ECLI:CZ:NSS:2016:10.AS.159.2015:42
sp. zn. 10 As 159/2015 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely
Zemanové a soudců Pavla Molka a Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Hamé, s. r. o.,
se sídlem Na Drahách 814, Kunovice, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství,
se sídlem Masarykova 31, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 4. 2013,
čj. 12361/13/5000-26000-711065, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 25. 6. 2015, čj. 30 Af 96/2013 - 41,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 25. 6. 2015, čj. 30 Af 96/2013 - 41,
se z r ušuj e a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Správní řízení
[1] Rozhodnutím ze dne 11. 2. 2013, čj. 12472/13/4000-07602-203325, uložil Specializovaný
finanční úřad podle §48 odst. 1 písm. c) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných
hrách (dále jen „zákon o loteriích“), žalobci pokutu ve výši 500 000 Kč, neboť dospěl k závěru,
že pět soutěží pořádaných žalobcem v průběhu roku 2012 naplnilo pojmové znaky spotřebitelské
loterie, které jsou §1 odst. 5 zákona o loteriích zakázány. K vyjádření žalobce,
že k porušení zákazu nedošlo, neboť připravoval soutěže v souladu se stanoviskem Ministerstva
financí (dále jen „ministerstvo“) ze dne 11. 5. 2006 nazvané „Akce o ceny – herní koncepty,
které nepodléhají zákonu č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů“,
Specializovaný finanční úřad uvedl, že dané stanovisko nepředstavuje závazný výklad zákona,
na což je v jeho úvodu upozorněno; navíc není již několik let aktuální a na internetových
stránkách ministerstva je umístěno pouze v části výslovně označené jako archiv.
[2] Žalobce napadl rozhodnutí Specializovaného finančního úřadu odvoláním,
v němž mj. namítl, že se ve všech případech jednalo o povolené marketingové soutěže ve smyslu
stanoviska ministerstva ze dne 11. 5. 2006, nikoliv o spotřebitelské loterie. Toto stanovisko
žalobce považoval za závazné pro správní orgány a odlišnou interpretaci Specializovaného
finančního úřadu označil za nepředvídatelný obrat v interpretaci pojmu spotřebitelská soutěž,
odporující dosavadní praxi.
[3] Žalovaný (dále „stěžovatel“) rozhodnutím ze dne 29. 4. 2013, čj. 12361/13/5000-26000-
711065, odvolání žalobce zamítl a rozhodnutí Specializovaného finančního úřadu potvrdil.
K žalobcem tvrzenému obratu v interpretaci pojmu spotřebitelská soutěž, jež se měla opírat
o stanovisko ministerstva, stěžovatel poukázal na nezávazný charakter tohoto stanoviska.
Podle něj nepředstavovalo závazný výklad zákona, ale toliko metodickou pomůcku,
což ostatně vyplývalo i z jeho znění. Specializovaný finanční úřad proto nepochybil tím,
že se namísto stanoviska řídil závazným zákonným předpisem. Výklad zastávaný ve stanovisku
odporoval podle stěžovatele zákonu o loteriích. Zatímco ve stanovisku bylo uvedeno, že soutěže,
jejichž výhercem se stala osoba, která zaslala svoji odpověď (např. prostřednictvím SMS zprávy)
v určitém pořadí, neobsahovaly prvek náhody, a tedy nepodléhaly regulaci podle zákona
o loteriích, podle stěžovatele byl vítěz takové soutěže určen „slosováním nebo jiným náhodným
výběrem“ ve smyslu §1 odst. 5 zákona o loteriích. Stěžovatel také konstatoval,
že uvedené stanovisko je již zařazeno do archivu na internetových stránkách ministerstva,
zřejmě i pro jistou nejednoznačnost a zastaralost.
II. Řízení před krajským soudem
[4] Žalobce napadl rozhodnutí stěžovatele ze dne 29. 4. 2013 žalobou podle §65
a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Měl za to, že se stěžovatel
s důvody uplatněnými v odvolání uspokojivě nevypořádal. Podle žalobce bylo stanovisko
ministerstva pro správní orgány závazné a změna rozhodovací praxe měla být oznámena předem,
veřejně a transparentně. Přestože bylo stanovisko zařazeno do archivu, bylo stále bez větších
obtíží elektronicky dostupné.
[5] Stěžovatel ve vyjádření k žalobě namítl, že stanovisko ministerstva nemá povahu pramene
práva a nebylo publikováno v žádné oficiální sbírce. Tomu odpovídal i jeho úvod,
v němž bylo napsáno, že „tento dokument má charakter pouze určité pomůcky pro provozovatele akcí a ceny
a nejedná se o závazný výklad zákona“. Navíc bylo překonáno praxí.
[6] Krajský soud shledal žalobu z části důvodnou, proto zrušil rozhodnutí stěžovatele ze dne
29. 4. 2013 a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Stěžovatel podle něj dostatečně nezdůvodnil,
jak stanovisko ministerstva, jemuž neodpovídá postup správních orgánů v této věci, ovlivnilo
reálnou správní praxi orgánů finanční správy při dozoru nad provozováním spotřebitelských
loterií. V případě, že uvedené stanovisko bylo ze strany orgánů finanční správy dodržováno
a bylo známo mezi dotčenými obchodníky provozujícími marketingové akce, pak se skutečně
mohla utvořit správní praxe, jíž se žalobce měl právo dovolávat v rámci principu předvídatelnosti
rozhodování správních orgánů. Stěžovatel měl podle krajského soudu ve svém rozhodnutí
srozumitelně a přezkoumatelně vysvětlit, z jakého důvodu stanovisko ministerstva
nepředstavovalo akceptovaný výklad zákona. Argumentace, že stanovisko nemá povahu formálně
závazného pramene práva a představuje pouze názor autora v určitém čase, je sice správná,
nikoli však dostačující. Konstatování stěžovatele, že se žádná správní praxe nevytvořila, neobstojí.
Pak by bylo totiž třeba odůvodnit, z jakého důvodu se stěžovatel chtěl odchýlit od stanoviska
ministerstva coby nadřízeného orgánu a zda bylo toto stanovisko nahrazeno jiným výkladem.
Stěžovatel byl tedy povinen podrobně se vypořádat s názorem ministerstva uvedeným
ve stanovisku a zohlednit ve svém posouzení principy legitimního očekávání a individualizace
správního trestání. Krajský soud proto uzavřel, že napadené rozhodnutí stěžovatele
bylo nepřezkoumatelné, neboť z něj nebylo zřejmé, zda nebylo postupováno v rozporu
se správní praxí, která mohla být založena stanoviskem ministerstva. Ostatní žalobní námitky
shledal nedůvodnými.
III. Kasační stížnost a vyjádření žalobce k ní
[7] Rozsudek krajského soudu napadl stěžovatel kasační stížností. V jejím úvodu namítá,
že se krajský soud nezabýval všemi žalobními námitkami, neboť vlastní podstatu sporu – zda
bylo na místě uložení pokuty žalobci – ponechal zcela bez povšimnutí a nechal tak její řešení
na případném dalším soudním řízení. Podle stěžovatele „[v] konečném důsledku tak ve vztahu
k účastníku řízení došlo k odepření spravedlnosti, neboť nebyla podána odpověď na klíčovou otázku,
zda tedy účastník řízení při pořádání svých soutěží postupoval v rozporu s ust. §1 odst. 5 zákona o loteriích,
či nikoliv”. Stejně tak některé argumenty uvedené ve vyjádření k žalobě krajský soud nechal zcela
bez povšimnutí, včetně argumentace rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2007,
čj. 7 Afs 45/2007 – 251, publ. pod č. 1383/2007 Sb. NSS.
[8] Stanovisko ministerstva představuje vyjádření právního názoru jeho autora,
přičemž je v něm vyjádřena jeho nezávaznost a jako adresáti jsou uvedeni provozovatelé akcí
o ceny, nikoliv správní orgány. Stěžovatelovu podřízenost vůči ministerstvu nelze vnímat
absolutně a uvedené stanovisko nelze vnímat jako závazný akt, který by zavazoval orgány
finanční správy. Nelze ani přehlédnout, že toto stanovisko bylo v minulosti zařazeno
na internetových stránkách ministerstva do archivu a již delší dobu není na těchto stránkách
vůbec dohledatelné, čímž ministerstvo dalo jasně najevo, že právní názory v něm vyjádřené
již nepovažuje minimálně za aktuální, resp. správné. Stanovisko nebylo služební cestou
publikováno, nebylo jím rozhodováno a stěžovateli není známo, že by byl v něm uvedený výklad
opakovaně potvrzován. Na základě jednoho sdělení ministerstva nemohla být založena ustálená
rozhodovací správní praxe. Stěžovatel nezná případ, kdy by bylo postupováno v souladu
se stanoviskem ministerstva. I kdyby tomu tak bylo, což stěžovatel odmítá, znepřístupnění
stanoviska svědčí o záměru ministerstva znemožnit odvolávání se na něj. Pokud si ho žalobce
opatřil v době jeho nedostupnosti neoficiální cestou, nelze hovořit o jeho dobré víře
či legitimním očekávání.
[9] Stěžovatel tvrdí, že se krajský soud měl jednoznačně vyjádřit k tomu, zda stanovisko
ministerstva bylo vůbec způsobilé založit nějakou rozhodovací praxi, avšak namísto toho zavázal
stěžovatele při vydávání nového rozhodnutí o odvolání tak, aby tuto otázku stěžovatel vyřešil
sám.
[10] Povinnost vypořádat se s rozhodovací praxí nastupuje teprve v okamžiku, kdy se od ní
správní orgán hodlá odchýlit. Navíc se musí skutečně jednat o rozhodovací praxi,
nikoliv ojedinělý právní názor. Do té doby není vyžadováno, aby správní orgán neustále
deklaroval, že rozhoduje v souladu s rozhodovací praxí, resp. aby uvedl, že se jedná o první
rozhodnutí v určité typové věci, případně x-té rozhodnutí v pořadí, avšak ještě nelze hovořit
o tom, že se určitá rozhodovací praxe utvořila. Požadavek krajského soudu jde nad rámec
požadavků zákona. Pokud žalobce tvrdil, že se určitá rozhodovací praxe na základě uvedeného
stanoviska ustálila, měl tato svá slova prokázat. Tím, že krajský soud požaduje po stěžovateli
zjištění, zda se taková praxe ustálila, přenáší mimo zákonný rámec důkazní břemeno z žalobce
na stěžovatele. Krajský soud měl uvedené zjistit sám a v případě, že by dospěl ke kladnému
závěru, zhodnotit dostatečnost zdůvodnění odklonu. I kdyby se určitá správní praxe ustálila,
správní orgány vysvětlily ve svých rozhodnutích, že stanovisko ministerstva je pro ně nezávazné
a je v rozporu se zněním zákona o loteriích, neboť nelze připustit výklad, podle něhož u soutěží
s předem stanoveným pořadím výherní SMS zprávy je vyloučena náhoda. I při opakované účasti
se pouze zvyšuje šance na výhru, ale podstatným znakem soutěže zůstává princip slosování
nebo jiného náhodného výběru. Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[11] Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že trvá na svých výhradách vůči
postupu obou správních orgánů. Není mu zřejmé, v čem tkví ratio legis úpravy zákazu
spotřebitelských loterií v §1 odst. 5 zákona o loteriích. Kvalita zpracování zákonné úpravy
je nízká, důvodová zpráva mlčí. Za této situace vyplnilo stanovisko ministerstvo výkladové
vakuum a částečně korigovalo nedostatky zákonné úpravy. Tento výklad respektovaly nejen
osoby, na něž zákonná úprava spotřebitelských loterií dopadá, ale i orgány finanční správy.
V roce 2012 došlo k názorovému obratu ze strany finanční správy, který žalobce nemohl
předvídat, jelikož tento obrat nebyl nikterak prezentován a správní praxe se držela předchozího
výkladu ministerstva. Podle něj je stanovisko ministerstva pro orgány finanční správy závazné
a správní orgány dosavadní správní praxi porušily. Přestože žalobci argumentace krajského soudu
plně nesvědčí, považuje napadený rozsudek za věcně správný. Navíc má za to, že před podáním
kasační stížnosti uplynula lhůta k uložení pokuty podle §48 odst. 3 zákona o loteriích.
Závěrem uvedl, že není zřejmé, zda jménem stěžovatele podala doplnění kasační stížnosti osoba
splňující požadavky §105 odst. 2 s. ř. s.
IV. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
[12] Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s . přípustná. Doplnění kasační stížnosti
bylo sepsáno osobou splňující požadavky §105 odst. 2 s. ř. s. (viz protokol nahrazující podání
na č. l. 38 spisu Nejvyššího správního soudu). Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší
správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.).
[13] V nyní posuzovaném případě krajský soud zrušil rozhodnutí stěžovatele pro vadu řízení
spočívající v nepřezkoumatelnosti podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Podle názoru krajského
soudu z něj nebylo zřejmé, zda nebylo postupováno v rozporu se správní praxí, která mohla být
založena uvedeným stanoviskem ministerstva, jímž žalobce argumentoval v odvolacím řízení.
Stěžovatele zavázal, aby v dalším řízení zodpověděl otázku, zda byla stanoviskem ministerstva
založena správní praxe zakládající legitimní očekávání.
[14] Nejprve Nejvyšší správní soud připomíná, že „správní praxe zakládající legitimní očekávání
je ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje
určitý výklad a použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Jen taková správní praxe
je doplněním psaného práva a je způsobilá modifikovat pravidla obsažená v právní normě. Správní praxi
zakládající legitimní očekávání lze změnit, pokud je taková změna činěna do budoucna, dotčené subjekty mají
možnost se s ní seznámit a je řádně odůvodněna závažnými okolnostmi. Libovolná (svévolná) změna výkladu
právních předpisů směřující k tíži adresátů není přípustná. Za racionální (nikoliv svévolnou) změnu správní
praxe lze přitom s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem považovat změnu interpretovaného zákona,
změnu zákonů souvisejících s interpretovaným předpisem (systematický výklad) a změnu skutečností rozhodných
pro interpretaci zákona (teleologický výklad)“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 7. 2009, čj. 6 Ads 88/2006 - 132, č. 1915/2009 Sb. NSS, body 81–82).
[15] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje se závěrem krajského soudu
o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatele. V prvé řadě je na místě zdůraznit,
že stěžovatel ve svém rozhodnutí vysvětlil, proč nepostupoval podle stanoviska ministerstva.
Stěžovatel uvedl, že musí respektovat zásadu legality, tedy řídit se zákony a jinými právními
předpisy. Stanovisko ministerstva považoval za toliko metodickou pomůcku, jak ostatně
podle něj vyplývalo z jeho znění. Nejednalo se o závazný výklad zákona (viz str. 7–8
jeho rozhodnutí). Zároveň stěžovatel podrobně vysvětlil, v čem shledal stanovisko rozporným
se zákonem o loteriích (viz výše bod [3] a str. 8–9 jeho rozhodnutí). Krajský soud v napadeném
rozsudku stěžovateli vytýká, že měl vysvětlit, z jakého důvodu se chtěl od stanoviska odchýlit
(str. 12 rozsudku). Jak ale vyplývá z právě uvedeného, přehlédl, že tak stěžovatel ve svém
rozhodnutí učinil. Zároveň je z rozhodnutí stěžovatele zřejmé, že si nebyl vědom žádné ustálené
správní praxe, s níž by měl povinnost se v odůvodnění rozhodnutí vypořádat. Žalobce ve svém
odvolání spojoval jím tvrzenou správní praxi především s uvedeným stanoviskem ministerstva,
s nímž se stěžovatel vypořádal; žádná správní rozhodnutí potvrzující výklad zastávaný
ve stanovisku či jiné důkazy v odvolacím řízení předloženy nebyly. Nutno navíc podotknout,
že k závěru o nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí nepostačují případné dílčí nedostatky
v odůvodnění, ale až takové nedostatky, které brání jeho soudnímu přezkumu (viz např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 2. 7. 2014, čj. 6 Afs 39/2014 - 31, bod 11).
O takový případ se nejedná. Ostatně i z obsahu žaloby je zřejmé, že žalobce rozhodnutí
stěžovatele porozuměl a byl schopný s jeho odůvodněním polemizovat. Za těchto okolností
rozhodnutí stěžovatele z hlediska své přezkoumatelnosti obstojí.
[16] Jiná situace by ovšem nastala v případě, kdyby byla prokázána existence správní praxe
zakládající legitimní očekávání žalobce, jak byla vymezena ve výše citovaném usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu. Pokud by tato praxe svědčila o jiném výkladu
pojmu spotřebitelská loterie, než v nyní posuzované věci zastává stěžovatel, bylo by skutečně
jeho povinností svůj odlišný postup řádně odůvodnit dle požadavků vyplývajících z citovaného
usnesení. Jestliže by tak neučinil, pak by jeho rozhodnutí nedostálo požadavkům na řádné
odůvodnění odchylky od ustálené praxe. To, že stěžovatel svůj postup lišící se od správní praxe
neodůvodňoval, je jen logický důsledek toho, že je přesvědčen o tom, že správní praxe k výkladu
pojmu spotřebitelská loterie, tak jak ji prezentuje žalobce, neexistuje.
[17] Jednoduše shrnuto, to, zda rozhodnutí stěžovatele obstojí či neobstojí v soudním
přezkumu z hlediska své přezkoumatelnosti, závisí v nyní posuzované věci na tom,
zda v rozhodné době existovala k výkladu pojmu spotřebitelská loterie ustálená správní praxe
zakládající legitimní očekávání žalobce, či nikoliv.
[18] Zatímco žalobce v žalobě tvrdil, že stanovisko ministerstva ovlivnilo vytvoření dosavadní
správní praxe v dané oblasti, stěžovatel ve svém vyjádření k žalobě naopak namítal,
že toto stanovisko bylo praxí překonáno. Jednalo se tedy o otázku spornou mezi účastníky řízení
před krajským soudem a zároveň zásadní pro posouzení přezkoumatelnosti žalobou napadeného
rozhodnutí. Krajský soud k tomu uvedl, že si „na základě podkladů ve spise bez dalšího není schopen
učinit úsudek, zda správní praxe v letech 2006 – 2012 byla souladná s citovaným stanoviskem, anebo nikoliv,
neboť se jedná o zjištění rázu faktického, které přesahuje mantinely zjišťování skutkového stavu posuzované
věci“, a zavázal stěžovatele, aby v dalším řízení tuto otázku zodpověděl.
[19] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že zodpovědět otázku existence ustálené
správní praxe měl za daných okolností krajský soud sám. Skutečnost, že šlo podle krajského
soudu o „zjištění rázu faktického“, tedy skutkovou otázku, nevyjímá rozhodování o ní z jeho
pravomoci, neboť krajské soudy ve správním soudnictví rozhodují v plné jurisdikci o právních
i skutkových otázkách (viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 5. 2015, čj. 7 As 69/2014 - 50, č. 3252/2015 Sb. NSS, bod 28). Nejvyššímu správnímu soudu
proto není zřejmé, co krajský soud mínil oním přesahem mantinelů zjišťování skutkového stavu
věci, kvůli němuž nepřistoupil k dokazování za účelem zjištění existence či neexistence ustálené
správní praxe, tedy otázky, jež byla mezi stranami sporná a od jejíhož zodpovězení se odvíjel
rozsah nároků na odůvodnění rozhodnutí stěžovatele. Krajský soud by dokazováním této jedné
skutečnosti nikterak nenahrazoval činnost stěžovatele jakožto správního orgánu,
jehož postoj k dané otázce byl navíc zřejmý.
[20] Dokud není zjištěna existence ustálené správní praxe, nelze logicky stěžovateli vytýkat,
že ji ve svém rozhodnutí blíže nepopsal a nevypořádal se s ní. Se stanoviskem ministerstva
jako takovým a otázkou jeho závaznosti pro správní orgány se stěžovatel řádně vypořádal,
jak bylo vysvětleno výše.
[21] K námitce žalobce ohledně uplynutí roční subjektivní lhůty k uložení pokuty
před podáním kasační stížnosti, Nejvyšší správní soud konstatuje, že nynější soudní řízení
je vedeno v návaznosti na správní řízení, v němž byla žalobci pravomocně uložena pokuta
ve lhůtách podle §48 odst. 3 zákona o loteriích, takže sama otázka, zda po stěžovatelově
rozhodnutí, ovšem před podáním kasační stížnosti tato lhůta uplynula, není pro posouzení
zákonnosti rozhodnutí rozhodující.
V. Závěr
[22] Nejvyšší správní soud uzavírá, že krajský soud pochybil tím, že shledal rozhodnutí
stěžovatele nepřezkoumatelným, aniž by v rámci dokazování zjišťoval, zda skutečně existují
okolnosti (ustálená správní praxe zakládající legitimní očekávání žalobce),
eventuálně ospravedlňující tento závěr. Při záporné odpovědi totiž dotčená část odůvodnění
stěžovatelova rozhodnutí kritériím přezkoumatelnosti vyhovuje. Proto Nejvyšší správní soud
podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil napadený rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. V posuzovaném případě je za daných okolností nadbytečné zodpovídat zbylé
námitky stěžovatele vůči právě rušenému rozsudku.
[23] V dalším řízení bude krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.). V prvé řadě bude tedy jeho úkolem zjistit, zda v rozhodné době skutečně
existovala ustálená správní praxe zakládající legitimní očekávání, vymezená výše citovaným
usnesením rozšířeného senátu, svědčící ve prospěch výkladu pojmu spotřebitelská loterie tak,
jak jej zastává žalobce. Nejvyšší správní soud přitom připomíná, že správní praxi zakládající
legitimní očekávání může založit nejen činnost, ale i nečinnost orgánů veřejné správy
(viz výše citované usnesení rozšířeného senátu čj. 6 Ads 88/2006 - 132, bod 81).
[24] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
ve věci (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. září 2016
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu