ECLI:CZ:NSS:2016:10.AS.236.2015:36
sp. zn. 10 As 236/2015 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely
Zemanové a soudců Zdeňka Kühna a Miloslava Výborného v právní věci žalobkyně: Z. C, proti
žalovanému: Krajské ředitelství policie Jihomoravského kraje, se sídlem Kounicova 24, Brno,
ve věci ochrany před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 24. 9.
2015, čj. 30 A 17/2015 – 44,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 24. 9. 2015, čj. 30 A 17/2015 – 44,
se r uš í a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížností napadá v záhlaví označený
rozsudek Krajského soudu v Brně, kterým byl za nezákonný prohlášen zásah žalovaného
spočívající ve výzvě a vynucování prokázání totožnosti žalobkyně, omezování její osobní
svobody v čase od 8:46 do 11:23 hod in dne 3. 12. 2014, včetně dvou osobních prohlídek
žalobkyně a v odmítnutí vydání úředních záznamů o úkonech žalovaného provedených
na žalobkyni dne 3. 12. 2014.
II. Relevantní skutkové okolnosti
[2] Žalobkyně cestovala dne 3. 12. 2014 z Břeclavi do Brna mezinárodním vlakem
EC 78 - J. G. MENDEL jedoucím z území Rakouska do Prahy. V tomto vlaku policisté odboru
cizinecké policie Krajského ředitelství policie Jihomoravského kraje v 8:40 vyzvali
žalobkyni k prokázání totožnosti. Žalobkyně výzvě nevyhověla s tím, že policisté nemají
žádný zákonný důvod vyzývat ji k prokázání totožnosti. Policisté žalobkyni informovali,
že právě probíhá bezpečnostní akce s názvem „Morava“ zaměřená na odhalování nelegální
migrace, pátrání po hledaných a pohřešovaných osobách a odhalování dovozu zbraní a střeliva.
Žalobkyni bylo dále sděleno, že policisté využívají svého oprávnění dle ustanovení §63
odst. 2 písm. b) a e) zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění účinném
pro projednávanou věc, neboť žalobkyně se nachází v prostoru, o kterém lze důvodně
předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území
České republiky, a odpovídá popisu hledané nebo pohřešované osoby. Žalobkyně uvedla,
že policistům nepředloží průkaz totožnosti. V reakci na to jí policisté sdělili, že není nezbytně
nutné předložit průkaz totožnosti, postačí, pokud jim pro účely ztotožnění sdělí své jméno,
příjmení a datum narození. Po dalším odmítnutí byla žalobkyně poučena o tom, že na nejbližší
železniční stanici bude předvedena na policejní služebnu za účelem zjištění totožnosti.
Po příjezdu do Brna žalobkyně dobrovolně následovala policisty na policejní služebnu na hlavním
nádraží.
[3] Na služebně byla žalobkyně omezena na osobní svobodě a opakovaně vyzývána
k prokázání totožnosti. Následně telefonicky kontaktovala Generální inspekci bezpečnostních
sborů (dále jen „GIBS“) a na zasahující policisty si stěžovala. Žalobkyně byla nejprve v 9:00
podrobena osobní prohlídce; v 11:15 byla provedena druhá prohlídka. Žalobkyně při prohlídce
upozornila zasahující policisty, že má u sebe advokátní spis. Při druhé prohlídce konané z důvodu
eskorty žalobkyně na služebnu žalovaného na ulici Kounicova v Brně byl v peněžence
žalobkyně objeven občanský průkaz. Na jeho základě byla zjištěna totožnost žalobkyně a ověřeno
v informačních systémech Policie ČR, zda se nejedná o hledanou osobu. Po zjištění totožnosti
byla žalobkyně bez odkladu v 11:23 propuštěna. Žalobkyně požádala o kopie úředních záznamů
o úkonech, které vůči ní byly provedeny. Policista ji informoval, že úřední záznamy ještě nebyly
vyhotoveny a vydal jí v 11:35 potvrzení o provedených úkonech dle §109 odst. 2 zákona
o policii.
III. Řízení před krajským soudem
[4] Žalobkyně napadla postup žalovaného žalobou na ochranu před nezákonným
zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, kterou se domáhala vyslovení
nezákonnosti zásahu žalovaného spočívajícího ve výzvě a vynucování prokázání
totožnosti žalobkyně, omezování její osobní svobody v čase od 8:46 do 11:23 dne 3. 12. 2014,
včetně dvou osobních prohlídek žalobkyně, v odmítnutí vydání kopií úředních záznamů
o úkonech žalovaného provedených na žalobkyni dne 3. 12. 2014. Namítala, že policisté neměli
zákonný důvod k tomu, aby po žalobkyni vyžadovali prokázání totožnosti. Jejich požadavku
nevyhověla, neboť jej považovala za nezákonný zásah do svého soukromí a akt svévole ze strany
policie. Po předvedení na služebnu žalobkyně policistům sdělila, že jim totožnost prokáže,
až jí uvedou zákonný důvod. Upozornila policisty, že musí odpovídat popisu hledané osoby,
nelze ji proto namátkově kontrolovat, zda je hledanou osobou nebo nelegální cizinkou.
Pravděpodobnost, že se jedná o cizinku, se dle žaloby b lížila nule vzhledem k neexotickému
vzhledu žalobkyně, dobré znalosti českého jazyka, výslovnosti bez cizího přízvuku.
Během pobytu na služebně byla žalobkyně dvakrát nezákonně podrobena osobní prohlídce,
při které jí byly prohledány osobní věci v tašce, mj. advokátní spis klienta (kterým bylo
listováno bez čtení obsahu) a osobní hygienické potřeby, což žalobkyně považuje za nedůstojné.
Při druhé prohlídce byl objeven doklad totožnosti a úkony policie ukončeny. Žádost o vydání
kopií úředních záznamů o provedených úkonech byla odmítnuta s tím, že na ni žalobkyně
nemá právo. Teprve po naléhání jí bylo vydáno potvrzení o provedených úkonech ale nikoli
kopie úředních záznamů. Tím došlo k porušení práva žalobkyně na přístup k informacím
o zpracovávaných osobních údajích bez zbytečného odkladu. Kopie úředních záznamů
potřebovala žalobkyně bezodkladně, aby nedošlo později ke změně jejich obsahu.
[5] Krajský soud nahlížel na výzvy, donucování a veškerý žalobkyní označený skutkový
děj jako na jeden zásah skládající se z dílčích kumulativních zásahů. Za nezákonnou považoval
krajský soud výzvu policistů k prokázání totožnosti na základě §63 odst. 2 odst. e) zákona
o policii, podle kterého je policista oprávněn vyzvat k prokázání totožnosti osobu odpovídající
popisu hledané nebo pohřešované osoby. Stěžovatel v průběhu zásahu ani v řízení před soudem
nedoložil, že by žalobkyně odpovídala popisu konkrétně hledané nebo pohřešované osoby,
pouze tvrdil, že v době zásahu bylo vyhlášeno pátrání po celkem 423 ženách ve věku 20 – 40 let
všech myslitelných typů (rasy, etnik) a že policisté nemohou zpaměti znát podobu všech
srovnatelných žen v pátrání. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu krajský soud
poukázal, že policista není oprávněn vyzvat osobu k prokázání totožnosti podle §63 odst. 2
písm. e) zákona o policii pouze s paušálním odkazem na probíhající akci pátrání po osobách,
aniž k tomu má konkrétní důvod spočívající v tom, že vyzvaná osoba skutečně vzhledem
a dalšími znaky odpovídá konkrétnímu popisu osoby, po níž policie pátrá.
[6] Nezákonný byl podle krajského soudu i dílčí zásah spočívající ve vyžadování prokázání
totožnosti na základě ustanovení §63 odst. 2 písm. b) zákona o policii. Na rozdíl o žalobkyně
měl krajský soud za to, že cestovala -li žalobkyně mezinárodním vlakem EC 78 – J. G. MENDEL
spojujícím Vídeň s Prahou, nacházela se v prostoru, o kterém lze důvodně předpokládat,
že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky.
Z podkladů poskytnutých stěžovatelem totiž vyplynulo, že k nelegální migraci byly v roce 2014
nejvíce využívány mezinárodní vlakové spoje, jimiž cestovali převážně státní příslušníci
Syrské arabské republiky, Islámské republiky Afghánistán a Republiky Kosovo a v menším počtu
i příslušníci afrických, asijských a evropských zemí. Trasa uvedeného mezinárodního vlaku
přitom byla pro nelegální migranty typická.
[7] Smyslem a účelem ustanovení §63 odst. 2 písm. b) zákona o policii je dle krajského
soudu zjištění, zda je osoba cizincem bez povolení o pravňujícího k pobytu na území České
republiky. Toto oprávnění je však nutno používat v souladu se zásadou přiměřenosti ve smyslu
§11 a) a c) téhož zákona, tedy tak aby zásah nepřekročil míru nezbytnou k dosažení účelu
sledovaného zákonem. Krajský soud dále konstatoval, že prvotní výzva vůči žalobkyni
k prokázání totožnosti byla učiněna v souladu se zákonem, neboť se zdržovala v prostoru,
o kterém lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího
k pobytu na území České republiky. Po úvodním oslovení však muselo být dle krajského
soudu zasahujícím policistům zcela zjevné, že se nejedná o cizinku bez povolení
opravňujícího k pobytu na území České republiky, a to s ohledem na celou řadu
skutečností, které ve svém součtu činí závěr, že by žalobkyně mohla být takovým cizincem,
absurdním. Žalobkyně nebyla nijak exotického vzhledu, hovořila plynnou češtinou bez známek
cizího přízvuku, používala již od prvních fází zásahu odborné termíny zákona o policii,
argumentovala rozsahem oprávnění policistů ve vztahu k výzvě k prokázání totožnosti,
neměla u sebe větší zavazadla, pouze jedno příruční běžného typu. Při prohlídce byl nalezen
advokátní spis a žalobkyně informovala zasahující policistku o státem aprobovaném tajemství.
Žalobkyně též kontaktovala GIBS. Na základě všech těchto skutečností muselo být dle krajského
soudu zasahujícím policistům zjevné, že se v případě žalobkyně nejedná o cizinku bez povolení
opravňujícího k pobytu na území České republiky. Policisté tak porušili zásadu přiměřenosti,
pokud od prokazování totožnosti neupustili.
[8] Jestliže byl shledán nezákonným zásah spočívající ve výzvě k prokázání totožnosti,
pak z tohoto důvodu hodnotil krajský soud jako nezákonné i dílčí zásahy spočívající v omezení
na svobodě v délce cca 2,5 hodiny a ve dvou osobních prohlídkách žalobkyně. Druhou prohlídku
považoval krajský soud za nezákonnou i z důvodu, že žalobkyně již byla jednou kontrolována,
nebyla u ní nalezena zbraň a z jejího dosavadního jednání nevyplynulo nebezpečí, že by kladla
odpor. Důvod dle §35 odst. 2 zákona o p olicii tak nebyl dán. V důsledku druhé prohlídky byla
žalobkyně navíc ztotožněna proti své vůli z důvodu nalezení občanského průkazu. Doba omezení
na svobodě nebyla dle krajského soudu přiměřená, neboť stěžovatel neosvětlil, proč nemohlo
k eskortě žalobkyně na druhou služebnu dojít dříve.
[9] Krajský soud dále uvedl, že úřední záznamy požadované žalobkyní byly vyhotoveny v den
zásahu v 11:56 a v 18:43, tedy po propuštění žalobkyně z předvedení. Zasahující policista měl
povinnost vyhotovit úřední záznamy o úkonech zjišťování totožnosti žalobkyně a dvou osobních
prohlídkách bez zbytečného odkladu. Úřední záznam splňující zákonné podmínky byl vyhotoven
až v 18:43 (první úřední záznam byl příliš stručný, neobsahoval průběh a okolnosti úkonů).
Stěžovatel měl povinnost na žádost žalobkyně vystavit potvrzení o provedených úkonech.
Vystavené potvrzení však neobsahuje informaci o druhé osobní prohlídce. Žalobkyně měla být
informována, kdy budou vyhotoveny úřední záznamy, kdy o ně bude moci požádat o jejich kopie.
Stěžovatel nedoložil, proč byl řádný úřední záznam sepsán až téměř 7 hodin po propuštění
žalobkyně a proč nebyl řádný úřední záznam vyhotoven již v 11:56. Tento dílčí zásah proto
krajský soud také shledal nezákonným.
IV. Kasační stížnost
[10] Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu včas podanou kasační stížností z důvodů
dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[11] Nesouhlasil se závěrem krajského soudu o nepřiměřenosti výzvy k prokázání totožnosti.
Nejrazantnějším prostředkem ke zjištění totožnosti osoby jsou tzv. identifikační úkony spojené
s omezením osob na svobodě (fotografování, daktyloskopie). Zasahující policisté požadovali
pouze předložení dokladu totožnosti. Z důvodu odmítavé reakce žalobkyně ji vyzvali ke sdělení
jména, příjmení a data narození, což stěžovatel považuje za nejmírnější prostředek k prokázání
totožnosti. Stěžovatel nesouhlasí s tím, že na základě pozdějšího jednání žalobkyně odpadl důvod
k výzvě k prokázání totožnosti, a proto měli policisté v souladu se zásadou přiměřenosti
od dalších výzev upustit. Ani skutečnost, že osoba hovoří česky, není exotického vzhledu,
nemá u sebe větší zavazadla a odmítá se podrobit výzvě policist ů za současného zpochybnění
jejich oprávnění podle zákona o policii, není podle stěžovatele důkazem, že taková osoba není
cizincem bez povolení k pobytu na území ČR. Stěžovatel v řízení před krajským soudem
upozorňoval na případy z praxe svědčící o tom, že vzhled, jazyk a vystupování rozhodně nejsou
zárukou legálnosti pobytu osoby. Zákonný důvod výzvy k prokázání totožnosti dle §63 odst. 2
písm. b) zákona o policii je, že se jedná o osobu zdržující se v prostoru, o kterém lze důvodně
předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území ČR.
Tato premisa byla naplněna. Nemůže být na policistovi vyzývajícím osobu k prokázání totožnosti
v takovém případě, aby prokazoval, že vyzvaná osoba na základě vzezření, mluvy a vystupování
odpovídá profilu cizince. Těmito aspekty nelze podmiňovat oprávnění policisty k výzvě
k prokázání totožnosti.
[12] Vyplývá-li z judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne 11. 3. 2015,
čj. 6 As 276/2014 – 61, a ze dne 18. 12. 2013, čj. 6 Aps 7/2013 – 81), že není třeba konkrétního
podezření k tomu, aby se řidič podrobil výzvě policisty k vyšetření na alkohol, nebo aby se osoba
vstupující do budovy státního zastupitelství podrobila výzvě justiční stráže k prokázání
totožnosti, pak podle stěžovatele není důvod ani k tomu, aby se osoba zdržující se v prostoru,
o kterém lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení k pobytu v České
republice, nemusela podrobit důvodné a zákonné výzvě k prokázání totožnosti.
[13] Rozsudek krajského soudu je podle kasační stížnosti nepřezkoumatelný, neboť z něj není
zřejmé, v jakém okamžiku došlo ke „zlomu“ a policisté měli od výzvy k prokázání
totožnosti upustit. Pokud měli od výzvy upustit již ve vlaku, pak by jejich hodnocení situace
bylo založeno čistě na vzhledu, češtině, příručním zavazadle a obstrukcích žalobkyně.
Stěžovatel označil napadený rozsudek za vnitřně rozporný, neboť v jeho odůvodnění
se konstatuje, že prvotní výzva k prokázání totožnosti byla zákonná, ve výroku již však je i tato
výzva označena za nezákonný zásah.
[14] Stěžovatel se výslovně ztotožnil s vypořádáním věci krajským soudem ve vztahu k druhé
osobní prohlídce, pouze rozvedl praktické důvody pro její vykonání. Nesouhlasil však se závěrem
krajského soudu, podle něhož stěžovatel nedoložil, proč nemohlo dojít k dřívější eskortě
žalobkyně na služebnu na Kounicově ulici v Brně. Stěžovatel však tyto skutečnosti krajskému
soudu sdělil a doložil při ústním jednání. Poukázal konkrétně na probíhající mimořádnou
celorepublikovou bezpečnostní akci, rozdělení úkolů hlídek cizinecké policie, označil hlídku
provádějící eskorty za účelem ztotožnění osob, i důvod proč se tato hlídka nemohla na služebnu
na hlavním nádraží dostavit dříve.
[15] Podle stěžovatele nebyla otázka přiměřené doby vydání a úplnosti úředních
záznamů předmětem žaloby. Výhrady k nim se objevily až v rozsudku, stěžovatel na ně nemohl
nijak reagovat. Rozsudek je proto pro stěžovatele v této části překvapivý. Ve vztahu k žádosti
žalobkyně o vydání kopií úředních záznamů stěžovatel uvedl, že nevyhovění žádosti o vydá ní
kopií úředních záznamů nemůže být zásahem ve smyslu §82 s. ř. s. Správným prostředkem
ochrany byla žaloba na ochranu proti nečinnosti. Žalobou též nebyl napaden obsah
potvrzení o provedených úkonech, ale pouze nevydání kopií o úředních záznamech,
přičemž žalobkyně mohla proti neposkytnutí informace podat stížnost dle §16a zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném pro projednávanou
věc. Stěžovatel nesouhlasí s tím, že nevydání kopií o úředních záznamech představuje dílč í
nezákonný zásah z důvodu údajné nezákonnosti předešlých dílčích zásahů.
[16] Závěrem stěžovatel poukázal na to, že všechny provedené úkony byly vyvolány
protiprávním jednáním žalobkyně, která se odmítla podrobit zákonné výzvě k prokázání
totožnosti. Policisté se musí rozhodovat na místě, v reálném čase. Pokud je tedy výzva
k prokázání totožnosti zákonná, nelze na ně klást další požadavky ve smyslu napadeného
rozsudku.
[17] Žalobkyně svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužila.
V. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
[18] Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu
jsou v ní namítány důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tedy nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení
a nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla -li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
[19] Na základě §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud při přezkumu rozhodnutí
krajských soudů vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti, ledaže by bylo řízení před soudem
zmatečné, bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé,
nebo, je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, jakož i v případech, kdy je rozhodnutí
správního orgánu nicotné. K uvedeným vadám tedy Nejvyšší správní soud přihlíží z úřední
povinnosti.
[20] Stěžejní otázkou bylo v dané věci posouzení zákonnosti výzvy zasahujících policistů
k prokázání totožnosti žalobkyně. Jak již bylo uvedeno výše, stěžovatel se neztotožnil
se závěrem krajského soudu ohledně nezákonnosti výzvy k prokázání totožnosti podle §63
odst. 2 písm. b) zákona o policii, kterou naopak považoval za zákonnou a přiměřenou účelu
úkonu. Policista je dle citovaného ustanovení oprávněn vyzvat k prokázání totožnosti
osobu, zdržující se v prostoru, o kterém lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci
bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky.
[21] Kasační stížností nebyl zpochybněn názor krajského soudu, že se žalobkyně v okamžiku
výzvy policistů nacházela v prostoru, o němž lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují
cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území ČR. Nejvyšší správní soud se přesto touto
otázkou stručně zabýval, neboť bez jejího posouzení nelze spolehlivě učinit závěr o zákonnosti
výzvy k prokázání totožnosti provedené na základě výše uvedeného ustanovení.
[22] Dne 3. 12. 2014 cestovala žalobkyně na trase Břeclav – Brno mezinárodním vlakem
EC 78 – J. G. MENDEL jedoucím z Vídně do Prahy. Ze správního spisu vyplývá,
že mezinárodní vlakové spoje z Rakouska byly nejtypičtějším prostředkem dopravy nelegálních
migrantů směřujících do Německa. Jednalo se především o migranty pocházející ze Sýrie,
Afghánistánu a Kosova. Dále je ze správního spisu zřejmé, že mezi nelegálními migranty byla
zastoupena všechna myslitelná etnika, neboť mezinárodní vlaky využívali k migraci příslušníci
různých afrických, asijských i evropských zemí. Krajský soud na základě těchto skutečností
dospěl k závěru, že pokud stěžovatelka cestovala tímto vlakem, nacházela se v prostoru,
o němž lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení k pobytu na území
ČR. Nejvyšší správní soud se s tímto hodnocením ztotožnil a pouze pro další právní hodnocení
podotýká, že ze správního spisu (z dokumentu Informace k nelegální migraci ze dne 11. 3. 2015)
i z všeobecně dostupných informací je zřejmé, že uvedené migrační trasy využívali i státn í
příslušníci evropských zemí (např. Republika Kosovo).
[23] Žalobkyně se tedy nacházela v prostoru, o kterém lze důvodně předpokládat,
že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky.
Z toho důvodu byla prvotní výzva k prokázání totožnosti dle §63 odst. 2 písm. b) zákonná,
což ostatně konstatoval i krajský soud.
[24] Účelem ustanovení §63 odst. 2 písm. b) zákona o policii je podle krajského soudu
zjištění, zda je osoba cizincem bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky.
Na základě souhrnu skutečností, že žalobkyně nebyla nijak exotického vzhledu, hovořila plynnou
češtinou bez známky cizího přízvuku, používala již od prvních fází zásahu odborné právní
termíny vyskytující se v zákoně o policii, argumentovala rozsahem oprávnění policistů
ve vztahu k výzvám k prokázání totožnosti, neměla u sebe žádná větší zavazadla, při prohlídce
byl u ní objeven advokátní spis a během omezení na svobodě vyžadovala telefonické
spojení na Generální inspekci bezpečnostních sborů, proto považoval krajský soud závěr
o tom, že by žalobkyně mohla být cizinkou bez povolení opravňujícího k pobytu na území ČR
za absurdní. Zasahujícím policistům muselo být podle krajského soudu zcela zjevné,
že žalobkyně není cizinkou bez oprávnění k pobytu na území ČR. Od výzvy k prokázání
totožnosti proto měli upustit.
[25] Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem krajského soudu, dle něhož účelem
ustanovení §63 odst. 2 písm. b) zákona o policii je zjistit, zda se v k ontrolovaném
prostoru zdržují cizinci bez povolení k pobytu na území ČR. T ento institut vytváří prostor
pro účinné působení policie na úseku odhalování cizinců pobývajících na území České republiky
bez platného povolení. V souladu s tímto účelem je dáno oprávnění policistů vyzvat osobu
nacházející se v prostoru předpokládaném uvedeným ustanovením k prokázání totožnosti
a na druhé straně povinnost vyzvané osoby této výzvě vyhovět. Je však třeba zdůraznit,
že účelem daného ustanovení není pouze zjištění, jestli legitimovaná osoba je cizincem či nikoli,
ale i další ověření, zda se jedná o cizince bez povolení opravňujícího k pobytu na území České
republiky. Podle §1 odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
a o změně některých zákonů, se cizincem rozumí fyzická osoba, která není stát ním občanem
České republiky, včetně občana Evropské unie.
[26] Krajský soud připouští, že se v prostoru definovaném §63 odst. 2 písm. b) zákona
o policii nacházela, výzva k prokázání totožnosti tedy byla provedena v souladu se zákonem.
Nejvyšší správní soud se však neztotožnil s tím, že po zjištění souhrnu skutečností - žalobkyně
není exotického vzhledu, hovoří česky bez přízvuku, argumentuje nedostatkem oprávnění
policistů k výzvě k prokázání totožnosti a má u sebe malé příruční zavazadlo - bylo zcela zjevné,
že se nejedná o cizinku bez povolení k pobytu, hlídka policie měla od svého požadavku
k prokázání totožnosti upustit a od této fáze již byl postup policie nezákonným zásahem.
Podle Nejvyššího správního soudu by bylo ze strany policie namístě od své výzvy k prokázání
totožnosti upustit pouze tehdy, pokud by bylo najisto postaveno, že kontrolovaná osoba nemůže
být cizinkou bez povolení k pobytu v ČR. Tato jistota však nemůže být založena subjektivními
skutečnostmi, jako jsou vzhled, jazyková vybavenost či individuální projevy chování.
[27] Mezi nelegálními migranty využívajícími mezinárodní vlakové spoje nefigurují
pouze osoby s výrazně odlišnými rysy od středoevropského vzhledu. Podle informací policie
(včetně informace žalovaného k nelegální migraci ze dne 11. 3. 2015) jsou zde přítomni lidé
všech různých národností včetně státních příslušníků evropských zemí a různých barev
pleti a dalších znaků. V současné době globalizace nelze na z ákladě vzhledu dovozovat
ani pravděpodobnou informaci o státním občanství. Vzezření " běžného středoevropského typu"
má většina příslušníků slovanských národů, přičemž i jejich příslušníci jsou v ČR obvykle cizinci,
někteří případně bez platného povolení k pobytu.
[28] Stejně subjektivním je z hlediska určení občanství (neboť to je dle výše citovaného §1
odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb. relevantní pro označení osoby v konkrétní zemi jako cizince)
znalost jazyka. Schopnost osvojit si cizí jazyk je individuální, u nadaných jedinců po určité době
nelze spolehlivě rozpoznat, že nehovoří mateřským jazykem. Hovořila-li žalobkyně plynně česky
bez známky cizího přízvuku, pak ani tento aspekt nemohl vést policisty k e "zcela zjevnému"
závěru, že se nejedná o cizinku bez povolení k pobytu na území ČR. Z rozhodovací praxe
je soudu známo, že v České republice se vyskytuje mnoho cizinců, kteří zde delší dobu pobývají
a pracují i bez platného povolení k pobytu, a jsou schopni se během svého pobytu naučit
velmi dobře česky.
[29] Za zcela nepřípadné kritérium pro osvědčení občanství považuje Nejvyšší správní soud
okolnost, že žalobkyně odmítla prokázat totožnost s odkazem na rozsah oprávnění policistů
vyplývající ze zákona o policii. Skutečnost, že osoba vyzvaná k prokázání totožnosti tuto výzvu
nesplní a sdělí (třebaže česky) policistům, že na to nemají právo, nemůže být způsobilá
jednoznačně prokázat české státní občanství. Svědčí maximálně o znalosti několika ustanovení
zákona o policii a o neochotě k součinnosti, z čehož nelze dovodit závěr, že se v žádném případě
nemůže jednat o cizinku bez povolení k pobytu . Minimální důkazní hodnotu v tomto ohledu
má i přítomnost pouze malého příručního zavazadla. Jak je již výše zdůrazněno - účelem výzvy
k prokázání totožnosti dle §63 odst. 2 písm. b) zákona o policii není pouze odhalování aktuálně
migrujících cizinců, ale též odhalování osob, které na území ČR již pobývají, ale nemají povolení
opravňující je k pobytu zde.
[30] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že žádný ze znaků uvedený krajským soudem není
sám o sobě dostatečným a jednoznačným důkazem o tom, že osoba vyzvaná k prokázání
totožnosti nemůže být cizincem bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky.
Tento závěr nelze podle Nejvyššího správního soudu učinit ani posouzením všech uvedených
znaků kumulativně a ve vzájemné souvislosti. S názorem krajského soudu, podle kterého muselo
být policistům na základě těchto znaků "postupně zcela zjevné", že se nejedná o cizinku ve smyslu
§63 odst. 2 písm. b) zákona o policii, Nejvyšší správní soud ze všech výše popsaných důvodů
nesouhlasí. Vzhled, plynná čeština bez cizího přízvuku, argumentace rozsahem oprávnění
policistů a malé příruční zavazadlo mohou ve sv ém součtu vést maximálně k závěru o určité míře
pravděpodobnosti, že se o cizince nejedná. Tyto skutečnosti dále v žádném případě nejsou
zárukou legálnosti pobytu osoby na území ČR. Pro úplnost je vhodné uvést, že policisté
požadující prokázání totožnosti žalobkyně ve vlaku nemohli vědět, že má u sebe advokátní spis
(ten byl objeven až při osobní prohlídce, a policisté okolnost, že se o advokátní spis skutečně
jedná, navíc nemohou při ověřování totožnosti osoby nijak ověřit), ani že bude později
kontaktovat GIBS, což učinila až později na policejní služebně. Avšak, jak je uvedeno výše,
ani tyto okolnosti nebyly způsobilé zprostit žalobkyni povinnosti prokázat v dané situaci na výzvu
svoji totožnost.
[31] Jednoznačný a kvalifikovaný závěr o tom, zda je či není vyzvaná osoba cizinkou
bez povolení k pobytu na území ČR, mohou policisté učinit pouze za předpokladu,
že jim tato osoba na základě zákonné výzvy prokáže svou totožnost. Je nezbytné přihlédnout
k tomu, že policista musí jednat bez prodlení, na základě okamžitého posouzení
skutkových okolností, nemá v tomto ohledu "komfort správního orgánu, čas a různé prostředky
k dosažení zamýšleného legitimního cíle (formalizované dokazování, ověřování, opakované upozornění,
pořádkové pokuty), a proto po něm také nelze požadovat v jednání limity, které existenci takových podmínek
předpokládají" (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 8. 2011, čj. 1 As 63/2011 – 97).
Nejvyšší správní soud považuje za nemožné, aby policista důvodně vyzývající k prokázání
totožnosti osobu zdržující se v prostoru vymezeném §63 odst. 2 písm. b) zákona o policii
prováděl hodnocení míry pravděpodobnosti, zda se podle vnějších znaků vyzvané osoby může
jednat o cizince s oprávněním k pobytu či nikoli, nebo dokonce aby prováděl v této situaci
ohledně existence, kvality či intenzity těchto znaků dokazování. Je nutno zdůraznit, že veškeré
výše uvedené závěry jsou podmíněny tím, že v projednávané byly nesporně splněny podmínky
pro prvotní výzvu k prokázání totožnosti dle §63 odst. 2 písm. b) zákona o policii.
[32] Je možno přisvědčit námitce, že z rozsudku krajského soudu není zřejmé,
ve kterém okamžiku mělo být zasahujícím policistům zjevné, že se v případě žalobkyně nejedná
o cizinku bez povolení k pobytu na území ČR, a kdy tak měli podle názoru krajského soudu
od výzvy k prokázání totožnosti upustit. Avšak tento nedostatek odůvodnění je vzhledem k výše
uvedenému zásadnímu nesprávnému závěru krajského soudu podružný. Posouzením popsaných
subjektivních znaků nebylo možno dospět k závěru, že žalobkyně není cizinkou bez povolení
opravňujícího k pobytu na území ČR, v žádném okamžiku.
[33] Nejvyšší správní soud se neztotožnil s krajským soudem ani v tom, že policisté svým
postupem porušili zásadu přiměřenosti, neboť zásah překračoval míru nez bytnou k dosažení
účelu. V tomto ohledu považuje naopak jednání policistů zasahujících v prostoru vlaku
za příkladné. Žalobkyně byla po odmítnutí prokázání své totožnosti předložením občanského
průkazu policisty poučena, že postačí, pokud jim sdělí své jmé no, příjmení a datum narození.
Policisté tedy žalobkyni umožnili alternativní, nejméně zatěžující, způsob ověření totožnosti,
který by umožňoval pokojný průběh splnění její povinnosti i bez fyzického předložení úředního
dokladu totožnosti. Byl tak respektován původní účel prováděné kontroly, tj. zjištění přítomnosti
cizinců bez povolení k pobytu, nikoliv kontrola povinnosti mít u sebe vždy doklad totožnosti.
Za uvedených okolností je nutno konstatovat, že policisté postupovali v souladu se zásadou
přiměřenosti vyslovenou v ustanovení §11 a hlavně v ustanovení §63 odst. 1 zákona o policii,
kde je stanoveno, že rozsah a způsob zjišťování osobních údajů musí být přiměřené účelu
zjišťování totožnosti. Policisté svým postupem nezpůsobili nikomu bezdůvodnou újmu,
k dosažení účelu sledovaného úkonem (prokázání totožnosti žalobkyně za účelem zjištění,
zda se nejedná o cizince bez povolení opravňujícího k pobytu na území ČR) nepoužili zjevně
nepřiměřených prostředků (obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2010,
čj. 2 As 25/2010 – 65).
[34] Stěžovatel v kasační stížnosti odkazoval na právní závěry učiněné v rozsudcích
Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 3. 2015, čj. 6 As 276/2014 – 61, a ze dne 18. 12. 2013,
čj. 6 Aps 7/2013 – 81. Ty však nejsou na projednávanou věc aplikovatelné z důvodu
skutkových odlišností. Nyní posuzovaný zásah se nestal při provozu na pozemních komunikacích
a ani se nejednalo o oprávnění legitimovat osobu vstupující do prostoru státního zastupitelství.
Názory vyslovené Nejvyšším správním soudem v uvedených rozhodnutích nejsou v rozporu
s odůvodněním tohoto rozsudku.
[35] S ohledem na výše uvedené nelze souhlasit ani s důvody napadeného rozsudku
pro vyslovení nezákonnosti dalších dílčích zásahů, a to předvedení na nejbližší policejní služebnu
a obou osobních prohlídek žalobkyně, neboť tyto důvody krajský soud dovozoval na základě
nezákonnosti výzvy k prokázání totožnosti.
[36] Odmítne-li osoba prokázat svoji totožnost nebo nemůže-li ji prokázat ani po poskytnutí
potřebné přiměřené součinnosti a policista nemůže její totožnost zjistit provedením úkonu
na místě, je dle §63 odst. 3 zákona o p olicii oprávněn osobu předvést k provedení úkonů
směřujících ke zjištění její totožnosti. Vzhledem k tomu, že žalobkyně odmítala vyhovět
oprávněné zákonné výzvě k prokázání totožnosti jakýmkoli způsobem, byli policisté v souladu
s citovaným ustanovením oprávnění předvést ji na služebnu k provedení úkonů směřujících
ke zjištění její totožnosti. Policista je dále podle §35 odst. 2 písm. a) zákona o policii oprávněn
provést prohlídku osoby a odebrat jí zbraň, pokud osobní svoboda osoby má být omezena.
V projednávané věci byla žalobkyně předvedena na policejní služebnu, její osobní sv oboda byla
tedy omezena. Pohlídka proběhla dle zákonných podmínek a provedla ji osoba stejného pohlaví
jako žalobkyně. Postup policistů spočívající v předvedení žalobkyně na policejní služebnu
a v prohlídce žalobkyně nelze proto shledat nezákonným.
[37] Stěžovatel souhlasil s krajským soudem a sám potvrdil nezákonnost druhé osobní
prohlídky. Nejvyšší správní soud též konstatuje, že druhá prohlídka žalobkyně byla provedena
bez zákonem stanoveného důvodu. Krajský soud v tomto směru výstižně poznamenal,
že ani jeden z důvodů odpovídajících §35 odst. 2 písm. a) – c) zákona o policii
neposkytoval v posuzovaném případě zákonnou oporu pro provedení druhé prohlídky.
Žalobkyně již v souvislosti s omezením osobní svobody jednu prohlídku podstoupila,
nesměřoval proti ní žádný zákrok či jiný úkon a nehrozilo nebezpečí, že bude klást odpor,
či podezření, že má u sebe zbraň (ta by ostatně musela být objevena již při první prohlídce
žalobkyně). Z těchto důvodů se Nejvyšší správní soud přiklonil k závěru, že druhá osobní
prohlídka žalobkyně byla nezákonná bez ohledu na jakékoli praktické důvody pro její provedení.
[38] Krajský soud v napadeném rozsudku posoudil dobu omezení osobní svobody
žalobkyně jako nepřiměřenou z důvodu, že stěžovatel nedoložil, proč k eskortě žalobkyně
nemohlo dojít dříve. Stěžovatel v kasační stížnosti namítal, že při jednání před krajským soudem
uvedl, z jakých důvodů nemohlo dojít k dřívější eskortě žalobkyně na služebnu na Kounicově
ulici v Brně, přičemž byl v rámci jednání připraven tyto skutečnosti doložit. Nejvyšší správní soud
ze záznamu z jednání před krajským soudem ze dne 21. 9. 2015 (založeného na čl. 32 – 41 spisu
krajského soudu) ověřil, že pověřený zaměstnanec žalovaného soudu sdělil konkrétní skutečnosti,
na jejichž základě se domníval, že doba předvedení byla vzhledem k okolnostem přiměřená.
Poukázal na to, že v dotyčný den probíhala mimořádná celorepubliková bezpečnostní akce,
v jejímž rámci měly hlídky cizinecké policie na základě instruktáže konkrétně rozdělené úkoly,
označil hlídku provádějící eskorty za účelem ztotožnění osob, i důvod proč se tato hlídka
nemohla na služebnu na hlavním nádraží dostavit dříve. Krajský soud se s těmito tvrzeními
stěžovatele nijak nevypořádal, nezaujal k nim žádný názor. Aniž by tedy Nejvyšší správní
soud hodnotil správnost závěru krajského soudu, shledal napadený rozsudek v této části
nepřezkoumatelným (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 14. 7. 2005,
čj. 2 Afs 24/2005 – 44, obdobně též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 8. 2012,
čj. 4 Ans 1/2012 – 61).
[39] Posledním okruhem kasačních námitek stěžovatel namítal, že otázka včasnosti
a úplnosti úředních záznamů nebyla předmětem žaloby. Výhrady k nim se objevily poprvé
v rozsudku krajského soudu, stěžovatel na ně nemohl nijak reagovat, rozsudek je v této části
pro něho překvapivý. Ve vztahu k žádosti žalobkyně o vydání kopií úředních záznamů
stěžovatel uvedl, že nevyhovění této žádosti nemůže být zásahem ve smyslu §82 s. ř. s.
Správným prostředkem ochrany byla žaloba na ochranu proti nečinnosti. Žalobou též nebyl
napaden obsah potvrzení o provedených úkonech, ale pouze nevydání kopií o úředních
záznamech. Stěžovatel nesouhlasí s tím, že nevydání kopií o úředních záznamech představuje
dílčí nezákonný zásah z důvodu údajné nezákonnosti předešlých dílčích zásahů.
[40] Ve smyslu uplatněných kasačních námitek se Nejvyšší správní soud nejprve zabýval
otázkou, zda prostředkem ochrany proti nevydání kopií úředních záznamů o provedených
úkonem může být žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením
správního orgánu. Z ustanovení §85 s. ř. s. vyplývá, že žaloba je nepřípustná, lze-li se ochrany
nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to neplatí, domáhá-li se žalobce pouze určení,
že zásah byl nezákonný. Podmínky řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem
blíže rozvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 16. 11. 2010,
čj. 7 Aps 3/2008 – 98, z něhož vyplývá, že zásahem může být i nezákonná nečinnost
spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
Na základě výše uvedeného se zdejší soud neztotožnil s námitkou stěžovatele,
že jediným prostředkem ochrany proti nevydání kopií úředních záznamů v projednávané věci
mohla být žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu ve smyslu §79 s. ř. s.
[41] Nejvyšší správní soud stěžovateli přisvědčil v tom, že z žádného podání žalobkyně
učiněného v řízení před krajským soudem nelze dovodit, že napadala správnost,
časovou nepřiměřenost a úplnost úředních záznamů o provedených úkonech.
Žalobkyně se domáhala výlučně vyslovení nezákonnosti zásahu spočívajícího v okamžitém
nevydání kopií úředních záznamů o provedených úkonech. Argumentovala, že nevydáním kopií
úředních záznamů bylo porušeno její právo na přístup k informacím o zpracovávaných osobních
údajích bez zbytečného odkladu.
[42] S ohledem na výše uvedené se zdejší soud dále zabýval pouze závěry krajského
soudu ohledně zákonnosti postupu žalovaného spočívajícího v neposkytnutí kopií úředních
záznamů o úkonech provedených na žalobkyni. Z ustanovení §64 odst. 2 a §35 odst. 3 zákona
o policii vyplývá, že o úkonech předvede ní a prohlídky osoby sepíše policista záznam.
Krajský soud odůvodnil povinnost žalovaného poskytnout kopie úředních záznamů žalobkyni
ustanovením §109 téhož zákona. Uvedené ustanovení pojednává ve svém odst. 1 o náležitostech
úředního záznamu a o povinnosti vyhotovit ho bez zbytečného odkladu. Podle odstavce 2
tohoto ustanovení vystaví o provedeném úkonu policista písemné potvrzení na žádost osoby
bez zbytečného odkladu. Toto písemné potvrzení žalobkyně obdržela, což ostatně sama
konstatovala v podané žalobě, jeho kvalitu a obsah v žalobě nezpochybnila.
[43] Žalobkyně podle žaloby považovala za nezákonný zásah skutečnost, že jí úřední záznamy
nebyly vydány okamžitě po provedeném úkonu, namítala, že je to běžná praxe policie.
Krajský soud však označil za nezákonný obsah úředních záznamů a skutečnost, že stěžovatel
nijak nevysvětlil, proč záznamy byly vydány až po 7 hodinách. Nejvyšší správní soud přisvědčil
stěžovateli, že obsah úředních záznamů nebyl v žalobě zpochybněn, krajský soud tyto úvahy
provedl tedy nad rámec žalobních bodů. Ohledně časové prodlevy, ve které byly úřední záznamy
vyhotoveny, není z napadeného rozhodnutí krajského soudu zřejmé, zda shledal nezákonnost
ve skutečnosti, že jejich vyhotovení trvalo 7 hodin, nebo v tom, že tato prodleva ne byla žalobkyni
dostatečně odůvodněna. Opět je nutno zdůraznit, že žalobkyně ani jednu z těchto námitek
v žalobě neuplatnila, cítila se být poškozena tím, že zápis nebyl vyhotoven okamžitě.
Nenamítala ani nedostatečné poučení ze strany policie. V petitu žalo by označila za nezákonný
zásah "odmítnutí vydat mi kopie úředních záznamů o úkonech na mě provedených ". Nejvyšší správní soud
dospěl k závěru, že krajský soud označil ohledně úředních záznamů za nezákonný zásah jiné
jednání, než které vymezila žalobkyně v souladu s §84 odst. 3 písm. a) s. ř. s.
VI. Závěr a náklady řízení
[44] Nejvyšší správní soud dospěl z výše uvedených důvodů k závěru, že krajský soud
zatížil napadený rozsudek vadami, které měly za následek vydání nezákonného a částečně
nepřezkoumatelného rozhodnutí o věci samé. Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
proto zrušil a věc vrátil dle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. krajskému soudu k dalšímu řízení.
[45] V tomto dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního
soudu, v souladu s ním se tedy bude zabývat tvrzeními uplatněnými v žalobě.
[46] Dle ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne v novém rozhodnutí krajský soud
též o nákladech řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. ledna 2016
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu