ECLI:CZ:NSS:2015:9.AS.250.2014:171
sp. zn. 9 As 250/2014 - 171
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D. a JUDr. Miloslava Výborného v právní věci žalobce: L. K.,
zast. Mgr. Barborou Kubinovou, advokátkou se sídlem Milešovská 6, Praha 3, proti
žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 529/7,
Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 7. 2012, č. j. MSMT-31371/2012-30-300, v
řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 29. 7. 2014,
č. j. 29 A 5/2013 - 141,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 29. 7. 2014, č. j. 29 A 5/2013 - 141,
se zru š u je a věc se v r ací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Včas podanou kasační stížností napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) shora označený
rozsudek Krajského soudu v Brně (dále též „krajský soud“), jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 7. 2012, č. j. MSMT-31371/2012-30-300. Tímto rozhodnutím
žalovaný zrušil rozhodnutí Masarykovy univerzity ze dne 1. 6. 2011, č. j. MU/34925/2011/RMU,
a řízení zastavil. Zrušeným prvostupňovým rozhodnutím Masarykovy univerzity byla zamítnuta
stěžovatelova žádost o uznání jeho vzdělání ze Zakarpatské státní univerzity.
[2] V napadeném rozsudku, který je dostupný z www.nssoud.cz, krajský soud uvedl,
že v obdobné věci téhož stěžovatele rozhodl již Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne
15. 5. 2014, č. j. 22 A 10/2013 - 114 (taktéž dostupném z www.nssoud.cz).
[3] Krajský soud konstatoval, že součástí správního spisu jsou též listiny, které se týkají řízení
vedeného o žádosti stěžovatele u Západočeské univerzity v Plzni (konkrétně jde o žádost ze dne
29. 11. 2010 a rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 12. 2011, č. j. 22 159/2011-30, kterým bylo
zrušeno rozhodnutí Západočeské univerzity v Plzni a kterým bylo rozhodnuto o vrácení věci
k novému projednání). Žalovaný sice stěžovateli neumožnil se s uvedenými listinami seznámit,
došlo tedy k porušení §36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění účinném
v rozhodné době (dále jen „správní řád“), toto pochybení však dle krajského soudu nezpůsobilo
nezákonnost napadeného rozhodnutí. Krajský soud akcentoval smysl uvedeného ustanovení
a konstatoval, že stěžovatel se nemohl seznámit s podklady, které mu však byly nepochybně
známy a nebylo možno ani zpochybnit jejich existenci. Byť byl stěžovatel v odvolacím řízení
aktivní, nezpochybňoval, že před podáním žádosti k Masarykově univerzitě podal svou žádost
u Západočeské univerzity v Plzni. Stěžovatel nezpochybňuje skutkový základ, ale právní
hodnocení žalovaného.
[4] Krajský soud posléze citoval pasáž z rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne
15. 5. 2014, č. j. 22 A 10/2013 - 114, v níž bylo poukázáno na to, že rozhodnutí žalovaného mělo
formu rozhodnutí, ale po materiální stránce jím došlo k zastavení řízení před správním orgánem
I. stupně, což by se v prvostupňovém řízení dělo prostřednictvím usnesení. Pro účely vydání
usnesení pak správní řád nepožaduje seznámení účastníků s podklady rozhodnutí, rozdílnost
v právech účastníků pak nemůže být dána tím, že překážka věci zahájené, pro kterou bylo řízení
zastaveno, byla odhalena až v odvolacím řízení.
[5] Stěžovatel si podal žádosti o nostrifikaci téhož studia u více vysokých škol, první podal
u Západočeské univerzity v Plzni. Nemohlo tak pro něj být překvapivé, pokud žalovaný tuto
skutečnost zjistil a konstatoval. Překvapivým mohl být pro stěžovatele závěr, který z uvedeného
žalovaný vyvodil, tedy že řízení zastavil. Až v odvolacím řízení, kdy se u žalovaného sešla
odvolání proti rozhodnutí jednotlivých univerzit, vyšlo najevo, že stěžovatel podal více žádostí
o nostrifikaci. Jednotlivé univerzity se o tomto faktu nemohly dozvědět, stěžovatel jim
to neoznámil. Otázkou litispendence se tak mohl zabývat nejdříve až žalovaný. Stěžovatelovy
odkazy na judikaturu uvedené v této souvislosti považoval krajský soud za nepřípadné.
[6] Dále se krajský soud zabýval hodnocením, zda v případě řízení před Masarykovou
univerzitou a Západočeskou univerzitou v Plzni šlo o řízení v téže věci a vedená z téhož důvodu. Zde
se krajský soud ztotožnil s názorem Krajského soudu v Ostravě vyjádřeným v jeho rozsudku
ze dne 15. 5. 2014, č. j. 22 A 10/2013 – 114, v němž tento soud uvedl, že stěžovatel vyšel pouze
z jazykového výkladu, soud však akcentoval smysl a účel právní úpravy uznávání vzdělávání
v §89 a následujících zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších
zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění účinném v rozhodné době (dále jen „zákon
o vysokých školách“), který navazuje na Úmluvu o uznávání kvalifikace týkající
se vysokoškolského vzdělání v evropském regionu přijatou dne 11. 4. 1997 v Lisabonu,
publikovanou pod č. 60/2000 Sb.m.s. (dále jen „Lisabonská úmluva“). Konkrétní zahraniční
vzdělání může být v České republice uznáno jen jednou, nikoli vícekrát. Poskytování
vysokoškolského vzdělání je v České republice podmíněno akreditací, která zajišťuje vzájemnou
kompatibilitu studijních programů, čímž je garantována jejich shoda alespoň v hrubých obrysech.
Právě v těchto hrubých obrysech jsou studijní programy porovnávány. Krajský soud tak shledal,
že podání jedné žádosti o uznání vysokoškolského vzdělání představuje překážku litispendence
ve vztahu k žádostem o uznání shodného vzdělání.
[7] Krajský soud nepřisvědčil ani námitce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného,
kterou stěžovatel spatřoval v tom, že žalovaný se nevypořádal s námitkou nicotnosti.
Odůvodnění:
rozhodnutí o odvolání je v souladu s jeho výrokem, obsahuje důvody výroku
a rozebírá podklady, z nichž žalovaný vycházel. Rozhodnutí žalovaného tedy
za nepřezkoumatelné krajský soud nepovažoval. Správní řízení bylo zastaveno, žalovaný se tak
nezabýval odvolacími námitkami, nevypořádanou tak zůstala i námitka nicotnosti. Tato
skutečnost dle krajského soudu nemůže být důvodem pro zrušení napadeného správního
rozhodnutí. Vzhledem k důvodu námitky nicotnosti by ji bylo nutno podřadit pod §77 odst. 2
správního řádu, žalovaný však napadené rozhodnutí zrušil z jiných, jednoznačně prokázaných
důvodů. Za těchto okolností ztratilo smyslu posuzování otázky, zda prvostupňové správní
rozhodnutí bylo pro namítanou vadu nicotné. Krajský soud tak žalobu zamítl.
II. Obsah kasační stížnosti
[8] V kasační stížnosti stěžovatel namítl, že krajský soud mu v řízení nepřeposlal vyjádření
žalovaného ze dne 20. 6. 2014, v němž žalovaný poukázal na rozsudek Krajského soudu
v Ostravě ze dne 15. 5. 2014, č. j. 22 A 10/2013 - 114, vydaný ve stěžovatelově obdobné věci.
Krajský soud přitom převzal část argumentace z tohoto rozsudku do svého rozsudku. Požadavek
na zaslání vyjádření protistrany je dle stěžovatele v nynějším případě o to silnější, že krajský soud
rozhodoval bez nařízení jednání. Stěžovatel namítl, že nezasláním vyjádření žalovaného byla
porušena zásada rovnosti stran a došlo k zásahu do jeho práva na spravedlivý proces.
[9] Napadený rozsudek považuje stěžovatel za překvapivý, jelikož jej krajský soud založil
na takovém právním názoru týkajícím se překážky věci zahájené, který nebyl v řízení nikým
uplatněn. Žalovaný ve svém rozhodnutí neuvedl žádnou argumentaci k §48 odst. 1 správního
řádu, která by se zabývala tím, proč dříve zahájené řízení před Západočeskou univerzitou
představuje překážku litispendence. Až v rozsudku bylo uvedeno, co nebylo do té doby nikým ani
tvrzeno, totiž že se srovnávají programy v hrubých obrysech. K tomuto závěru neměl stěžovatel
možnost se vyjádřit.
[10] Z odůvodnění rozsudku krajského soudu stěžovatel vyrozuměl, že důvodnost námitek
byla posuzována dle §76 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), který umožňuje napadené správní rozhodnutí
zrušit pro nejzávažnější vady i bez jednání. Jestliže však správní rozhodnutí netrpí takto
závažnými vadami, postupuje se dle §78 s. ř. s. Krajský soud tak měl zkoumat, zda napadené
rozhodnutí není třeba zrušit i dle §78 odst. 1 s. ř. s., který nevyžaduje kvalifikované porušení
procesních předpisů ani příčinnou souvislost mezi jejich porušením a nezákonností rozhodnutí.
Dle stěžovatele dle §78 odst. 1 s. ř. s. musí soud zrušit napadené správní rozhodnutí vždy, když
zjistí vadu řízení, ať už tato vada řízení měla nebo neměla vliv na zákonnost rozhodnutí.
[11] Navíc dle judikatury je neseznámení účastníka řízení s podklady rozhodnutí před jeho
vydáním vždy vadou, která může mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci [stěžovatel
odkazuje na rozsudky Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 19. 8. 2009,
č. j. 5 As 2/2009 – 119, a ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009 - 243, a rozhodnutí dalších
soudů; všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná
z www.nssoud.cz]. Jestliže je nepřezkoumatelné takové rozhodnutí, které nereaguje na námitky
účastníka, tím spíše musí být zrušeno rozhodnutí, před jehož vydáním účastník ani své námitky
vznést nemohl.
[12] Na argumentaci krajského soudu týkající se materiální povahy vydaného rozhodnutí
stěžovatel reagoval tak, že správní řád identifikuje rozhodnutí podle formálního označení
a že §36 odst. 3 správního řádu je třeba vykládat tak, že účastníci musí být seznámeni s podklady
„rozhodnutí v širším smyslu“. Krajský soud se odchýlil od judikatury správních soudů, jestliže při
porušení §36 odst. 3 správního řádu neshledal důvod pro zrušení napadeného správního
rozhodnutí.
[13] Dále stěžovatel vyjadřuje pochybnost, zda žádost podaná k Západočeské univerzitě
v Plzni byla v době vydání rozhodnutí žalovaného založena ve spise, a spekuluje, že do něho
mohla být vložena až ex post. Zjištění krajského soudu, že tento podklad byl součástí soudu
předloženého spisu, neodůvodňuje závěr, že tam byl i v době vydání rozhodnutí. V napadeném
rozsudku není ani uvedeno, co dokazuje, že se předmětný podklad v této době ve správním spise
nacházel, proto stěžovatel označil napadený rozsudek za nepřezkoumatelný. Žalovaný musel
postupovat dle §12 odst. 3 a §17 odst. 1 vyhlášky Ministerstva vnitra č. 259/2012 Sb.,
o podrobnostech výkonu spisové služby, takže krajský soud měl bez problémů zjistit, kdy byla
předmětná žádost do spisu vložena. Jestliže ze spisu není patrno, kdy do něj byl příslušný podklad
zařazen, musí jít tato skutečnost k tíži žalovaného.
[14] Napadený rozsudek považuje stěžovatel za nepřezkoumatelný též z toho důvodu,
že krajský soud uvedl, že pro stěžovatele mohlo být překvapivé pouze to, jaký závěr žalovaný
učinil na základě zjištění, že bylo souběžně podáno několik žádostí o uznání totožného vzdělání.
Použití slova „mohlo“ nepovažuje stěžovatel za dostatečně exaktní, a proto na rozsudek hledí
jako na nepřezkoumatelný.
[15] Stěžovatel se domnívá, že krajský soud svůj rozsudek založil na úvaze, že stěžovatel
porušil svou povinnost dle §8 odst. 1 správního řádu uvědomit správní orgány o tom,
že současně probíhá více postupů, mezi nimiž má být zajištěna souladnost. Z důvodu porušení
této povinnosti pak nelze klást za vinu správním orgánům překvapivost rozhodnutí. Sankcí
za porušení §8 odst. 1 správního řádu mohou být jen procesní důsledky jejího porušení, ale jen
takové, které jsou spojeny s nevědomostí správního orgánu o souvisejícím postupu. Jediným
důsledkem nesplnění informační povinnosti účastníka řízení může dle stěžovatele být jen to,
že se nemůže dovolávat porušení ustanovení o tom, že správní orgány dbají souladnosti všech
postupů, pokud k němu dojde. Mimo to se stěžovatel nedomnívá, že mu vznikla povinnost
informovat správní orgány o překážce věci zahájené.
[16] Namítnuto bylo rovněž, že krajský soud se nemůže s odkazovanou judikaturou vypořádat
tak, že ji označí za nepřípadnou, aniž by uvedl proč. Stěžovatel tak znovu namítl
nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu.
[17] K překvapivosti rozhodnutí žalovaného stěžovatel uvedl, že porušením práva
na spravedlivý proces a projevem libovůle je rozhodnutí, které je pro účastníka řízení překvapivé
s ohledem na dosavadní stav řízení, stav dokazování, existující situaci a především uplatněné
námitky (odkázáno bylo na rozsudek NSS ze dne 20. 7. 2007, č. j. 8 Afs 59/2005 - 83, a nálezy
Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 654/03, II. ÚS 523/02, I. ÚS 220/04). Důvodem překvapivosti
rozhodnutí o odvolání není skutečnost, že žalovaný zjistil a konstatoval podání dřívější žádosti,
ale to, že o tom žalobce nespravil a ten nemohl očekávat, že na této skutečnosti žalovaný vystaví
své rozhodnutí.
[18] Ohledně posuzování, zda měla řízení před jednotlivými univerzitami stejný předmět,
stěžovatel vycházel z mnohaleté správní praxe spočívající v porovnání dvou studijních
programů v celé jejich šíři. O vydání osvědčení o uznání vysokoškolského vzdělání rozhoduje
dle §89 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých školách veřejná vysoká škola, která
uskutečňuje obdobný studijní program. Činí tak z důvodu, že zná nejlépe obsah svého studijního
programu. Porovnání jednotlivých studijních programů vyplývá i z §90 odst. 5 zákona
o vysokých školách. Krajský soud dle stěžovatele vycházel z teleologického výkladu, třebaže
ze stanoviska pléna Ústavního soudu ze dne 21. 5. 1996, sp. zn. Pl. Ús-st. 1/96, vyplývá priorita
jazykového výkladu a podmínky pro použití výkladu teleologického. Ty však nebyly v daném
případě splněny. Tím, že absolvent zahraniční vysoké školy může podat více žádostí o uznání
svého vzdělání, není absolventovi znemožněno či ztíženo dosáhnout jeho uznání. V rozsudku
je uvedeno, že uznání vzdělání lze dosáhnout jen jednou, to se však již vztahuje k překážce věci
rozhodnuté, která je ve správním řádu formulována jinak než překážka litispendence.
Účelem akreditace dle stěžovatele není zajištění shodnosti jednotlivých studijních programů
v České republice, ale zaručení jejich minimálního kvalitativního standardu. Mezi jednotlivými
studijními programy tak mohou být velké rozdíly a stěžovatel nespatřuje problém v tom, že jedna
vysoká škola žádost o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání zamítne, zatímco druhá
jí vyhoví.
[19] Hodnocení krajského soudu o nutnosti porovnat studijní programy v hrubých rysech
je dle stěžovatele nepřezkoumatelné, jelikož není zřejmé, co se hrubými rysy rozumí. Nedávalo
by ani smysl, proč by nostrifikaci prováděly jednotlivé vysoké školy, neboť ty nemají informace
o studijních programech ostatních vysokých škol, aby porovnaly ony hrubé rysy.
[20] Stěžovatel v kasační stížnosti uvedl, že se utvořila správní praxe porovnávat studijní
programy v celé šíři, z čehož vyplývá, že řízení před jednotlivými univerzitami měla jiný předmět.
Změna správní praxe je možná jen do budoucna. To, že univerzity neporovnávají hrubé rysy
studijních programů, vyplývá z jejich rozhodnutí a z rozhodnutí žalovaného a z toho,
že informace k jiným studijním programům netvoří obsah jejich spisů. Stěžovatel v této
souvislosti poukazuje na nostrifikační řád Univerzity Palackého v Olomouci a rozhodnutí
Karlovy Univerzity v Praze ze dne 21. 11. 2011, č. j. 7228/11/III/Ko. Univerzity za podstatné
odlišnosti berou i obsah státních zkoušek a je zřejmé, že žádné hrubé rysy studijních programů
v úvahu neberou.
[21] Krajský soud dle stěžovatele zvolil „ultrarestriktivní“ výklad §89 a následujících zákona
o vysokých školách, aniž by uvedl, jak vyložil konkrétní ustanovení. Bez bližšího odůvodnění byly
abstrahovány základní principy uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání. Krajský soud
ve své podstatě postupoval zcela bez ohledu na konkrétní zákonná ustanovení a vycházel pouze
z obecného smyslu a účelu institutu uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání.
Jde tak o tvorbu, nikoli nalézání práva.
[22] I pokud by byl výklad zaujatý krajským soudem možný, dovolává se stěžovatel zásady
in dubio mitius a žádá upřednostnit ten výklad, který je pro něj příznivější.
[23] Na závěr pak uplatnil námitku, že žalovaný se nemohl vyhnout vypořádat se s odvolací
námitkou nicotnosti prvostupňového správního rozhodnutí. Stěžovatel neakceptuje vypořádání
krajského soudu, který konstatoval, že vypořádání této námitky ztratilo význam, jelikož žalovaný
našel jiné důvody, pro které dané rozhodnutí zrušil. Pokud by bylo prvostupňové správní
rozhodnutí nicotné, nepřicházelo by v úvahu zastavení řízení a navíc by v takovém případě
muselo být odvolání zamítnuto dle §92 odst. 1 správního řádu jako nepřípustné.
[24] Stěžovatel navrhl, aby rozsudek krajského soudu byl zrušen a věc mu byla vrácena
k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalovaného
[25] Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že dle §90 odst. 1 písm. c) správního řádu se §36
odst. 3 daného zákona použije, jde-li o nově pořízené podklady v odvolacím řízení. Dle §90
odst. 4 správního řádu platí, že jestliže odvolací orgán zjistí, že nastala skutečnost,
která odůvodňuje zastavení řízení, napadené rozhodnutí se bez dalšího ruší a řízení zastavuje.
Výraz „bez dalšího“ dle žalovaného znamená, že není třeba aplikovat ani §36 odst. 3 správního
řádu. Dané ustanovení se navíc na stěžovatelův případ vůbec nevztahovalo, jelikož pojednává
o právu účastníků vyjádřit se k podkladům rozhodnutí před vydáním rozhodnutí ve věci samé.
V nynějším případě se však o rozhodnutí ve věci samé nevydávalo, jelikož bylo vydáno jen
rozhodnutí procesní. I pokud by šlo o rozhodnutí ve věci samé (s čímž žalovaný nesouhlasí),
stěžovatel byl s existencí a obsahem svých žádostí obeznámen a žalovaný neprováděl dokazování,
jelikož šlo o skutečnosti, které mu byly známy z jeho úřední činnosti.
[26] Stěžovatel navíc porušil svou povinnost dle §8 odst. 1 správního řádu informovat správní
orgány o současně probíhajících postupech, musí proto nést negativní důsledky svého jednání.
Univerzita Palackého v Olomouci od žadatelů o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání
požaduje prohlášení o tom, že současně nežádají o uznání jinou vysokou školu. Kromě
zmíněného prohlášení nemají vysoké školy jinou možnost, jak zjistit, že bylo současně podáno
více žádostí o nostrifikaci. Byl to až žalovaný, který zjistil, že stěžovatel podal čtyři žádosti
o nostrifikaci ke čtyřem různým vysokým školám. Překážka litispendence byla v odvolacím řízení
jednoznačně prokázána a postup, kdy bylo prvostupňové správní rozhodnutí zrušeno a řízení
zastaveno, není projevem libovůle, ale jediným zákonem předvídaným postupem.
[27] K totožnosti předmětu řízení před jednotlivými vysokými školami žalovaný uvedl,
že osvědčení o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání může vysoká škola vydat dle §89
odst. 3 zákona o vysokých školách též na základě znalosti úrovně zahraniční vysoké školy nebo
na základě rozsahu znalostí a dovedností osvědčených vysokoškolskou kvalifikací.
Ze skutečnosti, že se porovnávají studijní programy, nelze dovozovat rozdílnost předmětu,
a to s ohledem na to, že zahraniční vysokoškolské vzdělání lze uznat i na základě znalosti úrovně
zahraniční vysoké školy. Konkrétní zahraniční vysokoškolské vzdělání lze v České republice
uznat jen jedenkrát. I Lisabonská smlouva stanoví požadavek, aby vysokoškolská kvalifikace byla
uznána, ledaže by mohl být prokázán podstatný rozdíl mezi kvalifikací, o jejíž uznání je žádáno,
a odpovídající kvalifikací ve státě, kde je uznání žádáno. Zkoumá se tedy rámcová podobnost
studijního programu.
[28] Žalovaný nesouhlasí s tím, že by prvostupňové správní rozhodnutí bylo nicotné.
Ve vztahu k námitce nicotnosti považuje stěžovatelovu žalobu za vnitřně rozpornou, jelikož zde
na jednu stranu tvrdil, že nicotné bylo prvostupňové správní rozhodnutí a v důsledku toho
i rozhodnutí žalovaného, na druhou stranu však po krajském soudu nepožadoval prohlásit jeho
nicotnost, ale domáhal se zrušení napadeného rozhodnutí. O tom, že nejde o nicotné rozhodnutí,
nasvědčuje i argumentace NSS v rozsudku ze dne 17. 7. 2013, č. j. 6 Ans 3/2013 - 31, které mělo
vztah k rozhodnutí o jiné stěžovatelově žádosti o nostrifikaci.
[29] Stěžovatelův požadavek na přeposlání vyjádření k žalobě dle žalovaného neodpovídá
procesním předpisům, kromě toho mohl stěžovatel využít institutu nahlížení do spisu.
Argumentaci stěžovatele o překvapivosti rozhodnutí považuje žalovaný za zmatečnou, o překážce
litispendence pojednalo již rozhodnutí o odvolání a dále se touto otázkou zabýval rozsudek
Krajského soudu v Ostravě ze dne 15. 5. 2014, č. j. 22 A 10/2013 - 114, ve vztahu k jiné
stěžovatelově žádosti.
[30] Dle žalovaného pro vady řízení může správní soud rozhodnutí zrušit jen tehdy, když
takové vady mohly mít vliv na zákonnost napadeného správního rozhodnutí. Ostatně i odvolací
správní orgán dle §89 odst. 2 správního řádu nepřihlíží k těm vadám, o nichž nelze mít důvodně
za to, že mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí se zákony, resp. na jeho správnost.
[31] Žalovaný nesouhlasí s tím, že by postup krajského soudu byl svévolný. Napadený
rozsudek zmiňuje smysl a účel vykládaných ustanovení a je plně v souladu s obsahem
nostrifikačních ustanovení. Žalovaný navrhl kasační stížnost zamítnout.
IV. Replika stěžovatele k vyjádření žalovaného
[32] Stěžovatel uvedl, že žalovaný sice navrhuje kasační stížnost zamítnout, avšak s důvody
rozsudku krajského soudu nesouhlasí a předestírá vlastní argumentaci, jde např. o hodnocení, zda
došlo k porušení §36 odst. 3 správního řádu. Krajský soud uvedl, že žalovaný toto ustanovení
porušil, žalovaný to ve svém vyjádření popírá.
[33] Ust. §36 odst. 3 správního řádu stanoví povinnost seznámit účastníky řízení s podklady
rozhodnutí, nikoli pouze s důkazy. Možnost seznámit se s podklady je přitom jedním
ze základních procesních práv účastníka řízení. Povinnost seznámit účastníka s podklady
rozhodnutí platí i pro případy, kdy se řízení končí jeho zastavením. Jen takto je zajištěno,
aby účastník řízení mohl uvést takové skutečnosti, které by závěr správního orgánu zvrátily.
Pojem „rozhodnutí ve věci“ ve smyslu §36 odst. 3 správního řádu stěžovatel chápe tak,
že sem spadají jak meritorní rozhodnutí, tak i rozhodnutí, jimiž se řízení končí.
[34] Výraz „bez dalšího“ v §90 odst. 4 správního řádu nelze vykládat tak absolutně, jak to činí
žalovaný, a to vzhledem k zásadám spravedlivého procesu. Uvedené vyplývá i z §51 odst. 3
správního řádu, který vyžaduje zjištění skutečností v souladu s §3 správního řádu. Nelze vyloučit,
že po seznámení se s podklady bude účastník řízení schopen zpochybnit určitý podklad
a navrhnout dokazování, které zpochybní existenci důvodu pro zastavení řízení.
[35] Stěžovatel poukázal na rozsudek NSS ze dne 27. 3. 2009, č. j. 4 As 71/2008 - 123, v němž
NSS dospěl k závěru, že odvolací správní orgán měl postupovat dle §36 odst. 3 správního řádu,
i když zjistí okolnost odůvodňující zastavení řízení. Porušení povinnosti umožnit účastníkovi
řízení seznámit se s podklady řízení je vždy takovou vadou, která může mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci (stěžovatel odkazoval na rozsudky NSS ze dne 19. 8. 2009,
č. j. 5 As 2/2009 - 119, a ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009 - 243). Za zásadní stěžovatel
považuje to, aby účastník věděl o tom, že určitý podklad obsahem spisu je, nikoli aby věděl o jeho
existenci.
[36] Stěžovatel zopakoval svou argumentaci k §8 odst. 1 správního řádu. Ustanovení
Lisabonské smlouvy, na kterou žalovaný odkazoval, dle něj nelze použít, jelikož nejde o smlouvu
self-executing. Ve vztahu k překvapivosti rozhodnutí považuje za nerozhodné, jaký byl výsledek
řízení, tedy zda bylo rozhodnutí učiněno z důvodu tvrzeného zjištění překážky věci zahájené
nebo z jiného důvodu, zásadní je pouze, zda mohl jako účastník právně a skutkově argumentovat.
V. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[37] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas, jde
o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, stěžovatel je v řízení o kasační stížnosti
zastoupen advokátkou. Důvody kasační stížnosti odpovídají důvodům podle §103 odst. 1 písm.
a), b) a d) s. ř. s. Zdejší soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační
stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, zároveň zkoumal, zda netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Přitom dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná.
V. a) Námitka, že krajský soud nezaslal stěžovateli sdělení žalovaného
[38] Stěžovatel vznesl námitku, že mu v řízení před krajským soudem nebylo zasláno sdělení
žalovaného ze dne 20. 6. 2014, v němž žalovaný poukazoval na to, že Krajský soud v Ostravě
rozsudkem ze dne 15. 5. 2014, č. j. 22 A 10/2013 - 114, zamítl stěžovatelovu žalobu, která
se týkala rozhodnutí žalovaného, jímž bylo zrušeno rozhodnutí Univerzity Palackého v Olomouci
a řízení bylo zastaveno.
[39] Okolnosti rozhodné pro posouzení této námitky jsou následující. Krajský soud v Ostravě
rozhodoval o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ve stěžovatelově věci, kde žalovaný zaujal
stejný názor jako v rozhodnutí, které bylo napadeno před Krajským soudem v Brně. Krajský
soud v Ostravě ve svém rozsudku řešil otázky, které byly předmětem námitek i před Krajským
soudem v Brně. Vzhledem k tomu, že Krajský soud v Ostravě rozhodl o stěžovatelově žalobě
dříve než Krajský soud v Brně, informoval žalovaný Krajský soud v Brně o rozsudku, který vydal
Krajský soud v Ostravě (sdělení žalovaného s touto informací bylo Krajskému soudu v Brně
doručeno dne 27. 6. 2014).
[40] Krajský soud v Brně však toto sdělení žalovaného nepřeposlal stěžovateli a dne
29. 7. 2014 ve věci stěžovatele rozhodl, rozsudek zaslal stranám sporu dne 29. 8. 2014
(žalovanému byl doručen téhož dne, stěžovateli prostřednictvím jeho zástupkyně dne 5. 9. 2014).
V mezidobí dne 6. 8. 2014 stěžovatel krajskému soudu doručil své podání z téhož dne, v němž
uvedl podrobnou polemiku s hodnocením, k němuž dospěl Krajský soud v Ostravě v rozsudku
ze dne 15. 5. 2014, č. j. 22 A 10/2013 - 114.
[41] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nezaslání sdělení žalovaného, v němž
poukazoval na zmíněný rozsudek Krajského soudu v Ostravě, představovalo vadu řízení
před krajským soudem. Relevantním zdejší soud shledal stěžovatelův odkaz na rozsudek
Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 2. 1997 ve věci Nideröst-Huber proti Švýcarsku,
č. 18990/91 (bod 24.), či rozsudek stejného soudu ze dne 3. 3. 2010 ve věci Krčmář a další proti
České republice, č. 35376/97 (bod 40.), dostupné v angličtině z http://hudoc.echr.coe.int. Dle této
judikatury koncept spravedlivého procesu zahrnuje též právo na kontradiktorní řízení, dle něhož
strany sporu musí mít nejen možnost přednést každý důkaz nutný k úspěchu s jejich nároky,
ale musí být seznámeny s každým důkazem nebo stanoviskem, jehož cílem je ovlivnit
rozhodování soudu, a musí mít možnost se k němu vyjádřit. Z této judikatury Nejvyšší správní
soud pravidelně vychází (srov. rozsudek NSS ze dne 6. 12. 2007, č. j. 2 Afs 91/2007 – 90, a další
na něj navazující rozsudky).
[42] Předmětem sdělení žalovaného ze dne 20. 6. 2014 bylo v podstatě jen upozornění na to,
že Krajský soud v Ostravě ve sporu, který inicioval stěžovatel a který měl velmi podobný
skutkový základ, vydal zamítavý rozsudek ze dne 15. 5. 2014, č. j. 22 A 10/2013 - 114, který
žalovaný přiložil. Nejvyšší správní soud konstatuje, že takové sdělení žalovaného mělo jistě za cíl
ovlivnit rozhodování krajského soudu. O tom ostatně svědčí i to, že krajský soud z rozsudku
Krajského soudu v Ostravě ve svém rozsudku rozsáhle citoval.
[43] Žalovaným zaslaný rozsudek byl sice stěžovateli dobře znám, jelikož mu byl ze strany
Krajského soudu v Ostravě prostřednictvím jeho zástupkyně zaslán (šlo o rozsudek v jeho věci);
tato skutečnost však za situace, kdy Krajský soud v Brně rozhodoval bez jednání, dle názoru
zdejšího soudu nemohla zvrátit to, že krajský soud byl povinen takové sdělení žalovaného
přeposlat stěžovateli. Skutečnost, že žalovaný se snažil soustředit pozornost Krajského soudu
v Brně k zaslanému rozsudku, měla pro stěžovatele význam při zvažování, zda se v řízení před
krajským soudem případně proti tomuto rozsudku aktivně vymezovat či ne. Navíc zaslání sdělení
žalovaného se stanovením lhůty, v níž soud očekává případné vyjádření stěžovatele, by mělo
v řízení i význam z hlediska přehlednosti a předvídatelnosti řízení. Jasně by vymezilo prostor pro
reakci stěžovatele s tím, že jeho případná pozdní reakce by šla výhradně k jeho tíži.
[44] Nejvyšší správní soud tak shrnuje, že nezaslání sdělení žalovaného ze dne 20. 6. 2014
představovalo vadu řízení před Krajským soudem v Brně. Ve vztahu k takové vadě je však dále
třeba zhodnotit, zda měla či neměla vliv na zákonnost kasační stížností napadeného rozsudku.
[45] Krajský soud v Brně o stěžovatelově žalobě rozhodl dne 29. 7. 2014, kdy rozsudek také
vyhlásil, vyhotovený rozsudek odeslal stranám sporu dne 29. 8. 2014 (srov. §54 odst. 3 s. ř. s.).
Stěžovateli byl rozsudek Krajského soudu v Ostravě, na který odkazoval žalovaný, doručen dne
17. 6. 2014. Své podání, v němž se stěžovatel vymezoval proti zmíněnému rozsudku Krajského
soudu v Ostravě, stěžovatel Krajskému soudu v Brně doručil dne 6. 8. 2014, tedy až poté,
co Krajský soud v Brně rozhodl. S ohledem na tuto skutečnost Krajský soud v Brně ve svém
rozsudku nereagoval na stěžovatelovo podání doručené dne 6. 8. 2014.
[46] Důsledkem pochybení Krajského soudu v Brně spočívajícího v nezaslání sdělení
žalovaného a toho, že krajský soud tak k případnému vyjádření nestanovil žádnou lhůtu, bylo to,
že krajský soud při svém rozhodnutí nemohl brát v potaz stěžovatelovu polemiku s rozsudkem
Krajského soudu v Ostravě, z něhož ve svém rozsudku vycházel. Stěžovatel se zde mj. obšírně
vymezoval i proti hodnocení o totožnosti předmětu řízení před jednotlivými univerzitami, které
Krajský soud v Brně převzal od Krajského soudu v Ostravě. Vada řízení před Krajským soudem
v Brně tak měla i reálný projev v jeho rozhodnutí, jelikož zasáhla do možnosti stěžovatele
předestřít soudu před jeho rozhodnutím svůj náhled na věc. Z tohoto důvodu je třeba napadený
rozsudek zrušit.
[47] S ohledem na tuto vadu se Nejvyšší správní soud nemůže vyslovit k hodnocení krajského
soudu vztahujícímu se k otázkám, jichž se týkalo podání ze dne 6. 8. 2014, nejprve je totiž nutno
umožnit krajskému soudu případ posoudit i s ohledem na zmíněné stěžovatelovo podání. Lze
však zmínit, že obdobné otázky tvoří předmět řízení, které je před zdejším soudem vedeno
pod sp. zn. 6 As 153/2014, kde je přezkoumáván rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne
15. 5. 2014, č. j. 22 A 10/2013 - 114. Jedinou kasační námitkou, kterou se tak mohl zdejší soud
v nynějším řízení dále zabývat, je námitka vztahující se ke stěžovatelovu tvrzení o nicotnosti
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně [část V. b) tohoto rozsudku], jí se totiž podání
ze dne 6. 8. 2014 netýkalo.
V. b) Námitka směřující proti hodnocení krajského soudu
ve vztahu k nicotnosti správního rozhodnutí
[48] Krajský soud se ve svém rozsudku vyjadřoval i k žalobní námitce nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí žalovaného, kterou stěžovatel spatřoval v tom, že se žalovaný nevyslovil k namítané
nicotnosti prvostupňového správního rozhodnutí. V odvolání stěžovatel ve vztahu k nicotnosti
poukázal na §89 a §90 zákona o vysokých školách, kde se hovoří o zahraniční vysoké škole,
resp. zahraničním vysokoškolském vzdělání a uvedl dále: „Na jednu stranu tedy správní orgán tvrdí,
že podle §89 a §90 zákona o vysokých školách se nemůže postupovat, jelikož se nejedná o ‚zahraniční studijní
plán‘, na druhou stranu žádost zamítl ‚v souladu s ustanovením §89 odst. 1 písm. b) a §90 zákona o vysokých
školách‘. Namítám tímto tedy, že jelikož je rozhodnutí vnitřně rozporným, je nicotné, čili to v podstatě není
individuální správní akt, nýbrž paakt.“
[49] Krajský soud ve svém rozsudku k danému uvedl, že správní řízení bylo zastaveno,
žalovaný se tak nezabýval odvolacími námitkami, nevypořádanou tak zůstala i námitka nicotnosti.
Tato skutečnost nemůže dle krajského soudu být důvodem pro zrušení napadeného správního
rozhodnutí. Dle názoru krajského soudu vzhledem k důvodu námitky nicotnosti by ji bylo nutno
podřadit pod §77 odst. 2 správního řádu, žalovaný však napadené rozhodnutí zrušil z jiných,
jednoznačně prokázaných důvodů.
[50] Dle §77 odst. 2, věty první, správního řádu: „Nicotné je dále rozhodnutí, které trpí vadami,
jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž
je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu.“
[51] Nejvyšší správní soud s hodnocením krajského soudu nesouhlasí. Krajský soud
v napadeném rozsudku připustil, že by vznesenou námitku bylo možno podřadit pod §77 odst. 2
správního řádu, dle něhož rozhodnutí činí nicotným takové vady, které jej činí zjevně vnitřně
rozporným (k tomu dále viz bod [53] níže). Pokud by odvolací námitka poukazovala na vadu,
která je svým objektivním charakterem tak závažná, že způsobuje nicotnost rozhodnutí,
bylo by povinností odvolacího orgánu se s ní vypořádat, i za situace, kdy by zde existovaly jiné
důvody, které činí napadené rozhodnutí nezákonným (nikoli však nicotným) a pro které odvolací
orgán hodlá řízení zastavit. Důvodem je skutečnost, že způsob, jakým má odvolací orgán
reagovat, je-li odvoláním napadeno nicotné rozhodnutí, se odlišuje od jeho procesní reakce
pro případ, že je stiženo nezákonností, která nedosahuje intenzity nicotnosti.
[52] Dle závěrů usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 12. 3. 2013, č. j. 7 As 100/2010 - 65,
publ. pod č. 2837/2013 Sb. NSS, lze v odvolacím řízení rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně zrušit postupem podle §90 odst. 1 písm. a), případně b) správního řádu i z důvodů
uvedených v §77 odst. 2 téhož zákona. Zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
z důvodu nicotnosti je odvolací správní orgán povinen vyjádřit ve výroku svého rozhodnutí.
Nutnost ve výroku vyjádřit to, že se rozhodnutí zrušuje z důvodu nicotnosti, má ten význam,
že jde o zrušení s účinkem, jako by nebylo nikdy vydáno (srov. body [44] a [45] citovaného
usnesení rozšířeného senátu). Pokud výrok rozhodnutí o odvolání nevyjadřuje, že se rozhodnutí
prvního stupně ruší pro nicotnost, považuje se tento správní akt za existující do okamžiku jeho
zrušení – tímto způsobem se postupuje, je-li rozhodnutí stiženo nezákonností, která nedosahuje
intenzity nicotnosti.
[53] S ohledem na závažnost vady spočívající v nicotnosti a jejích důsledků je třeba otázku
nicotnosti zkoumat před otázkou nezákonnosti, která nedosahuje intenzity nicotnosti. Nejvyšší
správní soud tak konstatuje, že na jednu stranu nelze připustit, že by důvody námitky bylo možno
podřadit pod §77 odst. 2 správního řádu, a na druhou stranu konstatovat, že rozhodnutí bylo
zrušeno z jiných důvodů, které intenzity nicotnosti nedosahují. Takto však krajský soud
postupoval a vypořádání předmětné žalobní námitky v konkrétní formě, kterou zvolil krajský
soud, tak nemůže obstát.
[54] Krajský soud ve svém rozsudku uvedl, že vzhledem k důvodu námitky nicotnosti
by ji bylo nutno podřadit pod §77 odst. 2 správního řádu. Nejvyšší správní soud konstatuje,
že uvedené není v napadeném rozsudku blíže rozvedeno. V bodě [31] rozsudku ze dne
17. 7. 2013, č. j. 6 Ans 3/2013 – 31 (tento rozsudek má vztah k rozhodnutí Univerzity Karlovy
ve věci nynějšího stěžovatele, které je mimochodem založeno na č. l. 114 spisu krajského soudu),
zdejší soud konstatoval: „Je pravda, že neurčitost či nesmyslnost projevu vůle, resp. vnitřní rozpornost obsahu
správního aktu mohou způsobit, že předmětné rozhodnutí bude nicotným. Avšak v uvedeném případě se bude
jednat o takovou situaci, kdy z předmětného aktu nebude vůbec vyplývat, jaký byl jeho obsah, k čemu vlastně
opravňuje, jakou povinnost ukládá, či bude existovat závažný logický rozpor mezi různými částmi tohoto aktu
(HENDRYCH, op. cit., s. 216).“ Vady způsobující nicotnost se řadí mezi nejzávažnější vady,
kterými může akt trpět, §77 odst. 2 správního řádu tak nikoli náhodou hovoří o zjevné vnitřní
rozpornosti. Nejvyšší správní soud konstatuje, že v dalším řízení je tak na zvážení krajského
soudu, zda odvolací námitka citovaná v bodě [48] shora poukazuje na vadu, která by svým
objektivním charakterem naplnila pojem zjevné vnitřní rozpornosti, a zda je či není určující
povaha namítané vady či to, že účastník námitku označí jako námitku nicotnosti. V daném ohledu
však krajský soud na daném místě nemůže k ničemu zavazovat.
VI. Závěr a náklady řízení
[55] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, proto napadený rozsudek zrušil dle §110 odst. 1, věty první, s. ř. s. a věc
vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. O věci bylo rozhodnuto bez jednání postupem podle
§109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla
bez jednání.
[56] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§110
odst. 3, věta první, s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. února 2015
JUDr. Radan Malík
předseda senátu