ECLI:CZ:NSS:2016:2.AS.261.2015:41
sp. zn. 2 As 261/2015 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky
a soudkyň JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: J. M., právně
zastoupené Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti
žalovanému: Krajský úřad kraje Vysočina, se sídlem Žižkova 57, Jihlava, o žalobě proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 3. 2014, č. j. KUJI 17275/2014,
sp. zn. OOSČ 42/2014 OOSC/14/JN, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 15. 9. 2015, č. j. 41 A 46/2014 - 24,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 15. 9. 2015, č. j. 41 A 46/2014 - 24,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Rozsudek krajského soudu a jemu předcházející rozhodnutí
[1] Napadeným rozsudkem ze dne 15. 9. 2015, č. j. 41 A 46/2014 - 24, zamítl Krajský soud
v Brně (dále jen „krajský soud“) žalobu žalobkyně, kterou se domáhala zrušení
rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 3. 2014, č. j. KUJI 17275/2014, kterým bylo zamítnuto
odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Magistrátu města Jihlavy, odboru dopravy
(dále jen „magistrát“), ze dne 15. 10. 2013, č. j. MMJ/OD/16839/2013-11. Rozhodnutím
magistrátu byla žalobkyně uznána vinnou ze spáchání přestupku podle §125c odst. 1 písm. f)
bod 3 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých
zákonů, ve znění v rozhodnou dobu (dále jen „zákon o silničním provozu“), jehož skutkovou
podstatu naplnila porušením §18 odst. 4 zákona o silničním provozu. Jelikož tento skutek
spáchala opakovaně v období dvanácti po sobě jdoucích měsíců, byl jí uložen peněžitý trest
a zákaz činnosti.
[2] Žalobkyně v žalobě proti rozhodnutí žalovaného tvrdila, že postupem správních orgánů
došlo k porušení práva na spravedlivý proces a také k porušení povinnosti vést řízení o skutku,
který není zaměnitelný s jiným a je jednoznačně určen.
[3] Krajský soud ve svém rozhodnutí shledal specifikaci skutku provedenou správními
orgány jako dostatečnou. Přestože judikatura Nejvyššího správního soudu klade na specifikaci
skutku v správně-trestních věcech relativně přísné nároky, nejedná se dle krajského soudu
o požadavek samoúčelný. Především je třeba skutek identifikovat tak, aby nemohl být zaměněn
s jiným (a tím i vyloučit porušení zásady ne bis in idem), a dále je třeba umožnit posouzení,
zda nedošlo k prekluzi možnosti postihu za daný skutek. S ohledem na tyto závěry krajský soud
považoval vymezení místa spáchání přestupku za dostatečně přesné.
[4] Krajský soud dále odmítl námitku žalobkyně, že bylo porušeno její právo
na obhajobu, neboť v průběhu celého předcházejícího řízení nevyvstala žádná pochybnost
o tom, že by žalobkyně nevěděla, jaký skutek je jí kladen za vinu. Naopak označil tuto námitku
za zjevně účelovou s ohledem na pasivitu žalobkyně i jejího zmocněnce v průběhu
předcházejícího správního řízení.
[5] Krajský soud se neztotožnil ani s námitkou žalobkyně, že předchozí rozhodnutí,
ze kterého se vyvozuje její recidiva, není ve výroku dostatečně specifikováno a nebylo v době
rozhodnutí magistrátu vykonatelné. Stran vykonatelnosti krajský soud odkázal na judikaturu
Nejvyššího správního soudu, který se zabýval rozlišením mezi vykonatelností rozhodnutí a jinými
právními účinky rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2012,
č. j. 4 Ads 176/2011 - 129). Z uvedené judikatury vyplývá, že odložení vykonatelnosti
rozhodnutí z důvodu soudního přezkumu dle §83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích
(dále jen „zákon o přestupcích“) není překážkou pro vydání jiného navazujícího rozhodnutí
(resp. zohlednění tohoto rozhodnutí v jiném řízení o přestupku).
[6] Dále krajský soud zdůraznil, že otázka řádného zjištění skutkového stavu ani otázka
způsobu měření rychlosti nebyla žalobkyní v průběhu správního řízení nijak rozporována.
Jedinou námitku uplatnil zmocněnec žalobkyně během ústního jednání před správním orgánem
prvního stupně, nicméně tato námitka byla formulována velmi vágně, když navrhl předvolání
zakročujících policistů za účelem objektivního objasnění přestupku. Správní orgán tento důkaz
neprovedl s ohledem na dostatečně zjištěné přestupkové jednání a s ohledem na vágní formulaci
důkazního návrhu jeho postup schválil i krajský soud. Krajský soud usoudil, že správní orgán
prvního stupně opatřil dostatek důkazů a s ohledem na pasivitu žalobkyně a jejího zmocněnce
o nich nevyvstaly během řízení před správními orgány žádné důvodné pochybnosti.
[7] S ohledem na to, že správní soudnictví nesupluje řízení před správním orgánem,
ale pouze poskytuje ochranu těm, kteří se jí nedomohli před správními orgány
(ač se o to pokusili), nelze posuzovat důvodnost námitek zpochybňujících zjištěný skutkový stav,
které byly účelově uplatněny až v řízení před krajským soudem. Krajský soud i přes výše uvedené
podrobně zdůvodnil, proč považuje za nadbytečné provedení důkazu návodem k obsluze
radarového měřicího zařízení a proč neobstojí námitka, že součástí spisu není protokol
o proškolení osoby, která obsluhovala měřicí zařízení.
II. Kasační stížnost žalobkyně
[8] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě uplatňuje
důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Stěžovatelka uvádí, že nebyla správně posouzena
právní otázka srozumitelnosti výroku a že rozhodnutí je nepřezkoumatelné, jelikož v jeho výroku
není uvedeno, kdy nabylo právní moci dřívější správní rozhodnutí, ze kterého vyplývá,
že se stěžovatelka přestupkového jednání dopustila opakovaně.
[9] Stěžovatelka zastává názor, že určení místa přestupku není v rozhodnutí
dostatečně určité, pokud je uvedeno, že k přestupku došlo „na silnici č. I/38, ve směru jízdy
Jihlava – Havlíčkův Brod, v obci Jihlava, městská část Červený Kříž“. Namítá, že je minimálně
nutné, aby bylo přesně zjistitelné, jaká existuje v předmětném úseku komunikace úprava nejvyšší
povolené rychlosti, případně jaký je charakter okolí. Uvádí, že v části obce Červený kříž existuje
odlišná úprava dopravního značení, jelikož u značky označující začátek obce je umístěno
dopravní značení s nejvyšší povolenou rychlostí 70 km/h. Jelikož je místo spáchání přestupku
dle stěžovatelky vymezeno příliš široce, nemohla argumentovat odlišnou úpravou nejvyšší
povolené rychlosti. Stran této námitky stěžovatelka odkazuje na rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu ze dne 11. 9. 2015, č. j. 2 As 111/2015 - 42, ze kterého vyplývá, že za situace nestejného
dopravního značení v úseku vymezeném ve výroku rozhodnutí je třeba místo spáchání přestupku
označit konkrétněji. Stěžovatelka uvádí, že v tomto případě měla být označena křižovatka,
u které bylo měření prováděno. V neposlední řadě stran této námitky stěžovatelka uvádí,
že z podkladů pro vydání rozhodnutí není zřejmé, že se její motorové vozidlo v době měření
nacházelo na území části obce.
[10] Stěžovatelka odmítá argumenty krajského soudu, který jí klade k tíži, že v průběhu celého
řízení nezpochybnila, že se přestupek stal na území dané části obce. Uvádí, že nedostatečnou
určitost výroku rozhodnutí nemusí sama namítat, jelikož řízení o přestupku není řízením
kontradiktorním a v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu je právě na správním
orgánu, aby místo spáchání přestupku identifikoval dostatečně přesně.
[11] Stěžovatelka dále tvrdí, že došlo k porušení jejího práva na obhajobu, jelikož
při nedostatečné identifikaci místa přestupku nevěděla, jak se v odvolacím řízení bránit
a obhajoba jí byla dle jejího názoru fakticky znemožněna. Dále namítá, že se krajský soud
nevypořádal s jejími námitkami ohledně nesprávného hodnocení důkazů.
[12] Nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí shledává stěžovatelka v tom, že z výroku
rozhodnutí není zřejmé, kdy nabylo právní moci předcházející rozhodnutí o obdobném
přestupku, které zakládá její recidivu. Skutečnost, že krajský soud shledal za dostatečné uvedení
této skutečnosti v odůvodnění rozhodnutí, považuje stěžovatelka za nesprávné posouzení právní
otázky.
[13] S ohledem na vše výše uvedené stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka
v podané kasační stížnosti, přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
[15] Z obsahu spisu se podává, že stěžovatelka byla rozhodnutím magistrátu ze dne
15. 10. 2013 uznána vinnou z přestupku dle §125c odst. 1 písm. f) bod 3 zákona o silničním
provozu, jehož skutkovou podstatu naplnila porušením §18 odst. 4 téhož zákona tím, že dne
9. 7. 2013 v 18:01 hodin překročila na silnici č. I/38, ve směru jízdy Jihlava – Havlíčkův Brod,
nejvyšší dovolenou rychlost v obci Jihlava, městská část Červený kříž (50 km/h) o 22 km/h.
Ve výroku je dále uvedeno, že rozhodnutím magistrátu ze dne 11. 7. 2013 je doloženo, že tento
přestupek spáchala v období dvanácti po sobě jdoucích kalendářních měsíců opakovaně. Za tento
přestupek byla stěžovatelce uložena pokuta 5000 Kč a zákaz činnosti na dobu 4 měsíců.
[16] Při ústním jednání před magistrátem uvedl zmocněnec stěžovatelky poté, co se seznámil
se spisovým materiálem a obsahem obvinění, že navrhuje k řádnému objektivnímu objasnění
přestupku předvolat jako svědky zakročující policisty. Jelikož správní orgán neobdržel žádné další
vyjádření k podkladům, tak hodnotil návrh zmocněnce a předložené důkazní materiály,
na základě kterých dospěl k závěru, že přestupek je spolehlivě zjištěn, nejsou o něm pochybnosti
a mezi důkazy není rozpor. Z těchto důvodů magistrát návrh zmocněnce jako nadbytečný důkaz
odmítl.
[17] Proti rozhodnutí magistrátu stěžovatelka podala blanketní odvolání bez uznávaného
elektronického podpisu, které zmocněnec potvrdil další zprávou s již uznávaným elektronickým
podpisem, nicméně toto potvrzení došlo až po pětidenní lhůtě. Magistrát proto opatřil
rozhodnutí doložkou nabytí právní moci. Téměř o měsíc později magistrát obdržel včas podané
blanketní odvolání, které bylo podáno k poštovní přepravě v Libanonu. Proto magistrát veřejnou
vyhláškou vyhlásil změnu právní moci a vykonatelnosti rozhodnutí a vyzval stěžovatelku
k doplnění odvolání, což stěžovatelka v dané lhůtě neučinila. Žalovaný přezkoumal napadené
rozhodnutí magistrátu dle §89 odst. 2 správního řádu a ztotožnil se s jeho závěry. Z výše
uvedeného vyplývá, že první ucelenou obranu stěžovatelka uplatnila až v žalobě proti rozhodnutí
žalovaného.
[18] Jako první posuzoval Nejvyšší správní soud přípustnost prvního představení námitek
až v řízení před správními soudy, jelikož stěžovatelka zůstala takřka pasivní v průběhu celého
řízení před správními orgány. Stěžovatelka správně uvádí, že přestupkové řízení není řízením
kontradiktorním, tudíž obviněnému z přestupku nevyplývá žádná povinnost tvrzení
nebo zpochybňování skutkového děje, který musí pečlivě a jednoznačně zjistit právě správní
orgán, který vede řízení.
[19] K této otázce se Nejvyšší správní soud vyjádřil ve svém rozhodnutí ze dne 6. 1. 2016,
č. j. 2 As 217/2015 - 47, ve kterém uvádí, že u pasivity obviněného z přestupku je třeba rozlišit
dvě situace: „V první řadě půjde o situaci, kdy již v samotném správním řízení správní orgány opatří takovou
sadu důkazů, jež s ohledem na povahu věci sama o sobě s dostatečnou přesvědčivostí vede k závěru, že obviněný
se příslušného přestupku dopustil. Zároveň nesmí existovat žádné rozumné důvody k pochybám o věrohodnosti
a úplnosti skutkových zjištění pro posouzení viny obviněného z přestupku. V takovém případě pasivita
obviněného z přestupku ve správním řízení zásadně nemůže vést k jeho úspěchu v navazujícím soudním řízení.
Výjimkou by bylo, pokud by se mu podařilo účinně zpochybnit věrohodnost nebo dostatečnost správními orgány
provedených důkazů. (...) Pokud však správní orgány v rámci přestupkového řízení neprovedou dostatečně úplné
dokazování rozhodných skutečností (druhý typ situace), postačí i obviněnému z přestupku, který byl v řízení
před správními orgány pasivní, aby poukázal na možné jiné varianty rozhodného skutkového děje, jež nebyly
provedeným dokazováním vyvráceny, k tomu, aby byl v řízení před soudem úspěšný. Je případně na správním
soudu, aby v mezích možností daných povahou soudního přezkumu správních rozhodnutí důkazně „oddělil zrno
od plev“ a případné zcela nepravděpodobné či jinak bizarní námitky obviněného provedením důkazů eliminoval.“
[20] O prvně zmiňované situace se jedná zejména v případech měření rychlosti,
kdy je k dispozici fotografická dokumentace daného měření, a nejsou patrné důvody pro pochyby
o správnosti měření, zpravidla jsou důkazy doprovázeny i svědeckou výpovědí zasahujících
policistů a dalšími souvisejícími důkazy.
[21] Z výše uvedeného vyplývá, že správní soud je v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu v přestupkové věci povinen vždy zkoumat uplatněnou obranu obviněného
z přestupku (dále „žalobce“), přestože byl žalobce v předchozím řízení pasivní. V takovém
případě je na správním soudu, aby zhodnotil, jak dostatečně a jednoznačně byl určen skutkový
stav ze strany správních orgánů, a na základě tohoto zhodnocení zvolí kritérium pro posouzení
opodstatněnosti námitek žalobce. Pokud se jedná o první případ dostatečně přesvědčivých
skutkových zjištění, u kterých nejsou rozumné důvody k pochybnostem, bude správní soud
posuzovat, zda námitky žalobce mohou účinně zpochybňovat věrohodnost nebo dostatečnost
provedených důkazů. Pokud tyto námitky nenaplní uvedené kritérium, je třeba je odmítnout
s ohledem na předchozí pasivitu žalobce v řízení před správními orgány.
[22] Zhodnotí-li ovšem správní soud, že správní orgány neprovedly dostatečně přesvědčivé
dokazování, musí se zabývat širším okruhem námitek žalobce, nehledě na jeho předchozí pasivitu
v řízení. Tento širší okruh námitek zahrnuje uvedení jiných možných variant skutkového děje,
které nebyly dokazováním vyvráceny.
[23] Správní orgán tedy musí v řízení o přestupku identifikovat skutkový děj tak určitě,
aby zabránil jeho jiným možným interpretacím. Jestliže je skutkový děj prokázán takovými
důkazy, které nepřipouští žádnou jinou rozumnou variantu, jak se mohl skutek odehrát,
tak se pasivní žalobce může před správním soudem bránit pouze účinným zpochybněním
samotných provedených důkazů. Zásadní právní otázkou v tomto typu případů
tedy je, zda byl skutkový děj v rozhodnutí správních orgánů určen dostatečně určitě.
[24] Jednání stěžovatelky je v tomto případě v rozhodnutí magistrátu určeno směrem jízdy,
časovým údajem a relativně určitým označením obce Jihlava, městské části Červený kříž.
V kasační stížnosti stěžovatelka nicméně upozorňuje, že v městské části Červený kříž je úprava
maximální povolené rychlosti různá. Krajský soud ve svém rozhodnutí uvedl, že zpravidla
lze místo spáchání přestupku určit přesněji, než je tomu v posuzovaném případě (např. uvedením
blízkého dominantního objektu, uvedením souřadnic GPS, atd.), nicméně vzhledem k fotografii
pořízené při měření vozidla označil místo za jednoznačně určitelné.
[25] Nejvyšší správní soud se s názorem krajského soudu neztotožnil, jelikož fotografie
pořízená při měření vozidla, která je obsahem spisu, není takové povahy, aby umožnila místo
přesně a zároveň jednoduše identifikovat. Hlavním důvodem, který vede Nejvyšší správní soud
k tomuto závěru je skutečnost, že na fotografii absentují jednoznačné a jednoduše rozpoznatelné
prvky, které by umožnily dostatečně přesně identifikovat místo spáchání přestupku tak, že bude
patrné, jaké rychlostní omezení v daném místě v rozhodné době platilo. Pokud fotografie
zachycuje velmi úzkou výseč prostoru, ze které nelze přesně určit místo spáchání přestupku
za pomocí jedinečných a jednoduše rozpoznatelných znaků, je třeba, aby správní orgán
specifikaci skutku doplnil o další zpřesňující údaj (např. uvedení GPS souřadnic místa pořízení
fotografie, provedení svědeckých výpovědí zasahujících policistů, atd.). Tento závěr je třeba
aplikovat o to důsledněji, pokud se na relativně určitě vymezeném úseku komunikace (městská
část Červený kříž) nachází v různých místech různá úprava nejvyšší povolené rychlosti.
[26] V tomto případě tedy správní orgány neprovedly dostatečné dokazování a vzhledem
k různé úpravě nejvyšší povolené rychlosti v městské části Červený kříž lze uvažovat i o případné
jiné skutkové podstatě přestupku. Jelikož stěžovatelka poukázala na jiné možné varianty
skutkového děje, které nebyly v rámci dokazování vyvráceny, a tento její postup je v souladu
s výše uvedenými závěry plynoucími z judikatury Nejvyššího správního soudu, je v této části
její kasační stížnost důvodná.
[27] Nedostatečné specifikace skutku se bylo možné v tomto případě vyvarovat
např. uvedením jedinečného dominantního objektu, u kterého bylo měření prováděno
(např. výjezd od čerpací stanice XY) ve výroku rozhodnutí magistrátu nebo provedením výslechu
zasahujících policistů, kteří mohou ve svědecké výpovědi místo měření jednoznačně
identifikovat. Vzhledem k tomu, že se podle okolností nemusí jednat o vadu řízení,
která by způsobila nezákonnost rozhodnutí magistrátu, nýbrž může jít toliko o vadu
odstranitelnou v rámci soudního přezkumu rozhodnutí, věc se vrací krajskému soudu k dalšímu
řízení v souladu s výše uvedeným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
[28] Námitku stěžovatelky stran hodnocení důkazů krajský soud vypořádal dostatečně
přesvědčivě a srozumitelně, proto na jeho závěry Nejvyšší správní soud odkazuje.
[29] Ohledně neuvedení právní moci předchozího rozhodnutí o přestupku ve výroku
rozhodnutí magistrátu uvádí Nejvyšší správní soud následující. Ve výroku „trestního“ rozhodnutí
je třeba specifikovat a uvést všechny skutečnosti, které jsou podstatné pro naplnění dané
skutkové podstaty. Pokud je stěžovatelce kladeno za vinu, že ve smyslu §125c odst. 5 zákona
o silničním provozu přestupek spáchala v období dvanácti po sobě jdoucích kalendářních měsíců
opakovaně, tak je třeba uvést ve výroku následného rozhodnutí, ze které skutečnosti
je vyvozována opakovanost jednání stěžovatelky. Není ovšem účelem rekapitulovat celé
předchozí rozhodnutí o přestupku ve výroku, včetně uvedení dne, kdy nabylo právní moci.
Pro výrok rozhodnutí je dostačující, pokud přestupce ví, ze kterého rozhodnutí vyplývá
opakovanost jeho jednání. Další rekapitulace konkrétních aspektů předchozího rozhodnutí
o přestupku může být součástí odůvodnění následného rozhodnutí. Nejvyšší správní soud
na okraj dodává, že pro naplnění podmínky opakovanosti jednání v posledních dvanácti měsících
není podstatný časový údaj o právní moci rozhodnutí, ale určující je časový údaj o dni,
kdy byl předchozí přestupek spáchán. Proto je účelnější uvést do výroku (případně odůvodnění)
rozhodnutí, kdy se dle předchozího rozhodnutí stěžovatelka dřívějšího přestupku dopustila.
Ovšem v tomto případě, vzhledem k jednoznačné identifikaci předchozího rozhodnutí magistrátu
a vzhledem k tomu, že toto rozhodnutí je obsahem spisového materiálu, nezpůsobuje absence
výše uvedeného časového údaje nezákonnost nebo nepřezkoumatelnost rozhodnutí, jak namítá
stěžovatelka.
IV. Závěr a náklady řízení
[30] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, tudíž v souladu
s §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Krajský soud bude v řízení vázán výše uvedeným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
[31] V novém rozhodnutí ve věci krajský soud podle §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. února 2016
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu