ECLI:CZ:NSS:2016:10.AFS.277.2015:114
sp. zn. 10 Afs 277/2015 - 114
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové
a soudců Zdeňka Kühna a Miloslava Výborného v právní věci žalobce: Ing. A. M., zast. JUDr.
Marošem Prosmanem, advokátem se sídlem Hlavná 31, Trnava, Slovenská republika,
proti žalovanému: Celní úřad pro Středočeský kraj, se sídlem Washingtonova 11, Praha 1,
ve věci ochrany před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 1. 12. 2015,
čj. 47 Af 3/2013 – 157,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 1. 12. 2015, čj. 47 Af 3/2013 – 157,
se r uší .
II. Žaloba se od m ít á .
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Žalobci se v rací soudní poplatek za kasační stížnost ve výši 5 000 Kč,
který bude vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám zástupce žalobce
JUDr. Maroše Prosmana, advokáta, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení a vymezení sporu
[1] Žalobou podanou ke Krajskému soudu v Praze se žalobce domáhal ochrany před
nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím ve vymáhání finančních pohledávek po zániku
práva na jejich vyměření a vymáhání.
[2] Krajský soud nejprve žalobu pro opožděnost odmítl usnesením ze dne 30. 5. 2013,
čj. 47 Af 3/2013-78, Nejvyšší správní soud jej nicméně rozsudkem ze dne 27. 9. 2013,
čj. 9 Aps 2/2013-63, zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[3] Krajský soud žalobu následně projednal meritorně a rozsudkem ze dne 1. 12. 2015,
který je nyní předmětem kasačního přezkumu, ji zamítl.
[4] Z obsahu správního spisu krajský soud konstatoval, že dne 15. 1. 2001 vydal Colný
úrad Košice rozhodnutí sp. zn. 66/20or/KE-M/NC, kterým žalobci předepsal k úhradě celní
dluh ve výši 2 633 753 Sk. Dne 21. 12. 2005 požádala slovenská strana Generální ředitelství cel
o vymáhání pohledávky vůči žalobci. Dne 13. 11. 2009 vydal Celní úřad Praha D1 upomínku
o nezaplacení nedoplatku, ve kterém upozornil žalobce na jeho dluh a vyzval jej k uhrazení
dlužné částky. Dne 16. 5. 2012 sdělilo Kompetečné centrum finančných operácií Generálnímu
ředitelství cel, že původním datem promlčení vyměřeného celního dluhu byl den 31. 12. 2011,
nicméně jelikož v mezidobí byla žalobci doručena upomínka o nezaplacení nedoplatku
(konkrétně dne 20. 11. 2009), došlo v souladu se slovenskými předpisy k přetržení této lhůty
a k počátku běhu nové desetileté lhůty, která vyprší dne 31. 12. 2019.
[5] Při jednání žalobce doplnil, že žalovaný v mezidobí vydal exekuční příkaz, jímž nařídil
daňovou exekuci srážkami ze mzdy a jiných příjmů žalobce. Požádal proto soud o vydání
předběžného opatření. Soud návrhu nevyhověl s odůvodněním, že účinky předběžného opatření
by trvaly pouze do vydání rozsudku, k němuž došlo při nařízeném jednání, při kterém žalobce
návrh předložil.
[6] Ve vztahu k uplatněným žalobním námitkám krajský soud předně neshledal důvodnou
stěžejní námitku stěžovatele apelující na promlčení práva pohledávku vymáhat. Dospěl k závěru,
že upomínka o nezaplacení celního dluhu doručená žalobci dne 20. 11. 2009 způsobila přetržení
lhůty pro vymáhání pohledávky jak podle slovenského, tak podle českého práva.
[7] K otázce platnosti samotného exekučního titulu z důvodu promlčení daňové
povinnosti odkázal krajský soud na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2010,
čj. 5 Afs 48/2007-173. Dle závěrů tohoto rozsudku české soudy v zásadě nemají pravomoc
k ověření věcné správnosti exekučního titulu. Námitky zpochybňující věcnou správnost
exekučního titulu tedy musí žalobce uplatnit u příslušných správních či soudních orgánů
Slovenské republiky.
[8] Závěrem se krajský soud neztotožnil ani s námitkou poukazující na formální
nedostatky exekučního titulu. Pochybení neshledal v namítaném chybějícím dokladu o doručení
ani nesprávně uvedené adrese příjemce.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[9] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost.
[10] Krajskému soudu v prvé řadě vytýká, že nerozhodl o jeho návrhu na vydání
předběžného opatření. Nesouhlasí s jeho závěrem, že účinky předběžného opatření by trvaly
jen do vydání rozsudku, ke kterému došlo při nařízeném jednání. Poukazuje na skutečnost,
že po vydání rozsudku následuje ještě proces jeho písemného vyhotovení a rovněž právo podat
odvolání, jehož výsledkem může být zrušení rozsudku krajského soudu a vrácení věci k novému
projednání.
[11] Stěžovatel dále obsáhle polemizuje se závěrem krajského soudu učiněného ohledně běhu
promlčecích lhůt pro vymáhání celného dluhu. Poukazuje zejména na skutečnost, že celní dluh
vznikl za účinnosti zákona č. 618/1992 Zb., colný zákon, dle kterého se právo vybrat a vymáhat
nedoplatek promlčuje po šesti letech od roku, ve kterém se stal splatným. Z toho na základě
příslušných ustanovení dovozuje, že právo vymáhat celní dluh se promlčelo v roce 1999, 2000,
resp. 2001. V této souvislosti rovněž namítá zánik samotného práva dodatečně celní dluh
vyměřit.
[12] Odůvodnění krajského soudu, že mu nepřísluší zabývat se zpochybněním platnosti
exekučního titulu, označil stěžovatel za nepřezkoumatelné.
[13] Neztotožnil se ani s vypořádáním námitky formálních nedostatků exekučního
titulu. Je přesvědčen, že rozhodnutí Colného úradu Košice je nicotným rozhodnutím,
neboť v něm označený účastník řízení neexistuje. Rozhodnutí bylo dále vydané bez uvedení
identifikačního čísla povinné osoby s tím, že jednou se v něm uvádí fyzická osoba oprávněná
k podnikání a jednou společnost s ručením omezením. Rovněž je uvedena adresa, která v době
vydání rozhodnutí neexistovala.
[14] Stěžovatel na základě shora uvedeného navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
krajského soudu zrušil a současně žalovanému zakázal pokračovat v jeho nezákonném zásahu.
[15] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[16] Vzhledem k tomu, že se v dané věci jedná o opakovanou kasační stížnost,
zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve její přípustností z hlediska §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.
Podle tohoto ustanovení je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl
znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí,
je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem
Nejvyššího správního soudu.
[17] Ze zákazu opakované kasační stížnosti judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího
správního soudu dovodila nad rámec doslovného znění §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. výjimky,
jejichž respektování znamená dodržení smyslu a účelu rozhodování Nejvyššího správního soudu.
Dospěla k závěru, že toto ustanovení nelze vztáhnout zejména na případy, kdy Nejvyšší správní
soud vytýká nižšímu správnímu soudu procesní pochybení nebo nedostatečně zjištěný skutkový
stav, případně nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí. O tuto situaci se jedná i v projednávaném
případě. Krajský soud žalobu nejprve odmítl z procesních důvodů, stěžovatel proto námitky
proti věcnému posouzení žaloby mohl poprvé uplatnit až nyní. Kasační stížnost je tedy přípustná.
[18] K námitce vytýkající krajskému soudu, že nerozhodl o návrhu na vydání
předběžného opatření, Nejvyšší správní soud konstatuje, že rozhodnutí o předběžném
opatření je rozhodnutím, které slouží k zatímní (tj. přechodné) úpravě poměrů účastníků
(§38 odst. 1 s. ř. s.), a to do doby, než se změní poměry nebo než bude pravomocně
rozhodnuto o věci samé. Případná námitka vady řízení před soudem ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. může být v řízení o kasační stížnosti úspěšná pouze tehdy, pokud by namítaná
vada (zde tedy to, že soud nerozhodl o návrhu na vydání předběžného opatření) mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Rozhodnutí o předběžném opatření však tento
následek mít z povahy věci nemůže, jestliže se jeho účinky s právní mocí rozhodnutí ve věci samé
konzumují. Vznesená kasační námitka tedy nemůže být v řízení o kasační stížnosti pojmově
úspěšná.
[19] Nejvyšší správní soud nicméně po posouzení věci dospěl k závěru, že rozsudek krajského
soudu trpí vadou, ke které je Nejvyšší správní soud povinen přihlížet z úřední povinnosti.
Shledal totiž, že žaloba stěžovatele byla podle §85 s. ř. s. nepřípustná.
[20] Žalobou proti nezákonnému zásahu se může podle §82 s. ř. s. [k]aždý, kdo tvrdí,
že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah")
správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu
přímo zasaženo, domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
[21] Podle ust. §85 s. ř. s. je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního
orgánu nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to neplatí v případě,
domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný.
[22] V projednávané věci stěžovatel spatřuje nezákonný zásah správního orgánu ve vymáhání
celního dluhu, neboť je přesvědčen, že právo vymáhat nedoplatek zaniklo. Zpochybňuje rovněž
možnost doměřit samotnou daňovou povinnost a formální náležitosti exekučního titulu,
které mají mít vliv na jeho vykonatelnost.
[23] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že uvedené námitky nelze uplatňovat v rámci
žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, neboť zákon umožňuje domoci se nápravy
prostřednictvím jiného právního prostředku, a to žaloby proti rozhodnutí.
[24] Předpokladem pro realizaci vymáhání nedoplatku daňovou exekucí je vydání exekučního
příkazu (srov. §178 odst. 1 daňového řádu). Daňový řád s exekučním příkazem spojuje účinky
zahájení exekučního řízení, do té doby tedy není majetek dlužníka exekučně postižitelný.
Do vydání exekučního příkazu tedy žalobní tvrzení stěžovatele nejsou způsobilá být pojmově
zásahem. V daném případě je účinným prostředkem ochrany teprve žaloba proti exekučnímu
příkazu, tedy žaloba proti rozhodnutí dle §65 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 26. 11. 2015, čj. 7 Afs 131/2015-32). V daném případě byl tedy již na počátku nesprávně
zvolen typ žaloby.
[25] Nejvyšší správní soud se rozlišením jednotlivých typů žalob ve správním soudnictví
zabýval ve svém rozsudku ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Aps 3/2004-42, v němž k této otázce uvedl:
„procesní institut žaloby proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu nemůže být
vykládán jako jakási náhražka žaloby proti rozhodnutí správního orgánu a není proto ani v procesní dispozici
účastníka řízení volit, kterou z těchto žalob bude pro sebe považovat za výhodnější a které řízení tedy bude
iniciovat. Určujícím kritériem pro podání této žaloby totiž není jakási procesní taktika žalobce,
nýbrž povaha napadeného úkonu. Přitom platí, že žaloba proti rozhodnutí správního orgánu má před žalobou
proti nezákonnému zásahu přednost v tom smyslu, že lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními
prostředky, je tak účastník řízení povinen učinit, a teprve po vyčerpání těchto prostředků si zároveň otevírá
procesní prostor pro případné podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Přímo žalovat nezákonný zásah
je proto možno jen tehdy, jestliže ochrana jinými právními prostředky není možná. Vztah obou zmíněných
žalobních typů tak lze označit za primát žaloby proti rozhodnutí, kdy sekundární možnost podání úspěšné
žaloby proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu,
a to ani po „zprocesnění“ zásahu jinými právními prostředky ve smyslu ustanovení §85 s. ř. s.“
[26] V žalobě proti exekučnímu příkazu může stěžovatel nepochybně namítat promlčení práva
vymáhat celní nedoplatek. Možnosti zpochybnit samotný exekuční titul vydaný Colný úradem
Košice jsou však omezené. Nejvyšší správní soud v této souvislosti odkazuje stěžovatele
na své rozhodnutí ze dne 25. 2. 2010, čj. 5 Afs 48/2007-173, které vychází ze závěrů
vyslovených Soudním dvorem Evropské unie v rozsudku ze dne 14. 1. 2010, Kyrian (C-233/08).
V projednávaném případě byl předmětem přezkumu rovněž exekuční příkaz vydaný na základě
mezinárodní žádosti o vymáhání pohledávky. Nejvyšší správní soud zde konstatoval, že české
soudy nemají v zásadě pravomoc k ověření věcné správnosti exekučního titulu. České soudy jsou
naproti tomu oprávněny ověřit zákonnost některých opatření k vymáhání pohledávky
(např. právě namítané doručení exekučního titulu). Krajský soud, přestože mylně posuzoval
námitky stěžovatele v režimu nezákonného zásahu, zcela správně vycházel ze závěrů tohoto
rozsudku. Obdobná je i pravomoc soudů ve vztahu k přezkumu exekučních titulů vydaných
českými správními orgány, neboť je třeba zcela respektovat jednotlivé fáze řízení,
v daném případě vyměřovací a exekuční (srov. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005,
čj. 2 Afs 81/2004-54). Tuto rozhodovací autonomii jednotlivých fází daňového řízení,
byť na sebe logicky navazují, nelze prolomit ani prostřednictvím žaloby na ochranu před
nezákonným zásahem. Připuštění takové obrany by mimo jiné znamenalo zvýhodnění
těch daňových subjektů, kteří dobrovolně nesplní svoji daňovou povinnosti stanovenou
platebním výměrem a umožnění jim opakovaně přezkoumat již jednou pravomocně vyměřenou
daň.
[27] Stěžovatel má rovněž ve vztahu k namítanému promlčení práva na vymáhání celního
dluhu možnost využít obrany prostřednictvím návrhu na zastavení exekuce dle §181 odst. 2
písm. e) daňového řádu. Po vyčerpání opravných prostředků je i v tomto případě vydané
rozhodnutí přezkoumatelné ve správním soudnictví (srov. např. rozsudek ze dne 18. 4. 2013,
čj. 1 Afs 3/2013-30). Z obsahu soudního spisu je patrné, že této možnosti již před správními
orgány využil.
[28] Ze shora uvedeného vyplývá, že žaloba stěžovatele na ochranu proti nezákonnému
zásahu byla podle §85 s. ř. s. nepřípustná. Krajský soud pochybil, pokud žalobu věcně projednal
a meritorně o ní rozhodl, neboť ji měl podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítnout.
IV. Závěr a náklady řízení
[29] Nejvyšší správní soud na základě shora uvedeného zrušil rozsudek krajského soudu
a současně žalobu stěžovatele odmítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[30] Řízení ve věci bylo ukončeno odmítnutím žaloby, Nejvyšší správní soud proto rozhodl
tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 3 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s.).
[31] V daném případě se jednalo o řízení ve věci opakované kasační stížnost proti rozhodnutí
krajského soudu vydanému poté, kdy bylo předcházející rozhodnutí ke kasační stížnosti téhož
účastníka Nejvyšším správním soudem zrušeno. V takovém případě již stěžovatel není povinen
platit soudní poplatek za další kasační stížnost, pokud ve věci již jednou tento poplatek zaplatil
(§6a odst. 5 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, srov. též usnesení rozšířeného
senátu ze dne ze dne 16. 2. 2016, čj. 10 Afs 186/2014-60).
[32] Stěžovatel svoji poplatkovou povinnost v předchozím kasačním řízení vedeném
pod sp. zn. 9 Aps 2/2013 splnil, Nejvyšší správní soud proto dle §10 zákona o soudních
poplatcích rozhodl o vrácení soudního poplatku zaplaceného za tuto opakovanou kasační
stížnost. Poplatek bude stěžovateli vrácen do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
jeho zástupce JUDr. Maroše Prosmana, advokáta se sídlem Hlavná 31, Trnava, Slovenská
republika.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. května 2016
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu