ECLI:CZ:NSS:2016:1.AS.101.2015:63
sp. zn. 1 As 101/2015 - 63
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce: Ing. V. Š., zastoupeného
JUDr. Petrem Poledníkem, advokátem se sídlem Příkop 4, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo
práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 1/376, Praha 2, o žalobě proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 13. 11. 2013, č. j. 2013/56317-421, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 11. 3. 2015, č. j. 33 A 9/2014 – 84,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
IV. Ustanovenému zástupci žalobce JUDr. Petru Poledníkovi, advokátovi se sídlem Příkop 4,
Brno, se p ř i z n á v á odměna za zastupování ve výši 6.800 Kč, která bude
vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] V záhlaví označeným rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil
rozhodnutí Úřadu práce ČR – krajské pobočky v Brně (dále jen „správní orgán prvního stupně“)
ze dne 14. 8. 2013, č. j. MPSV-UP/7452162/13/AIS-ZAM. Správní orgán prvního stupně
žalobci přiznal podporu při rekvalifikaci ve výši 8.514 Kč měsíčně podle §40 odst. 1 a 3,
§41 odst. 1 a §50 odst. 1, 3 a 5 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o zaměstnanosti“), a to na základě „Potvrzení zaměstnavatele pro účely
posouzení nároku na podporu v nezaměstnanosti“ (dále jen „potvrzení zaměstnavatele“) ze dne
20. 1. 2011, ve kterém zaměstnavatel uvedl průměrný čistý měsíční výdělek za rozhodné období
ve výši 14.189 Kč.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou u Krajského soudu v Brně (dále
jen „krajský soud“), v níž namítal zejména nesprávné zjištění správné výše průměrného
měsíčního výdělku u jeho předchozího zaměstnavatele – Ministerstva obrany.
II. Právní názor krajského soudu
[3] Krajský soud žalobu zamítl jako nedůvodnou. Pokud jde o výši podpory
v nezaměstnanosti, která byla správním orgánem I. stupně stanovena na základě potvrzení
žalobcova zaměstnavatele, ztotožnil se se stanoviskem žalovaného a zdůraznil, že správní orgán
prvního stupně musel postupovat při výpočtu výše příspěvku podle zákona o zaměstnanosti
a zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce (dále jen „zákoník práce“). Zákoník práce
v §353 odst. 1 stanoví, že: „průměrný výdělek zjistí zaměstnavatel z hrubé mzdy nebo platu zúčtované
zaměstnanci k výplatě v rozhodném období a z odpracované doby v rozhodném období.“ Za rozhodné období
se podle §354 odst. 1 zákoníku práce považuje předchozí kalendářní čtvrtletí. Krajský soud
na základě uvedených ustanovení zákoníku práce a §50 odst. 1 zákona o zaměstnanosti potvrdil,
že správní orgán prvního stupně vyšel správně při stanovení výše podpory při rekvalifikaci
z potvrzení zaměstnavatele ze dne 20. 1. 2011 a správně také určil rozhodné období.
[4] Soud přisvědčil tvrzení žalobce, že mu v rozhodném období zaměstnavatel neoprávněně
krátil plat. Správní orgán prvního stupně však musel vycházet z částky, která byla žalobci
v rozhodném období zúčtována, nikoli z částky, jež měla být správně zúčtována. Doplatek
neoprávněně kráceného platu za období 31. 5. 2010 do 31. 10. 2010 byl vyplacen až v březnu
roku 2013, tj. až v tomto období došlo k zúčtování předmětné částky k výplatě. Vznikla-li žalobci
při výplatě podpory škoda, musí se jí domáhat žalobou proti zaměstnavateli v jiném řízení.
III. Obsah kasační stížnosti
[5] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost
z důvodů, jež podřadil pod §103 odst. 1 písm. a), b), c) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) a navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu i rozhodnutí správních orgánů zrušil a vrátil věc správnímu orgánu I. stupně
k dalšímu řízení.
[6] Neztotožňuje se se závěry krajského soudu a zdůrazňuje, že jeho plat byl krácen
neoprávněně, což potvrzuje rozhodnutí ministra obrany Petra Nečase ze dne 7. 2. 2013.
Jak potvrzení zaměstnavatele, tak jeho pozdější přípis ze dne 16. 7. 2013, v němž se odvolává
na §50 zákona o zaměstnanosti, nemohou být podle stěžovatele správné a v souladu se zákonem,
což odůvodňuje zásadní odlišností charakteru pracovního poměru zaměstnance a služebního
poměru vojáka. Zatímco mzda zaměstnance je dána faktickým úkonem zaměstnavatele, plat
vojáka přiznává správním rozhodnutím služební orgán. Finanční orgán má povinnost zúčtovat
a vyplácet plat na základě vykonatelného rozhodnutí služebního orgánu a překročí-li tuto
pravomoc, jedná se o nicotný právní akt správního orgánu. O platovém právu vojáka podle
§2 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, rozhoduje výlučně služební orgán a nikoli
Regionální finanční odbor, který provedl výpočet průměrného měsíčního výdělku.
[7] Stěžovatel namítá, že správní orgán prvního stupně pochybil, neprovedl-li kontrolu
průměrného měsíčního výdělku podle §127 odst. 2 zákona o zaměstnanosti, která měla odhalit
pochybení ve výpočtech, a to s ohledem na rozhodnutí ministra ze dne 7. 2. 2013, podle něhož
bylo předchozí krácení platu nezákonné a stěžovateli byl přiznán doplatek kráceného platu
za období od 31. 2. 2010 do 31. 10. 2010 ve výši 101.964 Kč. Přestože měl správní orgán tento
doklad prokazující nesprávně uvedený měsíční výdělek k dispozici, neshledal pochybení
při výpočtu průměrného výdělku stěžovatele z nezákonně kráceného platu. Stěžovatel navrhoval
provedení kontroly jako důkaz, tento návrh však správní orgán nesprávně posoudil, uvedl-li,
že stěžovatel požádal, aby úřad práce vystavil potvrzení o průměrném čistém měsíčním výdělku
místo zaměstnavatele a že navrhovaná kontrola měla směřovat k tomu, aby správní orgán
suploval činnost zaměstnavatele a sám vypočetl průměrný měsíční čistý výdělek. Rovněž tato
konstatování přispívají k nezákonnosti, nesprávnosti a nepřezkoumatelnosti prvostupňového
rozhodnutí. Pokud stěžovatel předložil důkazy, jež prokazují, že průměrný výdělek byl vypočítán
z neoprávněně kráceného platu, pak správní orgán I. stupně měl zjistit průměrný výdělek sám.
[8] Dále stěžovatel vytýká krajskému soudu formalistický přístup ke kontrole průměrného
měsíčního výdělku. Vzhledem ke zjištěným důvodným pochybnostem měly správní orgány
postupovat dle zásady materiální pravdy zakotvené v §3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu
(dále jen „správní řád“).
[9] Podle stěžovatele šel soud nad rámec zákona, pokud uzavřel, že mzda zúčtovaná k výplatě
podle §353 odst. 1 zákoníku práce musí být pouze mzdou, která je zaměstnanci skutečně
vyplacena bez ohledu na její správnost. Pojem „zúčtované k výplatě“ je třeba vykládat
tak, že do rozhodného období spadá vše, co zaměstnanci od zaměstnavatele v tomto období
náleží, bez ohledu na to, zda došlo k vyplacení v rozhodném období či jednorázově později,
jelikož v takovém případě by bylo nutné poměrnou část rozvrhnout do rozhodného období.
Přestože soud deklaroval nezákonnost krácení stěžovatelova platu, rozhodl ve prospěch
žalovaného. Popřel tak zásadu, že právo nemůže vzniknout z bezpráví.
[10] Stěžovatel závěrem kasační stížnosti nesouhlasí s tvrzením správních orgánů a soudu,
podle kterých nelze zpětně zohlednit neoprávněnost krácení platu pro výpočet průměrného
výdělku. Možnost takového postupu stěžovatel odůvodňuje za použití analogie zněním §358
zákoníku práce, které „zohledňuje výplatu mzdy nebo platu nebo jejich části, která je poskytována za delší
období než je kalendářní čtvrtletí“ a citací odborné literatury.
IV. Vyjádření žalovaného
[11] Žalovaný ve vyjádření uvádí, že se s námitkami stěžovatele vypořádal již v odůvodnění
rozhodnutí o odvolání i ve vyjádření k žalobě. S jeho závěry se následně ztotožnil i krajský soud.
Stěžovatelův výklad pojmu „mzda zúčtovaná k výplatě“ považuje za neudržitelný a bez opory
v právních předpisech. Ani žalovaný, ani soud nepopřel neoprávněnost krácení stěžovatelova
platu. Vznikla-li tímto jednáním stěžovateli škoda v podobě nižší částky přiznané podpory
při rekvalifikaci (vztah příčiny a následku je zde evidentní), musí se její náhrady domáhat vůči
zaměstnavateli, nikoli vůči státu reprezentovanému úřadem práce. Nesouhlasí se závěry
stěžovatele o možnosti použití analogie podle §358 zákoníku práce, neboť toto ustanovení
se týká zúčtování ročních odměn a na danou věc nedopadá. Závěrem žalovaný navrhl kasační
stížnost zamítnout.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost obsahuje požadované náležitosti,
byla podána včas a oprávněnou osobou, a není důvodné odmítnout kasační stížnost
pro nepřípustnost. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Podstatou sporu je posouzení otázky, zda správní orgán I. stupně vyměřil správnou výši
podpory při rekvalifikaci z průměrného měsíčního čistého výdělku za rozhodné období, který
zaměstnavatel stěžovatele uvedl v potvrzení ze dne 20. 1. 2011. Podle stěžovatele má výše
podpory při rekvalifikaci vycházet ze skutečně obdrženého platu, tj. včetně dodatečně přiznaného
doplatku neoprávněně kráceného platu.
[15] Podle §40 odst. 1 zákona o zaměstnanosti má nárok na podporu při rekvalifikaci uchazeč
o zaměstnání, který se účastní rekvalifikace zabezpečované krajskou pobočkou Úřadu práce
a ke dni, k němuž má být podpora při rekvalifikaci přiznána, není poživatelem starobního
důchodu.
[16] Výše podpory při rekvalifikaci se podle §50 zákona o zaměstnanosti stanoví „procentní
sazbou z průměrného měsíčního čistého výdělku, který byl u uchazeče o zaměstnání zjištěn a naposledy používán
pro pracovněprávní účely v jeho posledním ukončeném zaměstnání v rozhodném období podle pracovněprávních
předpisů; pokud se u něho tyto pracovněprávní předpisy neuplatňovaly vzhledem k úpravě stanovené zvláštními
právními předpisy pro právní vztah, ve kterém vykonával své poslední ukončené zaměstnání, zjistí se pro účely
podpory v nezaměstnanosti a podpory při rekvalifikaci jeho průměrný měsíční čistý výdělek obdobně podle
pracovněprávních předpisů.“ Z citované věty za středníkem vyplývá, že i když se na stěžovatele v jeho
zaměstnaneckém poměru (státní služba) neuplatňovaly pracovněprávní předpisy, bude
se pro účely stanovení výše podpory postupovat podle nich, tj. podle zákoníku práce a zákona
o zaměstnanosti.
[17] Podle §353 zákoníku práce „průměrný výdělek zjistí zaměstnavatel z hrubé mzdy nebo platu
zúčtované zaměstnanci k výplatě v rozhodném období a z odpracované doby v rozhodném období.” Rozhodným
obdobím je podle §354 odst. 1 zákoníku práce předchozí kalendářní čtvrtletí, přičemž průměrný
výdělek se zjišťuje podle §354 odst. 2 téhož předpisu k prvnímu dni kalendářního měsíce
následujícího po rozhodném období.
[18] Dne 27. 5. 2013 byla se stěžovatelem jakožto uchazečem o zaměstnání uzavřena dohoda
o rekvalifikaci, na kterou stěžovatel i následně nastoupil. Dne 20. 6. 2013 pak bylo
se stěžovatelem zahájeno správní řízení ve věci podpory při rekvalifikaci.
[19] Ze správního spisu vyplývá, že posledním zaměstnavatelem stěžovatele bylo Ministerstvo
obrany jako organizační složka České republiky, a to v období od 16. 7. 1984 do 31. 10. 2010.
Rozhodným obdobím proto bylo III. kalendářní čtvrtletí (1. 7. 2010 až 30. 9. 2010), a průměrný
výdělek byl určen ke dni 1. 10. 2010.
[20] Podle potvrzení zaměstnavatele ze dne 20. 1. 2011 činil průměrný měsíční čistý výdělek
stěžovatele za rozhodné období 14.189 Kč.
[21] Pojem „zúčtované k výplatě“ je třeba vykládat tak, že do rozhodného období náleží
vše, co bylo v onom období vyplaceno, nikoliv to, co bylo zúčtováno v pozdějším období,
ať už by šlo např. i o doplacení neoprávněně kráceného platu, k němuž došlo až v březnu roku
2013. Správní orgány proto postupovaly správně, jestliže doplatek do výpočtu nezahrnuly.
[22] Stěžovatelova kasační námitka, že měl být aplikován §358 zákoníku práce per analogiam,
je podle §104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustná, neboť ji neuplatnil v řízení před krajským soudem,
ač tak učinit mohl (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 3. 2004,
č. j. 1 Azs 9/2003 – 33; či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2004,
č. j. 4 Azs 50/2003 – 49).
[23] Této námitce by však stejně nebylo možno přisvědčit, neboť uvedené ustanovení není
pro posuzovanou věc relevantní. Upravuje totiž zcela jinou situaci, v níž je „zaměstnanci
v rozhodném období zúčtována k výplatě mzda, plat nebo jejich část, která je poskytována za delší období,
než je kalendářní čtvrtletí“, a nelze je aplikovat ani analogicky.
[24] Stěžovatel dále namítal, že správní orgán I. stupně pochybil, neprovedl-li kontrolu podle
§127 odst. 2 zákona o zaměstnanosti, podle něhož je krajská pobočka Úřadu práce oprávněna
kontrolovat výši průměrného měsíčního čistého výdělku, a to v rozsahu potřebném pro stanovení
výše podpory v nezaměstnanosti a podpory při rekvalifikaci.
[25] Pokud správní orgán I. stupně neměl pochybnosti o tom, že by stěžovateli byla
v rozhodném období zúčtována k výplatě jiná částka, než kterou uvedl zaměstnavatel
v potvrzení, a skutečně zúčtovanou částku nezpochybňoval ani sám stěžovatel, nelze mu vytýkat
neprovedení kontroly, k jejímuž provedení není povinen.
[26] O podpoře při rekvalifikaci se rozhoduje ve správním řízení (srov. §40 odst. 2 zákona
o zaměstnanosti), přičemž podle §142 zákona o zaměstnanosti se na toto správní řízení vztahuje
správní řád a za zjištění skutkového stavu věci v rozsahu nezbytném pro rozhodnutí
je tak v souladu se zásadou materiální pravdy primárně odpovědný správní orgán vedoucí řízení.
Tuto zásadu však správní orgán I. stupně neporušil, neboť skutečný stav věci byl zjištěn jasně,
úplně a neexistovaly o něm důvodné pochybnosti.
[27] Má-li stěžovatel za to, že mu v důsledku chybného zúčtování platu v rozhodném období
ze strany zaměstnavatele vznikla škoda spočívající v nižší výměře podpory při jeho rekvalifikaci,
je na něm, aby tento svůj tvrzený nárok uplatňoval v jiném řízení právě vůči zaměstnavateli.
VI. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[28] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[29] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud na základě §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, a proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Žalovanému v tomto řízení žádné náklady převyšující náklady běžné
administrativní činnosti nevznikly, a proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
[30] Podle §35 odst. 8 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., zástupci stěžovatele, který
mu byl soudem ustanoven k ochraně jeho práv, hradí hotové výdaje a odměnu za zastupování
stát. Ustanovený zástupce stěžovatele, JUDr. Petr Poledník, advokát se sídlem v Brně, Příkop 4,
provedl ve věci dva úkony právní služby, kterými jsou první porada s klientem včetně převzetí
a přípravy zastoupení nebo obhajoby, je-li klientovi zástupce nebo obhájce ustanoven soudem
[§11 odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif)] a písemné podání soudu ve věci samé
[§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. Za jeden úkon právní služby v dané věci mu proto
náleží mimosmluvní odměna ve výši 3.100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 bodem 5.
advokátního tarifu], která se zvyšuje o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů dle §13 odst. 3
advokátního tarifu. Celkem tedy za jeden úkon právní služby náleží 3.400 Kč. Zástupce
stěžovatele pro řízení o kasační stížnosti nedoložil soudu osvědčení o registraci k DPH.
K nákladům řízení o kasační stížnosti tedy daň z přidané hodnoty přičíst nelze. Celková výše
odměny ustanoveného zástupce proto činí 6.800 Kč. Tato částka mu bude vyplacena z účtu
Nejvyššího správního soudu do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. ledna 2016
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu