ECLI:CZ:NSS:2016:2.AS.212.2015:27
sp. zn. 2 As 212/2015 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci navrhovatele: Ing. L. K.,
zastoupen JUDr. Petrem Moravcem, advokátem se sídlem Praha 5, Pod Hybšmankou 3090/28,
proti odpůrkyni: Obec Tlustice, se sídlem Tlustice 203, zastoupena JUDr. Zdeňkou Mužíkovou,
advokátkou se sídlem Beroun, Husovo nám. 44, o návrhu na zrušení části opatření obecné
povahy, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne
6. 8. 2015, č. j. 50 A 6/2015 – 124,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 6. 8. 2015, č. j. 50 A 6/2015 - 124,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se navrhovatel jako stěžovatel domáhá zrušení shora
označeného rozsudku Krajského soudu v Praze, jímž byl zamítnut jeho návrh na zrušení části
opatření obecné povahy ze dne 5. 2. 2015, č. 1/2015/OOP – změny č. 2 územního plánu obce
Tlustice (dále též „změna č. 2“ ), v části týkající se pozemku p. č. PZE 354 v obci Tlustice.
V dané věci zastupitelstvo odpůrkyně schválilo dne 27. 2. 2014 návrh na změnu
č. 2 územního plánu obce v jeho textové části. Veřejnou vyhláškou ze dne 28. 4. 2014
bylo oznámeno projednání návrhu zadání s tím, že návrh bude vystaven k veřejnému nahlédnutí
od 1. 5. do 30. 5. 2014; lhůta k podání připomínek byla stanovena do 30. 5. 2014 s poučením
o její koncentraci. Dne 30. 5. 2014 byly obecnímu úřadu doručeny připomínky společnosti
Boddy & Partners s. r. o., zastoupené advokátem JUDr. Moravcem (poznámka NSS: jednalo
se o společnost stěžovatele). Při vypořádání připomínek pořizovatelem návrhu tyto nebyly
akceptovány. Vystavení návrhu v době od 13. 8. do 11. 9. 2014 bylo oznámeno veřejnou
vyhláškou ze dne 24. 7. 2014 s možností podání koncentrovaných připomínek do 11. 9. 2014.
Veřejné projednání zpracovaného návrhu změny č. 2 bylo vyhlášeno veřejnou vyhláškou ze dne
23. 9. 2014 s tím, že návrh změny bude vystaven k veřejnému nahlédnutí od 27. 9. do 5. 11. 2014,
přičemž veřejné projednání se bude konat dne 29. 10. 2014. K uplatnění připomínek a námitek
byla stanovena koncentrovaná lhůta do 5. 11. 2014. V tento den byly doručeny námitky Ing. L. K.
zastoupeného advokátem JUDr. Moravcem. V nich poukázal na nekonání veřejného projednání
ve stanovený čas a namítl, že změna plánu svými podrobnostmi k využití území přesahuje
charakter územního plánu a ve vztahu k němu je omezením využití pozemku s cílem likvidace
jeho konkrétních podnikatelských záměrů.
Opatření obecné povahy č. 1/2015/OOP - změna č. 2 územního plánu obce Tlustice
bylo schváleno zastupitelstvem obce dne 5. 2. 2015. Změna spočívala ve změně t extové části
územního plánu z r. 2000, v konkretizaci funkčního využití lokality Z2 -1 s funkčním využitím
Drobná výroba a služby (VD), a to v rozšíření regulativů v části „nepřípustné využití území“.
Mezi nepřípustné využití byly nově zařazeny čtyři skupiny, a to 1) všechny záměry uvedené
v příloze č. 1 zákona č. 100/2001 Sb., 2) všechny záměry nesplňující podmínky hygienických
limitů hluku plynoucí z nař. vlády č. 272/2011 Sb., 3) kafilerie nebo veterinární asanační
ústavy, krematoria, 4) pohřbívání zájmových zvířat (psi kočky apod.), včetně jejich kremace.
O námitce dotčené osoby Ing. K. bylo v opatření obecné povahy rozhodnuto
tak, že se jí nevyhovuje, což bylo odůvodněno.
Návrh na zrušení změny č. 2 stěžovatel opřel zejmén a o tvrzení, že jeho práva
byla zkrácena neprovedením oznámeného veřejného projednání návrhu a následně i zamítnutím
jeho písemně podaných námitek. Motivací změny č. 2 bylo za bránit navrhovatelovu záměru
na využití svého pozemku, což bylo vyvoláno výsledkem referenda zaměřeného proti výstavbě
provozovny krematoria pro zvířata ze zájmových chovů. Změna č. 2 přitom není soustavným
a komplexním řešením účelného využití území. Výhrady navrhovatele směřovaly i proti
procesnímu postupu včetně narušení legitimního očekávání vlastníka pozemku na jeho využití
v souladu s původním územním plánem.
Krajský soud stěžovatelův návrh zamítl. V důvodech zevrubně popsal skutkové okolnosti
včetně těch, které byly spojeny s navrhovatelovými kroky k realizaci stavby krematoria v r. 2013,
včetně nesouhlasných vyjádření odpůrkyně k jeho záměru v době předcházející přípravě změny
č. 2. Zdůraznil roli výsledku místního referenda konaného v r. 2013 zavazujícího odpůrkyni učinit
kroky k zabránění možnosti zřízení dané provozovny v obci. Krajský soud tak vycházel
ze skutečnosti, že mezi navrhovatelovým záměrem a změnou č. 2 skutečně byla určitá souvislost,
přestože v procesu přípravy ani v samotné změně č. 2 to nebylo výslovně zmíněno. Při poměření
střetu změny č. 2 s tvrzeným legitimním očekáváním navrhovatele vycházel ze zjištění,
že již v době, kdy navrhovatel předmětný pozemek kupoval, věděl, že u obce nebude mít jeho
záměr podporu; legitimní očekávání tak nemohl stavět pouze na souladu svého záměru s tehdy
existujícím územním plánem a na předpokladu, že nebude změněn. Přijímal tedy určité
podnikatelské riziko, jehož součástí byla i změnitelnost územního pl ánu. Krajský soud hodnotil
navrhovatelův postup v územním a stavebním řízení jako zastírající, když po zahájení povolené
stavby prodejny stavebního materiálu požádal o změnu s cílem dosáhnout zřízení provozovny
krematoria pro zvířata. Pokud by nešlo o plánovaný postup, pak by naopak bylo tím více
popřeno tvrzení o legitimním očekávání povolení stavby krematoria, neměl-li takový záměr
již při koupi pozemku. Krajský soud po určení, že zamýšleným cílem změny č. 2 by lo zmaření
výstavby krematoria navrhovatelem, označil tento cíl za legitimní a zásah do navrhovatelových
práv za proporcionální ve smyslu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, zveřejněného pod č. 1910/2009 Sb. NSS. Návrh
změny č. 2 byl velmi jednoduchý, neobsahoval ani grafickou část, a jeho obsahem bylo pouze
zakotvení nových regulativů, navíc kopírujících již předchozí opatření obecné povahy - stavební
uzávěru; proto krajský soud toleroval neprůkaznost konání veřejného projednání,
neboť to se nijak neprojevilo na m ožnosti uplatnění námitek. Výhrady vůči odůvodnění změny
č. 2 pak označil za nepodstatné.
Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž explicitně namítá
kasační důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“), tedy nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení
a nepřezkoumatelnost rozsudku.
Konkrétně namítá, že posuzování legitimního očekávání soud správně hodnotil
k okamžiku nabytí pozemku, nicméně nevzal v úvahu všechny rozhodné skutečnosti. Stěžovatel
doložil konzultaci svého záměru před koupí pozemku s odborem výstavby a životního prostředí
Městského úřadu Hořovice (stavební úřad). Absence neformálního souhlasu obce nemůže popřít
legitimitu očekávání, ostatně neformální nesouhlas lze změ nit jednodušeji než územní plán.
Pokud odpůrkyně vznesla určité obavy z realizace stěžovatelova záměru, byly lehce vyvratitelné.
Stěžovatelův postup při stavbě nebyl žádným zastíracím manévrem, ale snahou vyhovět
odpůrkyni a občanům obce v jejich obavách z navýšení dopravy spojené s provozem prodejny
stavebnin. Odpůrkyně se tedy stavěla negativně k jakémukoliv stěžovatelovu záměru. Ve vztahu
k dokazování neexistence veřejného projednání stěžovatel navrhl ke svému tvrzení důkazy,
jimž soud nevyhověl, a navíc je jeho závěr zcela rozporný. Na jedné straně dovodil,
že ani neprokázané projednání by nebylo stěžovatelovou újmou a na druhé straně to označil
za vážný procesní lapsus; zde stěžovatel vidí nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku.
Rozporný je i závěr soudu, že územní plán není aktem s měřujícím proti osobě
stěžovatele, neboť působí vůči komukoliv, a závěr, že není pochyb o důvodu změny
č. 2 spočívající v zabránění realizace stěžovatelova záměru v důsledku výsledků místního
referenda.
Krajský soud také nemá ničím podložen názor vyvracející směřování změny č. 2 osobně
proti stěžovateli a nikoliv proti jeho záměru – zde poukazuje na skutečnost, že žádný
ze stěžovatelových záměrů nebyl pro obec přijatelný. Názor soudu, že postup odpůrkyně
není diskriminační, neobstojí při pohledu na její snahu zamezit právě a jen stěžovatelově záměru,
přičemž již samotný obsah místního referenda cílil výhradně vůči stěžovateli.
Ze všech těchto důvodů stěžovatel navrhuje zrušení napadeného rozsudku krajského
soudu a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odpůrkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas,
jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem.
Kasační stížnost je tedy přípustná.
Důvodnost kasační stížnosti pak zdejší soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z ustanovení §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
Nejvyšší správní soud se v prvé řadě zabýval tím, zda je rozsudek krajského soudu
přezkoumatelný, neboť jen u rozhodnutí přezkoumatelného lze zpravidla vážit další kasační
námitky.
Stěžovatelem je namítána nepřezkoumatelnost rozsudku pro nesrozumitelnost.
Podle ustálené judikatury lze za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné
náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodován o či jak b ylo rozhodnuto,
která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ
zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek), jejichž výrok je v rozporu
s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových
okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130; všechna zde citovaná rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
Za nesrozumitelné by jistě bylo možno označit i rozhodnutí, v němž by se právní závěry
navzájem popíraly, což stěžovatel namítá v daném případě, a to ze dvou hledisek.
V prvé řadě považuje za rozporný závěr krajského soudu o účincích změny č. 2. Krajský
soud v rozsudku skutečně na s. 8 uvedl, že změna č. 2 byla přijata s cílem zamezit realizaci
záměru stěžovatele, což v ní sice výslovně nebylo vyjádřeno, ale je to zjevné z postupu obce
v návaznosti na výsledek místního referenda. V odůvodnění na s. 11 pak stojí, že přijetí změny
č. 2 nemůže žalobce vnímat jako individuální zásah proti své osobě, neboť se nejedná
o individuální správní akt proti němu směřovaný, ale o opatření obecné povahy omezující
v daném směru každého, kdo by kdy měl podobné záměry. Tato vyjádření krajského soudu
si neodporují. Jakkoliv může být motivace přijetí změny územního plánu vyvolána konkrétními
záměry vlastníka pozemků, jež se obci jeví jako nepřijatelné, nic to nemění na skutečnosti,
že územní plán jako základní koncepční dokument obce dopadá na všechny, kdo zde chtějí
vyvíjet stavební činnost. Ze změny č. 2 je také jednoznačně zřejmé, že nedopadá pouze
na pozemek stěžovatele, ale na území celé obce v rozsahu všech ploch s využitím „Drobná
výroba a služby (VD)“; ostatně stěžovatel ani netvrdí, že by v této kategorii byl pouze
jeho pozemek. Závěry krajského soudu takto vyjádřené tedy nejsou ve vzájemném rozporu,
nejsou nelogické ani jinak nesrozumitelné.
Další rozpornost stěžovatel spatřuje v posouzení neprůkaznosti konání veřejného
projednání návrhu. Krajský soud v důvodech rozhodnutí na s. 10 uvedl, že tvrzení
o tom, že projednání neproběhlo na oznámeném místě a v oznámený čas, není podstatné,
neboť i kdyby tomu tak bylo, stěžovatelova práva nebyla zkrácena, měl- li možnost se s návrhem
seznámit, porozumět mu a vyjádřit se k němu. Na s. 11 odůvodnění rozsudku pak soud
zdůvodnil nadbytečnost provádění dokazování ke konání veřejného projednání návrhu změny
č. 2 a současně připojil upozornění odpůrkyni na skutečnost, že prokázání tvrzení stěžovatele
by bylo významným procesním lapsusem vyvolávajícím otázky o trestněprávní odpovědnosti
v případě, že by šlo o úmyslné jednání. Ani zde nelze d ospět k závěru, že by posouzení krajským
soudem bylo nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost. Krajský soud vyjádřil svůj obecný názor
na význam veřejného projednání návrhu, nicméně v daném případě dospěl k závěru, že případný
nedostatek veřejného projednání by stěžovatele konkrétně nezkrátil v jeho právech.
Stěžovatel dále poukazuje, aniž ovšem tuto námitku podřazuje ustanovení
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., na skutečnost, že se krajský soud nijak nevyjádřil k jeho tvrzení,
že změna č. 2 „není soustavným a komplexním řešením využití území“ včetně poukazu na stávající
využití dané oblasti řadou provozoven a zařízení; že tedy měl zkoumat, zda daná změna
odpovídá svým obsahem charakteru územního plánu. Stěžovateli lze přisvědčit, že s touto
námitkou obsaženou v návrhu se krajský soud skutečně nevypořádal. Opomenutí žalobní
(návrhové) námitky je vadou způsobující nepřezkoumatelnost rozsudku pro nedostatek
důvodů (k tomu srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 12. 2009,
č. j. 8 Afs 73/2007 - 111); v daném případě se navíc jednalo o námitku pro posouzení věci
podstatnou. Úkolem kasačního soudu je v mezích kasačních důvodů posoudit zákonnost
rozsudku krajského soudu, nikoliv jako první soud zaujmout právní názor k námitce krajským
soudem opomenuté. Proto jen obecně Nejvyšší správní soud uvádí, že s tavební zákon upravuje
jednotlivé typy nástrojů územního plánování a územně plánovací dokumentace, které slouží
k zajištění cílů územního plánování vytčenému v §18 stavebního zákona. Územně plánovací
dokumentace má různé stupně lišící se rozsahem a podrobnostmi řešení území; územní plán
je pak dokumentem, který stanoví základní koncepci rozvoje území obce (§43 stavebního
zákona). Krajský soud se tak měl zabývat tím, zda daná konkretizace až na konkrétn í vyloučené
stavby odpovídá míře, v jaké má určovat podobu území územní plán (k významu územního plánu
jako nástroje určení funkčního využití území srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. 6. 2010, č. j. 7 Ao 2/2010 - 78, ke vztahu územního plánu a územního řízení rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2008, č. j. 7 As 57/2007 - 98).
V této části Nejvyšší správní soud proto shledal naplnění kasačního důvodu podle
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud dále dospěl k závěru, že opomenutí vypořádání výše uvedeného
návrhového bodu nebrání posouzení ostatních kasačních námitek a že je tohoto posouzení
třeba pro další postup krajského soudu. Pokud jde o právní názory krajským soudem
v napadeném rozsudku vyslovené, pak skutečnost, že jsou přezkoumatelné, ještě neznamená,
že jsou i správné - to je obsahem dalšího posouzení v rámci hodnocení důvodnosti kasační
námitky podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Soudní přezkum opatření obecné povahy tradičně spočívá v mezích pěti kroků algoritmu
vymezených rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 2 7. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98
[zveřejněno pod č. 740/2006 Sb. NSS, a to za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu
vydat opatření obecné povahy; za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání
opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires);
za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným
postupem; za čtvrté, v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu opatření
obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem (materiální kritérium); za páté, v přezkumu obsahu
vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality]. Po novele soudního řádu
správního provedené zákonem č. 303/2011 Sb. je určujícím pro rozsah soudního přezkumu
návrh, který podle §101b odst. 2 s. ř. s. musí obsahovat koncentrované návrhové body,
přičemž rozsahem a důvody návrhu je soud vázán (§101d odst. 1 s. ř. s.).
V daném případě navrhovatel namítal porušení postupu při přijímání změny č. 2 a její
nezákonnost a neproporcionálnost.
Ze znění návrhu korespondujícího námitkám podaným v procesu přijímání změny č. 2
je zřejmé, že stěžovatel brojí proti změně č. 2 v části dopadající na jeho pozemek v rozsahu textu
celé změny. To je zřejmé z námitek směřujících proti procesu přijímání změny a z návrhu
na rozhodnutí soudu. Na druhé straně věcně argumentuje pouze proti části textu změny,
neboť nevznáší žádné konkrétní výhrady proti té části změny č. 2, která rozšiřuje nepřípustné
využití o záměry/stavby překračující limity přílohy č. 1 zákona č. 100/2001 Sb., či nařízení vlády
č. 272/2011 Sb. Stěžovatel v návrhu zdůrazňuje zásah do svých práv rozšířením nepřípustného
využití území umísťováním a povolováním krematorií a umísťováním a povolováním pohřbívání
zájmových zvířat, včetně jejich kremace.
Krajský soud zkoumal změnu č. 2 v úplnosti ve vztahu k procesním námitkám.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá zkrácení svých práv nekonáním
veřejného projednání návrhu, přičemž krajskému soudu vytýká neprovedení důkazů,
jimiž by to bylo prokázáno, a nezákonnost v posouzení této vady v postupu přijímání změny č. 2.
Součástí řízení o územním plánu je podle §52 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění rozhodném v roce 2014 (dále
jen „stavební zákon“ veřejné projednání. Veřejné projednání podle §22 odst. 1 stavebního
zákona nařizuje pořizovatel, který také odpovídá za sepsání písemného záznamu a řádný průběh.
Je ovšem na obci, která územní plán vydává, aby ověřila, zda v procesu tvorby a projednávání
návrhu byly dodrženy veškeré zákonné podmínky. Smyslem veřejného projednání je jednak
seznámení veřejnosti s návrhem nad rámec jeho znění vystaveného k nahlédnutí a vyložení
dokumentace projektantem, jednak shromáždění připomínek a námitek. Nad zákonné vymezení
obsahu veřejného projednání lze v jeho konání spatřovat možnost k vyloučení pochybností,
nepochopení, vysvětlení problémů plynoucích z připomínek a námitek. Nelze proto obecně
tvrdit, že nekonání veřejného projednání by bylo plně zhojitelné možností podání námitek a jejich
vypořádáním. Nejvyšší správní soud však přisvědčil názoru krajského soudu, který vážil konkrétní
dotčení práv stěžovatele v daném případě. Jednalo se o změnu velmi stručnou, zcela jednoznačně
pochopitelnou, opakovaně předkládanou veřejnosti a té dostatečně dostupnou. Za takové situace
lze akceptovat závěr, že stěžovatelova práva by nebyla ani v případě porušení postupu
při veřejném projednání návrhu natolik dotčena, že by to mělo být důvodem ke zrušení
změny č. 2. Stěžovatel byl s obsahem změny č. 2 seznámen, neměl problém s jejím pochopením
a měl možnost podat v koncentrované lhůtě konkrétní námitky, s nimiž se pořizovatel vypořádal.
Pokud jde o provádění důkazů krajským soudem, ten je povinen provést navržené
důkazy pokud mají význam pro jeho rozhodnutí. Vyšel-li z úvahy, že výsledek dokazování
by jeho rozhodnutí nemohl ovlivnit, a tato úvaha byla správná, pak mu nelze vytýkat porušení
zákona. Dokazování výslechem svědků navržených stěžovatelem a při předpokladu výslechu
svědků navržených odpůrkyní k opačnému tvrzení by mohlo mít dva závěry – prokázalo
by se konání veřejného projednání, nebo naopak jeho nekonání či jiný vadný postup. Jestliže
by ovšem prokázání konání veřejného projednání popřelo navrhovatelovu námitku, a nekonání
či jiný vadný postup by nebyly důvodem ke zrušení změny č. 2, nemělo by takové do kazování
význam pro rozhodnutí soudu. Soud podle §52 odst. 1 s. ř. s. rozhoduje o tom, které důkazy
provede, přičemž v daném případě zdůvodnil, proč dokazování provádět nebude. Jeho postup
nebyl vadný, stejně tak jako bylo zákonné jeho posouzení významu případného porušení postupu
při veřejném projednání návrhu a dopadu do navrhovatelových práv.
Při posouzení zákonnosti textu změny č. 2 je třeba krajskému soudu vytknout,
že si neujasnil rozsah napadení změny č. 2 a věcné důvody návrhu. Jak již bylo výše uvedeno,
stěžovatel požadoval zrušení celé změny č. 2 ve vztahu ke svému pozemku, nicméně věcně
argumentoval pouze k části textu této změny. Krajský soud skutečnost napadení celého textu
změny č. 2 ve své argumentaci nijak nezohlednil.
Pro posouzení zákonnosti změny č. 2 považoval krajský soud za důležité, že odpůrkyně
takto realizovala výsledek místního referenda, které nebylo nikým zpochybněno. V podstatě
tak tvrdí, že výsledek referenda je dostatečným a legálním důvodem pro přijetí změny územního
plánu v daném znění. Místní referendum proběhlo v Obci Tlustice v říjnu r. 2013 a jeho
předmětem byl souhlas s výstavbou provozovny pro kremaci zvířat zájmového chovu
na katastrálním území obce, na parcele č. 353/4; výsledkem byl nesouhlas, o němž byl stěžovate l
vyrozuměn. Místní referendum je nástrojem ovlivnění správy věcí veřejných občany obce
a Nejvyšší správní soud již ve svém rozsudku ze dne 29. 8. 2012, č. j. Ars 1/2012 - 26
(publ. pod č. 2718/2012 Sb. NSS), vyslovil, že možnost občanů vyjádřit se formou místního
referenda k otázkám rozvoje své obce představuje jejich ústavně zaručené základní politické
právo a vztahuje se na ně v plném rozsahu čl. 22 Listiny základních práv a svobod, podle něhož
výklad a používání zákonné úpravy musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických
sil v demokratické společnosti. Podle §49 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, je rozhodnutí v místním referendu
pro zastupitelstvo obce a jeho orgány závazné. I zde však lze poukázat na zmíněný rozsudek
č. j. Ars 1/2012 - 26, podle něhož výsledek místního referenda nemůže nahradit posouzení
určitého záměru v režimu podle zvláštních zákonů, a smyslem konání referenda proto nemůže
být nahrazení činnosti jiných orgánů, nýbrž pouze zjištění politického názoru občanů. Krajskému
soudu nelze proto přisvědčit v závěru, že samotná existence závazného výsledku referenda
je dostatečným podkladem pro změnu územního plánu tak, jak byla provedena, nehledě
na to, že změna č. 2 zaměření referenda přesahuje. Závaznost výsledku místního referenda
pro zastupitelstvo či jiné orgány obce znamená, že jeho výsledek musí zajistit či prosazovat
způsobem souladným s právními předpisy.
Krajský soud dále změnu č. 2 posuzoval z hlediska proporconality, tedy vycházel
z její obsahové přípustnosti, aniž tento svůj názor jakkoliv zdůvodnil a aniž změnu hodnotil
ve vztahu k původnímu znění územního plánu, který ostatně ani není založen ve spise.
Při hodnocení proporcionality řešení (tedy vztahu zájmů veřejných a zájmů soukromých)
přijatého změnou č. 2, krajský soud vycházel ze zásad vytýčený ch usnesením
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120,
publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud zde vyslovil: „[z]a předpokladu dodržení
zásady subsidiarity a minimalizace zásahu může územním plánem (jeho změ nou) dojít k omezením
vlastníka nebo jiného nositele věcných práv k pozemkům či stavbám v území regulovaném tímto plánem,
nepřesáhnou-li spravedlivou míru; taková omezení nevyžadují souhlasu dotyčného vlastníka a tento je povinen
strpět je bez náhrady. (…) Shledá-li soud v přezkoumávaném územním plánu dodržení těchto zásad,
není důvodem ke zrušení územního plánu ani to, že omezení vlastníka nebo jiného nositele věcných práv přesáhlo
spravedlivou míru; případnou náhradu za ně nelze poskytnout v rámci proc esu tvorby územního plánu
(jeho změny)“.
Krajský soud za rozhodující při posuzování proporcionality zásahu považoval,
že stěžovateli nesvědčilo legitimní očekávání spojené s jeho pozemkem, neboť již při jeho koupi
mu bylo známo nesouhlasné stanovisko obce a nesvědčil mu ani výsledek referenda, které obec
tímto způsobem respektovala.
V prvé řadě nelze přisvědčit stěžovateli v názoru, že soud měl zohlednit osobní zaujatost
odpůrkyně vůči němu, přičemž tuto diskriminaci spatřoval v jejím postoji ke všem svým
případným podnikatelským záměrům. Ze spisu takový postoj sice zčásti plyne, neboť odpůrkyně
podala nesouhlasné stanovisko jak k výstavbě krematoria (22. 7. 2013), tak ke stavbě prodejny
maloobchodu stavebního materiálu (22. 10. 2013), nicméně ve vztahu k prodejně následně
stavebnímu úřadu sdělila stanovisko souhlasné (29. 11. 2013). Souhlasné vyjádření obce
je pak konstatováno v rozhodnutí o umístění prodejny a stavebním povolení ze dne 3. 2. 2014.
Na druhé straně, pokud jde o nesouhlasné stanovisko obce k výstavbě krematoria
pro zvířata ze zájmových chovů, je třeba poukázat na skutečnost, že obec zde nebyla v pozici
stavebního úřadu, který naopak původně stěžovatelův zá měr akceptoval jako souladný
se zákonem i s územním plánem obce. Nevstřícný postoj obce v případném územním
a stavebním řízení by byl stavebním úřadem posuzován tak jako jakýkoliv jiný nesouhlas
dotčeného orgánu či účastníka řízení, nehledě na možnost změny názoru, k němuž u obce došlo
ve vztahu k výstavbě prodejny. Proto nelze závěr o nedostatku legitimního očekávání při nákupu
pozemku opřít pouze o prezentované nesouhlasné stanovisko potencionálních účastníků
budoucího řízení. Stejně tak výsledek referenda sám sobě neobstojí , neboť ten odpůrkyni
zavazoval a opravňoval pouze k úkonům souladným se zákonem. Při posuzování proporcionality
zásahu je nezbytné posoudit veřejný zájem na nemožnosti využití daného území (stěžovatelova
pozemku) k účelům, jež byly změnou č. 2 označeny za nepřípustné využití; zde je třeba hodnotit,
k jakému využití bylo území původně určeno, jak je fakticky využíváno a zda jsou přijatelné
důvody, pro které bylo omezení rozšířeno i na stavby změnou výslovně doplněné. „Veřejný
zájem“ je neurčitým právním pojmem a zpravidla se jím rozumí ochrana zájmů prospívajících
širšímu okruhu občanů, zájmů obce, vyššího územního celku, státu. Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 10. 5. 2013, č. j. 6 As 65/2012 - 161 (publ. pod č. 2879/2013 Sb. NSS) ,
ve vztahu k ochraně přírody a krajiny uvedl, že v eřejný zájem musí být výslovně formulován
ve vztahu ke konkrétní posuzované záležitosti a musí být přesvědčivě odlišen od zájmu
soukromého či kolektivního.
Ve vztahu k výstavbě jej nelze vykládat omezeně, např. tak, že je dán pouze u veřejně
prospěšných staveb podléhajících zákonu č. 209/2011 Sb. Je ale otázkou krajským soudem
výslovně neřešenou, zda lze za veřejný zájem označit výsledek referenda, v němž občané vyjádřili
svůj nesouhlas s umístěním provozovny, jejíž existence je v obecné rovině legální a možná
i potřebná, neboť i s ostatky zvířat je třeba nějakým způsobem nakládat. Změna č. 2 okruh
nežádoucích staveb rozšířila na krematoria a pohřbívání zvířat ze zájmových chovů včetně jejich
kremace, přičemž, byť stěžovatel ve svém návrhu rovněž zdůraznil kategorii „krematoria“,
fakticky ve vztahu k nim svou věcnou argumentaci nevedl. Podobná zařízení v zemi běžně
existují a otázka emisí spojených s jejich provozem je pak otázkou souladu provozu s právními
předpisy, tedy ve vztahu ke změně č. 2 je otázkou spadající do části omezující využití území
ke stavbám přesahujícím zákonné limity. Na motivaci konání i výsledku referenda lze usuzovat
z jemu předcházející petice občanů odrážející jejich etický postoj k zařízením provádějícím
kremaci malých zvířat a nedůvěru k proklamovanému účelu kremace pouze malých zvířat. Pokud
by podkladem veřejného zájmu byl negativní postoj k určitým stavbám, pak by zřejmě nikde
nebylo možno umístit zařízení likvidující odpady, produkující energie, zajišťující dopravu , vězení,
psychiatrické léčebny apod. K tomu lze poukázat např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 6. 2011, č. j. 7 Ao 2/2011 - 127 (publ. pod č. 2497 Sb. NSS), jehož předmětem
byla přípustnost omezení výstavby větrných elektráren v zásadách územního rozvoje.
Zde tento soud vyslovil, že „[v] moderních západních společnostech dochází k dynamickému střetu a zároveň
souhře dvou v zásadě protichůdných tendencí. Na jedné straně autonomie jedince projevující se v jeho svobodné vůli
a v tom, že má sféru základních práv, kterou jiní jedinci či stát zásadně ne mají právo narušit, a na straně druhé
rozhodováním většiny, projevujícím se v tom, že v jisté míře může být autonomie jednotlivce potlačena v důsledku
rozhodnutí většiny zasahující do jeho právní sféry. Všechny nástroje právní regul ace, od ústavních pravidel
přes zákony, podzákonné právní předpisy, hybridní akty typu opatření obecné povahy až po rozhodnutí či jiné
individuální akty aplikace práva, v sobě tento střet svobody jednotlivce a demokraticky vyjádřené vůle
většiny implicitně obsahují. Právě proto je jedním ze základních ústavních p ožadavků na právní regulaci
to, aby byla prováděna podle zásad subsidiarity a minimalizace zásahu do právní sféry jednotlivce,
tedy tak, aby omezení svobody jednotlivce rozhodnutími většiny byla pokud možno zdrženlivá a založená
na vážných a racionálních důvodech, a pokud již je k nim přikročeno, aby byla provedena tím nejšetrnějším
rozumně dosažitelným způsobem.“ Znemožnění určitého legálního typu ekonomické či stavební
aktivity za srovnatelných podmínek jinde na úze mí České republiky běžně provozované soud
označil za vybočení z mezí daných požadavkem subsidiarity a minimalizace zásahu do práv
jednotlivců. Z podobných hledisek vycházel tento soud i v rozsudku ze dne 24. 11. 2011,
č. j. 7 Ao 4/2011 - 126, řešícím střet veřejného a soukromého zájmu ve vztahu k provozu
spalovny nebezpečných odpadů.
Krajský soud otázku proporcionality zásahu změny č. 2 vůči stěžovateli tedy posuzoval
z nesprávných a neúplných hledisek; z tohoto pohledu jsou důvody jeho rozsudku nesprávné
a tudíž nezákonné.
Ze všech výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru o důvodnosti
kasačních námitek podle §103 odst. 1, písm. a) i d) s. ř. s. Proto napadený rozsudek krajského
soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a podle téhož u stanovení mu věc vrátil k dalšímu řízení,
při němž je vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným (odst. 4 téhož ustanovení).
Podle §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. ledna 2016
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu