ECLI:CZ:NSS:2016:2.AS.201.2016:30
sp. zn. 2 As 201/2016 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky
a soudkyň JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: Mgr. M. M.,
zastoupený Mgr. Sylvou Šiškeovou, advokátkou se sídlem Jakubské nám. 4, Brno, proti
žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, ve věci žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Krajského soudu v Brně ze dne 23. 6. 2016, č. j. 31 A 63/2016 - 20,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 23. 6. 2016, č. j. 31 A 63/2016 - 20,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Usnesení krajského soudu
[1] Usnesením Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) ze dne 23. 6. 2016,
č. j. 31 A 63/2016 - 20, byla věc postoupena Městskému soudu v Praze. V odůvodnění tohoto
usnesení krajský soud uvedl, že žalobce žalobou na ochranu před nezákonným zásahem ze dne
7. 3. 2016, ve znění doplnění žaloby ze dne 3. 6. 2016, brojí proti zásahu Ministerstva vnitra.
S odkazem na §7 odst. 2 větu první a §7 odst. 5 větu první zákona č. 150/2002 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), pak krajský soud uzavřel, že soudem místně a věcně
příslušným k projednání a rozhodnutí věci je Městský soud v Praze, v jehož obvodu má žalovaný
své sídlo.
II. Kasační stížnost žalobce
[2] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě napadl
usnesení krajského soudu z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[3] V kasační stížnosti stěžovatel nejprve zrekapituloval, že se žalobou ze dne 7. 3. 2016
domáhá u krajského soudu ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu, který spatřuje
v tom, že v důsledku osvojení jeho osoby v souladu s §846 zákona č. 89/2012 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“), mu bylo v evidenci rodných čísel odebráno
rodné číslo X a nahrazeno novým rodným číslem X. Věc přitom byla vedena u krajského soudu
pod sp. zn. 31 A 24/2016. Podáním ze dne 3. 6. 2016 žalobce rozšířil pasivní žalobní legitimaci,
když vedle Úřadu městské části Brno – střed označil jako druhý žalovaný subjekt Ministerstvo
vnitra. Krajský soud následně usnesením ze dne 13. 6. 2016, č. j. 31 A 24/2016 – 55, předmětnou
žalobu v části, ve které žalobce brojí proti zásahu Ministerstva vnitra, vyloučil k samostatnému
projednání. Napadeným usnesením pak byla žaloba směřující proti žalovanému Ministerstvu
vnitra postoupena Městskému soudu v Praze.
[4] Stěžovatel v kasační stížnosti namítl, že krajský soud nesprávně přistoupil k vyloučení
věci k samostatnému projednání, i když se nejednalo o řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu ve smyslu §65 a násl. s. ř. s., přičemž nebyla splněna ani zákonná podmínka,
podle níž k vyloučení věcí může soud přistoupit, není-li společné řízení možné nebo vhodné.
V dané věci však podle názoru stěžovatele bylo společné řízení jak možné, tak i vhodné. Krajský
soud nadto rozhodnutí o vyloučení věci nijak neodůvodnil, a proto nebylo možné seznat,
jakou úvahou se při svém rozhodování o vyloučení věci k samostatnému projednání řídil.
Přitom je zjevné, že se toto rozhodnutí stalo podkladem pro napadené usnesení o postoupení
věci Městskému soudu v Praze.
[5] K vydání rozhodnutí o vyloučení věci tak podle stěžovatele nebyly splněny zákonné
podmínky, přičemž se v daném případě nejedná o pluralitu napadených rozhodnutí,
ale o pluralitu subjektů, které byly účastny na daném nezákonném zásahu. Jedná se tak o skutkově
a právně totožnou věc, neboť oba správní orgány, jež byly stěžovatelem vnímány a označeny
jako pasivně legitimované, činily úkony ve stejné věci, navíc ve věci týkající se téhož jednoho
účastníka řízení (tj. stěžovatele).
[6] Stěžovatel dále konstatoval, že došlo k účelovému užití institutu vyloučení věci
k samostatnému projednání a k umělému navýšení počtu řízení před soudem, a to v rozporu
s dispoziční zásadou. Stěžovatel byl v souladu s touto zásadou oprávněn v žalobě označit všechny
správní orgány, u nichž má za to, že předmětný nezákonný zásah způsobily. Pokud stěžovatel
vymezil dva různé pasivně legitimované správní orgány, bylo zcela v souladu s jeho autonomií
vůle podat žalobu správnímu soudu dle místní příslušnosti kteréhokoliv ze žalovaných subjektů,
tím spíše v případě, kdy stěžovatel při podání žaloby označil jako žalovaný subjekt Úřad městské
části Brno – střed, a tedy žalobu správně podal místně příslušnému Krajskému soudu v Brně.
[7] V daném případě tak byl postup krajského soudu dle názoru stěžovatele v rozporu
s jeho dispozičním oprávněním, jakož i zásadou procesní ekonomie. Stěžovatel v této souvislosti
poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 14. 7. 2008, sp. zn. I. ÚS 1238/08, a rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2006, č. j. 1 Afs 24/2015 – 70, a ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 2 As 53/2004 - 76.
[8] Stěžovatel je tedy přesvědčen, že krajský soud neměl vůbec rozhodnout o postoupení věci
Městskému soudu v Praze, a to s ohledem na skutečnost, že pro vydání tohoto rozhodnutí nebyly
splněny zákonné předpoklady, neboť nemělo být vůbec vydáno předcházející rozhodnutí
o vyloučení věci. Tímto postupem krajského soudu byl stěžovatel zásadním způsobem zkrácen
na svých právech.
[9] Ze všech uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené
usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Stěžovatel rovněž navrhl,
aby Nejvyšší správní soud zrušil usnesení krajského soudu ze dne 13. 6. 2016,
č. j. 31 A 24/2016 – 55, kterým byla žaloba v části, ve které stěžovatel brojí proti zásahu
Ministerstva vnitra, vyloučena k samostatnému projednání, případně aby byl krajský soud zavázán
závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu k tomu, aby řízení ve věcech
sp. zn. 31 A 24/2016 a sp. zn. 31 A 63/2016 vedl společně.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané
kasační stížnosti, a s přihlédnutím k vadám, které je povinen zkoumat z úřední povinnosti.
[11] Podle §82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo
proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany
proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
[12] Podle §83 s. ř. s. je žalovaným správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl zásah;
jde-li o zásah ozbrojených sil, veřejného ozbrojeného sboru, ozbrojeného bezpečnostního sboru nebo jiného
obdobného sboru, který není správním orgánem, anebo příslušníka takového sboru, je žalovaným správní orgán,
který takový sbor řídí nebo jemuž je takový sbor podřízen, a u obecní policie obec.
[13] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
usnesení. Již v usnesení ze dne 21. 12. 2007, č. j. Nad 22/2007 – 101, totiž Nejvyšší správní soud
vyslovil závěr, že usnesení o postoupení věci místně příslušnému soudu musí být řádně
odůvodněno. Toto usnesení může citelně zasáhnout účastníka řízení v právu na zákonného
soudce, a proto z něj musí být seznatelné, z jakých důvodů soud považuje za místně příslušný
k vyřízení věci jiný krajský soud. Toto rozhodnutí zároveň musí být přezkoumatelné pro případ,
že proti němu bude podána kasační stížnost. Je tedy nutné, aby obsahovalo alespoň stručnou,
ale zřetelnou úvahu o místní příslušnosti jiného krajského soudu, která může být podrobena
přezkumu Nejvyšším správním soudem.
[14] V dané věci však Nejvyšší správní soud nemohl námitce stěžovatele týkající
se nepřezkoumatelnosti napadeného usnesení, která ani nebyla blíže konkretizována, přisvědčit.
Krajský soud srozumitelně a logicky vysvětlil, proč je k vyřízení věci místně příslušný Městský
soud v Praze. Své závěry opřel o příslušná zákonná ustanovení, a tudíž dostál požadavkům
na odůvodnění usnesení o postoupení věci, které klade judikatura Nejvyššího správního soudu.
[15] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou zákonnosti důvodů rozhodnutí krajského
soudu o postoupení věci Městskému soudu v Praze. V tomto kontextu je třeba předně
konstatovat, že u zásahové žaloby na rozdíl od žaloby proti rozhodnutí správního orgánu
či návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části nemůže žalobce v žalobě odkázat
na rozhodnutí či opatření obecné povahy jako na jakýsi „balíček“, v němž je obsah
jím napadeného jednání veřejné správy formalizovaným způsobem zaznamenán. Naopak musí
jednání veřejné správy, jemuž vyčítá nezákonnost, dostatečně jednoznačně, určitě a úplně popsat
tak, aby je soud mohl odlišit od jiných jednání veřejné správy (individualizovat a konkretizovat
je) a na základě toho hodnotit, která entita v rámci veřejné správy jednala (eventuelně zda vůbec
jde o jednání přičitatelné veřejné správě) a zda jednala zákonně.
[16] Správní soud tak má v první řadě po žalobci důsledně požadovat, aby k údajnému zásahu
veřejné správy, proti kterému brojí, uvedl všechny podstatné skutkové okolnosti, na základě nichž
může soud určit, jakou povahu napadené jednání veřejné správy mělo a kdo byl jeho původcem.
Nesplní-li žalobce svoji povinnost tvrzení, je třeba, aby jej soud patřičně konkrétním způsobem
k doplnění žaloby vyzval postupem podle §37 odst. 5 věty první s. ř. s. Není vyloučeno,
že ve složitějších případech bude třeba tvrzení žalobce upřesňovat postupně ve více krocích
(opakovanými postupně se upřesňujícími či obsahově se nově zjištěným skutečnostem
přizpůsobujícími výzvami); je však zásadně na žalobci a v jeho zájmu, aby potřebné skutečnosti
tvrdil v celé šíři pokud možno již v samotné žalobě tak, aby si soud na základě jeho tvrzení mohl
co nejrychleji a s co největší přesností učinit úsudek o povaze žalobou napadeného zásahu
a o tom, kdo je jeho původcem (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 9. 12. 2014, č. j. Nad 224/2014 - 53).
[17] Na základě tvrzení žalobce, eventuelně doplněného na výzvu soudu, a s přihlédnutím
k dalším případným informacím, které má soud k dispozici (např. z vyjádření osob či orgánů,
které jako potenciální žalovaní připadají v úvahu), pak soud posoudí, kterému správnímu orgánu
je s ohledem na tato tvrzení jednání, jež má být podle žalobce nezákonným zásahem, přičitatelné.
Takový správní orgán by měl být v řízení žalovaným.
[18] V daném případě z obsahu soudního spisu vyplývá, že se stěžovatel žalobou ze dne
7. 3. 2016 domáhá u krajského soudu ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu,
který spatřuje v tom, že v důsledku osvojení jeho osoby v souladu s §846 občanského zákoníku
mu bylo v evidenci rodných čísel odebráno rodné číslo X a nahrazeno novým rodným číslem X.
Věc byla vedena u krajského soudu pod sp. zn. 31 A 24/2016. Podáním ze dne 3. 6. 2016
stěžovatel rozšířil pasivní žalobní legitimaci, když vedle původně žalovaného Úřadu městské části
Brno – střed označil jako druhý žalovaný subjekt Ministerstvo vnitra. Krajský soud následně
usnesením ze dne 13. 6. 2016, č. j. 31 A 24/2016 – 55, předmětnou žalobu v části, ve které
stěžovatel brojí proti zásahu Ministerstva vnitra, vyloučil k samostatnému projednání.
Napadeným usnesením pak byla žaloba směřující proti žalovanému Ministerstvu vnitra
postoupena Městskému soudu v Praze.
[19] V postupu krajského soudu, který ohledně toho, kdo má být v řízení žalovaným, vycházel
čistě z projevu vůle stěžovatele, když předmětnou žalobu v části, ve které stěžovatel brojí proti
zásahu Ministerstva vnitra, pouze „mechanicky“ vyloučil k samostatnému projednání a následně
postoupil Městskému soudu v Praze, tak zcela absentuje právní posouzení, kterému správnímu
orgánu je s ohledem na stěžovatelova tvrzení přičitatelné jednání, jež má být nezákonným
zásahem. Přitom je třeba ve světle shora uvedeného zdůraznit, že to byl právě krajský soud,
který je jako jediný oprávněn hodnotit fakta vnesená stěžovatelem do řízení o zásahové žalobě
a činit z nich právní závěry o tom, který správní orgán měl být v řízení žalovaným.
V tomto kontextu lze poukázat též na skutečnost, že správní soudnictví vyžaduje,
aby se v něm ve větší míře projevoval „procesní paternalismus“ sloužící k ochraně žalobce
(resp. stěžovatele) a k tomu, aby mohl účinně dosáhnout svých práv, náleží-li mu (viz rovněž
shora zmínění usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. Nad 224/2014 - 53).
[20] Krajský soud tak v nyní řešené věci postupoval nesprávně, pokud si v dané fázi
soudního řízení neučinil úvahu o tom, resp. si neujasnil, komu je přičitatelné jednání,
jež má být nezákonným zásahem, a žalobu v části, ve které stěžovatel brojí proti zásahu
Ministerstva vnitra, bez dalšího vyloučil k samostatnému projednání a následně postoupil
Městskému soudu v Praze.
[21] Pokud by krajský soud ve věci dospěl k jinému právnímu hodnocení toho,
kdo má být žalovaným (tj. k odlišnému hodnocení od postoje stěžovatele), je povinen
na svůj právní závěr stěžovatele upozornit a vyzvat jej, aby na něj případně reagoval úpravou
označení žalovaného. Krajský soud však na shora uvedené posouzení a další případné úkony,
jež je v případě zásahové žaloby třeba učinit, zcela rezignoval.
[22] Žalobní tvrzení stěžovatele přitom naznačují, že to, čeho se domáhá, je jednoduše
popsatelné – má za to, že mu má po osvojení v zletilém věku být zachováno původní rodné číslo
(a právě v jeho změně vidí jednání veřejné moci, jež má za nezákonný zásah do svých práv),
neboť změna rodného čísla mu působí neúnosné obtíže (ty lze zřejmě mít za jakési
navazující dopady či důsledky zásahu spočívajícího ve změně rodného čísla). Je tedy patrné,
že stěžovatelovo úsilí míří k tomu, aby samotná změna rodného čísla byla zvrácena
(aby k ní nedošlo, resp. byla revokována a jemu bylo zachováno původní rodné číslo). Navazující
dopady či důsledky by se pak (pokud by změna rodného čísla byla vskutku shledána nezákonným
zásahem) „automaticky“ napravily v tom smyslu, že by vůbec nenastaly, neboť by odpadly
důvody provádět navazující administrativní změny spojené se změnou rodného čísla,
anebo, pokud již tyto změny byly provedeny, by byly revokovány za součinnosti původce zásahu.
[23] Na krajském soudu proto bude, aby vyřešil otázku, kdo je původcem změny rodného
čísla. K tomu bude vzít v úvahu zejména §17 odst. 7 zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel
a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o evidenci obyvatel“), který praví, že (z)měnu rodného čísla provádí výdejové
místo, které přidělilo původní rodné číslo, přičemž (z)měny rodných čísel přidělených před účinností tohoto zákona
zajišťuje obdobným způsobem ministerstvo. Bude tedy třeba určit, zda původcem zásahu je Úřad
městské části Brno-střed, odbor matriční, jenž zaslal Ministerstvu vnitra „žádost“ ze dne
7. 11. 2014 o přidělení nového rodného čísla stěžovateli jako zletilému, anebo Ministerstvo vnitra,
jež na základě této „žádosti“, kterou zřejmě mělo za podnět k rozhodnutí z úřední povinnosti,
přidělení nového rodného čísla provedlo. Ministerstvo vnitra o provedení změny informovalo
příslušné orgány (a sice Magistrát města Brna, odbor správních činností a Českou správu
sociálního zabezpečení) přípisy z 21. 1. 2016 a stěžovatele přípisem z téhož dne o zaslání dokladu
o rodném čísle a doručením uvedeného dokladu č. j. MV-152316/SC-2014 jako přílohy přípis
(doručen byl dle kopie doručenky dne 29. 1. 2016).
[24] Stěžovatelův požadavek je tedy v tomto smyslu jasný a bude na tom krajském soudu,
který bude věc po vyřešení otázky žalovaného dále projednávat, aby posoudil, zda je důvodný.
Přitom tento krajský soud neopomene reflektovat, že přesně to, co požaduje stěžovatel, učinil
zákonodárce novelizací §17 odst. 2 písm. c) zákona o evidenci obyvatel, kterou provedl
s účinností od 1. 1. 2016 zákonem č. 318/2015 Sb. v reakci na obtíže téže povahy,
jaké má se změnou rodného čísla v nyní projednávaném případě stěžovatel. Tyto obtíže
byly vyvolány zavedením možnosti osvojit i zletilého v novém občanském zákoníku
a nereflektováním této změny v předpisech veřejného práva týkajících se rodného čísla.
Stěžovateli by tedy, kdyby byl osvojen jen o něco později, než k osvojení (v roce 2014) skutečně
došlo, rodné číslo změněno nebylo.
[25] Závěrem pak Nejvyšší správní soud uvádí, že namítl-li stěžovatel v podané kasační
stížnosti také nezákonnost usnesení krajského soudu ze dne 13. 6. 2016, č. j. 31 A 24/16 – 55,
jímž byla žaloba na ochranu před nezákonným zásahem v části týkající se zásahu Ministerstva
vnitra vyloučena k samostatnému projednání, pak se námitkami uplatněnými proti tomuto
usnesení nemohl zabývat. Rozhodnutí o vyloučení věci k samostatnému projednání
je rozhodnutím, jímž se pouze upravuje vedení řízení, u něhož je kasační stížnost podle
§104 odst. 3 písm. b) s. ř. s. nepřípustná (viz k tomu např. nález Ústavního soudu ze dne
14. 7. 2008, sp. zn. I. ÚS 1238/08). Závěr, že ve skutečnosti stěžovatel napadá toliko jedno jediné
jednání veřejné moci, jež má jen jednoho jediného původce (pokud k tomuto závěru krajský soud
dospěje po provedení výše uvedeného zkoumání, kdo je původcem stěžovatelem naříkaného
zásahu), by nicméně měl být krajským soudem reflektován i v tom ohledu, že by krajský soud
měl zvážit, zda vskutku je důvod projednávání věcí sp. zn. 31 A 24/2016 a 31 A 63/2016
v samostatných řízeních, přesněji řečeno, zda vůbec jde o dvě samostatné věci.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Nejvyšší správní soud tak na základě shora uvedeného dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná. V souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. proto zrušil napadené usnesení krajského
soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud bude v řízení vázán výše uvedeným právním
názorem Nejvyššího správního soudu.
[27] O věci bylo rozhodnuto bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož
o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[28] V novém rozhodnutí ve věci krajský soud podle §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. září 2016
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu