ECLI:CZ:NSS:2016:1.AS.225.2015:34
sp. zn. 1 As 225/2015 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobkyně: M. B., zastoupena
JUDr. Václavem Runštukem, advokátem se sídlem Jeremenkova 1021/70, Praha 4,
proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec, o žalobě
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 6. 2014, č. j. KULK 38959/2014, v řízení o kasační
stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočky v Liberci, ze dne
31. 8. 2015, č. j. 58 A 9/2014 - 38,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočky v Liberci, ze dne 31. 8. 2015,
č. j. 58 A 9/2014 - 38, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Městský úřad Česká Lípa, stavební úřad – úsek památkové péče (dále jen „správní orgán
prvního stupně“), rozhodnutím ze dne 16. 9. 2013, č. j. MUCL/99638/2013, uznal žalobkyni
vinnou ze spáchání přestupku podle §39 odst. 1 písm. g) zákona č. 20/1987 Sb., o státní
památkové péči (dále jen „památkový zákon“), který spočíval v provedení stavby pískovcových
sloupků plotu na pozemku p. č. 12/2 v k. ú. Tubož, nacházejícího se na území Vesnické
památkové zóny Tubož, bez závazného stanoviska orgánu památkové péče pod §14 odst. 2
památkového zákona. Za tento přestupek správní orgán prvního stupně žalobkyni udělil pokutu
ve výši 6.000 Kč a stanovil povinnost k náhradě nákladů správního řízení ve výši 1.000 Kč.
[2] K odvolání žalobkyně žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 12. 2013,
č. j. KULK 85490/2013, rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušil a věc mu vrátil
k novému projednání s tím, že dostatečně neprokázal zavinění na straně žalobkyně. Správní
orgán prvního stupně v rámci nového projednání opětovně dospěl k závěru, že žalobkyně
spáchala shora popsaný přestupek a rozhodnutím ze dne 24. 3. 2014, č. j. MUCL/108630/2014,
jí udělil pokutu v téže výši, včetně povinnosti nahradit náklady správního řízení.
[3] Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, v němž tvrdila, že předmětné
pískovcové sloupky nepostavila, pročež by neměla být za přestupek odpovědná. Sloupky
bez jejího vědomí postavil správce a uživatel její nemovitosti Ing. T. R.
[4] Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím odvolání zamítl a rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně potvrdil. Konstatoval, že žalobkyně neprokázala právní vztah mezi
ní a Ing. T. R. jako správcem její nemovitosti. Neexistuje-li takový právní vztah, nelze na něj
z hlediska památkového zákona nahlížet jako na osobu, které je uložena povinnost vyžádat si
závazné stanovisko orgánu památkové péče. Tato povinnost je v prvé řadě uložena vlastníkovi
nemovitosti, a teprve následně případnému správci či uživateli. Za správce nebo uživatele je
považována osoba, která na základě platného právního aktu s vlastníkem této nemovitosti má
pověření a právo s dotčeným majetkem hospodařit. Správní orgán prvního stupně žádal po
žalobkyni doklad, ze kterého by vyplývala skutečnost, že pověřila Ing. T. R. správou svého
majetku. Stejně tak žalovaný v odvolacím řízení vyzval žalobkyni k předložení příslušné listiny,
neboť se domníval, že tento doklad jako dvoustranný právní akt je v případě jeho existence v
držení obou dotčených osob. Uvedený doklad však předložen nebyl a nebylo tak průkazně
prokázáno postavení Ing. T. R. jako správce či uživatele dané nemovitosti.
[5] Žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného podala žalobu ke Krajskému soudu v Ústí
nad Labem, pobočce v Liberci (dále jen „krajský soud“). Namítala, že její nemovitost, kam sama
jezdí jen dvakrát do roka, užívá a spravuje Ing. T. R. Právě tato osoba jako správce nechala
postavit pískovcové sloupky bez vědomí žalobkyně jako provizorium v rámci zabezpečovacích
prací na základě dnes již zrušeného rozhodnutí Městského úřadu Dubá ze dne 14. 6. 2013,
č. j. MUD/1021/2013/STU/121. Rozhodnutí správních orgánů jsou nezákonná, neboť orgány
obou stupňů nesprávně posoudily otázku odpovědnosti za přestupek. Řízení jsou zatížena vadou,
správní orgány porušily zásady správního trestání i správního řízení obecně. Provádět stavbu lze
pouze konáním. Žalobkyně však pískovcové sloupky nepostavila, k jejich stavbě nedala pokyn ani
souhlas a o provedení stavby ani nevěděla. Sloupky nechal postavit sám Ing. T. R. Skutkový stav,
který vzal žalovaný za základ, nemá oporu ve spise, neboť Ing. T. R. ve svých písemných
prohlášeních opakovaně tvrdil, že je správce nemovitosti, činila tak i žalobkyně. Žalovaný
neprovedl žádné důkazy, které by jeho postavení jako správce a uživatele nemovitosti
zpochybňovaly. Stejně tak neuvedl, z jakých důvodů je prohlášení Ing. T. R. nedostačující.
V tomto ohledu žalovaný zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností.
II. Posouzení věci krajským soudem
[6] Krajský soud dospěl k závěru, že je to žalobkyně jako vlastník nemovitosti, kdo nese
odpovědnost za provedení stavby bez závazného stanoviska orgánu památkové péče podle
§14 odst. 2 památkového zákona, protože v průběhu celého správního řízení nebylo prokázáno,
že by Ing. T. R. byl v postavení správce či uživatele nemovitosti. Krajský soud se ztotožnil se
závěrem žalovaného, že povinnost vyžádat si závazné stanovisko orgánu památkové péče je
uložena v prvé řadě vlastníkovi nemovitosti, a teprve následně případnému správci či uživateli.
Kdo je správcem či uživatelem nemovitosti památkový zákon nikde nedefinuje, a je proto třeba
vycházet z kontextu celého zákona a přihlédnout také k době, kdy byl tento zákon přijat. Podle
krajského soudu se tak musí jednat o osobu, která má na základě platného právního aktu
s vlastníkem nemovitosti pověření a právo s dotčeným majetkem hospodařit. Existence tohoto
právního vztahu by však musela být jednoznačně prokázána, což se ale i přes opakované výzvy
správních orgánů v průběhu správního řízení nestalo. Žalobkyně na výzvy k doložení skutečnosti,
že pověřila Ing. T. R. správou svého majetku, a že ten má tudíž právo s ním hospodařit,
nereagovala, neboť takový požadavek považovala za nelegitimní.
[7] Dohodu o užívání a správě nemovitostí datovanou dne 10. 8. 2009 žalobkyně předložila
až při ústním jednání před krajským soudem. Krajský soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 23. 4. 2015, č. j. 2 As 215/2014 - 43, shledal v kontextu daného případu
takový postup jako účelový. Nepovažoval za nutné doplnit dokazování svědeckým výslechem
Ing. T. R., protože ve věci nebylo rozhodné, kdo práce realizoval. Správní orgán prvního stupně
vyzval žalobkyni k předložení dokladů, ze kterých by vyplývalo postavení Ing. T. R. jako správce
či uživatele předmětné nemovitosti ve smyslu památkového zákona. Pokud žalobkyně setrvala na
stanovisku, že nemá povinnost prokazovat cokoliv nad rámec toho, co již v řízení dříve uvedla a
doložila, musí nést důsledky svého postupu.
[8] Ačkoliv lze správnímu orgánu prvního stupně vytknout, že se v odůvodnění svého
rozhodnutí dostatečně nevěnoval otázce zavinění, tento nedostatek podle krajského soudu
odstranil žalovaný, který ve svém rozhodnutí shledal, že jde o přestupek zaviněný z nedbalosti.
Rozhodnutí správního orgánu prvního a druhého stupně tvoří dle ustálené judikatury jeden celek
a je právem i povinností odvolacího orgánu dílčí nedostatky v odůvodnění rozhodnutí prvního
stupně odstraňovat tím, že se s příslušnou otázkou náležitě vypořádá v rozhodnutí odvolacím.
Skutečnost, že se žalobkyně realizace stavby sloupků osobně neúčastnila, není rozhodná.
Žalobkyně ve správním řízení opakovaně uvedla, že požádala Ing. T. R. o provedení
zabezpečovacích prací. Věděla tedy o provádění těchto prací, ale jejich rozsahu ani způsobu,
jakým budou provedeny, nevěnovala dostatečnou pozornost.
[9] Žalobkyni podle krajského soudu nelze přisvědčit ani v tom, že odpovědnost
za přestupek je v daném případě vyloučena ve smyslu §2 odst. 2 písm. b) zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích (dále jen „zákon o přestupcích“). V projednávané věci žalobkyně
není postihována za jednání spočívající v opravě původního plotu, nýbrž za stavbu pískovcových
sloupků mezi jednotlivými poli plotu, ke které došlo nově a nelze na ni nazírat optikou
uvedeného ustanovení.
III. Kasační stížnost
[10] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost, ve které požaduje jeho zrušení, jakož i zrušení rozhodnutí žalovaného. Pokud Nejvyšší
správní soud neshledá důvody pro zrušení rozhodnutí žalovaného, stěžovatelka navrhuje,
aby zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. S rozsudkem krajského
soudu nesouhlasí z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[11] Podle stěžovatelky ve věci nejsou splněny podmínky odpovědnosti za přestupek,
a to ani z hlediska objektivní, ani z hlediska subjektivní stránky. Stěžovatelka pískovcové sloupky
nepostavila, ani k jejich stavbě nedala pokyn či souhlas. Řádně označila osobu, která sloupky
postavila, konkrétně Ing. T. R., a ten potvrdil, že je postavil z vlastní iniciativy jako správce a
uživatel nemovitosti z důvodu ochrany osob a majetku, aniž by o tom stěžovatelka věděla. Tyto
sloupky nebyly součástí zabezpečovacích prací uložených stěžovatelce rozhodnutím Městského
úřadu Dubá ze dne 14. 6. 2013, č. j. MUD/1021/2013/STU/121. Krajský soud se vůbec
nezabýval otázkou, zda se jednalo o nedbalost vědomou či nevědomou. Přičítat vlastníkovi
odpovědnost za přestupek za situace, kdy práce zjevně provedl správce a uživatel nemovitosti bez
jeho vědomí a pokynů, je porušením principů správního trestání a zásad trestní odpovědnosti.
Rozsudek je navíc nepřezkoumatelný, neboť krajský soud se nezabýval námitkami stěžovatelky
spočívajícími v porušení uvedených zásad, pouze konstatoval, že porušeny nebyly.
[12] Stěžovatelka dále namítá, že skutková podstata, ze které správní orgán vycházel,
nemá oporu ve spisech a je s nimi v rozporu, zejména proto, že ze spisového materiálu je zřejmé,
že Ing. T. R. jednal jako správce a uživatel dané nemovitosti a výstavbu pískovcových sloupků
provedl sám a bez vědomí stěžovatelky, což shodně se stěžovatelkou potvrdil. Správní orgány
porušily zásadu volného hodnocení důkazů, když vyžadovaly předložení písemné dohody
i přesto, že její existence byla prokázána prohlášením obou stran. Soud se nijak nevypořádal
s námitkou, že dohoda nemusí mít písemnou formu. Takový požadavek nevyplývá z žádného
právního předpisu, je nadbytečný a nadmíru zatěžující. Podle stěžovatelky není ani zřejmé,
jak s touto otázkou souvisí celý kontext památkového zákona a doba jeho přijetí. Rozsudek
je tak i v tomto ohledu nepřezkoumatelný.
[13] Stěžovatelka rovněž nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že předložení písemného
vyhotovení dohody o správě a užívání nemovitostí v řízení před soudem je snahou o zhojení
vlastní liknavosti. Stěžovatelka nebyla ve správním řízení pasivní, naopak se správních orgánů
dotazovala, z jakého důvodu je nutné předkládat písemné vyhotovení dohody, když oba účastníci
potvrdili, že taková dohoda existuje. V daném případě se proto postup stěžovatelky zásadně liší
od postupu účastníků v řízení, ve kterém byl vydán rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 4. 2015, č. j. 2 As 215/2014 - 43, na nějž odkazuje krajský soud. Liknavé byly naopak správní
orgány a krajský soud, když odmítly vyslechnout Ing. T. R.
[14] V neposlední řadě stěžovatelka namítá, že se krajský soud nevypořádal s její námitkou,
že stavba pískovcových sloupků byla provedena Ing. T. R. jako provizorium k ochraně osob a
majetku. Z odůvodnění rozsudku není zřejmé, jaké úvahy vedly krajský soud k závěru, že
výstavba pískovcových sloupků, které lze navíc v řádu několika minut odstranit, nemůže být
jednáním ve smyslu §2 odst. 2 písm. b) zákona o přestupcích. I z tohoto důvodu je rozsudek
krajského soudu nepřezkoumatelný.
IV. Vyjádření žalovaného
[15] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že žádným způsobem nestanovil
povinnost stěžovatelky vyvinit se z jednání, které bylo předmětem projednávaného přestupku.
Stejně jako správní orgán prvního stupně toliko stěžovatelku vyzval k doložení podkladů,
ze kterých by prokazatelně vyplýval právní vztah Ing. T. R. k pozemku p. č. 12/2 v k. ú. Tubož,
na kterém došlo k přestupku.
[16] Tvrzení žalobkyně, že přestupkové řízení mělo být v dané věci zahájeno s Ing. T. R., a to
nejpozději v okamžiku, kdy se ve svém prohlášení ze dne 24. 9. 2013 přihlásil k výstavbě
předmětných plotových sloupků, je nesprávné. V tomto okamžiku nic nenasvědčovalo tomu, že
by Ing. T. R. byl v postavení správce či uživatele předmětné nemovitosti a že by tedy měl
povinnost uvedenou v §14 odst. 2 památkového zákona. Toto ustanovení klade povinnost
vyžádat si stanovisko orgánu památkové péče k úpravě nemovitosti nacházející se na území
památkové zóny v prvé řadě vlastníkovi. Zástupně je tato povinnost přenesena na správce či
uživatele nemovitosti, ale pouze v případě, že osoba v tomto právním postavení fakticky existuje.
Žalovaný při vymezení pojmu správce či uživatel ve smyslu památkového zákona vycházel
částečně z analogie k nemovitým věcem ve vlastnictví státu či územních samosprávných celků.
Podle čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod vlastnictví zavazuje. Vlastník nemovitosti je
tak vázán určitými povinnostmi, které blíže specifikuje zvláštní právní předpis. Tímto předpisem
je zde památkový zákon, který vlastníkům nemovitostí nacházejících se v památkově chráněném
území stanoví povinnost vyžádat si k zásahům na těchto nemovitostech závazné stanovisko
orgánu památkové péče.
[17] Ačkoliv památkový zákon počítá s možností, že nemovitost může fakticky užívat
či spravovat osoba odlišná od vlastníka, na kterou budou následně přenesena jeho práva
a povinnosti vyplývající z titulu vlastnictví, dle názoru žalovaného je však nezbytné prokazatelně
doložit právní vztah těchto třetích osob k daným nemovitostem, aby nebylo pochyb o rozsahu
jejich práv a povinností. Ve svém místopřísežném prohlášení Ing. T. R. deklaroval, že je na
základě dohody se stěžovatelkou správcem a uživatelem nemovitosti č. p. 11 v obci Blatce (st.
p. č. 2 v k. ú Tubož) a jako takový zadal v červenci roku 2013 opravu stropu garáže, který praskl
po pádu hraniční zdi mezi pozemky st. p. č. 3/3 a 12/2 v k. ú. Tubož. Žalovaný je toho názoru,
že uvedené prohlášení není dokladem, ze kterého by prokazatelně vyplýval právní vztah Ing. T.
R. k předmětné nemovitosti – pozemku p. č. 12/2 v k. ú. Tubož, na němž došlo k přestupku. V
případě, že by Ing. T. R. správcem nemovitosti byl, jednal by ve správě majetku naprosto
samostatně, tj. bez stěžovatelčina předchozího požadavku na zajištění nezbytných opatření z
hlediska ochrany zdraví lidí a majetku.
V. Replika stěžovatelky
[18] Ve své replice k vyjádření žalovaného stěžovatelka nad rámec shora popsaného uvedla,
že žalovaným přiznaná analogie k nemovitým věcem ve vlastnictví státu či územních
samosprávných celků je zcela nepřípustná. Na spravování majetku státu se vztahují jiné právní
předpisy a taková správa majetku se řídí i zcela jinými principy, když mimo jiné skutečnost
o správě majetku ve vlastnictví státu či územních samosprávných celků se zapisuje do katastru
nemovitostí, což v případě soukromých osob neplatí a není to ani zákonem vyžadováno.
Soukromé osoby se mohou z hlediska hmotněprávního domluvit na správě či užívání
nemovitosti písemně i ústně, přičemž z hlediska procesněprávního není nijak stanoven
způsob prokazování takového hmotněprávního vztahu. Stejně tak závěr žalovaného
o tom, že by Ing. T. R. jako správce nemovitosti jednal naprosto samostatně, tj. bez předchozího
požadavku stěžovatelky na zajištění nezbytných opatření, vychází z nesprávné analogie
k nemovitým věcem ve vlastnictví státu či územních samosprávných celků. Ve vztazích mezi
soukromými osobami není takový závěr odůvodněný. Uživatel nemovitosti ani její správce
rozhodně nemusí být oprávněn nakládat s majetkem zcela samostatně bez jakýchkoli omezení.
VI. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[19] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že byla
podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), osobou oprávněnou (§102 s. ř. s.) a stěžovatelka je zastoupena
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost je tedy přípustná.
[20] Důvodnost kasační stížnosti Nejvyšší správní soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda řízení či napadený rozsudek netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[21] Kasační stížnost je důvodná.
VI. A. K námitce nepřezkoumatelnosti
[22] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu pro nedostatek důvodů, protože byla-li by tato vada shledána, mohla
by představovat překážku posouzení důvodnosti ostatních kasačních námitek.
Nepřezkoumatelnost je ostatně vadou tak závažnou, že se jí Nejvyšší správní soud musí
podle §109 odst. 4 s. ř. s. zabývat i z úřední povinnosti, tedy i tehdy, pokud by to stěžovatel
sám nenamítal. Má-li rozhodnutí krajského soudu projít testem přezkoumatelnosti, je třeba,
aby se ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jednalo o rozhodnutí srozumitelné a opřené
o dostatek důvodů. Tyto jednotlivé atributy přezkoumatelnosti nejsou soudním řádem správním
stanoveny, je však možno vyjít z četné judikatury Nejvyššího správního soudu. Pokud
jde o námitku nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů, kterou vznesla stěžovatelka,
lze poukázat např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, publ. pod č. 787/2006 Sb. NSS nebo ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS. Podle této judikatury
je nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu pro nedostatek důvodů dána tehdy,
opomene-li krajský soud vypořádat některou ze žalobních námitek, nebo není-li z odůvodnění
napadeného rozsudku zřejmé, proč krajský soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci
účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo
vyvrácené.
[23] Podle stěžovatelky je napadený rozsudek nepřezkoumatelný v prvé řadě proto,
že se krajský soud nezabýval jejími námitkami spočívajícími v porušení zásad správního trestání
a pouze konstatoval, že tyto zásady porušeny nebyly. Jakkoliv se krajský soud adresně nevěnoval
každé jednotlivé zásadě správního trestání, jejíž porušení stěžovatelka v žalobě (stejně jako i nyní
v kasační stížnosti) namítala, z odůvodnění rozsudku jako celku, zejména z právního posouzení
otázky existence právního vztahu Ing. T. R. k dotčené nemovitosti na str. 6 a 7 rozsudku, je
zřejmé, proč krajský soud stěžovatelčinu argumentaci zásadami správního trestání nepovažoval za
důvodnou. Nejvyšší správní soud proto postup krajského soudu vadným neshledal, neboť za
situace, kdy se krajský soud vypořádal s podstatou stěžovatelkou vznesených námitek, bylo již
adresné vypořádání jednotlivých aspektů těchto námitek nadbytečným.
[24] Stěžovatelka dále namítá, že se krajský soud výslovně nezabýval otázkou, zda k prokázání
existence shora uvedeného právního vztahu je nezbytné předložení písemné dohody a z rozsudku
není ani zřejmé, jaké úvahy vedly krajský soud k závěru, že výstavba pískovcových sloupků není
jednáním odvracejícím nebezpečí přímo hrozící zájmu chráněnému zákonem ve smyslu
§2 odst. 2 písm. b) zákona o přestupcích. Ačkoliv se krajský soud výslovně nevyjádřil ke
způsobu, jakým lze prokázat existenci právního vztahu k předmětné nemovitosti, na str. 6 a 7
rozsudku zcela přezkoumatelně vysvětlil, jaké důvody ho vedou k závěru, že v projednávané věci
právní vztah Ing. T. R. k této nemovitosti prokázán nebyl. Stejně tak z odůvodnění na str. 7 a 8
rozsudku lze seznat, jaké úvahy vedly krajský soud k závěru, že výstavba pískovcových sloupků
není jednáním odvracejícím nebezpečí přímo hrozící zájmu chráněnému zákonem. Samotná
skutečnost, že stěžovatelka s výsledkem posouzení právních otázek krajským soudem nesouhlasí
(a ostatně i Nejvyšší správní soud se s právním posouzením krajského soudu zcela neztotožnil –
viz VI. B. tohoto rozsudku), není s to založit nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Tato
námitka proto není důvodná.
VI. B. K námitce nesprávného právního posouzení
[25] V projednávané věci není sporu o tom, že ke spáchání skutku došlo, spornou je však
otázka, kdo jej spáchal a zda, příp. kdo, má tedy být postižen. Z obsahu spisu vyplývá, že dne
12. 7. 2013 bylo správním orgánem prvního stupně zjištěno, že na pozemku p. č. 12/2 v k. ú.
Tubož, který se nachází na území Vesnické památkové zóny Tubož, proběhla výstavba nových
pískovcových sloupků plotu bez závazného stanoviska orgánu památkové péče. Vlastníkem
tohoto pozemku je podle údajů v katastru nemovitostí stěžovatelka, která však tvrdí,
že předmětné pískovcové sloupky nepostavila, ani k jejich stavbě nedala pokyn či souhlas,
postavit je měl z vlastní iniciativy Ing. T. R. jako správce a uživatel stěžovatelčiny nemovitosti, a
to z důvodu ochrany osob a majetku, aniž by o tom stěžovatelka věděla.
[26] Podle §39 odst. 1 písm. g) památkového zákona může obecní úřad obce s rozšířenou
působností uložit pokutu až do výše 2.000.000 Kč fyzické osobě, která se dopustí přestupku tím,
že „provádí stavbu, změnu stavby, terénní úpravy, umístění nebo odstranění zařízení, odstranění stavby, úpravu
dřevin nebo udržovací práce na nemovitosti, která není kulturní památkou, ale je v památkové rezervaci,
v památkové zóně, v ochranném pásmu nemovitě kulturní památky, nemovité národní kulturní památky,
památkové rezervace nebo památkové zóny bez závazného stanoviska obecního úřadu obce s rozšířenou působností
podle §14 odst. 2 nebo nedodržuje podmínky uvedené v tomto závazném stanovisku, nejde-li o případ vyloučení
povinnosti tohoto vlastníka (správce, uživatele) vyžádat si závazné stanovisko (§17)“.
[27] Podle §14 odst. 2 památkového zákona „[v]lastník (správce, uživatel) nemovitosti, která není
kulturní památkou, ale je v památkové rezervaci, v památkové zóně nebo v ochranném pásmu nemovité kulturní
památky, nemovité národní kulturní památky, památkové rezervace, nebo památkové zóny (§17), je povinen
k zamýšlené stavbě, změně stavby, terénním úpravám, umístění nebo odstranění zařízení, odstranění stavby,
úpravě dřevin nebo udržovacím pracím na této nemovitosti si předem vyžádat závazné stanovisko obecního úřadu
obce s rozšířenou působností, není-li tato jeho povinnost podle tohoto zákona nebo na základě tohoto zákona
vyloučena (§6a, §17).“
[28] Úvodem je nutno podotknout, že v projednávané věci nejde o situaci předvídanou
v §6a (plán ochrany památkové zóny) ani v §17 památkového zákona (ochranné pásmo),
v níž by se jednalo o případ vyloučení povinnosti vlastníka (správce, uživatele) vyžádat si předem
závazné stanovisko orgánu památkové péče podle §14 odst. 2 tohoto zákona.
[29] Z citovaného §39 odst. 1 písm. g) památkového zákona vyplývá, že přestupku podle
tohoto ustanovení se dopustí fyzická osoba, která mj. provádí stavbu na nemovitosti v památkové
zóně bez závazného stanoviska podle §14 odst. 2 tohoto zákona. Z §14 odst. 2 památkového
zákona vyplývá, že vyžádat si předem závazné stanovisko je povinen (a oprávněn současně) toliko
vlastník (správce, uživatel) nemovitosti. Každé z citovaných ustanovení tedy poskytuje odpověď
na jinou otázku. Ustanovení §14 odst. 2 památkového zákona definuje, kdo je osobou povinnou,
resp. oprávněnou, vyžádat si závazné stanovisko orgánu památkové péče, zatímco
§39 odst. 1 písm. g) památkového zákona odpovídá na otázku, kdo a za jakých okolností
se podle tohoto zákona dopustí přestupku. Tím, kdo se dopustí přestupku podle
§39 odst. 1 písm. g) památkového zákona, přitom může být vlastník (správce, uživatel) nemovitosti,
který je povinen i oprávněn vyžádat si předem závazné stanovisko orgánu památkové péče podle
§14 odst. 2 tohoto zákona; může jím však být i osoba třetí – od vlastníka (správce, uživatele)
nemovitosti odlišná, která provede stavbu na nemovitosti v památkové zóně, aniž si předem
prostřednictvím osoby oprávněné (tj. vlastníka, správce či uživatele nemovitosti) opatří závazné
stanovisko orgánu památkové péče.
[30] V projednávané věci krajský soud dospěl k závěru, je to „[stěžovatelka] jako vlastník
nemovitosti, kdo nese zodpovědnost za provedení stavby bez závazného stanoviska orgánu památkové péče
podle §14 odst. 2 památkového zákona, protože v průběhu celého správního řízení nebylo prokázáno,
že by Ing. T. R. byl v postavení správce či uživatele nemovitosti ve smyslu památkového zákona.“. Krajský soud
současně nepovažoval za nutné doplnit dokazování svědeckým výslechem Ing. T. R., protože „ve
věci není rozhodné, kdo práce realizoval.“ Podle krajského soudu skutečnost, že se stěžovatelka
realizace stavby předmětných sloupků osobně neúčastnila, není rozhodná, neboť „v průběhu
správního řízení opakovaně uváděla, že požádala Ing. T. R. o provedení zabezpečovacích prací, které souvisely se
zajištěním opěrné zdi. Věděla tedy o provádění těchto prací, ale jejich rozsahu a způsobu, jak budou provedeny,
nevěnovala dostatečnou pozornost“, a dopustila se tak přestupku z nedbalosti.
[31] Závěr krajského soudu, podle něhož za situace, kdy nebylo prokázáno, že by Ing. T. R.
byl v postavení správce či uživatele nemovitosti, je za přestupek podle §39 odst. 1 písm. g)
památkového zákona v podstatě bez dalšího odpovědná stěžovatelka jako vlastník nemovitosti,
není správný. Jak bylo výše uvedeno, přestupku podle tohoto ustanovení se totiž může dopustit
nejen vlastník (správce, uživatel) nemovitosti, ale i osoba třetí – od vlastníka (správce, uživatele)
nemovitosti odlišná, která provede stavbu na nemovitosti v památkové zóně, aniž si předem
prostřednictvím osoby oprávněné opatří závazné stanovisko orgánu památkové péče podle
§14 odst. 2 památkového zákona. Za daných okolností bylo tedy v projednávané věci naopak
podstatné zkoumat, kdo a za jakých okolností stavbu pískovcových sloupků plotu na dotčené
nemovitosti realizoval, tj. zda tak učinil Ing. T. R. zcela z vlastní iniciativy, aniž si (ať už jako osoba
oprávněná či prostřednictvím osoby oprávněné) opatřil závazné stanovisko orgánu památkové
péče, anebo zda předmětné stavební práce Ing. T. R. zajistil z pokynu či pověření stěžovatelky, a
stavbu tedy de iure provedla stěžovatelka, která jako vlastník nemovitosti byla rovněž povinna
vyžádat si závazné stanovisko orgánu památkové péče. V posledně uvedeném případě je pak pro
právní posouzení věci podstatný obsah takového pokynu či pověření tak, aby bylo postaveno na
jisto, zda provedení stavby bez závazného stanoviska orgánu památkové péče ve smyslu
§39 odst. 1 písm. g) památkového zákona je skutečně přičitatelné stěžovatelce nebo – jak tvrdí
stěžovatelka – Ing. T. R.
[32] Krajský soud v kontextu shora nastíněných otázek skutkové okolnosti projednávané věci
neposuzoval. Z průběhu dokazování před krajským soudem, jakož i z napadeného rozsudku
vyplývá, že krajský soud považoval za stěžejní zjištění právního vztahu Ing. T. R. k dotčené
nemovitosti, resp. zda jej lze považovat za správce či uživatele nemovitosti ve smyslu §14 odst. 2
památkového zákona. V projednávané věci však není podstatné zjištění, kdo byl osobou
oprávněnou vyžádat si předem závazné stanovisko orgánu památkové péče podle §14 odst. 2
památkového zákona, nýbrž kdo bez tohoto závazného stanoviska provedl na dotčené
nemovitosti stavbu ve smyslu §39 odst. 1 písm. g) památkového zákona.
[33] Na tomto místě Nejvyšší správní soud považuje za vhodné shrnout následující podstatné
skutečnosti vyplývající ze správního spisu a z průběhu dokazování před krajským soudem:
[34] V řízení před správním orgánem prvního stupně stěžovatelka ve vyjádření ze dne
13. 9. 2013 uvedla: „Vzhledem k tomu, že jsem zaměstnána a nemám příslušné odborné znalosti, tak jsem
požádala pana Ing. R., aby za mne celou věc vyřídil a tedy i zajistil zabezpečení požadavků stavebního úřadu“,
tj. zabezpečovací práce podle rozhodnutí Městského úřadu Dubá ze dne 14. 6. 2013,
č. j. MUD/1021/2013/STU/121.
[35] K odvolání stěžovatelky ze dne 24. 9. 2013 bylo připojeno prohlášení Ing. T. R. z téhož
dne, v němž jmenovaný uvedl: „Potvrzuji pravdivost argumentace pí B. M. a prohlašuji, že jsem uvedené
práce zadal stavební firmě pouze já, bez jejího vědomí“.
[36] Poté, co žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 12. 2013, č. j. KULK 85490/2013, zrušil
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a zavázal jej, aby zjistil skutečný stav věci, o němž
nejsou důvodné pochybnosti, pokud jde o osobu pachatele přestupku, správní orgán prvního
stupně stěžovatelku předvolal k ústnímu jednání a současně ji podle §52 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu (dále jen „správní řád“) vyzval, aby předložila doklad o tom, že pan Ing. T. R. je
správcem nebo uživatelem předmětného pozemku a v jakému rozsahu má tyto práva a
povinnosti, jakož i doklad o tom, že byl pověřen a v jakém rozsahu provést stavbu
na předmětném pozemku.
[37] Stěžovatelka se z ústního jednání omluvila, přičemž ve svém podání ze dne 25. 1. 2014
správnímu orgánu sdělila, že vše podstatné již řekla na posledním jednání a ve své korespondenci
a nemá, co by k tomu dodala a jakkoliv doplnila svá tvrzení. K věci uvedla: „[Ž]ádné ploty či sloupky
plotů jsem nestavěla, nedala nikomu žádný pokyn k jejich výstavbě, pouze jsem v naprosto obecné poloze požádala
svého přítele a i uživatele mé nemovitosti, včetně pozemků, pana Ing. T . R., aby byť z nesprávného a dnes již
zrušeného rozhodnutí stavebního úřadu Dubá splnil to, co je nezbytné z hlediska ochrany zdraví lidí a majetku.
[…] Mám pochopitelně ujednání s panem Ing. R. o užívání nemovitosti, ale považuji to za zcela moji a jeho
záležitost a Váš požadavek za zcela neoprávněný zásah do mého soukromí“. V návaznosti na toto vyjádření
správní orgán právního stupně stěžovatelku podle §52 správního řádu opětovně vyzval, aby
doložila „doklad, ze kterého vyplývá, že pan Ing. R. je správce nebo uživatel předmětného pozemku, se
stanoveným rozsahem práv a povinností“, případně „doklad, ze kterého vyplývá, že pan Ing. R. byl pověřen,
jakou formou a v jakém rozsahu, zrealizovat stavbu pískovcových sloupků oplocení na předmětném pozemku“.
Na tuto výzvu stěžovatelka reagovala dne 11. 2. 2014 tak, že svoje předchozí vyjádření považuje
za zcela vyčerpávající. K další výzvě správního orgánu prvního stupně ze dne 17. 2. 2014
stěžovatelka dne 3. 3. 2014 uvedla, že nechápe, proč správnímu orgánu nepostačuje osobní i
písemné přihlášení se k odpovědnosti pana Ing. T. R.
[38] K odvolání stěžovatelky ze dne 9. 4. 2014 bylo připojeno „místopřísežné prohlášení“
Ing. T. R., v němž jmenovaný uvádí, že je „na základě dohody s pí B. správcem a uživatelem nemovitosti
Tubož 11, obec Blatce, a to na dobu neurčitou“ a jako „správce a uživatel výše uvedené nemovitosti zadal kromě
jiného stavební firmě […] výstavbu sloupků z pískovcových kamenů“. V podání ze dne 25. 4. 2014
stěžovatelka uvedla, že skutečně nerozumí tomu, proč správní orgán prvního stupně žádá její
„privátní smlouvu s výčtem povinností správce, který se nesčíslněkrát přihlásil k odpovědnosti“. Usnesením
ze dne 15. 5. 2014, č. j. KULK 31755/2014, žalovaný stěžovatelce a Ing. T. R. podle §53 odst. 1
správního řádu uložil povinnost předložit „listinu prokazující právní vztah Ing. T. R. k nemovitosti p.
p. č. 12/2 v obci Blatce, k. ú. Tubož, jako jejího správce či uživatele“, neboť měl důvodně za to, že výše
jmenovaní mají v držení tuto listinu, které bylo třeba k provedení důkazu za účelem zjištění stavu
věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Ing. T. R. se usnesení nepodařilo doručit.
Stěžovatelka na toto usnesení reagovala sdělením ze dne 3. 6. 2014, v němž uvedla, že požadavek
žalovaného považuje za nelegitimní a žádá vysvětlení, k čemu je tato listina potřeba.
[39] Při ústním jednání před krajským soudem pak stěžovatelka předložila „dohodu o užívání
a správě nemovitosti“ ze dne 10. 8. 2009 uzavřenou mezi ní a Ing. T. R., která se týká mj. pozemku
p. č. 12/2 v k. ú Tubož. Krajský soud provedl důkaz stěžovatelkou navrženými listinami a zamítl
její návrh na provedení důkazu výpovědí Ing. T. R.
[40] S ohledem na předeslané Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že krajský soud přezkum
správního rozhodnutí nesprávně omezil na otázku, zda Ing. T. R. lze považovat za správce či
uživatele nemovitosti ve smyslu §14 odst. 2 památkového zákona. Na krajském soudu proto
bude, aby v dalším řízení posoudil všechny rozhodné skutkové okolnosti a dosavadní průběh
řízení v kontextu otázek nastíněných v bodu 31 tohoto rozsudku, a případně v tomto směru
doplnil dokazování tak, aby bylo možné jednoznačně uzavřít, zda závěr žalovaného o tom, že se
stěžovatelka dopustila přestupku podle §39 odst. 1 písm. g) památkového zákona, skutečně
obstojí.
VII. Závěr a náklady řízení
[41] Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil
rozsudek krajského soudu pro nesprávné posouzení právní otázky v předcházejícím řízení a věc
mu vrátil k dalšímu řízení. V tomto řízení je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího
správního soudu (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[42] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. srpna 2016
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu