ECLI:CZ:NSS:2016:10.AS.261.2015:40
sp. zn. 10 As 261/2015 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudců
Pavla Molka a Petra Mikeše v právní věci žalobce: Městské lesy Hradec Králové, a.s., se sídlem
Přemyslova 219/7, Hradec Králové, zast. Mgr. Jiřím Šlencem, advokátem se sídlem Velké
náměstí 148/11, Hradec Králové, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí,
se sídlem Vršovická 65, Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 11. 2013,
čj. 1797/550/13-Hr 75786/ENV/13, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 29. 10. 2015, čj. 11 A 8/2014 - 34,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Relevantní skutkové okolnosti vyplývající ze správního spisu
[1] Ze zápisu ze šetření České inspekce životního prostředí (dále jen „Inspekce“) ze dne
16. 4. 2013 vyplývá, že na lesním pozemku p. č. 568/1 v k. ú. Běleč nad Orlicí byla
historicky vytvořena terénní deprese, jejíž hloubka v porovnání s okolním terénem místy
dosahovala až dvou metrů. V nejhlubších částech se stabilně vyskytovaly mělké tůně
bez odtoku vody. Tato lesní lokalita byla dlouhodobě ponechána samovolné sukcesi,
díky které se zde rozvinulo rostlinné společenstvo různověkých řídce až solitérně
rostoucích stromů, které byly v blízkosti tůní doplněny křovinatým porostem, zejména vrbami.
Ze zvláště chráněných živočichů byl v lokalitě opakovaně pozorován čolek velký a čolek horský.
Zjištěna byla i přítomnost dalších zvláště chráněných živočichů – skokana skřehotavého,
čolka obecného, ještěrky obecné, ještěrky živorodé a ropuchy obecné. Inspekce zjistila,
že tato terénní deprese byla z větší části zavezena zeminou. Zemina byla navážena a rovnána
těžkou technikou tak, aby její povrch plynule navazoval na okolní terén. Navážkou byly výrazně
zasaženy nejen břehy tůní, ale i samotné tůně.
[2] Dne 19. 4. 2013 Inspekce provedla u stěžovatele kontrolu dodržení zákonnosti
při navážení zeminy na uvedený pozemek. Zjistila, že vlastníkem pozemku je Statutární město
Hradec Králové a že stěžovatelovo právo hospodařit na pozemku je založeno nájemní smlouvou.
Ředitel stěžovatele uvedl, že zavezení lokality provedl stěžovatel, a to v rámci likvidace následků
větrné kalamity z července 2012 a sněhové kalamity z března 2013. V jejich důsledku mělo
dojít k pádu velké části stromového patra a k odclonění dna zmíněné terénní deprese,
na kterém se odhalily staré odpady, zejména kusy betonu, z doby před založením stěžovatele.
Odhadl, že stěžovatel na pozemek navezl cca 1 000 m
3
zeminy. Cílovým stavem v lokalitě
má podle něj být lesní louka s jezírkem v jihovýchodním rohu pozemku vhodná mj. k rekreaci
návštěvníků lesa. Ředitel stěžovatele dále uvedl, že navezená zemina pochází částečně ze stavební
lokality u královéhradecké hvězdárny (spodní patro navážky) a zbytek tvoří písčito-jílová složka
ze skrývky z písníku Marokánka (svrchní patro navážky). Tato vrstva má být oseta travinami
a v západním rohu má být zachován, resp. obnoven lesní porost.
[3] Stěžovatel v průběhu správního řízení předložil Inspekci posudek Výzkumného ústavu
lesního hospodářství a myslivosti ze dne 19. 8. 2013, podle něhož měl odebraný vzorek půdy
z pozemku mírně alkalickou reakci. Dále je v něm uvedeno, že „takto vysoké pH je v lesních
půdách naprosto ojedinělé a z hlediska pěstování lesa je to již mimo optimum v podstatě všech domácích
lesních dřevin. Přesto existují druhy lesních dřevin, které mírně alkalickou půdu tolerují“. V závěru posudku
je konstatováno, že půda použitá k zavezení obsahuje dostatek důležitých živin v přístupné
formě, s výjimkou fosforu. Dřeviny jako bříza, borovice, osika, akát a dub zimní vyskytující
se dle lesního hospodářského plánu na daném pozemku jsou podle posudku schopné na takové
půdě růst.
[4] Dne 26. 9. 2013 Inspekce rozhodnutím
čj. ČIŽP/45/OOL/SR01/1306056.011/13/KMB udělila stěžovateli pokutu ve výši 120 000 Kč
za ohrožení životního prostředí v lesích, kterého se měl stěžovatel dopustit tím, že v období
od poloviny března 2013 do poloviny dubna 2013 použil lesní půdu k jiným účelům
než pro plnění funkcí lesa na lesním pozemku p. č. 568/1 v k. ú. Běleč nad Orlicí.
Na tomto pozemku měl stěžovatel nezákonně uložit cca 1 000 m
3
zeminy a provést terénní
úpravy, aniž by měl k takové činnosti příslušné povolení orgánu státní správy lesů.
Tímto jednáním měl porušit §13 odst. 1 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění
některých zákonů (lesní zákon). Podle Inspekce se svým jednáním dopustil správního deliktu
podle §4 písm. a) zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti
v ochraně lesa (dále jen „zákon o Inspekci“).
[5] Stěžovatel napadl rozhodnutí Inspekce odvoláním, v němž namítl, že odstraňoval
následky kalamity a vytvářel lesní louku a malé jezírko, což musí být považováno
za naplnění účelu plnění funkce lesa. Nejednalo se tedy o porušení §13 lesního zákona,
neboť odstranění následků kalamit a další provedené úpravy předcházející vzniku lesní louky
spadají pod mimoprodukční funkci lesa a jsou zcela v souladu s požadavky na plnění jeho
rekreační funkce. Stěžovatel zdůraznil, že se jedná o příměstský les, u něhož je upřednostnění
rekreační funkce před hospodářskou logické a žádoucí.
[6] Žalovaný svým rozhodnutím ze dne 29. 11. 2013, čj. 1797/550/13-Hr 75786/ENV/13,
snížil udělenou pokutu na 60 000 Kč, ve zbytku rozhodnutí Inspekce potvrdil. Úvodem svého
posouzení uvedl, že les na dotčeném pozemku patří do kategorie příměstských a dalších lesů
se zvýšenou rekreační funkcí ve smyslu §8 odst. 2 písm. c) lesního zákona; u tohoto druhu
lesa je akcentována jeho rekreační funkce, aniž by však byly zcela potlačeny funkce další.
Žalovaný konstatoval, že dotčený pozemek byl postižen větrnou a sněhovou kalamitou.
Stěžovatel měl podle §32 odst. 2 lesního zákona poškozený porost vytěžit, což splnil.
Také měl po odstranění následků kalamity zahájit obnovu lesního porostu tam, kde jej lesní
hospodářský plán předpokládá. Tomu bránil stav terénu (v minulosti navezené kusy
betonu), který bylo nutno nejprve upravit. Stěžovatel však nepřistoupil k odvozu materiálu,
nýbrž zarovnal terén zavážkou zeminy o výšce 0,5 až 2 metry na plochu o rozloze cca 0,5 ha.
Tím, vzhledem k dlouhodobému předpokládanému sesedání zemin, oddálil možný termín
zahájení zalesňování. Stěžovatel tak výrazným způsobem změnil charakter dotčeného pozemku,
neboť z terénní deprese vytvořil rovinatou louku, původní kyselou lesní půdu překryl vysokou
vrstvou půdy mírně alkalické, v důsledku čehož změnil vodní režim na pozemku a oddálil
možnost jeho zalesnění o několik dalších let. Žalovaný tak přisvědčil Inspekci, že provedený
zásah vybočil z rámce běžného hospodaření. Proto se na něj nevztahuje vynětí ze zákazu
uvedeného v §20 odst. 1 písm. b) ve spojení s §20 odst. 4 lesního zákona. Hospodaření v lese
nelze zcela omezit pouze na podporu jeho rekreační funkce, neboť to by ad absurdum
znamenalo, že v zájmu návštěvníků lze z lesa postupně vybudovat lesopark nebo postavit
v něm ubytovací zařízení. Masivní navážku zeminy provedenou stěžovatelem není
možné považovat za povolenou terénní úpravu. Žalovaný dále uvedl, že stěžovatel
navážkou výkopové zeminy v relativně vysoké vrstvě zakryl původní lesní půdu, čímž zasáhl
do ekologicko-stabilizační, půdoochranné a vodohospodářské funkce lesa a oddálil možné
zalesnění. Tím došlo k faktickému omezení využití pozemků pro plnění funkce lesa,
a proto je naplněn i požadavek neoprávněnosti ve skutkové podstatě podle §4 písm. a) zákona
o Inspekci. O udělení výjimky podle §13 odst. 1 lesního zákona stěžovatel požádal až dne
13. 5. 2013, tj. po provedení zásahu. Neutěšený vzhled lokality byl vzat v potaz, ale stěžovatel měl
i jinou možnost, jak se s ním vypořádat. K výši sankce žalovaný uvedl, že neoprávněným zásahem
došlo pouze k omezení, nikoli odnětí funkce lesa. Pozemek může být znovu zalesněn,
což dokládá posudek ze dne 19. 8. 2013. Navíc byla délka trvání protiprávního stavu relativně
krátká – zemina byla navážena od poloviny března do poloviny dubna a dne 14. 6. 2013 nabyla
právní moci výjimka ze zákazu využívání pozemků určených k plnění funkcí lesa k jiným účelům.
Proto žalovaný snížil výši pokuty na polovinu.
II. Řízení před městským soudem
[7] Stěžovatel napadl rozhodnutí žalovaného žalobou podle §65 a násl. zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Uvedl, že postupoval zcela v souladu
s lesním zákonem. Ten vedle produkčního přínosu lesů upravuje i jejich mimoprodukční přínos,
kam spadá i jejich rekreační funkce. S ní bylo jednání stěžovatele zcela v souladu, a to také proto,
že se jedná o příměstský les, u něhož je rekreační funkce prioritní. Tvrzení, že možnost zalesnění
pozemku byla oddálena o několik let, bylo v přímém rozporu se závěry posudku Výzkumného
ústavu lesního hospodářství a myslivosti. Stěžovatel také zdůraznil, že kalamitou postižená část,
na níž provedl terénní úpravy, má rozlohu cca 0,5 ha. Stěžovatel přitom obhospodařuje pozemky
určené k plnění funkce lesa o výměře 3 684 ha. Úprava takto zanedbatelné plochy nemůže mít
žádný vliv na plnění funkcí lesa jako celku. Rozsah zásahu byl zcela zanedbatelný, což správní
orgány nevzaly v potaz. Navíc na části pozemku o rozloze 0,16 ha bylo již před kalamitou bezlesí.
Podle stěžovatele byl zákon vyložen extenzivně a nebyly šetřeny jeho práva a oprávněné zájmy,
neboť nemohl sám rozhodnout, jaké metody při obhospodařování vlastního majetku využije
a kterou funkci lesa na daném pozemku upřednostní. Z výše uvedených důvodů navrhl,
aby Městský soud v Praze rozhodnutí žalovaného zrušil. Zároveň navrhl, aby bylo upuštěno
od udělení sankce, případně aby byla v zákonem stanovených mezích snížena.
[8] Městský soud žalobu jako nedůvodnou zamítl. V prvé řadě se neztotožnil
se stěžovatelem, že by bylo rozhodnutí žalovaného vnitřně rozporné či nepřezkoumatelné
z jiného důvodu. Za stěžejní označil stěžovatelovu námitku, že provedenou navážkou
zeminy nedošlo k porušení §13 odst. 1 lesního zákona. Městský soud dovodil, že každý
zásah, který ztěžuje přirozenou obnovu lesa nebo jí zabraňuje, je zákonem zakázán.
Stěžovatel podle svého vyjádření zamýšlel sanaci lesního pozemku postiženého kalamitou
a odpadovou zátěží s tím, že dané území bude přeměněno na lesní louku, plnící rekreační funkci.
Podle městského soudu bylo ale zřejmé, že za stavu, kdy by tento lesní pozemek dále existoval
jako lesní louka, by sotva mohl plnit ostatní funkce lesa, které jsou pojmově spjaty s dřevním
porostem a jeho přirozeným prostředím - lesní půdou. Jednání stěžovatele je proto třeba
posoudit jako využití pozemku k jiným účelům než k plnění funkcí lesa v rozporu s §13 odst. 1
lesního zákona. Velikost plochy dotčené zavážkou nemá vliv na posouzení protiprávnosti zásahu,
naopak je ji třeba zohlednit při rozhodování o sankci. Závěry o narušení ostatních funkcí lesa
jsou podloženy odborným posudkem, z něhož plyne, že zemina navezená na lesní pozemek
je cizorodá a v lesním prostředí ojedinělá, třebaže obnově dřevního porostu nebrání.
Nejedná se tudíž o lesní půdu. Zavezení původního povrchu lesního pozemku odlišnou
zeminou znamená narušení půdoochranné funkce lesa i dosavadních vodních poměrů.
Pozemek přetvořený na lesní louku ztratil charakter lesa. Stěžovatel netvrdil, že by byla uložená
pokuta zjevně nepřiměřená a svůj návrh na její snížení blíže nezdůvodnil. O tomto návrhu proto
městský soud nerozhodl, neboť stěžovatel nesplnil požadavky, které na formulaci moderačního
návrhu klade zákon.
III. Kasační stížnost a další podání účastníků
[9] Rozsudek městského soudu napadl stěžovatel kasační stížností odkazující na důvod
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[10] Podle stěžovatele městský soud zejména pochybil tím, že celé své rozhodnutí
postavil na názoru, že les jsou pouze plochy s lesními porosty – stromy, a nikoliv také plochy,
na nichž se z nejrůznějších důvodů porosty nenachází. Tím ignoroval §3 lesního zákona,
od čehož se pak odvíjel jeho chybný výklad §13 a dalších ustanovení lesního zákona.
Stěžovatel trvá na tom, že neporušil žádné ustanovení lesního zákona. Lesní zákon pamatuje
i na rekreační funkci jakožto jednu z mimoprodukčních funkcí lesa, což je obzvláště relevantní
v případě dotčeného lesa, který patří do kategorie příměstských lesů.
[11] Velikost lesní louky v poměru k velikosti obhospodařovaných lesů není nepodstatná,
jak se městský soud domníval. Kalamitou postižená část, na níž byly stěžovatelem
provedeny terénní úpravy, má rozlohu cca 0,5 ha. Na 0,16 ha plochy bylo navíc bezlesí
již před kalamitou. Celkově stěžovatel obhospodařuje lesní pozemky o rozloze asi 3 776 ha.
K úpravám tedy došlo na 0,13 ‰ jím obhospodařovaného území. Úprava této plochy
nemůže mít žádný vliv na plnění funkcí lesa jako celku, a to ani na funkce vodohospodářské,
půdoochranné a ekologicko-stabilizační. Rozsah zásahu je tedy zanedbatelný a není zřejmé,
proč nemohla být preferována mimoprodukční funkce lesa před funkcí produkční.
Bezlesí v dané lokalitě ve větším rozsahu, než předpokládal lesní hospodářský plán,
nezpůsobil on, ale bylo důsledkem kalamity. Vzhledem k rozsahu zásahu se tudíž jedná o běžné
hospodaření, což je zásadní pro posouzení viny za správní delikt.
[12] Městský soud nedostál své povinnosti zakotvené v §36 odst. 1 s. ř. s. a nepoučil
stěžovatele o tom, že jeho návrh na moderaci pokuty nebyl dostatečně odůvodněn.
[13] Z výše uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[14] Žalovaný ve vyjádření uvedl, že odvození pojmu „běžné hospodaření“ z porovnání malé
rozlohy zasaženého pozemku s celkovou rozlohou lesních pozemků obhospodařovaných
stěžovatelem postrádá logiku. Tato argumentace totiž staví do nerovného postavení vlastníky
rozdílných výměr lesních pozemků – vlastníci velkých výměr by mohli „běžně“ hospodařit
způsobem, který by u malých výměr představoval celkovou likvidaci pozemků určených k plnění
funkcí lesa. Lesní zákon v §13 a §20 nechrání jednotlivé vlastnické celky, ale les obecně.
Pro výklad pojmu „hospodaření v lese“ není podstatná výměra pozemků, ale charakter činnosti
na nich vykonávané. Terénní úpravy spočívající v návozu cca 1 000 m
3
zeminy v mocnosti 0,5 m
až 2 m, jímž byla zarovnána terénní deprese, nemohou být označeny za hospodaření v lese.
Daná zemina je lesnímu prostředí cizorodá, mírně alkalická, schopná zalesnění až za cca 10 let.
Rekreační funkci slouží implicitně i les bez jakýchkoli zásahů. Stěžovatel chápe podporu rekreační
funkce lesa aktivně, jako budování rekreačních prvků, cest, odpočívadel apod. I tento přístup
je možný. Není však přijatelné, aby takto pojímaná rekreační funkce na daném místě zcela
potlačila jiné funkce lesa, zejména ekologicko-stabilizační a půdoochrannou. Funkce lesa by měly
být vždy plněny současně, byť jedna může být zdůrazněna. Plnění funkcí lesa není závislé
výhradně na existenci lesního porostu, ale zejména právě na přítomnosti cenné lesní půdy
specifického složení a struktury, kterou stěžovatel svým zásahem zasypal. Proto má žalovaný
kasační stížnost za nedůvodnou.
[15] Stěžovatel v replice namítl, že rekreační funkci lesa upřednostnil pouze při vybudování
dané lesní louky na naprosto zanedbatelné ploše. Neučinil tím nic, co by poškodilo pozemky,
na nichž hospodaří. Žalovaný ignoruje skutečnost, že před provedením terénních úprav
se jednalo o zavezenou skládku, která žádnou z funkcí lesa neplnila. Po lesní kalamitě byl tento
stav zřetelný. Na les je třeba nahlížet jako na celek a je jasné, že pokud dojde k vybudování
lesní cesty, nemůže tato cesta ve stejnou chvíli plnit funkci produkční. Žalovaný opomenul,
že před provedením terénních úprav se v dané lokalitě žádná lesní půda nevyskytovala.
IV. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
[16] Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná. Na základě §109 odst. 3
a 4 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud při přezkumu rozhodnutí krajských soudů vázán rozsahem
a důvody kasační stížnosti, ledaže by bylo řízení před soudem zmatečné, bylo zatíženo vadou,
která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li rozhodnutí správního
orgánu nicotné. K výše uvedeným vadám Nejvyšší správní soud přihlíží z úřední povinnosti.
Soud přezkoumal napadený rozsudek, přihlédl k námitkám uplatněným stěžovatelem a žádné
z výše uvedených pochybení v řízení před městským soudem neshledal.
[17] Stěžovatel v kasační stížnosti rozporuje závěr správních orgánů i městského soudu,
že porušil §13 odst. 1 lesního zákona. Podle tohoto ustanovení musí být veškeré pozemky určené
k plnění funkcí lesa účelně obhospodařovány podle tohoto zákona. Jejich využití k jiným účelům
je zakázáno. O výjimce z tohoto zákazu může rozhodnout orgán státní správy lesů na základě
žádosti vlastníka lesního pozemku nebo ve veřejném zájmu.
[18] Jádrem sporu je posouzení toho, zda výše popsanou zavážkou terénní deprese zeminou
stěžovatel porušil §13 lesního zákona, tedy zda lesní pozemek nevyužil k jiným účelům
než k plnění funkcí lesa. Nejvyšší správní soud nemá pochyb o tom, že tomu tak skutečně bylo.
Navezení zeminy ze stavby hvězdárny a skrývky z písníku do lesa nenapomáhá plnění funkcí
lesa a nikterak nerozvíjí žádnou z jeho funkcí, ať už produkčních či mimoprodukčních.
Právě naopak, překrytí lesní půdy jakožto nenahraditelné složky lesního ekosystému uvedenou
zeminou, jejíž alkaličnost charakterizoval i posudek předložený stěžovatelem jako neoptimální
z hlediska růstu lesa, má ze své podstaty negativní dopady na plnění funkce lesa.
[19] Stěžovatel staví svou obranu na tom, že měl v úmyslu v lokalitě vytvořit lesní louku
a malé jezírko, plnící rekreační funkci lesa. Za plánování tohoto záměru však žádnou pokutu
nedostal. Pokutu dostal za navezení cca 1 000 m
3
výše popsané zeminy do lesa. Z ničeho přitom
nevyplývá, že navezení zeminy do lesa bylo již součástí realizace jím tvrzeného záměru a že tímto
krokem přispěl k plnění rekreační funkce lesa. Naopak z vyjádření stěžovatelova ředitele
je zřejmé, že navezení zeminy bylo rychlou reakcí na kalamitu, která odkryla dno terénní deprese
(viz str. 3 protokolu o kontrolním zjištění).
[20] Tvrzený záměr vytvoření louky s jezírkem by se neobešel přinejmenším bez vyjádření
orgánů veřejné správy (ať už stavebního úřadu, vodoprávního úřadu či orgánu ochrany
přírody), které by stěžovatel byl povinen získat před započetím realizace svého záměru.
Lze například poukázat na §3 odst. 1 písm. b) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny, který zařazuje les mezi významné krajinné prvky. Les proto lze využívat
pouze tak, aby nedošlo k ohrožení nebo oslabení jeho stabilizační funkce. U zásahu,
který by mohl vést k ohrožení či oslabení této funkce si musí ten, kdo takový záměr zamýšlí,
opatřit závazné stanovisko orgánu ochrany přírody. Vytvoření louky s umělým jezírkem v lokalitě,
kde se vyskytovaly stromy a tůně a kde byli podle šetření Inspekce opakovaně pozorováni
chránění živočichové, přitom může představovat zásah, u něhož hrozí minimálně oslabení
ekologicko-stabilizační funkce. Stěžovatel však žádné souhlasné stanovisko či jiný dokument,
z něhož by vyplývalo, že navezení zeminy ze stavby a písníku bylo součástí realizace projektu
lesní louky s jezírkem, nepředložil ani ve správním, ani v soudním řízení. Sám ředitel
stěžovatele naopak uvedl, že žádný orgán ochrany přírody ani příslušný orgán státní správy
lesů nekontaktoval (viz str. 3 protokolu o kontrolním zjištění). O výjimku ze zákazu užití
lesních pozemků k jiným účelům než pro plnění funkcí lesa stěžovatel požádal až dodatečně,
v reakci na zahájené správní řízení.
[21] Podle Nejvyššího správního soudu tak chybí dostatečně zřetelná spojitost mezi
navezením zeminy a vytvořením lesní louky s jezírkem, a to zejména z časového hlediska.
Zatímco první stěžovatel již realizoval, druhé zůstalo v rovině tvrzení. Není tak vůbec zřejmé,
kdy a v jaké podobě k realizaci uvedeného záměru dojde. To zároveň ztěžuje, až znemožňuje
posouzení toho, do jaké míry bude tvrzený záměr naplňovat funkce lesa. V případě přistoupení
na stěžovatelovu argumentaci by se také klidně mohlo stát, že uplynou lhůty pro zahájení řízení
o uložení pokuty podle §5 odst. 2 zákona o Inspekci a k vytvoření lesní louky s jezírkem vůbec
v dané době nedojde. Z právě uvedených důvodů se tedy nelze ztotožnit s kasační námitkou,
že louka s jezírkem budou odpovídat požadavkům §13 lesního zákona, neboť budou určeny
k rekreaci.
[22] Nadto má Nejvyšší správní soud, podobně jako městský soud, pochyby,
že vytvoření půlhektarové louky s umělým jezírkem v lese by naplňovalo účel lesního zákona,
vyjádřený v jeho §1. Byť by možná takový zásah do lesa zvýšil rekreační atraktivitu pozemku
pro některé návštěvníky, zároveň by tím byly potlačeny ostatní funkce lesa, včetně funkce
ekologicko-stabilizační, které jsou primárně spjaty s dřevním porostem a lesní půdou.
I v případě lesů se zvýšenou rekreační funkcí nelze ostatní funkce lesa zcela potlačit na úkor
rekreace. Ad absurdum by jinak mohl obstát i zásah do lesa v podobě vybudování bazénu
s vířivkou či golfového hřiště (srov. Drobník, J., Dvořák, P.: Lesní zákon. Komentář. Wolters
Kluwer, 2010, dostupný z databáze ASPI, komentář k §6 a §8 odst. 2). V takových případech,
stejně jako v případě vytvoření louky s jezírkem, však už nepramení relaxace návštěvníků
z existence lesa, ale z existence těchto staveb; proto nelze říci, že by takový pozemek,
na kterém by bylo vybudováno kupříkladu zmíněné golfové hřiště, plnil funkci lesa ve smyslu
§13 lesního zákona.
[23] K námitce, že stěžovatel takto konal pouze na zanedbatelném území oproti celkové
rozloze lesů, které obhospodařuje, Nejvyšší správní soud odkazuje na přiléhavé vyjádření
žalovaného ke kasační stížnosti, s nímž se plně ztotožňuje. Z hlediska §13 lesního zákona
není rozloha pozemku zásadní, tím méně srovnání rozlohy lesa, do nějž bylo zasaženo,
s celkovou rozlohou lesů obhospodařovaných stěžovatelem. K velikosti zasažené plochy
se přihlíží až při rozhodování o výši pokuty podle §5 odst. 1 zákona o Inspekci.
[24] Tvrzení stěžovatele z repliky, že se v dané lokalitě nenacházela žádná lesní půda,
je skutkovou novotou ve smyslu §109 odst. 5 s. ř. s. Již žalovaný ve svém rozhodnutí uvedl,
že stěžovatel překryl původní kyselou lesní půdu vysokou vrstvou půdy mírně alkalické
(str. 6 rozhodnutí). Stěžovatel s tímto závěrem, zahrnujícím zjištění, že zde před zavezením lesní
půda byla, v řízení před městským soudem po skutkové stránce nepolemizoval, proto tak nemůže
činit ani v řízení před Nejvyšším správním soudem. Skutkovou novotu představuje i tvrzení
z repliky, že se jednalo o zavezenou skládku, která žádnou z funkcí lesa neplnila. Nebylo sporu
o tom, že kalamita odkryla staré odpady, zejména kusy betonu (viz fotografie ve správním spise).
Stěžovatel však dříve než ve své replice v řízení o kasační stížnosti nenamítal, třebaže mohl,
že pozemek v důsledku výskytu těchto odpadů neplnil funkce lesa již před jeho zásahem.
[25] Námitka, že městský soud porušil §36 odst. 1 s. ř. s. tím, že stěžovatele nepoučil
o nedostatečně odůvodněném návrhu na moderaci pokuty, je také nedůvodná. Již v rozsudku
ze dne 30. 11. 2005, čj. 1 As 30/2004 - 82, Nejvyšší správní soud uvedl: „[P]okud žalobce tvrdí pouze
to, že neporušil zákon a že mu nevznikla odpovědnost (žalobní námitky tedy směřují jen proti samotnému
posouzení jeho jednání jako deliktního), nebude se moci později domáhat moderace trestu. Aby tak mohl učinit,
musí již v žalobě výslovně napadat nepřiměřenost trestu a své přesvědčení o tom, že správní orgán pochybil
při stanovení výše trestu, musí v průběhu řízení před soudem též zdůvodnit. Tomu žalobkyně v projednávané věci
dostála, a Městský soud v Praze tak o jejím návrhu na moderaci mohl rozhodnout“. V nyní posuzované věci
stěžovatel pouze v úplném závěru žaloby navrhl, aby soud ve smyslu §65 odst. 3 s. ř. s. upustil
od sankce, či aby ji v zákonem stanovených mezích snížil. Svůj návrh nijak blíže neodůvodnil.
A contrario tedy postupoval městský soud v souladu s výše citovaným rozsudkem.
[26] Podle §36 odst. 1 s. ř. s. mají účastníci v řízení rovné postavení. Soud je povinen
poskytnout jim stejné možnosti k uplatnění jejich práv a poskytnout jim poučení o jejich
procesních právech a povinnostech v rozsahu nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli
újmu. Tato povinnost je významná zvláště u účastníků řízení, kteří nemají potřebné znalosti
či prostředky k efektivnímu vedení sporu (viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 25. 9. 2008, čj. 7 As 44/2008 – 79). Je sporné, do jaké míry tato poučovací povinnost
dopadá v případě takových účastníků i na odstraňování nedostatečného odůvodnění návrhu
na moderování pokuty podle §78 odst. 2 s. ř. s., ovšem v nyní posuzovaném případě nepřichází
tato potřeba napravit cestou poučení nerovnost mezi účastníky vůbec v úvahu.
[27] V nyní posuzované věci vedla spor se správními orgány akciová společnost
obhospodařující lesní pozemky o značné rozloze, u které lze rozumně předpokládat
přinejmenším základní orientaci ve správním právu. Stěžovatel podal žalobu splňující
požadavky na její projednání soudem. Nelze tedy městskému soudu vytknout, že v tomto
konkrétním případě stěžovatele nepoučil o tom, že návrh na moderaci pokuty musí být
odůvodněn, neboť neměl důvod se domnívat, že se jedná o výše popsanou situaci,
na kterou §36 odst. 1 s. ř. s. míří, tedy situaci, kdy osoba vedoucí spor se správním orgánem není
z objektivních důvodů schopna v soudním řízení efektivně uplatňovat svá práva a být správnímu
orgánu „rovnocenným soupeřem“. Tím spíše uvedené platí proto, že požadavek na odůvodnění
návrhu na moderaci pokuty (a v podstatě jakéhokoli návrhu) není složitým procesním pravidlem,
ale základním a logickým požadavkem, korespondujícím s dispoziční zásadou vyjádřenou v §75
odst. 2 s. ř. s. Námitka proto není důvodná.
[28] Obiter dictum Nejvyšší správní soud dodává, že pokutu ve výši 60 000 Kč za výše
popsaný delikt rozhodně nepovažuje za zjevně nepřiměřenou ve smyslu §78 odst. 2 s. ř. s.
Za spáchání deliktu uvedeného v §4 písm. a) zákona o Inspekci tento předpis stanoví pokutu
až do výše 5 000 000 Kč. Stěžovatel tedy dostal v rámci zákonného rozpětí velmi nízkou pokutu,
přičemž závažnost výše popsaného deliktu lze stěží hodnotit jako zanedbatelnou. Těžko lze proto
považovat uloženou sankci za zjevně neadekvátní a vůči stěžovateli nespravedlivou.
V. Závěr a náklady řízení
[29] Kasační námitky uplatněné stěžovatelem tedy nebyly Nejvyšším správním soudem
shledány důvodnými a ani z přezkumu dle §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., který Nejvyšší správní soud
provádí z úřední povinnosti, nevyplynul důvod pro zrušení napadeného rozsudku městského
soudu. Kasační stížnost proto byla v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. větou poslední zamítnuta.
[30] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud
podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch,
proto mu právo na náhradu nákladů řízení nenáleží. Toto právo by náleželo žalovanému,
protože však žalovaný žádné náklady neuplatňoval a Nejvyšší správní soud ani žádné náklady,
jež by mu vznikly a jež by překročily náklady jeho běžné administrativní činnosti, ze spisu
nezjistil, rozhodl tak, že ani žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. září 2016
Zdeněk Kühn
předseda senátu