ECLI:CZ:NSS:2015:9.AS.252.2014:29
sp. zn. 9 As 252/2014 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary
Pořízkové a soudců Mgr. Michaely Bejčkové a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce:
S. A., zast. JUDr. Pavlem Tomkem, advokátem se sídlem Polská 61/4, Karlovy Vary,
proti žalovanému: Krajský úřad Karlovarského kraje, se sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 6. 2013, č. j. 1269/DS/13-3, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 15. 7. 2014, č. j. 57 A 74/2013 - 53,
takto:
I. Kasační stížnost se z amí t á .
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Řízení u správních orgánů
[1] Rozhodnutím ze dne 13. 3. 2013 zamítl Městský úřad Sokolov žalobcovu žádost o udělení
řidičského oprávnění a nevydal žalobci řidičský průkaz [§82 odst. 1 písm. d) a §109 odst. 1
zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů
(zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů], neboť žalobce neprokázal splnění
podmínky obvyklého bydliště na území České republiky ve smyslu §2 písm. hh) zákona
o silničním provozu. Žalobce v řízení předložil potvrzení o přechodném pobytu k adrese Dlouhá
735/42, Horní Slavkov, a nájemní smlouvu k nemovitosti v Karlových Varech; později předložil
též výpis z živnostenského rejstříku; tyto doklady jsou však nedostatečné. Potvrzení
o přechodném pobytu pouze dokládá, že žalobce je oprávněn na území pobývat (nikoli
že tu pobývá); pronajímaná nemovitost se nachází jinde než v místě povoleného přechodného
pobytu, navíc pochybnosti budí měsíční nájemné ve výši 100 Kč. Živnostenské oprávnění
dokládá jen registraci do úřední evidence, nikoli podmínku vyžadovanou zákonem.
[2] Žalobce podal proti rozhodnutí odvolání; to však žalovaný zamítl svým rozhodnutím
ze dne 13. 6. 2013 a napadené rozhodnutí potvrdil; ztotožnil se s argumentací orgánu prvního
stupně. Žalobce se podle něj v odvolání omezil na abstraktní výklad ustanovení zákona
o silničním provozu; své obvyklé bydliště však neprokázal ani nenavrhl důkazy k jeho prokázání.
Žalovaný dodal, že pojem obvyklého bydliště se vždy vztahuje k osobním vazbám řidiče
na území ČR a nepostačuje prokázání pracovních vazeb.
II. Rozhodnutí krajského soudu
[3] Krajský soud v Plzni zamítl žalobu proti rozhodnutí žalovaného. Zdůraznil, že povinnost
tvrdit a doložit podstatné skutečnosti, které svědčí pro vyhovění žádosti, spočívá na žalobci. Ten
by proto měl konkrétně popsat časový rozsah a důvody svého pobytu na území ČR; jinak není
možné dospět k závěru, že má žalobce v ČR obvyklé bydliště. Opak, tj. že žalobce nemá v ČR
obvyklé bydliště, prokázat objektivně nelze; správním orgánům tak není možné důvodně vytýkat,
že k vyvrácení žalobcových tvrzení nevedly dokazování. K udělení řidičského oprávnění je třeba,
aby žadatel skutečně fyzicky pobýval v ČR, naopak nepostačuje přechodný pobyt formální
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2013, č. j. 6 As 47/2013-68). Předložení
listin potřebných k udělení řidičského oprávnění a vydání řidičského průkazu nezakládá
správnímu orgánu povinnost udělit řidičské oprávnění a vydat řidičský průkaz: k tomu je třeba
ve smyslu §82 odst. 1 písm. d) zákona o silničním provozu prokázat, že žadatel má obvyklé
bydliště na území ČR. Zákon nestanoví, že řidičské oprávnění bude uděleno osobě, která předloží
některou z listin zmíněných v §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu a sloužících
k prokazování obvyklého bydliště (potvrzení o přechodném pobytu, výpis z katastru nemovitostí
potvrzující vlastnická práva k nemovitosti, nájemní smlouvu k nemovitosti, potvrzení
zaměstnavatele o zaměstnání, výpis z živnostenského rejstříku), nýbrž bude uděleno osobě, která
má obvyklé bydliště na území ČR. Správní orgány obou stupňů ve svých rozhodnutích konkrétně
formulovaly výhrady k průkaznosti listin předložených žalobcem; žalobce však ani poté netvrdil a
nepředložil nic, co by mohlo tyto pochyby vyvrátit.
III. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti namítl vadu řízení před krajským
soudem [§103 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)] spočívající v tom, že krajský soud neshledal vadu
v postupu správního orgánu, který adresoval stěžovateli neurčitou výzvu k doplnění žádosti,
a neumožnil mu tak řádně reagovat. Nelze proto stěžovateli vytýkat, že by své důkazní povinnosti
nedostál. Ve správním řízení neplatí břemeno tvrzení a důkazní v té podobě, jaká je známa
z civilního procesu, neboť správní řízení je ovládáno zásadou vyhledávací.
[5] Rozsudek krajského soudu je dále nepřezkoumatelný [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.],
protože krajský soud nezdůvodnil dostatečně přesvědčivě úvahy, které jej vedly k zamítnutí
žaloby.
[6] Ve vztahu k samotnému hmotněprávnímu hodnocení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]
poukázal stěžovatel na nelogičnost závěru krajského soudu, podle nějž doklady prokazující
obvyklé bydliště neprokazují obvyklé bydliště. Pokud by zákonodárce zamýšlel, aby dokumenty
prokazující obvyklé bydliště ve smyslu §92 odst. 4 písm. d) a §109 odst. 8 písm. g) zákona o
silničním provozu neprokazovaly obvyklé bydliště, formuloval by daná ustanovení jinak (tedy
požadoval by faktické zdržování se na adrese místa hlášeného pobytu, faktické užívání
nemovitosti, faktické podnikání atd.). Krom toho zákon neukládá žadateli „konkretizovat časový
rozsah a důvody svého pobytu“ na území ČR.
[7] Ustanovení nájemní smlouvy, kterou stěžovatel předložil, jsou naprosto konkrétní a zcela
standardní. Pokoušel-li se správní orgán doručit zásilku přímo na adresu uvedenou stěžovatelem
a vrátila-li se mu s poznámkou, že stěžovatel je na adrese neznámý, jde o důkaz získaný v rozporu
se zákonem, neboť stěžovatel byl od počátku správního řízení zastoupen, a nelze k němu
přihlížet.
[8] Skutečnost, že živnostenské oprávnění získal stěžovatel až k 17. 10. 2012 (až po zahájení
správního řízení), nevyvrací, že v ČR měl po dobu mnoha měsíců profesní vazby a za účelem
uzavírání obchodních smluv se sem pravidelně vracel již od 11. 6. 2011, což jednoznačně vyplývá
z dalších předložených listin.
[9] Stěžovatel souhlasí s tím, že zákon pro splnění podmínky obvyklého bydliště vyžaduje
osobní vazbu k území ČR; tou se podle §2 písm. hh) zákona o silničním provozu rozumí mimo
jiné vlastnictví nebo nájem nemovitosti na území ČR. Stěžovatel doložil, že má pronajatu
nemovitost na území ČR; osobní vazba je tedy dána. Z výkladu správních orgánů i soudu
stěžovateli plyne, že každý doklad prokazující obvyklé bydliště je zpochybnitelný (s tím, že jde
o doklad pouze formální, nikoli materiální), a obvyklé bydliště tedy prakticky dokázat nelze.
Ve věci sp. zn. 6 As 47/2013, jíž se dovolává krajský soud, předložil žadatel skutečně jen
potvrzení o přechodném pobytu, avšak stěžovatel předložil podkladů více a k tomu i tvrdil
a doložil, že sice pobývá na území dvou států Evropské unie, ale za účelem pobytu a podnikání
se vrací na území ČR.
[10] Stěžovatel také navrhl, aby byla položena předběžná otázka Soudnímu dvoru Evropské
unie ohledně výkladu a prokazatelnosti pojmů „obvyklého bydliště“, „osobní vazby“ a „profesní
vazby“ žadatele o řidičský průkaz dle čl. 12 směrnice Evropského parlamentu a Rady
č. 2006/126/ES ze dne 20. prosince 2006 o řidičských průkazech, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „směrnice č. 2006/126/ES“). Nejvyšší správní soud je povinen předběžnou otázku
položit, neboť k výkladu těchto pojmů neexistuje ustálená judikatura Soudního dvora. Dosavadní
postup správních orgánů zasahuje do osobních údajů žadatelů, bankovního tajemství,
obchodního tajemství, práva na obydlí a soukromí; kontroly cizinecké policie narušují výkon
podnikání a svobodu pohybu a usazování. Stěžovatel závěrem navrhl, aby Nejvyšší správní soud
zrušil napadený rozsudek krajského soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
[11] Žalovaný v kasačním řízení odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí i na vyjádření
k žalobě; kasační stížnost je podle něj nedůvodná a měla by být zamítnuta.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[12] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná a stěžovatel
je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Na základě kasační stížnosti přezkoumal napadený
rozsudek krajského soudu v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které
uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti.
[13] Námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu není důvodná. Krajský soud
jasně vyložil, proč považoval napadené rozhodnutí za zákonné. Napadený rozsudek
se vypořádává se všemi žalobními námitkami, jeho závěry jsou srozumitelně formulované
a Nejvyšší správní soud tu neshledává žádnou vnitřně rozpornou argumentaci. Ostatně to,
že závěry krajského soudu jsou srozumitelné a podložené konkrétními argumenty, dokládá
i skutečnost, že proti těmto závěrům i dílčím argumentům stěžovatel také věcně brojí.
[14] Krajský soud dále nepochybil, pokud považoval výzvu správního orgánu k doložení
stěžovatelova obvyklého bydliště za zákonnou a dostatečně určitou. Stěžovatel ke své žádosti
předložil pouze potvrzení o přechodném pobytu a nedatovanou smlouvu o nájmu nemovitosti
na adrese odlišné od adresy přechodného pobytu. Protože tyto doklady podle správního orgánu
neprokazovaly osobní vazby stěžovatele ve smyslu §2 písm. hh) zákona o silničním provozu,
vyzval správní orgán stěžovatele, aby tyto vazby doložil. Příkladmo uvedl zákonný výčet, podle
nějž se osobními vazbami rozumí např. soužití ve společné domácnosti, rodinné vazby,
vlastnictví nebo nájem nemovitosti.
[15] Ani podle Nejvyššího správního soudu není věcí správního orgánu „radit“ stěžovateli,
jakými konkrétními důkazními prostředky má prokazovat své osobní vazby k území ČR
(a to osobní vazby fakticky existující – nikoli jen formálně deklarované – což je předmětem další
kasační námitky).
[16] Podle §51 odst. 1 správního řádu lze k provedení důkazů užít všech důkazních
prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny
v rozporu s právními předpisy. Jde zejména o listiny, ohledání, svědeckou výpověď a znalecký
posudek. Stěžovatel tak mohl například navrhovat svědky k prokázání toho, že se na jím uváděné
adrese skutečně zdržuje, že má na území České republiky osobní vazby a že zde vykonává
podnikatelskou činnost. Skutečný výkon podnikatelské činnosti mohl prokazovat různými
listinami – smlouvami, fakturami, dalšími účetními doklady apod. Mohl navrhovat ohledání místa
svého pobytu. Nebylo tedy nutné stěžovatele vyzývat k navržení konkrétních důkazních
prostředků, neboť těmi mohlo být cokoli, co může přispět ke zjištění stavu věci. I kdyby
stěžovatel ve správním řízení nebyl zastoupen osobou znalou práva, muselo by mu být zřejmé,
že správní orgán nepovažuje předložené dokumenty za postačující především proto, že stěžovatel
musí doložit faktický pobyt, tj. své skutečné osobní a profesní vazby na území České republiky.
[17] Důvodná konečně není ani námitka, podle které předložené listiny dostatečně prokazují,
že stěžovatel má obvyklé bydliště na území ČR.
[18] Podle §2 písm. hh) zákona o silničním provozu je obvyklým bydlištěm na území České
republiky místo trvalého pobytu fyzické osoby na území České republiky, nebo pokud fyzická
osoba nemá na území České republiky trvalý pobyt, místo na území České republiky, kde fyzická
osoba
1. pobývá alespoň 185 dnů v kalendářním roce z důvodů osobních vazeb, kterými se rozumí
zejména soužití ve společné domácnosti, rodinné vazby, vlastnictví nebo nájem nemovitosti,
a popřípadě zároveň i z důvodů podnikání, výkonu jiné samostatně výdělečné činnosti nebo
závislé práce na území České republiky, nebo
2. pobývá z důvodu osobních vazeb a pravidelně se na toto místo vrací, ačkoliv podniká,
vykonává jinou samostatně výdělečnou činnost nebo závislou práci v jiném státě, není-li výkon
takovéto činnosti v jiném státě omezen na dobu určitou.
[19] Podle §82 odst. 1 písm. d) zákona o silničním provozu lze řidičské oprávnění udělit
pouze osobě, která má na území České republiky obvyklé bydliště nebo zde alespoň šest měsíců
studuje. Podle §92 odst. 4 písm. d) a §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu musí být
k žádosti o vydání řidičského oprávnění (či řidičského průkazu) přiložen doklad prokazující
obvyklé bydliště; tím je zejména
1. potvrzení o přechodném pobytu podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky,
2. výpis z katastru nemovitostí potvrzující vlastnická práva k nemovitosti,
3. nájemní smlouva k nemovitosti,
4. potvrzení o zaměstnání,
5. výpis z živnostenského rejstříku,
[20] Tato ustanovení vycházejí ze směrnice č. 2006/126/ES. Podle jejího čl. 7 odst. 1 písm. e)
se řidičské průkazy vydávají pouze žadatelům, kteří: mají obvyklé bydliště na území členského
státu vydávajícího průkaz nebo mohou doložit, že už tam alespoň šest měsíců studují. Podle
čl. 12 směrnice se „obvyklým bydlištěm“ rozumí místo, kde se určitá osoba obvykle zdržuje,
tj. nejméně 185 dní v kalendářním roce, z důvodů osobních a profesních vazeb nebo v případě
osob bez profesních vazeb z důvodu osobních vazeb vyplývajících z úzkých vztahů mezi touto
osobou a místem, kde bydlí. Za obvyklé bydliště osoby, jejíž profesní vazby jsou jinde než osobní
vazby, a která tedy střídavě pobývá na různých místech ve dvou nebo více členských státech,
se však považuje místo jejích osobních vazeb, pokud se tam pravidelně vrací.
[21] Výkladu pojmu „obvyklé bydliště“ se již Nejvyšší správní soud ve své
judikatuře opakovaně věnoval (viz např. shora citovaný rozsudek ze dne 13. 11. 2013,
č. j. 6 As 47/2013 – 68); nejnověji se zabýval prakticky shodnou kasační stížností, jakou nyní
předkládá stěžovatel, v rozsudku ze dne 12. února 2015, č. j. 7 As 287/2014-36, kterým zamítl
kasační stížnost proti zamítavému rozsudku krajského soudu. Nyní rozhodující senát Nejvyššího
správního soudu se zde uvedenou argumentací plně souhlasí a nemá důvod na ní cokoli měnit.
[22] Důkazní prostředky příkladmo vypočtené v §92 odst. 4 písm. d) a §109 odst. 8 písm. g)
zákona o silničním provozu sice mohou sloužit k prokazování obvyklého bydliště žadatele
na území České republiky, ale hodnocení těchto důkazních prostředků náleží správnímu orgánu.
Tyto formalizované doklady samy o sobě automaticky neprokazují materiální pobyt žadatele
na území České republiky, tedy obvyklé bydliště spočívající v užším vztahu ve smyslu §2
písm. hh) zákona o silničním provozu.
[23] Obě prve zmíněná ustanovení pouze zavádějí jakousi legislativní zkratku pro určitý okruh
podkladů; jejich cílem však není zavázat správní orgán ke konkrétnímu hodnocení důkazů.
V takovém případě by totiž definice obvyklého bydliště v §2 písm. hh) zákona o silničním
provozu postrádala smysl. Jednotlivé faktory obsažené v této definici by byly bezvýznamné,
neboť rozhodující by nebyl faktický pobyt žadatele, nýbrž toliko skutečnost, zda se například
nechal zapsat do živnostenského rejstříku či požádal o povolení k přechodnému pobytu.
Systematický výklad tedy vylučuje stěžovatelovu interpretaci slov „doklad prokazující obvyklé
bydliště žadatele“. Stěžovatel lpí na jediném z možných významů izolovaného slova („prokazující“)
a přitom opomíjí ostatní ustanovení zákona o silničním provozu, jejich smysl, úmysl zákonodárce
a unijní úpravu, kterou zákon implementuje.
[24] Žadatel o řidičský průkaz může prokázat svůj bližší vztah k území členského státu pouze
tím, že prokáže svůj skutečný pobyt na něm; k tomu nestačí předložení dokumentu, který mu
formálně umožňuje pobyt na území členského státu nebo podnikání v takovém státě. Předložení
potvrzení o povolení k přechodnému pobytu, nájemní smlouvy k místnosti a výpisu
z živnostenského rejstříku proto samo o sobě ještě nedokládá, že zde žadatel skutečně pobývá;
není ani důležité, kolik důkazních prostředků žadatel předloží, ale důležitý je obsah vztahů jimi
doložených. Ten podle Nejvyššího správního soudu v posuzované věci nenaplňuje pojem
„obvyklé bydliště“ stěžovatele na území České republiky.
[25] Pokud by Nejvyšší správní soud uznal, že žadateli stačí pro prokázání obvyklého bydliště
pouze předložit potvrzení o přechodném pobytu, smlouvu o nájmu nemovitosti a výpis
z živnostenského rejstříku, bylo by možné, aby takový žadatel získal obvyklé bydliště ve více
členských státech Evropské unie, případně ve všech současně. Takový důsledek by byl zjevně
v rozporu s úmyslem českého i unijního zákonodárce zabránit „turistice za řidičskými průkazy“
(viz důvodovou zpráva k zákonu č. 297/2011 Sb., kterým byl k 1. 1. 2012 novelizován zákon
o silničním provozu). Také teleologický výklad tedy podporuje závěr, že pouhým předložením
dokladu o možnosti žadatele pobývat či podnikat na území členského státu nelze určit,
že na území tohoto členského státu získal obvyklé bydliště.
[26] Stěžovatel v projednávané věci neprokázal, že by v České republice měl své obvyklé
bydliště. V řízení nevyšlo nijak najevo, že by zde stěžovatel měl osobní vazby spočívající v soužití
ve společné domácnosti či v rodinných vazbách. Stěžovatel sice předložil smlouvu o nájmu jedné
místnosti v bytě za cenu 100 Kč měsíčně, což ale nijak nedokládá, že vůbec a případně jak často
v této místnosti skutečně pobývá.
[27] Pochybnosti dále posiluje i to, že pronajatá nemovitost se nachází na jiné adrese, než je
místo povoleného přechodného pobytu, a že podle sdělení pošty nelze stěžovateli na tuto adresu
doručit, neboť je zde neznámý. Postup správního orgánu, který se rozhodl ověřit funkčnost
stěžovatelovy adresy odesláním zásilky, nelze považovat za nezákonný jen proto, že stěžovatel byl
v řízení zastoupen. Správní orgán nespojoval s pokusem o doručení samotnému stěžovateli žádné
procesní důsledky: když se zásilka vrátila, zaslal ji stěžovatelovu zástupci a teprve od doručení
zástupci pak počítal lhůtu ke splnění povinnosti uložené výzvou.
[28] Rovněž stěžovatelova podnikatelská činnost v ČR nebyla nijak doložena; zmínky
o dlouhodobém působení v ČR, o profesních vazbách a obchodních kontraktech zůstaly jen
v rovině tvrzení. Nelze souhlasit s tím, že faktický pobyt a faktické vazby doložit nelze. Obecně
jistě platí, že různé důkazní prostředky mohou být tak či onak zpochybňovány, ale přesvědčivost
tvrzení účastníka řízení je nutno posuzovat v každém konkrétním případě na základě konkrétních
shromážděných podkladů. V projednávané věci se stěžovatel ani nepokusil předložit byť i jen
jediný důkaz svého faktického pobytu v ČR, protože vycházel z toho, že formální doklady
postačují; při takto nulové aktivitě vyznívá jeho námitka, podle níž „nikdy nelze prokázat nic“,
naprázdno.
[29] Nejvyšší správní soud neshledal důvod k předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru
Evropské unie. Předkládací povinnost vnitrostátního soudu totiž není dána v případě tzv. acte
clair, tj. v situaci, kdy je výklad ustanovení evropského práva tak zřejmý, že neponechává prostor
pro žádnou rozumnou pochybnost o způsobu vyřešení položené otázky.
[30] Nejvyšší správní soud nemá žádnou pochybnost o tom, jak by měl být dotčený čl. 12
směrnice č. 2006/126/ES interpretován. Skutečnost, že k závěru o existenci obvyklého bydliště
nepostačí doložení evidenční adresy a formálního zápisu do živnostenského rejstříku, je zřejmá již
ze samotného textu tohoto ustanovení. Ten jasně hovoří o skutečných osobních a profesních
vazbách žadatele o řidičský průkaz. Je pochopitelné, že stěžovatel nepokládá interpretaci
směrnice č. 2006/126/ES, která není v jeho prospěch, za jednoznačnou. To ovšem neznamená,
že by zde existovala objektivně rozumná pochybnost o této interpretaci.
V. Závěr
[31] Nejvyšší správní soud proto neshledal kasační stížnost důvodnou a zamítl ji podle §110
odst. 1 s. ř. s.
[32] O nákladech řízení rozhodl soud v souladu s §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s., podle
nějž má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel nemá právo
na náhradu nákladů řízení, protože se svou kasační stížností neuspěl; úspěšnému žalovanému pak
v tomto soudním řízení nevznikly žádné náklady.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. srpna 2015
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu