ECLI:CZ:NSS:2016:2.AS.168.2016:28
sp. zn. 2 As 168/2016 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky
a soudkyň JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobců: a) V. V., b) M. V.,
c) V. Vl., všichni zastoupeni JUDr. Milanem Jelínkem, advokátem se sídlem Resslova 1253/17a,
Hradec Králové, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem
Mariánské náměstí 2, Praha 1, ve věci žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 2. 2014,
č. j. MHMP 218423/2014, v řízení o kasačních stížnostech žalobců proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 25. 5. 2016, č. j. 3A 49/2014 - 46,
takto:
I. Kasační stížnosti se zamítají .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasačních stížnostech.
Odůvodnění:
I. Rozsudek městského soudu
[1] Rozsudkem ze dne 25. 5. 2016, č. j. 3A 49/2014 - 46, zamítl Městský soud v Praze
(dále jen „městský soud“) žalobu, kterou se žalobci domáhali zrušení rozhodnutí žalovaného
ze dne 21. 2. 2014, č. j. MHMP 218423/2014, kterým bylo zamítnuto jako nepřípustné
jejich odvolání a potvrzeno rozhodnutí Úřadu městské části Praha 10 ze dne 25. 8. 2011,
č. j. P10-092618/2011, kterým byla povolena stavba - stavební úpravy podkroví - dvou bytových
jednotek v bytovém domě na pozemku parc. č. X, v katastrálním území M., P. 10, M. č. p. 5, U T.
1.
[2] Městský soud při rozhodování o žalobě vycházel z následujících skutkových zjištění.
Projektová dokumentace obsahuje detailní popis půdní vestavby – dvou bytových jednotek
v objektu na adrese U T. 1, P. 10, č. p. 5, v katastrálním území M. Dle průvodní zprávy se jedná o
vybudování dvou nových bytových jednotek v původním prostoru stávajícího bytového domu. Z
technické zprávy, architektonického a stavebního řešení vyplývá, že vestavba půdního prostoru
kopíruje stávající hranice obvodu stavby a zastavěná plocha domu se nemění. Při pohledu na
stavbu reprezentují nový stav na každé straně domu tři vikýře s okny posazené na střechu, které
nepřesahují půdorys již existující střechy. V případě štítových pohledů reprezentuje nový stav na
každé straně domu jeden vikýř s oknem posazeným na střechu, který nepřesahuje půdorys již
existující střechy. Na všech stranách domu existovala již za původního stavu okna v 2.
nadzemním podlaží.
[3] Po právní stránce městský soud uvedl, že předmětem právního posouzení je otázka,
zda žalobcům přísluší právo být účastníky stavebního řízení dle §109 odst. 1 písm. e) zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném
do 31. 12. 2012 (dále jen „stavební zákon“). V daném případě je nesporné, že žalobci
jsou vlastníky sousedního pozemku parc. č. X v katastrálním území M., který sousedí s parcelou,
kde došlo k posuzovaným úpravám. Městský soud se tedy zaměřil na to, zda bylo vlastnické
právo žalobců přímo dotčeno navrhovanou stavbou, a dospěl k závěru, že nikoliv. Ohledně
námitky žalobců, že vybudováním římsy a vikýřového okna došlo k podstatnému přesahu stavby
nad pozemek žalobců, dospěl městský soud k závěru, že takový přesah nevyplývá z projektové
dokumentace, a pokud skutečně k přesahu došlo, pak k němu nedošlo v důsledku vydání
stavebního povolení, ale v důsledku jednání stavebníka. Stejně se městský soud vypořádal i
s námitkou žalobců, že při provádění stavby byla vyvěšována stavební zařízení nad pozemek
žalobců. K námitce žalobců, že nově vybudovanými okny dojde k zmnožení počtu osob, které
budou svým výhledem zasahovat žalobcům do jejich práva na soukromí, městský soud uvedl
s odkazem na rozhodovací praxi Nejvyššího soudu, že o imisi pohledem lze uvažovat pouze
v mimořádných případech, kdy dochází až k šikanóznímu narušování soukromí vlastníka
sousední nemovitosti, což žalobci netvrdí. Dále městský soud uvedl, že k aplikaci §28 odst. 1
správního řádu nedošlo, neboť správní orgán neměl pochybnosti při úvahách o účastenství
žalobců a při aplikaci §109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona.
[4] Z výše uvedených důvodů proto městský soud napadeným rozsudkem žalobu zamítl.
II. Kasační stížnosti žalobců a vyjádření žalovaného
[5] Žalobci (dále jen „stěžovatelé“) v kasačních stížnostech podaných v zákonné lhůtě
uplatnili důvod podle ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[6] Stěžovatelé namítají, že městský soud nesprávně interpretoval ustanovení §109
odst. 1 písm. e) stavebního zákona a rozhodl nezákonně, když žalobcům postavení účastníků
řízení nepřiznal. Závěry městského soudu jsou předčasné, protože se zabýval mírou dotčení práv
žalobců, která však měla být posouzena v rámci stavebního řízení za plného respektování
účastnických práv žalobců. Stěžovatelé předně namítají, že již z projektové dokumentace plyne,
že nové vikýřové okno nepatrně přesáhne obvodovou zeď domu, o tvrzených 5 cm, nikoliv však
stávající přesah střechy. Na tuto skutečnost byl soud upozorněn ve vyjádření žalovaného ze dne
12. 6. 2014. Dle názoru stěžovatelů již tato skutečnost postačuje k závěru, že stěžovatelé mohli
být přímo dotčeni na svých vlastnických právech.
[7] Stěžovatelé dále namítají, že soud řešil konečnou odpověď na námitku žalobců
o zmnožení počtu osob, které svým výhledem budou zasahovat do ústavně zaručeného práva
žalobců na soukromí. Námitka stěžovatelů přitom směřovala k tomu, že tato skutečnost
je způsobilá založit pochybnost o tom, že stavbou může dojít k dotčení vlastnického práva
stěžovatelů. Možnost zasažení do práv stěžovatelů dokládá i obšírné posouzení městským
soudem, ke kterému ale mělo dojít ve stavebním řízení, které mělo být vedeno při respektování
účastnických práv stěžovatelů.
[8] Závěrem stěžovatelé namítají, že dotčení práv vlastníků sousedních pozemků stavebními
pracemi vyplývá ze stavební dokumentace, neboť je nepochybné, že se stavba nachází na samé
hranici pozemků, a tato skutečnost by sama o sobě měla vzbudit pochybnosti o možném dotčení
práv stěžovatelů. Stěžovatelé uzavírají, že z důvodů výše zmíněných měli být dle ustanovení
§109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona účastníky řízení o vydání stavebního povolení, případně
měli být za účastníky považováni při subsidiárním použití §28 zákona č. 500/2004 Sb., správní
řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen “správní řád“).
[9] Z výše uvedených důvodů stěžovatelé navrhují, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek zrušil a vrátil věc městskému soudu k dalšímu řízení.
[10] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil přípisem ze dne 7. 7. 2016,
č. j. MHMP 1173294/2016, v němž uvedl, že stěžovatelé stále jasně nespecifikovali,
v čem spatřují přímé dotčení svých vlastnických práv stavbou. Žalovaný poukázal na skutečnost,
že účastenství ve stavebním řízení nezakládá prosté sousedství, ale právě také přímé dotčení
na právech. Pokud jde o stěžovateli tvrzený přesah vikýřového okna o cca 5 cm nad pozemek
stěžovatelů, je tento zcela v toleranci střední souřadnicové chyby (body převzaté ze schváleného
návrhu pozemkových úprav se považují za body určené se základní souřadnicovou
chybou mxy = 0,14 m, nepřesnost tedy může být až ± 14 cm) a lze jej tedy považovat
za zanedbatelný, navíc nepřesáhne existující přesah střechy. Ohledně možného subsidiárního
použití §28 správního řádu žalovaný uvedl, že stavební úřad nemohl vydat usnesení
dle §28 odst. 1 správního řádu, neboť stěžovatelé své účastenství tvrdili až v odvolání proti
stavebnímu povolení. V takovém případě se otázka účastenství řeší v rozhodnutí o odvolání
ve věci samé, kdy odvolací správní orgán musí mimo jiné posoudit, zda odvolání bylo podáno
osobou k tomu oprávněnou, tedy účastníkem řízení. Pokud shledá nesplnění této podmínky,
postupuje dle ustanovení §92 správního řádu a odvolání jako nepřípustné zamítne. V dalším
žalovaný odkazuje na rozhodnutí o odvolání ze dne 21. 2. 2014, č. j. MHMP 218423/2014,
a na vyjádření k obsahu žaloby ze dne 12. 6. 2014.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
vázán rozsahem a důvody, které uplatnili stěžovatelé v podaných kasačních stížnostech, přitom
sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[12] Dle ustanovení §109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona, ve znění účinném
do 31. 12. 2012, je účastníkem stavebního řízení vlastník sousedního pozemku nebo stavby
na něm, může-li být jeho vlastnické právo navrhovanou stavbou přímo dotčeno.
[13] Dle ustanovení §28 odst. 1 správního řádu, za účastníka bude v pochybnostech považován
i ten, kdo tvrdí, že je účastníkem, dokud se neprokáže opak. O tom, zda osoba je či není účastníkem,
vydá správní orgán usnesení, jež se oznamuje pouze tomu, o jehož účasti v řízení bylo rozhodováno, a ostatní
účastníci se o něm vyrozumí. Postup podle předchozí věty nebrání dalšímu projednávání a rozhodnutí věci.
[14] Jelikož v celém řízení nebylo sporu o tom, že stěžovatelé jsou vlastníky pozemku
sousedícího s předmětnou stavbou, byla předmětem právního posouzení otázka, zda mohlo
být vlastnické právo stěžovatelů přímo dotčeno povolovanou stavbou.
[15] Předně Nejvyšší správní soud hodnotil obecně uplatněnou námitku stěžovatelů,
že se městský soud neměl zabývat mírou dotčení práv stěžovatelů, ale měl tak učinit správní
orgán při rozhodování o věci, při plném respektování účastenství stěžovatelů. Nejvyšší správní
soud k tomu konstatuje, že postup městského soudu byl správný. Žaloba stěžovatelů mířila
proti rozhodnutí o odvolání, ve kterém se správní orgán musel účastenstvím zabývat,
aby mohl dospět k závěru, zda stěžovatelům vůbec náleží aktivní legitimace k podání opravného
prostředku. Musel si tedy sám učinit závěr o tom, zda jsou stěžovatelé účastníky řízení podle
§109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona. Na základě závěru, že stěžovatelé účastníky nejsou,
zamítl odvolání jako nepřípustné. Pokud měl městský soud rozhodnout v následném řízení
o žalobě proti tomuto rozhodnutí, musel se tedy kritérii účastenství stěžovatelů zabývat věcně
v rámci žalobních bodů a posoudit, zda tato kritéria stěžovatelé splňují.
[16] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou stěžovatelů, že vybudováním vikýřových
oken došlo k přesahu obvodové zdi, tento přesah vyplývá z projektové dokumentace a jedná
se o přímé dotčení práv stěžovatelů stavbou. Nejvyšší správní soud konstatuje, že tvrzený přesah
římsy vikýřových oken přes obvodovou zeď vyplývá nejen ze stavební dokumentace, ale také
z tvrzení žalobců a vyjádření žalovaného v předcházejícím řízení. Tato skutečnost je tedy
shledána nespornou. Z projektové dokumentace však dále vyplývá, že již ve stavu před zahájením
stavebního řízení přesahovala obvodovou zeď střecha předmětné stavby, která tak zasahovala
nad pozemek stěžovatelů. Nepatrný přesah římsy vikýřových oken přitom ani zdaleka nedosahuje
již stávajícího přesahu střechy. Ačkoliv tedy římsa přesahuje obvodovou zeď, nepřesahuje
stávající střechu stavby. Z těchto skutečností je zřejmé, že stěžovatelé nebudou touto změnou
stavby přímo dotčeni, neboť případný přesah sousední stavby nad jejich pozemek se nezmění.
[17] Další námitkou, kterou se Nejvyšší správní soud zabýval, je zmnožení počtu oken
směřujících na pozemek ve vlastnictví stěžovatelů a z toho důvodu zvýšený počet osob,
které budou svým výhledem zasahovat do práva stěžovatelů na soukromí. Jak vyplývá
z projektové dokumentace, na pozemek stěžovatelů již před zahájením stavebního řízení
směřovala okna z předmětné stavby. K možnosti považovat obtěžování pohledem za imisi
se vyjádřil Nejvyšší soud ve svém rozsudku ze dne 12. 12. 2001, sp. zn. 22 Cdo 1629/99,
když dovodil, že „aby bylo možno obtěžování pohledem považovat za imisi, muselo by jít o mimořádnou situaci,
při které by bylo soustavně a závažným způsobem narušováno soukromí vlastníka nebo uživatele sousední
nemovitosti; zpravidla by šlo o případy, kdy vlastnické právo by bylo zneužíváno k nahlížení do sousední
nemovitosti za účelem narušování soukromí sousedů anebo by došlo ke stavební změně, umožňující nahlížení
do dosud uzavřených prostor, přičemž tuto změnu by neodůvodňovaly oprávněné zájmy toho, kdo změnu provedl.
Při posuzování věci je třeba přihlížet k oprávněným zájmům všech účastníků řízení. Je též třeba vycházet
ze skutečnosti, že obecně nelze ukládat těm, kdo mají faktickou možnost nahlížet do cizích oken, aby provedli
taková opatření, kterými by tuto možnost vyloučili; to by znamenalo, že vlastníci nemovitostí by byli nuceni
je ohradit takovým způsobem, že by z nich nebyl možný výhled na cizí nemovitosti, resp. by byli nuceni zřizovat
okna situovaná jen tak, že by z nich nebylo vidět sousední nemovitosti. Stejně by bylo třeba ohradit veřejná
prostranství, ze kterých je vidět např. do oken bytů. Proto je – v souladu s dlouhodobě respektovanými zvyklostmi
– na tom, kdo se cítí být obtěžován pohledem, aby provedl opatření, která by tomuto obtěžování zabránila.
Tomu odpovídá praxe pořizování záclon, závěsů, žaluzií, neprůhledných plotů apod., těmi, kdo nechtějí být takto
obtěžování, nikoliv těmi, kdo by mohli do domů, příp. jiných nemovitostí nahlížet.“ Jak vyplývá z rozsudku
Nejvyššího soudu, jehož závěry jsou aplikovatelné i na nyní řešenou věc, je možné pohled
považovat za imisi jen v mimořádných případech a v ostatních případech je na těch, kteří
si připadají možným pohledem obtěžováni, aby pomocí různých technických řešení zabránili
ostatním na svůj pozemek nebo do své nemovitosti hledět. Daný případ však v tomto ohledu
mimořádný není, když ani stěžovatelé neuvedli důvody, které by mohly soud dovést k závěru
o nadměrném sledování (resp. dotčení) jejich pozemku z nově zbudovaných oken v porovnání
s běžným užíváním oken u obytných prostor.
[18] K námitce stěžovatelů, že během stavebních prací byli obtěžováni imisemi, vyvěšováním
stavebních zařízení nad pozemkem v jejich vlastnictví a ostatní stavební činností, Nejvyšší správní
soud konstatuje, že ani tato námitka není důvodná, přičemž vyhodnotil závěry městského soudu
jako správné. Správní orgány ve stavebním povolení uložily stavebníkovi podmínky provádění
stavby, které zabraňovaly nadměrnému zasahování do vlastnického práva stěžovatelů. Městský
soud přiléhavě poukázal na §127 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění
pozdějších předpisů, a §1013 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ze kterých
vyplývá, že výkon vlastnického práva je limitován přiměřeností zásahů do práv druhých. Pokud
tedy správní orgány zavázaly stavebníka určitými podmínkami a z projektové dokumentace
nevyplývá, že by stavební práce znamenaly nutnost nepřiměřených zásahů do práv stěžovatelů,
jsou stěžovatelé povinni strpět provádění přestavby a imise, které nesporně provázejí každou
stavbu, s tím související. V případě, že dojde při provádění stavby k nepřiměřenému zásahu
do práv vlastníků okolních nemovitostí, jsou tito oprávněni bránit svá práva např. v řízení
dle občanského soudního řádu. Na rozhodování o vydání stavebního povolení nemá
toto následné porušení povinností vliv, neboť nelze v každém stavebním řízení s předstihem
předpokládat, že stavebník své povinnosti poruší a zasáhne tak mírou nepřiměřenou do práv
ostatních oprávněných subjektů.
[19] Stěžovatelé také namítli, že pokud nebyli zahrnuti do okruhu účastníků podle
§109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona, měli být za účastníky považováni při subsidiárním
použití §28 odst. 1 správního řádu. Ze správního spisu vyplývá, že stěžovatelé před správním
orgánem I. stupně namítali skutečnost, že měli být vzati za účastníky řízení v podání
datovaném 3. 8. 2012, které bylo správnímu orgánu doručeno 6. 8. 2012. Jak sami uvádějí, činí
tak až v souvislosti se zahájením stavby dle vydaného stavebního povolení, které mělo nabýt
právní moci 13. 9. 2011. Procesní postup podle §28 odst. 1 správního řádu je však možný pouze
v průběhu řízení. Po vydání rozhodnutí, v tomto případě stavebního povolení, již není možné
usnesení o účastenství podle §28 odst. 1 správního řádu vydat. Nelze tedy stěžovatele
ani za účastníka považovat. Správní orgán již vydané rozhodnutí nemůže sám zrušit nebo změnit
na základě podání osob, které se považují za účastníky řízení. Ke zrušení nebo změně rozhodnutí
může dojít jen z důvodů specifikovaných v příslušných procesních předpisech. (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2015, č. j. 9 As 222/2014 – 147). Nejvyšší správní
soud k tomu dále uvádí, že v daném případě se správní orgány účastenstvím zabývaly,
přičemž nedospěly k žádným pochybnostem o okruhu účastníků a s ohledem na projektovou
dokumentaci sestavily okruh účastníků pouze z vlastníků stavby a vlastníků pozemku, na kterém
stavba stojí. Zároveň se zabývaly i možným účastenstvím podle §109 odst. 1 písm. e) stavebního
zákona, přičemž již správní orgán I. stupně konstatoval, že „[v]lastnická práva vlastníků okolních
nemovitostí nemohou být stavbou (jejím provedením a prováděním) přímo dotčena, neboť se jedná o půdní vestavbu
ve stávajícím domě“ (viz rozhodnutí Úřadu městské části Praha 10 ze dne 25. 8. 2011,
č. j. P10-092618/2011). Podání stěžovatelů, ve kterém namítají, že měli být účastníky řízení
o vydání stavebního povolení, tedy bylo správními orgány vzato jako odvolání proti vydanému
stavebnímu povolení a řádně vypořádáno v odvolacím řízení.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] Nejvyšší správní soud ze všech výše uvedených důvodů kasační stížnosti
podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl jako nedůvodné. Ve věci rozhodl v souladu
s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasačních stížnostech
zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
[21] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., dle kterých nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci
plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelé v soudním řízení úspěch neměli,
proto nemají právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který by jinak měl právo na náhradu
nákladů řízení, nevznikly v řízení o kasační stížnosti žádné náklady, a proto mu jejich náhradu
soud nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. října 2016
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu