na ty, které již v době nabytí účinnosti
disponovaly licencí, je nutné zdůraznit, že záměrem posuzované přechodného ustanovení není
zavedení kvót na počet úspěšných žadatelů o posouzení podmínek pro získání sp ecializované
způsobilosti, jak se snad domnívá stěžovatelka, nýbrž řeší přechod práv nabytých lékaři před
účinností zákona č. 95/2004 Sb. V této souvislosti je možné rovněž znovu poukázat na účel nové
úpravy, která zavedením specializovaných způsobilostí nesleduje omezení počtu osob
disponujících specializovanou způsobilostí, ale mimo jiné zvýšení úrovně zdravotní péče.
[25] V nyní souzené věci je nad rámec uvedeného nutné poznamenat, že dle správního spisu
stěžovatelka začala požadovanou praxi vykonávat te prve od 1. 1. 2006, tedy relativně dlouhou
dobu po nabytí účinnosti zákona č. 95/2004 Sb. Přijetím nové právní úpravy proto v žádném
případě nemohlo být dotčeno její legitimní očekávání. I kdyby však zákon nabyl účinnosti
v průběhu její praxe lékaře, měla by prostor pro doplnění zbývající části ve smyslu prvních pěti
vět §44 odst. 1 zákona č. 95/2004 Sb.
[26] Námitka nesprávného právního hodnocení s ohledem na výše uvedené není důvodná.
[27] Stěžovatelka dále namítá, že závěr městského soudu a ministra zdravotnictví je v rozporu
s principem právní jistoty a rovněž s principem in dubio mitius. Uvedené námitky hodnotí soud
jako nepřípustné podle §104 odst. 4 s. ř. s. Tyto námitky totiž stěžovatelka vznesla až v kasační
stížnosti, nikoliv v řízení před městským soudem, ačkoliv tak učinit mohla. Námitka,
že je uvedený závěr diskriminační a vede k nedůvodné nerovnosti adresátů právní normy,
je nekonkrétní a nedostatečně odůvodněná, protože z ní jakkoliv nelze seznat, v čem tvrzená
diskriminace spočívá, resp. jací adresáti právní normy jsou oproti komu znevýhodněni. Nevyšší
správní soud se jí proto nemohl zabývat.
IV. Závěr a náklady řízení
[28] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou
kasační stížnost zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle
kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[29] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch,
a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení
o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl,
že se mu náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. června 2015
JUDr. Radan Malík
předseda senátu