ECLI:CZ:NSS:2016:10.AS.210.2015:51
sp. zn. 10 As 210/2015 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové,
soudce Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci navrhovatele: P.P., zast.
JUDr. Martinem Vojtíškem, advokátem se sídlem Rožnovská 241, Frenštát pod Radhoštěm, proti
odpůrci: Obec Čeladná, se sídlem Čeladná 1, zast. JUDr. Lubomírem Poláchem, advokátem se
sídlem Zámecké nám. 42, Frýdek – Místek, o návrhu na zrušení části Územního plánu Čeladná,
vydaného dne 2. 10. 2014, o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu
v Ostravě ze dne 27. 8. 2015, čj. 79 A 3/2015 – 30,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 8. 2015, čj. 79 A 3/2015 – 30,
se r uš í a věc se v ra cí tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení a vymezení sporu
[1] Usnesením č. 2.5.1 ze dne 2. 10. 2014 schválil odpůrce rozhodnutí o vydání
Územního plánu Čeladná formou opatření obecné povahy čj. Cela2001/2014 dle §6 odst. 5
písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
ve znění do 31. 12. 2012 (dále jen „stavební zákon“).
[2] Návrhem dle §101a s. ř. s. se navrhovatel u krajského soudu domáhal zrušení územního
plánu, a to v části, v níž byla část pozemku parc. č. X v kat. území Čeladná zařazena do ploch
veřejného komunikačního prostoru (PK).
[3] Navrhovatel uvedl, že je spoluvlastníkem pozemku parc. č. X a vlastníkem
obytných domů č. p. X a Y, které tvoří s přilehlými hospodářskými budovami komplex. Dvorem
mezi těmito budovami prochází obecní komunikace parc. č. 3041/1, která tam reálně také končí.
V územním plánu je po jihozápadní straně pozemku parc. č. X nově vyznačena komunikace
spojující pozemky parc. č. 3041/1 a 3034/1. Zprůjezdnění pozemku parc. č. X, který navazuje na
komunikaci parc. č. 3041/1 vedoucí dvorem, by vedlo k nárůstu dopravy přes dvůr zmíněného
komplexu staveb. Přístupovou cestou se dle navrhovatele snaží obec vyjít vstříc investorovi
plánované zástavby. Doplnil, že ohledně vedení komunikace na pozemku parc. č. X vede
s odpůrcem dlouholeté spory a domáhá se odstranění nepovolené stavby. Proti vedení
komunikace podal navrhovatel v průběhu zpracování územního plánu dne 12. 9. 2012 a 7. 4.
2014 námitky, které byly zamítnuty.
[4] Krajský soud uvedl, že zařazením části pozemku parc. č. X do ploch veřejného
komunikačního prostoru (PK) dochází k omezení vlastnického práva jeho spoluvlastníků,
neboť územní plán reguluje přípustné a nepřípustné využití daných ploch. Za předpokladu
dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahů nicméně k omezení vlastníka územním
plánem dojít může; v takovém případě omezení nevyžadují jeho souhlas a vlastník je povinen
je bez náhrady strpět. Bylo proto na navrhovateli, aby v průběhu pořizování územního plánu
vznesl námitky, v nichž by konkrétně uvedl, proč je zvolené řešení, resp. omezení jeho
vlastnických práv, nepřiměřené sledovanému cíli. Kvalita vznesené námitky předurčuje rozsah
a obsah jejího vypořádání odpůrcem.
[5] Krajský soud dále konstatoval, že námitky navrhovatele směřují do posledního z pěti
kroků algoritmu přezkumu opatření obecné povahy, který stanovil Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005- 98, a to do oblasti posouzení přiměřenosti
zvoleného řešení ve vztahu k vlastnickému právu navrhovatele.
[6] Námitka navrhovatele vznesená v průběhu pořizování územního plánu byla dle krajského
soudu extrémně stručná a obsahovala pouze sdělení nesouhlasu z titulu spoluvlastnictví
pozemku. Odpůrce vypořádal námitku řádně, jestliže uvedl, že vlastnické právo navrhovatele
není zákresem existující komunikace dotčeno a její případné rozšíření nemůže být realizováno
bez budoucího souhlasu spoluvlastníků. Námitka možnosti jiného přístupu k nemovitosti
č. p. 234 a neoprávněnosti stavby existující komunikace na předmětném pozemku byly vzneseny
až před krajským soudem, nelze proto klást odpůrci k tíži, že se těmito námitkami nezabýval.
Krajský soud nemůže v tomto rozsahu nahrazovat úvahy zastupitelstva obce.
[7] Na základě shora uvedených úvah krajský soud návrh na zrušení části územního plánu
zamítl.
II. Kasační stížnost
[8] Navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační
stížnost.
[9] Stěžovatel nesouhlasí se způsobem, jakým se krajský soud vypořádal s jeho návrhem
na zrušení části územního plánu. Krajský soud se omezil na pouhé konstatování, že se stěžovatel
nedostatečně bránil v rámci procesu pořizování územního plánu, a zcela se tak vyhnul přezkumu
návrhu.
[10] Stěžovatel poukázal na to, že není osobou s právním vzděláním, námitky formuloval
přirozeným jazykem bez právního posouzení, přesto však určitě a srozumitelně. Nelze mu proto
klást za vinu strohost námitek. Je povinností správního orgánu navrhovateli pomoci námitky
opravit, jestliže se mu zdály být neúplné, nesrozumitelné či jinak vadné. Odpůrce měl stěžovatele
o neúplnosti námitek poučit a vyzvat ho k jejich doplnění.
[11] Na základě shora uvedeného stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření odpůrce a replika stěžovatele
[12] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti souhlasil s posouzením věci krajským
soudem. Zdůraznil, že stěžovatel v rámci námitek a posléze i v návrhu podaném krajskému
soudu napadl zejména to, že předmětná komunikace byla v územním plánu zakreslena jako
stav, a nikoliv to, že v územním plánu je navrženo její rozšíření. Sám stěžovatel však
potvrzuje skutečnost, že předmětná komunikace na pozemku reálně existuje, jestliže uvádí,
že byla na pozemku zřízena neoprávněně, a z tohoto důvodu vede s obcí letité spory.
Odpůrce se vyjádřil, „že komunikace byla v rámci koncepce sledována již původním územním plánem“.
Na tuto skutečnost stěžovatel nijak nereagoval, pouze trv al na svém nesouhlasu se zřízením
komunikace, ke kterému však došlo již v minulosti a není předmětem tohoto řízení.
Posouzení soukromoprávní i veřejnoprávní oprávněnosti staveb a komunikací není účelem
ani přípustným obsahem územního plánu. Ten naopak musí promítnout stav v území bez ohledu
na probíhající spory či veřejnoprávní defekty. Odpůrce navrhl kasační stížnost zamítnout.
[13] Stěžovatel v podané replice setrval na důvodech kasační stížnosti a opakovaně zdůraznil
nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. přípustná. Rozsahem a důvody
kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. vázán.
[15] Nejvyšší správní soud v předloženém územním plánu ověřil, že na pozemku parc. č. X
který je ve spoluvlastnictví stěžovatele, je při jeho jihozápadní hranici zakreslen pruh zařazený do
ploch veřejných komunikačních prostorů (PK). Tento pruh pozemku je podle grafické části
územního plánu, I. 2. b) Hlavní výkres – urbanistická koncepce v územním plánu, značen jako
stávající stav, nikoli jako nový návrh.
[16] Nejvyšší správní soud konstatuje, že ohledně otázky, zda komunikace na pozemku
ve spoluvlastnictví stěžovatele je v územním plánu zakreslena jako veřejný komunikační
prostor nově, nebo zda takto byla v platné územněplánovací dokumentaci uvedena již dříve,
uvádějí účastníci rozporná tvrzení. Stěžovatel ve svých žalobních i kasačních námitkách
uvádí, že komunikace je nově prohlašována za veřejně přístupnou, respektive, že je jako
plocha veřejného komunikačního prostoru nově vyznačena v územním plánu obce.
Odpůrce ve vyjádření k návrhu na zrušení části územního plánu poukazoval na skutečnost,
že komunikace na pozemku parc. č. X byla již v územně-plánovací dokumentaci obce Čeladná
z roku 1994 vedena jako významná účelová komunikace. Krajský soud tuto skutečnost v řízení
o žalobě nezjišťoval, své rozhodnutí odůvodnil nedostatečností námitek vznesených
stěžovatelem. Nejvyšší správní soud vzhledem k vadám rozhodnutí odpůrce o námitkách
i odůvodnění krajského soudu neměl možnost tento rozpor odstranit, poukazuje však na jeho
existenci a nutnost vypořádání v dalším řízení.
[17] Dle bodu I. 1. f) textové části napadeného územního plánu představují plochy veřejných
komunikačních prostorů (PK) pozemky veřejně přístupných prostranství, uliční prostory
obsahující místní a účelové komunikace, cyklostezky, chodníky a pozemky veřejné zeleně.
Dále je stanoveno jejich přípustné a nepřípustné využití. V bodě I. 1. d) 6. textové části územního
plánu je dále uvedeno, že plochy veřejných komunikačních prostorů (PK) jsou přístupné
každému bez omezení, slouží obecnému užívání. Obsahují zpravidla místní komunikace,
pěší chodníky a pěší prostranství, zajišťují přístup k ostatním funkčním plochám zastavěného
území a k zastavitelným plochám a umožňují prostup zastavěným územím do volné krajiny.
Stávající veřejné komunikační prostory, jejichž součástí je pozemní ko munikace nebo chodník,
budou podle možností rozšiřovány alespoň do požadovaných minimálních parametrů.
[18] Stěžovatel uplatnil proti zařazení části pozemku parc. č. X do ploch veřejných
komunikačních prostor námitku v rámci veřejného projednání návrhu územního plánu dne
12. 9. 2012. Uvedl, že jako většinový vlastník s takovým řešením nesouhlasí a žádá, aby návrh
územního plánu tuto skutečnost respektoval. Upozornil, že naopak komunikace tvořená
pozemkem parc. č. 3041/1 se několik desítek let neužívá a byla slo učena s okolními parcelami
jako trvalý travní porost.
[19] Odpůrce námitce nevyhověl a konstatoval, že zákres komunikace pouze deklaruje
a popisuje současný stav v území, komunikace je funkční. Vzhledem k nevyhovujícím
parametrům komunikace a navrženému rozvoji obytné zástavby v její blízkosti je navržena
a doporučena k rozšíření. Nejedná se však o veřejně prospěšnou stavbu, a tedy nedochází
k zásahům do vlastnických práv majitelů pozemku.
[20] Stěžovatel následně při opakovaném veřejném projednání návrhu územního plánu dne
7. 4. 2014 již dříve uplatněnou námitku rozšířil a upozornil na ohrožení statiky staveb v okolí
komunikace a zhoršení životního prostředí. Odpůrce námitce opět nevyhověl, zopakoval shora
uvedené argumenty a poukázal na to, že námitka nebyla dle §53 odst. 2 stavebního zákona
uplatněna oprávněně, neboť se netýkala projednávaných úprav územního plánu.
[21] Krajský soud námitky stěžovatele vyhodnotil obsahově jako směřující proti
nepřiměřenosti zvoleného řešení ve vztahu k vlastnickému právu. Konstatoval, že zařazením části
pozemku stěžovatele do ploch veřejného komunikačního prostoru dochází k omezení
vlastnického práva jeho spoluvlastníků, což je přípustné pouze v případě dodržení zásady
subsidiarity a minimalizace zásahu do vlastnického práva. Stěžovatel podle jeho názoru pouze
vyslovil nesouhlas se zařazením pozemku mezi plochy veřejného komunikačního prostoru,
neuvedl však, z čeho dovozuje porušení zásady proporcionality. Pokud odpůrce uvedl,
že vlastnické právo stěžovatele není zákresem existující komunikace dotčeno, lze toto vypořádání
námitky považovat za řádné. Stěžovatel až v řízení před soudem namítl možnost jiného přístupu
k nemovitosti čp. 234 a neoprávněnost stavby komunikace na jeho pozemku.
[22] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že odůvodnění rozsudku krajského soudu
je vnitřně rozporné a nepřezkoumatelné. Krajský soud konstatoval, že zařazením části pozemku
parc. č. X do ploch veřejného komunikačního prostoru dochází k omezení vlastnického
práva jeho spoluvlastníků, současně však označil za řádné vypořádání stěžovatelovy námitky,
podle kterého vlastnické právo stěžovatele není zákresem existující komunikace dotčeno.
Tato argumentace trpí logickým rozporem, není zřejmé, na základě jaké úvahy krajský soud
uvedený závěr odpůrce aproboval.
[23] Nejvyšší správní soud k otázce omezení vlastnického práva územním plánem odkazuje
na ustálenou judikaturu Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu (viz například nález
Ústavního soudu ČR ze dne 8. dubna 2004, sp. zn. II ÚS 482/02, rozhodnutí rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009- 120), podle které územní plán
v některých případech omezuje vlastnická práva , a stanoví pravidla, která je nutno dodržet,
aby takový zásah bylo možno považovat za provedený v souladu se zákonem. Územní plán
rozčleňuje území obce na plochy podle stávajícího nebo požadovaného způsobu využití, účelem
je stanovit podmínky pro realizaci určité činnosti v daných plochách, případně ochranu veřejných
zájmů. Vymezení ploch či koridorů a stanovení podmínek jejich využití představuje závazný
podklad pro rozhodování v území, zejména pro vydávání územních rozhodnutí do budoucna
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2000, čj. 5 Ao 6/2010- 65).
[24] Je-li v územním plánu určitá část pozemku, který je v e vlastnictví fyzické nebo právnické
osoby, vyznačena jako komunikace, a zařazena mezi plochy veřejných komunikačních
prostorů, není tím bez dalšího určeno její veřejné využívání, ale nelze ani souhlasit s tvrzením,
že toto zařazení nemá na způsob užívání pozemku vliv. Odpůrce v odůvodnění námitky uvádí,
že „územní plán zde žádným způsobem nezasahuje do vlastnických práv podatele, ani je neomezuje“ .
V rozporu s tím je však koncipováno odůvodnění stanovení ploch s jiným způsobem využití
[bod I. 1. f)6 textové části územního plánu ], ve které jsou plochy veřejných komunikačních
prostorů charakterizovány jako veřejně přístupné prostory, „ které nemusejí splňovat požavky veřejných
prostranství dle vyhl. č. 501/2006 Sb., ale je nutné je jako veřejně přístupné udržovat “.
[25] Z citovaného vyplývá, že pokud je územním plánem určeno využití soukromého
pozemku jako plocha veřejných komunikačních prostorů, znamená toto zařazení pro vlastníka
pozemku určité povinnosti – strpět veřejné užívání této plochy a udržovat ji jako veřejně
přístupnou. Uvedené povinnosti zjevně zasahují do vlastnického práva vlastníků takových
pozemků. Je vhodné též zmínit, že v případě nesouhlasu s veřejným užíváním komunikace
je nutno vést u silničního správního úřadu řízení o jejím určení dle §7 odst. 1 silničního zákona.
Při rozhodování, zda se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, je jako jeden
z definičních znaků hodnoceno i stávající veřejné využívání komunikace (za které je posuzováno
i strpění takového užívání). Využití plochy komunikace podle územního plánu bez dalšího
nepředurčuje závěr o jejím veřejném užívání, nicméně je to podstatný a v těchto řízeních
pravidelně zvažovaný údaj.
[26] Odůvodnění vypořádání námitky odpůrce proto nelze považovat za řádné a dostatečné ,
neboť v rozporu se zákonem a výše uvedenou judikaturou soudů popírá, že územní plán určením
veřejného užívání plochy může zasáhnout do vlastnických práv majitelů pozemků. Jinými slovy,
odpůrce zásah do vlastnických práv pojmově vyloučil, logicky se proto nezabýval odůvodněním
přiměřenosti konkrétního zvoleného řešení ve vztahu k vlastnickému právu stěžovatele.
Pokud rozhodnutí o námitkách takové odůvodnění neobsahovalo, je nepřezkoumatelné a nelze
souhlasit s krajským soudem, který stěžovateli vytkl, že s tímto odůvodněním nepolemizoval
dostatečně konkrétně. Odpůrce se nevypořádal s tvrzením stěžovatele, který zpochybňoval účel
navrhovaného řešení, tvrdil, komunikace, na kterou má komunikační plocha vedená přes jeho
pozemek navazovat, se veřejně neužívá. V úvahu přicházející omezení vlastnického práva
stěžovatele k pozemku odpůrce bez odůvodnění popřel, přestože toto popření je v rozporu nejen
se zákonem, ale i s textovou částí napadeného územního plánu.
[27] Přezkoumávanéné rozhodnutí bylo v uvedené části nedostatečné a částečně
nepřezkoumatelné. Za takových podmínek nelze proti němu směřující žalobní body zamítnout
z důvodu nedostatečné konkretizace.
[28] Stěžovatel v žalobě nepoužil právní terminologii, z jeho žaloby je však zcela zřejmé,
že nesouhlasí s odůvodněním vypořádání jeho námitky v části, která konstatuje existenci
komunikace a její veřejné užívání jako příjezd ke stávajícím rodinným domům; jednoznačně
též uvádí, že veřejným užíváním („zprůjedněním“) parcely by byl zkrácen na svých vlastnických
právech. Doplnění žaloby provedené zástupcem stěžovatele takto uplatněné námitky přiměřeně
a v mezích zákona doplňuje. Krajský soud byl povinen posoudit napadené opatření obecné
povahy v rozsahu takto uplatněných námitek, což neučinil.
V. Závěr a náklady řízení
[29] Nejvyšší správní soud shledal opodstatněným kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s., neboť napadený rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Proto jej podle
§110 odst. 1, část věty první před středníkem, s. ř. s. zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu
řízení.
[30] V něm je krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.). Krajský soud se musí zabývat odůvodněním rozhodnutí o námitkách
stěžovatele, případně otázkou zákonnosti postupu odpůrce při vymezení plochy veřejného
komunikačního prostoru na pozemku parc. č. X. Nejvyšší správní soud dále podotýká, že ve věci
je též relevantní ověřit, zda a jak byla komunikace vyznačena v předchozím územním plánu, a to
s ohledem na závěry rozsudku ze dne 19. 5. 2011, čj. 1 Ao 2/2011- 17.
[31] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
dle §110 odst. 3 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. prosince 2016
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu