ECLI:CZ:NSS:2016:1.AS.224.2015:36
sp. zn. 1 As 224/2015 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobkyně: Mgr. J. K.,
zastoupena JUDr. Jiřím Exnerem, advokátem se sídlem Kořenského 15, Praha 5, proti
žalovanému: Obecní úřad Chyňava, se sídlem Chyňava 39, Chyňava, zastoupený JUDr.
Jaroslavem Kolářem, advokátem se sídlem 28. října 661, Dobříš, o žalobě na ochranu proti
nezákonnému zásahu, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v
Praze ze dne 22. 9. 2015, č. j. 48 A 28/2015 – 28,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně dne 29. 9. 2014 zaznamenala při pravidelné podzimní návštěvě svého
pozemku p. č. 561/13 v k. ú. Malé Přílepy, obci Chyňava, místní šetření ve věci kácení vzrostlých
stromů mimo les na sousedním pozemku. Dne 30. 9. 2014 zástupce žalobkyně uplatnil
u žalovaného, jako věcně a místně příslušného orgánu ochrany přírody, práva žalobkyně jako
účastníka řízení podle ustanovení §27 odst. 2 a §28 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.
[2] Dne 15. 12. 2014 žalobkyně při kontrolní návštěvě svých nemovitostí zjistila,
že na sousedících pozemcích proběhlo částečné kácení historických dubů s průměrem pařezu
přes 60 cm. Následující den na vyžádání od sousedky obdržela kopii rozhodnutí žalovaného
ze dne 5. 10. 2014, č. j. 339/2014, s doložkou o nabytí právní moci dne 30. 10. 2014.
[3] Protože žalobkyni nebylo rozhodnutí oznámeno, podala proti němu dne 19. 12. 2014
podle §84 správního řádu odvolání prostřednictvím žalovaného. Své podání současně uplatnila
i jako podnět k přezkumu podle §94 odst. 1 správního řádu.
[4] Stejně jako v případě uplatnění práv účastníka, ani na toto podání žalovaný nereagoval.
Proto se žalobkyně dne 29. 12. 2014 z důvodu hrozícího prodlení pro případ, že by kácení mělo
podle vydaného rozhodnutí pokračovat, obrátila obsahově shodným podáním též přímo
na nadřízený Krajský úřad Středočeského kraje s podnětem k zahájení přezkumného řízení.
[5] Dne 24. 3. 2015 bylo žalobkyni (nikoli jejímu zástupci) doručeno rozhodnutí krajského
úřadu ze dne 10. 3. 2015, č. j. 173405/2014/KUSK-Pt, kterým nadřízený orgán ve zkráceném
přezkumném řízení rozhodnutí žalovaného pro nezákonnost a četné vady v řízení zrušil.
V rozhodnutí krajský úřad mj. uvedl: „Krajský úřad obdržel dne 31. 12. 2014 odvolání od Mgr. J. K. ze
dne 18. 12. 2014 proti rozhodnutí [žalovaného] č. j.: 339/2014 ze dne 5. 10. 2014 ve věci povolení kácení
dřevin na pozemcích parc. č. 561/29, 562/1 a 562/2 v k. ú. Malé Přílepy ve vlastnictví [žalovaného].
Vzhledem k tomu, že Mgr. J. K. není účastníkem řízení, nahlíží Krajský úřad na její odvolání jako na odvolání
nepřípustné.“ Krajský úřad v rozhodnutí pokračoval: „Současně Krajský úřad obdržel dne 31. 12. 2014
podnět od Mgr. J. K. k zahájení přezkumného řízení pravomocného rozhodnutí [žalovaného]…“. Právě
k tomuto podnětu následně rozhodnutí obecního úřadu zrušil. Dále krajský úřad v rozhodnutí
uvedl: „Výše citované odvolání a podnět k zahájení přezkumného řízení předložila Mgr. J. K. prostřednictvím
advokáta JUDr. Jiřího Exnera. Vhledem k tomu, že součástí podnětu není plná moc určená k zastupování Mgr.
J. K. a k přebírání korespondence advokátem JUDr. Jiřím Exnerem v dané věci, byť je v příloze uváděna, nelze
advokáta JUDr. Jiřího Exnera považovat za oprávněného zástupce Mgr. J. K.“
II. Žaloba a rozhodnutí krajského soudu
[6] Následně žalobkyně podala ke krajskému soudu žalobu na ochranu před nezákonným
zásahem.
[7] Zásahovou žalobou se domáhala toho, aby soud rozhodl, že postup žalovaného, který
nezařadil podání žalobkyně ze dne 30. 9. 2014 (uplatnění práv účastníka řízení) a ze dne
19. 12. 2014 (odvolání) do správního spisu žalovaného ve věci kácení dřevin na pozemcích
p. č. 561/29, 562/1 a 562/2 v k. ú. Malé Přílepy, obec Chyňava, vedeného pod č. j. 339/2014
a odvolání nevyřídil postupem podle §86 – §88 správního řádu, je nezákonným zásahem, zakázal
žalovanému v tomto zásahu pokračovat a přikázal mu tato podání včetně plné moci zástupce
žalobkyně zařadit do správního spisu a dále ve vztahu k nim postupovat jako orgán prvního
stupně podle správního řádu.
[8] Zástupce žalobkyně totiž v rozhodnutí krajského úřadu spatřoval nesrovnalosti ohledně
obsahu spisu krajského úřadu. S ohledem na to zástupce u krajského úřadu do spisu nahlédl.
Zjistil, že spis ani jedno z jeho podání neobsahuje a že krajský úřad rozhodoval výhradně
na základě „záložního“ podnětu žalobkyně.
[9] Podle žalobkyně tedy bylo jejím úkonem řádně zahájeno odvolací řízení, které dosud
nebylo ukončeno. Žalovaný jako orgán prvního stupně neplní své zákonné povinnosti, tj. ani věc
neřešil autoremedurou (§87 nebo §97 odst. 3 správního řádu), ani nepředložil spis spolu
s odvoláním nadřízenému orgánu podle §88 správního řádu. Protože v této fázi odvolacího
řízení není orgán prvního stupně oprávněn jakkoli rozhodovat, nemůže žalobkyně uplatnit právo
na ochranu před jeho nečinností podle §80 správního řádu, ani se nemůže domáhat soudní
ochrany žalobou podle §79 a násl. s. ř. s. Stávající omisivní postup žalovaného proto žalobkyně
kvalifikovala jako nezákonný zásah, kterým je krácena na svém veřejném subjektivním právu
na zákonný postup při výkonu vrchnostenské úřední činnosti.
[10] Krajský soud žalobu napadeným usnesením jako nepřípustnou odmítl. Návrh totiž
neprošel testem subsidiarity zásahového řízení. Z rozhodnutí krajského úřadu plyne, že odvolání
žalobkyně se mu dostalo do rukou dne 31. 12. 2014. Žalobkyně pak sama konstatuje, že v den
24. 3. 2015 (den, kdy jí bylo doručeno rozhodnutí krajského úřadu) nahlížela do spisu u krajského
úřadu, takže jí muselo být zřejmé, že správní spis žalovaného byl krajskému úřadu již předložen
a lhůta pro vydání rozhodnutí o jejím odvolání tedy již počala plynout. Mohla tak buď podat
(po vyčerpání podnětu k opatření proti nečinnosti krajského úřadu ve smyslu §80 správního
řádu) žalobu na ochranu proti nečinnosti, jestliže nastalou procesní situaci hodnotila
tak, že o jejím odvolání (např. právě v důsledku neúplnosti spisu předloženého žalovaným)
nebylo dosud rozhodnuto, nebo přímo žalobu proti rozhodnutí krajského úřadu, pokud
by s ohledem na jeho obsah dospěla k závěru, že její odvolání bylo tímto rozhodnutím fakticky
zamítnuto jako nepřípustné podle §92 odst. 1 správního řádu, třebaže samotný výrok o zamítnutí
odvolání nehovoří (zde by pak soud mohl zkoumat, zda žalobkyně byla či nebyla účastníkem
řízení, zda řízení bylo stiženo vadami, které mohly mít vliv na zákonnost rozhodnutí krajského
úřadu aj.). Dle soudu zde však nebyl již žádný prostor k podání žaloby na ochranu
proti nezákonnému zásahu – ten zanikl v okamžiku, kdy žalovaný krajskému úřadu (jemuž bylo
již odvolání žalobkyně doručeno) předložil správní spis a tím se potenciálně otevřela žalobkyni
obrana formou žaloby na ochranu proti nečinnosti.
III. Kasační stížnost a vyjádření k ní
[11] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozhodnutí krajského soudu kasační
stížností. Jako důvod stížnosti uvádí nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu.
[12] Odvolací řízení bylo řádně zahájeno, dosud ale nebylo skončeno. Skončeno být
ani nemůže, neboť žalovaný jako orgán prvního stupně nesplnil svou povinnost postupovat
v odvolacím řízení dle zákona – ani nerozhodl sám, ani nepředložil spis spolu s odvoláním
nadřízenému orgánu k vyřízení. Ve skutečnosti veškerá podání stěžovatelky ignoroval. Opravné
prostředky přitom nemohou být vyřizovány jiným způsobem, než stanoví zákon. Nadřízený
správní orgán nemůže vzít podání adresované výslovně mu a označené jako podnět k řízení
z moci úřední a rozhodnut o něm jako o opravném prostředku. Pokud nadřízený správní orgán
v odůvodnění svého rozhodnutí podává, že obdržel dne 31. 12. 2014 odvolání, jde o tvrzení,
které nemá oporu ve správním spisu a jako takové ho neměl soud akceptovat a vyvozovat
z něj právní závěry. Krajský úřad žádné odvolání neobdržel, což zástupce stěžovatelky ověřil
nahlédnutím do spisu krajského úřadu. Krajský úřad obdržel pouze podnět k přezkumu
a ten také vyřídil.
[13] Stěžovatelka se jiným žalobním typem bránit nemohla. Proti rozhodnutí žalovat nešlo,
neboť rozhodnutí o odvolání nebylo vydáno. Nelze souhlasit s konstrukcí krajského soudu,
že stěžovatelka mohla a měla rozhodnutí krajského úřadu vykládat dle obsahu jako rozhodnutí
o odvolání. Výrok „krajský úřad ve zkráceném přezkumném řízení podle ust. §98 správního řádu ruší
rozhodnutí Obecního úřadu Chýňava č. j. 339/2014 ze dne 5. 10. 2014“ je srozumitelný a jednoznačný.
Nelze ho vykládat extenzivně. Povinnost vykládat podání dle obsahu má orgán veřejné moci,
nikoliv účastník řízení. Rozhodnutí nešlo napadnout žalobou i z toho důvodu, že z něj nebylo
jasné, zda krajský úřad řízení zastavil, nebo věc vrátil k novému projednání správnímu orgánu
prvního stupně.
[14] Nešlo žalovat ani proti nečinnosti krajského úřadu. Kogentnost §90 odst. 6 správního
řádu neumožňuje stanovit počátek běhu lhůty pro vydání rozhodnutí o opravném prostředku
za situace, kdy byl správní spis odvolacímu orgánu předán (za účelem provedení přezkumného
řízení) bez tohoto opravného prostředku. Lhůty pro vyřízení opravného prostředku počínají
nadřízenému orgánu běžet okamžikem předání spisu dle §88 správního řádu. Nebyl-li mu spis
s odvoláním předán, jak nahlédnutím zástupce stěžovatelky zjistil, pak nemůže jako účastník
řízení uplatnit právo na ochranu před nečinností ani podle správního řádu, ani žalobou
dle soudního řádu správního. Pokud nadřízený orgán v přezkumném řízení již rozhodl,
mj. o tom, že stěžovatelka není účastníkem řízení, protože ve spisu nenašel žádné její podání
ani plnou moc zástupce, učinil tak zcela po právu. I z odůvodnění napadeného rozhodnutí
je zřejmé, že ani sám krajský soud neměl jisto, kterou žalobou se stěžovatelka měla bránit.
[15] Stěžovatelka svá práva nebrání pouze abstraktně, z formálních důvodů. V souvislosti
s celým frustrujícím příběhem jí vznikla škoda – marně vynaložené náklady právního zastoupení
a zřejmě i nemajetková újma. Přitom má za nepochybné, že by neměla naději se domáhat náhrady
škody podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné
moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem („zákon o odpovědnosti za škodu
při výkonu veřejné moci“), v návaznosti na pravomocné rozhodnutí krajského úřadu, jímž bylo
sice zrušeno rozhodnutí, v jehož souvislosti jí škoda a újma vznikly, ale bylo jí v něm výslovně
upřeno postavení účastníka řízení a následně soud odmítl žalobu na ochranu proti nezákonnému
zásahu, který tento stav vyvolal. Náklady by tedy nebyly z pohledu civilního soudu, který není
oprávněn zkoumat zákonnost postupu správního orgánu, vynaložené účelně a vzniklá újma
důvodná.
[16] Na závěr stížnosti stěžovatelka apeluje na kultivační funkci Nejvyššího správního soudu
vzhledem k veřejné správně a navrhuje, aby soud napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
[17] Žalovaný ve vyjádření plně odkazuje na napadené usnesení krajského soudu, se kterým
souhlasí. Za správné považuje i stanovisko krajského úřadu, který ve svém zrušujícím rozhodnutí
ze dne 10. 3. 2015 uvedl, že „v řízení ve věci povolení kácení dřevin zákon č. 114/1992 Sb. neumožňuje
uplatnit práva sousedních vlastníků“. Rovněž ve svém vyjádření žádá o přiznání náhrady nákladů
řízení.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[18] Kasační stížnost je přípustná. Její důvodnost soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[19] Kasační stížnost není důvodná.
[20] Hlavní otázka předestřená kasační stížností je, zda stěžovatelka měla k obraně svých práv
k dispozici jiné prostředky, než žalobu na ochranu proti nezákonnému zásahu. Kdyby totiž jiné
prostředky k dispozici měla, vzhledem k subsidiární povaze žaloby proti nezákonnému zásahu
by jí podaná žaloba byla nepřípustná (srov. §85 s. ř. s.).
[21] Krajský soud a žalovaný tvrdí, že ano. K dispozici měla buďto žalobu proti nečinnosti,
nebo žalobu proti rozhodnutí. Stěžovatelka naopak má za to, že ne. Proti nečinnosti se bránit
nemohla, neboť odvolacímu orgánu ještě nezačala běžet lhůta k rozhodnutí. Žalovat rozhodnutí
také nemohla, žádné totiž ve věci jejího odvolání nebylo vydáno.
[22] Kasační soud dává za pravdu žalovanému. Stěžovatelka měla jinou možnost obrany svých
práv než zásahovou.
[23] Pro stanovení správného způsobu ochrany práv, je klíčová otázka, ochrany jakých práv
se účastník domáhá. V posuzovaném případě se stěžovatelka domáhá soudní ochrany spočívající
v rozhodnutí o odvolání. Konkrétně žalovanému vytýká, že její podání nezaložil do spisu,
který následně takto kompletní nepředložil k rozhodnutí odvolacímu správnímu orgánu.
[24] Vytýkané (ne)konání žalovaného není zásahem, nýbrž nečinností. Nejvyšší správní
soud se otázkou soudní ochrany za situace, kdy správní orgán prvního stupně nepostoupí
odvolání spolu se spisem odvolacímu orgánu, zabýval v rozsudku ze dne 4. 11. 2015,
č. j. 2 As 198/2015 - 20. Od závěrů tohoto rozhodnutí soud neshledává důvod se odchýlit.
V tomto rozhodnutí uvedl, že z §88 odst. 1 správního řádu vyplývá, že prvostupňový správní
orgán má do 30 dnů ode dne doručení odvolání, pokud neshledá důvody pro autoremeduru
(§87 správního řádu), předat spis se svým stanoviskem odvolacímu správnímu orgánu.
Jedná se však o úpravu pouhého procesního postupu tak, aby byl technicky zajištěn průběh řízení
po podání odvolání. Je tedy na prvostupňovém správním orgánu a na odvolacím správním
orgánu, aby v souladu se zásadami stanovenými v §6 odst. 1 věta prvá správního řádu ([s]právní
orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů) a v §8 odst. 2 správního řádu ([s]právní orgány vzájemně
spolupracují v zájmu dobré správy) dodržely lhůty stanovené pro rozhodnutí o odvolání.
[25] Pokud účastník řízení podá odvolání, očekává vydání rozhodnutí v určité zákonem
stanovené době (§90 odst. 6 ve spojení s §71 správního řádu). Jelikož zákonodárce zakotvil
možnost provedení autoremedury prvostupňovým správním orgánem, účastník řízení
se (nejpozději) po uplynutí lhůty stanovené pro provedení autoremedury či pro předání spisu
a stanoviska k odvolání (§88 odst. 1 správního řádu) a po uplynutí lhůty k vydání rozhodnutí
(§90 odst. 6 ve spojení s §71 správního řádu) může domáhat ochrany proti nečinnosti
odvolacího orgánu opatřením proti nečinnosti (§80 správního řádu). V odvolacím řízení
je to tedy odvolací správní orgán, kdo je procesně odpovědný za průběh odvolacího řízení
bez průtahů. Není povinností účastníka řízení, aby sám zjišťoval, kde se spis zrovna nachází.
Účastník řízení má však právo na to, aby rozhodnutí o jeho odvolání bylo vydáno ve lhůtách
uvedených shora. Právní řád tak umožňuje se domoci se ochrany tímto způsobem, což vylučuje
použití žaloby proti nezákonnému zásahu.
[26] Nejvyšší správní soud proto nepřisvědčil názoru stěžovatelky, že nečinnostní žalobou
se nemohla v daném případě bránit proti odvolacímu správnímu orgánu, neboť tento orgán
neměl spis ve své dispozici. Pokud stěžovatelka měla za to, že po podání jejího odvolání žalovaný
s předložením odvolání a spisu odvolacímu správnímu orgánu nezákonně otálel, měla k ochraně
svých práv k dispozici prostředky na ochranu před nečinností. Stejně mohla postupovat, i pokud
spatřovala zásah do práv v tom, že odvolací správní orgán již disponoval jejím odvoláním,
avšak stále o něm ještě nerozhodl.
[27] Krajský soud tedy své rozhodnutí správně založil na tom, že se stěžovatelka mohla
domáhat ochrany svých práv jinými právními prostředky, než je zásahová žaloba. Její zásahovou
žalobu tedy pro nesplnění podmínky neexistence jiných právních prostředků ochrany správně
posoudil jako nepřípustnou.
[28] Na okraj lze uvést, že i pokud by stěžovatelka vyhodnotila rozhodnutí krajského úřadu
ze dne 10. 3. 2015 materiálně jako rozhodnutí o zamítnutí jejího odvolání, a v tomto rozhodnutí
spatřovala zásah do svých práv, měla možnost se proti tomuto úkonu bránit žalobou
proti rozhodnutí správního orgánu. Opět tak měla k dispozici jinou než zásahovou žalobu.
Ať již by rozhodnutí ze dne 10. 3. 2015 bylo posouzeno jako rozhodnutí, pro správnost
rozhodnutí krajského soudu je klíčové, že správnou cestou k ochraně práv stěžovatelky nebyla
žaloba proti nezákonnému zásahu.
[29] Výše uvedené závěry platí i ohledně stěžovatelkou namítaného druhého zásahu,
spočívajícího v nezařazení jejího podání o uplatnění účastenských práv do spisu žalovaného.
Takovýto postup žalovaného by znamenal procení pochybení s přímou vazbou na konečné
rozhodnutí. Prostředkem nápravy by v takové situaci bylo odvolání proti rozhodnutí žalovaného,
se kterým se stěžovatelka prostřednictvím třetí osoby seznámila. Odvolání přitom může podat
i opomenutý účastník, tedy osoba, která byla účastníkem správního řízení dle §27 odst. 2
správního řádu, avšak rozhodnutí jí nebylo správním orgánem oznámeno (srov. §84 odst. 1
správního řádu a rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2009,
č. j. 2 As 25/2007 – 118, body 54 - 56). Následně, pokud by účastenství stěžovatelky popřel
i odvolací orgán, prostředkem ochrany jejích práv by byla žaloba proti rozhodnutí odvolacího
orgánu. Lze tedy shrnout, že ochrana proti nezařazení podání uplatňujícího práva účastníka řízení
je poskytována skrze obranu proti konečnému rozhodnutí v řízení, ve kterém je osoba
přesvědčena, že měla být účastníkem.
[30] Stěžovatelka přitom odvolání podala. Ochrana jejích práv před procesním pochybením
správního orgánu prvního stupně ale vázla na tom, že odvolací správní orgán o odvolání
nerozhodoval. V takové situaci však stěžovatelka měla, jak výše uvedeno, možnost podat žalobu
na ochranu před nečinností odvolacího správního orgánu. Zásahová žaloba tak byla i ohledně
druhého tvrzeného zásahu nepřípustná. Existovaly totiž jiné právní prostředky nápravy.
[31] Jakkoliv frustraci stěžovatelky z ledabylého přístupu správních orgánů nelze v tomto
řízení o ochraně před nezákonným zásahem zmírnit, lze ji lidsky chápat. Bylo jednoznačnou
chybou žalovaného, že o účastenských právech stěžovatelky nerozhodl. Řízení vedoucí
k rozhodnutí žalovaného o pokácení stromů tak bylo stiženo procesními vadami zasahujícími
stěžovatelku. Následně však bylo rozhodnutí žalovaného z moci úřední zrušeno. Takovýto
postup správních orgánů dle soudu zakládá nárok na náhradu škody, včetně vynaložených
nákladů za právní zastoupení, způsobené nesprávným úředním postupem dle zákona
o odpovědnosti za škodu způsobenou výkonem veřejné moci (srov. §13 a §31 odst. 1
citovaného zákona).
V. Závěr a náklady řízení
[32] Lze tedy uzavřít, že krajský soud správně stěžovatelčinu žalobu pro nepřípustnost odmítl,
a to na základě §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §85 s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto
dle §110 odst. 1 s. ř. s., poslední věty, zamítl kasační stížnost pro nedůvodnost.
[33] O náhradě nákladů řízení rozhodl v souladu s ustanovením §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady
nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se mu náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznává. Soud tak rozhodl i přes jeho výslovnou žádost o přiznání
náhrady nákladů (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2007,
č. j. 6 As 40/2006 - 87, publ. pod č. 1260/2007 Sb. NSS, „[…] v případě, že v soudním řízení správním
vystupuje jako účastník orgán veřejné správy v oboru své působnosti, není v zásadě důvodně vynaloženým
nákladem, pokud se v takovém řízení nechá zastoupit“).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. února 2016
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu