ECLI:CZ:NSS:2016:2.AS.292.2015:43
sp. zn. 2 As 292/2015 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Marka Bedřicha a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce Českomoravský
beton, a. s., se sídlem Beroun, Beroun – Město 660, zastoupeného Mgr. Ing. Pavlem Musilem,
advokátem se sídlem Chomutov, Škroupova 1325/34, proti žalovanému Státnímu úřadu
inspekce práce, se sídlem Opava, Kolářská 451/13, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
20. 10. 2014, č. j. 4062/1.30/14-1, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Českých Budějovicích ze dne 4. 11. 2015, č. j. 10 A 186/2014 – 41,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
Rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 4. 11. 2015,
č. j. 10 A 186/2014 – 41 (dále také jen „rozsudek“), uvedený soud rozhodl, že žaloba žalobce
(dále jen „stěžovatele“) proti žalovanému Státnímu úřadu inspekce práce proti rozhodnutí ze dne
20. 10. 2014, č. j. 4062/1.30/14-1, se zamítá. Tímto rozhodnutím bylo potvrzeno rozhodnutí
Oblastního inspektorátu práce pro Jihočeský kraj a Vysočinu ze dne 10. 7. 2014,
č. j. 9382/5.30/14/14.3, kterým byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání správního deliktu
na úseku bezpečnosti práce podle ustanovení §30 odst. 1 písm. q) zákona č. 251/2005 Sb.,
o inspekci práce, v platném znění (dále jen „zákon o inspekci práce“). Uvedeného správního
deliktu se žalobce měl dopustit neplněním povinností týkajících se pracoviště a pracovního
prostředí, které jsou stanoveny v zákonu o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany
zdraví při práci, nařízení vlády o bližších požadavcích na bezpečnost a ochranu zdraví při práci
na pracovištích s nebezpečím pádu z výšky nebo do hloubky, když v rozporu s ustanovením
§5 odst. 1 písm. c) zákona č. 309/2006 Sb., kterým se upravují další požadavky
bezpečnosti a ochrany zdraví při práci v pracovněprávních vztazích a o zajištění bezpečnosti
a ochrany zdraví při činnosti nebo poskytování služeb mimo pracovněprávní vztahy (dále
jen „zákon č. 309/2006 Sb.“), upřesněného ustanovením §3 odst. 1 písm. b) nařízení vlády
č. 362/2005 Sb., o bližších požad avcích na bezpečnost a ochranu zdraví při práci na pracovištích
s nebezpečím pádu z výšky nebo do hloubky (dále jen „právní předpisy upravující bezpečnost
práce“), dne 20. 8. 2013 na stavbě bioplynové stanice ve výšce přibližně šesti metrů pracoval
zaměstnanec žalobce, aniž by byl chráněn proti pádu z výšky. Za tento správní delikt byla žalobci
uložena pokuta ve výši 20 000 Kč.
II. Skutkový stav a průběh řízení před správními orgány
Ze spisového materiálu správních orgánů vyplývá, že v době od 20. 8. 2013 do 28. 8. 2013
byla na stavbě bioplynové stanice ve Strunkovicích nad Blanicí provedena Oblastním
inspektorátem práce pro Jihočeský kraj a Vysočinu kontrola podle ustanovení §5, v rozsahu
ustanovení §3 zákona o inspekci práce, o níž byl dne 28. 8. 2013 pořízen kontrolní protokol
č. j. 15727/5.42/13/15.2. Jako kontrolovaná osoba byl označen stěžovatel. Předmětem kontroly
bylo dodržování povinností vyplývajících z pracovněprávních předpisů a dalších předpisů
týkajících se bezpečnosti práce.
Z obsahu kontrolního zjištění vyplývá, že inspektor konstatoval, že dne 20. 8. 2013
prováděl zaměstnanec stěžovatele ovládání pumpy na beton, přičemž při této práci se pohyboval
ve výšce přibližně šesti metrů, a to bez zajištění proti pádu z výšky. Tímto jednáním do šlo
k porušení povinnosti založené ustanovením §5 odst. 1 písm. c) zákona č. 309/2006 Sb.
a ustanovením §3 odst. 1 písm. b) nařízení vlády č. 362/2005 Sb. Z části kontrolního protokolu
nazvané „seznámení s protokolem“ vyplývá, že stěžovatel inspektora po seznámení s obsahem
protokolu upozornil na skutečnost, že je zaměstnavatelem, nikoliv tedy zhotovitelem stavby
či dodavatelem.
Součástí kontrolního protokolu je rovněž fotodokumentace stavby, na níž je zachycen
zaměstnanec stěžovatele nacházející se na pracovní plošině ve výšce přibližně šesti metrů
nad zemí.
Oblastní inspektorát práce pro Jihočeský kraj a Vysočinu vydal dne 7. 2. 2014 příkaz
č. j. 1643/5.30/14/14.3, který byl v důsledku stěžovatelem podaného odporu zrušen.
Dne 7. 3. 2014 obdržel správní orgán prvního stupně žádost stěžovatele o postoupení
věci podle ustanovení §131 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní
řád“) jinému příslušnému správnímu orgánu z důvodu vhodnosti, a to Oblastnímu inspektorátu
práce pro Středočeský kraj. Stěžovatel požádal o postoupení věci z důvodu hospodárnosti řízení.
Usnesením správního orgánu prvního stupně ze dne 10. 3. 2014 byla věc podle §6 odst. 2
a ustanovení §131 odst. 5 správního řádu postoupena Oblastnímu inspektorátu pro Středočeský
kraj. Sdělením ze dne 12. 3. 2014 Oblastní inspektorát práce pro Středočeský kraj odmítl
poskytnout souhlas s postoupením věci s tím, že souhlasným stanoviskem a následným
postoupením věci by došlo k prolomení zásady místní příslušnosti a nepřípus tnému masovému
postupování jednotlivých podání. Takový postup je dle inspektorátu Středočeského kraje
nepřípustný.
S ohledem na tuto skutečnost bylo ve věci pokračováno správním orgánem prvního
stupně, o čemž byl stěžovatel vyrozuměn dne 13. 3. 2013.
O odvolání stěžovatele bylo rozhodnuto rozhodnutím odvolacího správního orgánu
ze dne 20. 10. 2014, č. j. 4062/1.30/14-1, kterým bylo odvolání zamítnuto a rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně potvrzeno. Z obsahu odůvodnění tohoto rozhodnutí vyplývá,
že žalovaný shledal postup, kterým nedošlo k postoupení věci, zcela souladným se správním
řádem. Správní orgán prvního stupně byl povinen před postoupením věci vyžádat souhlas
středočeského inspektorátu, který postoupení věci odmítl, a tato věc tedy v souladu se zákonem
byla i nadále vedena u prvoinstančního orgánu. Protokol o kontrole byl žalovaným shledán
řádným, neboť v něm byl popsán průběh kontroly a rovněž obsahuje výsledné kontrolní zjištění.
Přestože fotodokumentace byla pořízena před zahájením kontroly, odrážela závadný stav
a porušení právních předpisů na straně stěžovatele. Celá situace by navíc nemohla
být fotograficky zdokumentována, pokud by inspektor čekal, až dotyčný zaměstnanec sleze
z výšky, kde práce prováděl. Ke zpochybňované vlastní odpovědnosti za daný správní delikt
žalovaný konstatoval, že toto tvrzení stěžovatele nemůže obstát s ohledem na objektivní
odpovědnost za daný správní delikt. Stěžovatel se nemůže své odpovědnosti zprostit odkazem
na smluvní podmínky třetími osobami, když k dod ržování bezpečnostních předpisů je povinen
přímo zaměstnavatel. Stěžovatel nezajistil, aby jeho zaměstnanci byli chráněni proti pádu z výšky
a žalovaný má za dostatečně prokázané, že ke spáchání daného správního deliktu stěžovatelem
došlo. Daný správní delikt patří mezi nejzávažnější delikty na úseku bezpečnosti práce, pokuta
uložená ve výši 20 000 Kč, tedy při spodní hranici zákonné sazby, se odvolacímu orgánu jeví jako
adekvátní.
III. Rozsudek krajského soudu
Krajský soud v napadeném rozsudku konstatoval, že stěžovateli je kladeno za vinu,
že užívání ochranných pomůcek a plnění dalších bezpečnostních opatření na pracovišti
nekontroloval. Splnění této povinnosti nebylo stěžovatelem ve správním řízení prokázáno.
Stěžovatel se nemůže zbavit odpovědnosti ze spáchání projednávaného správního deliktu
poukazem na porušení pracovní kázně ze strany zaměstnance, neboť dodržování povinností
vyplývajících z nařízení vlády č. 362/2005 Sb. na úseku bezpečnosti a ochrany zdraví při práci,
je zákoníkem práce uloženo přímo zaměstnavateli.
Zcela bez významu je podle názoru krajského soudu tvrzení stěžovatele o tom, že nebyl
povinen činit jakákoliv bezpečnostní opatření u zaměstnance, který práci ve výškách neměl vůbec
vykonávat. Stěžovatel nemůže odpovědnost za daný správní delikt svalovat na dotyčného
zaměstnance, který údajně neměl práce ve výškách vůbec provádět, neboť k tomu nebyl pověřen.
Stěžovatel jako zaměstnavatel je povinen kontrolovat, zda jsou na všech pracovištích,
kde vykonávají práci jeho zaměstnanci, dodržovány bezpečnostní předpisy. Krajský soud dospěl
k závěru, že pokud by tyto kontroly stěžovatel prováděl, bezpochyby by učinil zjištění, že dotyčný
zaměstnanec vykonává práci, ke které nebyl pověřen, a tohoto zaměstnance by z této činnosti
odvolal a vyvodil z toho patřičné důsledky.
Podle názoru krajského soudu se nelze ztotožnit ani se závěry stěžovatele, podle nichž
není schopen účinně ovlivnit bezpečnostní opatření na cizích pracovištích a není kompetentní
posuzovat opatření přijatá zhotovitelem. Pokud stěžovatel vysílá své zaměstnance na práce
na stavby jiného zhotovitele, pak jej tato skutečnost nezbavuje odpovědnosti za své zaměstnance
z pozice zaměstnavatele. I na těchto pracovištích je stěžovatel povinen kontrolovat plnění
bezpečnostních opatření, a to i například v kooperaci s příslušným zhotovitelem. Je pouze jeho
věcí, jakým způsobem bude plnit své zákonné povinnosti zaměstnavatele.
Krajský soud se ztotožnil i s procesním postupem Oblastního inspektorátu
pro Středočeský kraj, který podle názoru soudu jednal v souladu se zákonem. Zákonodárce
v §131 odst. 5 správního řádu záměrně zmínil „žadatele“ v případě, kdy souhlasu s postoupením
věci není třeba. Jedná se o situace, kdy je správní řízení zahajováno na žádost , a v těchto
případech nemusí mít správní orgán, který věc postupuje, souhlas správního orgánu, kterému
je věc postupována. O takový případ však nešlo, dané řízení není řízením zahajovaným na žádost
a o „žadateli“ tak v nyní projednávané věci nemůže být řeč.
Krajský soud tedy dospěl k závěru, že správní orgány postupovaly v souladu s platnou
právní úpravou. Krajský soud neshledal v postupu správních orgánů nesprávnost
ani nezákonnost, proto žalobu jako nedůvodnou zamítl.
IV. Kasační stížnost, vyjádření žalovaného
Stěžovatel namítl, že ze strany krajského soudu a předtím správních orgánů došlo
k nesprávnému právnímu posouzení věci. Soud se nevypořádal s námitkou postavení stavebního
zákona jako zákona speciálního, stěžovatel je přesvědčen o tom, že z jeho strany bylo zákonným
povinnostem učiněno zadost, a že další požadavky naprosto nereflektují praxi při realizaci staveb,
podstatu věci a úlohu stěžovatele jakožto pouhého dodavatele materiálu na stavbě, který není
kompetentní posuzovat a hodnotit úroveň bezpečnostních opatření přijatých zhotovitelem,
kontrolovat jejich plnění a podobně. Podle názoru stěžovatele nelze nic takového spravedlivě
požadovat ani po konkrétním zaměstnanci žalobce (zde řidiči automíchače, obsluze pumpy),
u něhož ani nelze rozumně předpokládat, že by s odvoláním na jeho názor na kvalitu
bezpečnostních opatření na staveništi (například na to, zda jsou splněny požadavky nařízení vlády
č. 362/2005 Sb. a podobně) odmítl na svou odpovědnost případně provést vykládku betonu
či jeho čerpání. Jakýkoliv jiný závěr považuje žalobce za zcela odtržený od reality, přičemž
s uvedenou argumentací stěžovatele se soud nevypořádal.
Stěžovatel poukázal na vady řízení před správním orgánem, které předcházelo vydání
rozhodnutí o správním deliktu. V rámci prvoinstančního správního řízení rozhodoval správní
orgán, který rozhodovat neměl. Stěžovatel žádal o postoupení věci z důvodu vhodnosti
Oblastnímu inspektorátu v Praze. Tento inspektorát však postoupení věci odmítl, a to aniž
by k tomu byl na základě zákona oprávněn. Správní orgán tak nepostupoval v souladu
se základními zásadami správního řízení a stěžovateli tak vznikly další zbytečné náklady spojené
s dojížděním do Českých Budějovic.
Krajský soud se neztotožnil s dalším namítaným pochybením žalovaného správního
orgánu, který nevypořádal veškeré stěžovatelem uplatněné námitky (absence usnesení,
nedoručování žalobci, a podobně). Podle názoru stěžovatele bylo řízení před správními orgány
zatíženo vadou rovněž s ohledem na nedostatečné obsahové náležitosti protokolu o kontrole,
který neodráží skutečný průběh kontroly, když se v něm inspektor zabývá argumentací
stěžovatele, se kterou v protokolu polemizuje. Stěžovatel namítal, že fotografická dokumentace
správního deliktu byla pořízena před zahájením kontroly, namísto toho, aby byla pořízena v jejím
průběhu.
Stěžovatel namítl nedostatečně zjištěný skutkový stav věci. Zaměstnanec stěžovatele,
v jehož případě byla pochybení konstatována, neměl výškové práce vůbec provádět, neboť
k tomu stěžovatelem nebyl pověřen. Pochybení je proto nutné konstatovat pouze na straně
zaměstnance, který porušil své povinnosti a výškové práce prováděl, aniž by k tomu
byl stěžovatelem určen. Stěžovatel tak neměl důvod činit jakákoliv bezpečnostní opatření
zabraňující pádu zaměstnanců z výšky, neboť dotyčný zamě stnanec neměl výškové práce vůbec
provádět.
Podle názoru stěžovatele byly na jeho straně jakožto zaměstnavatele veškeré zákonem
stanovené povinnosti splněny, a to i prostřednictvím vnitřního předpisu, který k výškovým
pracím opravňuje pouze písemně pověřené zaměstnance. Práce na stavbě navíc byly prováděny
zhotovitelem a stěžovatel tudíž nebyl schopen ovlivnit bezpečnostní opatření na tomto cizím
pracovišti. Stejně tak stěžovatel není kompetentní posuzovat bezpečnostní opatření přijatá
zhotovitelem.
Žalovaný správní orgán ve vyjádření ke kasační stížnosti sdělil, že trv á na svém
rozhodnutí ze dne 20. 10. 2014, které bylo potvrzeno napadeným rozsudkem krajského soudu,
neboť má za to, že skutkový stav byl náležitě prokázán jak v rámci správního řízení,
tak i soudního řízení a bylo rozhodnuto v souladu se zákonem. Žalovaný proto odkázal
na všechna rozhodnutí správních orgánů v předmětné věci.
V. Posouzení Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížno sti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu ustanovení §102 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) přípustná, a stěžovatel je v souladu
s ustanovením §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal
důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s.,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Stěžovatel se v kasační stížnosti dovolává důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1
písm. a) a b) s. ř. s. Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat pouze
z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení
by muselo spočívat v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní
předpis, popř. je sice aplikován správný právní předpis, ale tento je nesprávně vyložen. Podle
ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze kasační stížnost podat pouze z důvodu tvrzené vady
řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí
vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování
byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem,
že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci
rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení
se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost. Dále
se stěžovatel podle obsahu kasační stížnosti domáhá naplnění důvodu podle §103 odstavec 1
písm. d) s. ř. s., podle něhož lze kasační stížnost podat z důvodu nepřezkoumatelnosti spočívající
v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před
soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé,
Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou námitku stěžovatele, podle níž v dané věci
rozhodoval správní orgán prvého stupně nezákonně, pokud nebyla řádně procesním způsobem
vyřízena žádost stěžovatele o postoupení věci z důvodu vhodnosti Oblastnímu inspektorátu
pro Středočeský kraj se sídlem v Praze a správní orgány i krajský soud nesprávně vyložily smysl
a účel ustanovení §131 odstavce 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“).
Podle uvedeného ustanovení může příslušný správní orgán věc usnesením postoupit
z důvodu vhodnosti i v jiných případech, než které předpokládá správní řád v ustanovení §131
odstavcích 1 až 4. Přitom je postupující orgán povinen vyžádat předchozí souhlas správního
orgánu, jemuž má být věc postoupena. V řízení o žádosti se tohoto ustanovení použije
jen na požádání nebo se souhlasem žadatele.
Stěžovatel požádal o postoupení věci Oblastnímu inspektorátu pro Středočeský kraj
z důvodu vhodnosti, neboť v obvodu působnosti tohoto úřadu má sídlo. Usnesením Oblastního
inspektorátu pro kraj Jihočeský a Vysočinu byla věc podle ustanovení §131 odst. 5 správního
řádu postoupena Oblastnímu inspektorátu pro Středočeský kraj. Tento oblastní inspektorát
následně odmítl udělit souhlas s postoupením věci s tím, že tento postup konzultoval
s nadřízeným správní orgánem. Věc tedy byla následně opětovně vedena u Oblastního
inspektorátu pro Jihočeský kraj a Vysočinu.
Nejvyšší správní soud nesdílí názor stěžovatele, že Oblastní inspektorát práce
pro Středočeský kraj nebyl oprávněn udělení souhlasu odmítnout a že v konečném důsledku
ve věci jako prvoinstanční rozhodoval správní orgán, který již v řízení pokračovat a rozhodovat
neměl. Podle ustanovení §131 odst. 5, věty třetí správního řádu platí, že předchozího souhlasu
správního orgánu není třeba v případech, kdy má žadatel v územním obvodu správního orgánu,
jemuž má být věc postoupena, místo trvalého pobytu nebo sídlo, popřípadě se v tomto územním
obvodu zdržuje. Zmínkou o žadateli se z tohoto režimu eliminují řízení vedená z moci úřední,
kde žadatel jako účastník řízení nefiguruje a kde by bylo postoupení věci z důvodu vhodnosti
mnohem praktičtější a pravděpodobnější. V těchto případech však bude k postoupení věci třeba
souhlasu správního orgánu, jemuž má být věc postoupena, kterého pochopitelně nemusí být vždy
dosaženo a pak postoupení možné nebude.“ [viz Vedral, J. Správní řád, Komentář: Praha:
Bova Polygon, 2006, strana 718]. Z uvedeného je zřejmé, že správní orgán prvního stupně
byl v nyní posuzované věci, v níž se nejedná o správní řízení zahájené na základě žádosti
účastníka, povinen postupovat podle věty první ustanovení §131 odst. 5 správního řádu
a souhlas Oblastního inspektorátu pro Středočeský kraj si pořídit dříve, než věc byla postoupena.
Nejvyšší správní soud ze spisového materiálu zjistil, že usnesení Oblastního inspektorátu
práce pro Jihočeský kraj a Vysočinu ze dne 10. 3. 2014, jímž správní orgán postoupil
věc na základě podání stěžovatele Oblastnímu inspektorátu práce pro Středočeský kraj, bylo
doručeno pouze tomuto správnímu orgánu. Na originálu rozhodnutí je sice uveden údaj o tom,
že rozhodnutí podle rozdělovníku má být dáno na vědomí zástupci stěžovatele, nicméně ve spise
chybí doklad o doručení usnesení zástupci stěžovatele, čemuž koresponduje tvrzení v kasační
stížnosti, že stěžovateli toto rozhodnutí doručeno nebylo.
Podle ustanovení §76 odstavec 3 správního řádu se usnesení oznamuje podle §72,
nestanoví-li zákon, že se pouze poznamená do spisu. Usnesení, které se oznamuje podle §72,
nabývá právní moci, bylo-li oznámeno a nelze-li proti němu podat odvolání. O usnese ní, které
se pouze poznamená do spisu, se účastníci vhodným způsobem vyrozumí; takové usnesení
nabývá právní moci poznamenáním do spisu. Usnesení, které se pouze poznamená do spisu,
může správní orgán v průběhu řízení změnit novým usnesením, které se pouze poznamená
do spisu.
V posuzované věci byla věc postoupena správním orgánem prvého stupně podle §131
odstavec 5 správního řádu. Správní řád neumožňuje takové rozhodnutí oznámit poznamenáním
do spisu, jedná se tedy o rozhodnutí, které musí být oznámeno úč astníkům řízení podle §72
správního řádu, tedy doručením stejnopisu písemného vyhotovení do vlastních rukou. Protože
usnesení ze dne 10. 3. 2014 nebylo řádně doručeno zástupci stěžovatele, nenabylo právní moci
a nevyvolalo ani žádné právní účinky. Z uvedeného plyne, že není ani důvod zabývat se jeho
případnou nezákonností.
Krajský soud posoudil uvedenou námitku neúplně, Nejvyšší správní soud však dospěl
na základě výše uvedených skutečností k témuž závěru, že rozhodoval-li v řízení Oblastní
inspektorát práce pro Jihočeský kraj a Vysočinu, rozhodoval orgán k tomu věcně a místně
příslušný.
Stěžovatel v podané kasační stížnosti zopakoval námitku, podle níž správní orgány
vycházely při zjištění skutkového stavu z fotodokumentace, která byla v rozporu se zákonem
pořízena ještě před zahájením vlastní kontroly.
Při úvaze o důvodnosti této námitky vycházel Nejvyšší správní soud z dikce ustanovení
§8 písm. g) zákona o inspekci práce, podle něhož je inspektor povinen při kontrole zjistit
skutečný stav věci a doložit kontrolní zjištění. Z obsahu spisového materiálu vyplývá,
že inspektor pořídil fotodokumentaci jednání dotyčného zaměstnance stěžovatele, který
vykonával stavební práce ve výšce přibližně šesti metrů, aniž by byl vybaven ochrannými
prostředky proti pádu z výšky. Předmětná fotodokumentace byla inspektorem pořízena
dne 20. 8. 2013 v 11:06 hodin. Z protokolu o kontrole dále vyplývá, že samotná kontrola byla
zahájena dne 20. 8. 2013 v 11:15 hodin.
Nejvyšší správní soud sdílí právní názor krajského soudu, podle něhož skutečnost,
že k pořízení fotodokumentace došlo před zahájením kontroly, nezakládá v nyní posuzované věci
vadu správního řízení a nezpůsobuje ani nezákonnost vydaných rozhodnutí. Je tomu tak proto,
že pořízená předmětná fotografická dokumentace beze zbytku zachycuje skutkový stav, kterým
došlo k porušení předpisů. Postup inspektora má oporu v ustanovení §8 písm. g) zákona
o inspekci práce a je s ním v souladu, neboť inspektor řádně zjistil skutečný stav věci, který
doložil právě pořízenou fotografickou dokumentací. S ohledem na charakter zjištěného
protiprávního jednání stěžovatele nebyl ani jiný postup prakticky možný, neboť pokud
by inspektor vyčkal s pořízením fotodokumentace až do doby formálního zahájení kontroly,
reálně by hrozilo, že zaměstnanec stěžovatele předmětné místo opustí. Pořízení fotodokumentace
bezprostředně před vlastním zahájením kontroly lze proto v posuzovaném případě hodnotit jako
úkon neodkladný a neopakovatelný a námitka stěžovatele není důvodná.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu je třeba zohlednit zvláštní charakter řádného
zjištění skutkového stavu při kontrole a není možné vyložit zákonná ustanovení striktně tak,
že by podnikatel musel být přítomen po celou dobu dokumentace skutkového stavu, jak požaduje
stěžovatel v kasační stížnosti, pokud tvrdí, že k pořízení fotodokumentace došlo ještě před
vlastním zahájením kontroly. V daném případě se totiž střetávají dva protichůdné zájmy. Jednak
je to zájem na řádném provedení kontroly (tj. na řádném a pravdivém zachycení protiprávního
stavu) a jednak zájem na hodnověrnosti takto získaného důkazu. Jak již totiž uvedl Nejvyšší
správní soud ve svých rozsudcích ze dne 8. 1. 2004, č. j. 6 A 99/2002 - 52, (zveřejněno
ve Sb. NSS pod č. 335/2004) a ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 As 43/2004 - 51, (zveřejněno ve Sb. NSS
pod č. 719/2005): „skutečná kontrola má význam a smysl pouze tehdy, pokud se minimalizuje riziko
manipulace s objektem kontroly. Trvání na osobní účasti kontrolované osoby ve všech případech by proto mohlo
vést k tomu, že by prováděná kontrola nesplnila svoji zamýšlenou funkci“.
S ohledem na zvláštní charakter dokumentace správního deliktu na úseku bezpečnosti
práce není třeba, aby byl zaměstnavatel o pořízení fotodokumentace vyrozuměn dopředu, naopak
v zájmu zajištění řádného a pravdivého zachycení rozhodného skutkového stavu je žádoucí,
aby kontrolní orgán v okamžiku, kdy již nebude možné účel kontroly zmařit, zaměstnavatele
o probíhající kontrole vyrozuměl a přizval ho k účasti na ní (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 18. 10. 2006, č. j. 2 As 71/2005, zveřejněno ve Sb. NSS pod č. 1067/2007).
Uvedené předpoklady byly v posuzované věci splněny a námitka kasační stížnosti není důvodná.
Stěžovatel v kasační stížnosti opětovně namítal, že rozsudek krajského soudu i rozhodnutí
správních orgánů jsou nezákonné z důvodu nesprávného právního posouzení právní otázky,
že došlo ke spáchání správního deliktu, nesprávného posouzení tvrzené odpovědnosti stěžovatele
za údajný správní delikt, a že nebylo postupováno podle platné právní úpravy.
Stěžovatel v této souvislosti namítal, že předmětný zaměstnanec pro stěžovatele nikdy
ve výšce nepracoval, v okamžiku, kdy se ve výšce nacházel, neplnil pracovní úkoly stěžovatele
a jednal v rozporu s pokyny a opatřeními stěžovatele a proto se jedná o zřejmý exces na straně
uvedeného zaměstnance a stěžovatel se z podstaty věci ani správního deliktu dopustit nemohl.
Podle ustanovení §30 odst. 1 písm. q) zákona o inspekci práce se právnická osoba
dopustí správního deliktu na úseku bezpečnosti práce tím, že neplní povinnosti týkající
se pracoviště a pracovního prostředí stanovené v zákoně o zajištění dalších podmínek
bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, v nařízení vlády o podrobnějších požadavcích
na pracoviště a pracovní prostředí, nařízení vlády o bližších požadavcích na bezpečnost a ochranu
zdraví při práci na pracovištích s nebezpečím pádu z výšky nebo do hloubky a nařízení vlády
o bližších požadavcích na zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci v prostředí
s nebezpečím výbuchu.
Podle ustanovení §3 odst. 1 písm. b) nařízení vlády č. 362/2005 Sb. zaměstnavatel
přijímá technická a organizační opatření k zabránění pádu zaměstnanců z výšky nebo do hloubky,
propadnutí nebo sklouznutí nebo k jejich bezpečnému zachycení a zajistí jejich provádění
na všech ostatních pracovištích a přístupových komunikacích, pokud leží ve výšce nad 1,5 metru
nad okolní úrovní, případně pokud pod nimi volná hloubka přesahuje 1,5 metru.
Z dikce uvedených právních předpisů vyplývá, že je to právě zaměstnavatel,
kdo je povinen přijmout a zajistit technická a organizační opatření k zabránění pádu svých
zaměstnanců z výšky. Zaměstnavatel je stejně tak povinen zajistit jejich provádění na všech
ostatních pracovištích, pokud leží ve výšce nad 1,5 metru. Odpovědnost zaměstnavatele
je v tomto případě objektivní a míra jeho zavinění se tudíž v těchto případech nezkoumá.
Stěžovatel se tedy této odpovědnosti nemůže zprostit poukazem na jednání svého
zaměstnance, který ve výškách pracoval, aniž k tomu byl stě žovatelem písemně pověřen.
Stěžovatel byl povinen kromě přijetí příslušných opatření k zabránění pádu svých zaměstnanců
z výšky zajistit i jejich dodržování a kontrolovat, aby zaměstnanci, kteří k takové práci ve výškách
nejsou pověřeni, tuto práci ani nev ykonávali. Stejně tak lze dospět k závěru, že stěžovatel se této
objektivní odpovědnosti nezprostí ani v případech, kdy jeho zaměstnanci provádějí práce
na stavbě jiného zhotovitele. I v takových případech je to stěžovatel, tj. zaměstnavatel, který
je povinen zajistit plnění a dodržování bezpečnostních opatření svými zaměstnanci, ať už tuto
práci vykonávají kdekoliv.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu stěžovatel zaměňuje dvě zcela odlišné věci,
pokud tvrdí, že se krajský soud nezabýval obsahem a smysl em ustanovení §36 odstavec 3
zákona o inspekci práce, podle kterého právnická osoba za správní delikt neodpovídá, jestliže
prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení právní povinnosti
zabránila. Stěžovatel k tomu dále uvádí, že pro zajištění bezpečnosti práce prováděl řadu opatření
v podobě školení a interních instrukcí týkajících se bezpečnosti práce. Tyto stěžovatelem tvrzené
okolnosti krajský soud nijak nezpochybnil, což výslovně uvedl v odůvodnění napadeného
rozsudku, zároveň však vyjádřil, že tato opatření nejsou v dané věci relevantní.
Nejvyšší správní soud má za to, že při úvaze o důvodnosti posledně uvedené námitky
stěžovatele o existenci skutečností, které jej vyviňují ze správního deliktu, který je mu kladen
za vinu, je nezbytné důsledně vycházet z předmětu správního řízení. Tímto předmětem řízení
a předmětem provedené kontroly nebyla otázka plnění povinností v podobě pravidelných školení
zaměstnanců v oblasti bezpečnosti práce, ale stěžovateli je kladeno za vinu, že užívání
ochranných pomůcek a plnění dalších bezpečnostních opatření na pracovišti nekontroloval,
což ve svém důsledku vedlo k výše uvedenému kontrolnímu závěru.
Za této situace je pak zřejmé, že s plnění této povinnosti nebylo žalobcem prokázáno
a ve světle takto vymezeného předmětu správního řízení neobstojí ani argumentace stěžovatele .
Ten se nemůže zbavit odpovědnosti ze spáchání projednávaného správního deliktu podle
ustanovení §36 odstavec 3 zákona o inspekci práce poukazem na porušení pracovní kázně
ze strany zaměstnance, protože v posuzované věci bylo zjištěno nedodržování povinností
vyplývajících z nařízení vlády č. 362/2005 Sb. na úseku bezpečnosti a ochrany zdraví při práci,
které zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákoník práce
z roku 2006) ukládá přímo zaměstnavateli. Z tohoto pohledu je proto zcela bez významu tvrzení
stěžovatele o tom, že mu nelze klást k tíži nesplnění povinnosti činit jakákoliv bezpečnostní
opatření u zaměstnance, který práci ve výškách neměl vůbec vykonávat a nebyl k takovým pracím
pověřen. Pro rozhodnutí o nedůvodnosti této námitky stěžovatele je podstatné, že je to právě
zaměstnavatel, kdo je povinen kontrolovat, zda jsou na všech pracovištích, kde vykonávají práci
jeho zaměstnanci, dodržovány bezpečnostní předpisy a v případě, že by stěžovatel tuto povinnost
řádně a důsledně plnil, bezpochyby by učinil zjištění, že dotyčný zaměstnanec vykonává práci,
ke které nebyl pověřen, a tohoto zaměstnance by z této činnosti mohl odvolat, vyvodit z toho
patřičné důsledky a protiprávní stav odstranit.
Stěžovatel opakovaně namítal, že v řízení před správními orgány ani v řízení před soudem
nebyla správně posouzena skutečnost, že předmětná stavba byla realizována třetími osobami.
Stěžovatel odkázal na ustanovení §160 odstavec 2 zákona č. 183/2006 Sb., stavebního zákona,
ve znění pozdějších předpisů, a dovozoval, že tou osobou, která má povinnost zajistit dodržování
povinností k ochraně života, zdraví, životního prostředí a bezpečnosti práce vyplývajících
ze zvláštních právních předpisů, je osoba zhotovitele. Stěžovatel proto namítal, že není
a ani nemůže být schopen účinně ovlivňovat ochranná opatření na cizích pracovištích, která
nepřevzal a na nichž neprovádí stavbu jako zhotovitel. Zároveň namítal, že není možné
ani reálné, aby prováděl nepřetržitou kontrolu plnění všech povinností všemi svými zaměstnanci
pohybujícími se na mnoha stavbách najednou, nadto to ani žádný právní předpis nepožaduje
a neukládá.
I s touto námitkou se krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku vypořádal,
byť pouze stručně vyjádřil, že pokud stěžovatel vysílá své zaměstnance na práce na stavby jiného
zhotovitele, pak jej tato skutečnost nezbavuje odpovědnosti za své zaměstnance z pozice
zaměstnavatele. I na těchto pracovištích je stěžovatel povinen kontrolovat plnění bezpečnostních
opatření, a to i například v kooperaci s příslušným zhotovitelem. Je pouze věcí stěžovatele, jakým
způsobem bude plnit své zákonné povinnosti zaměstnavatele.
K uvedeným závěrům považuje Nejvyšší správní soud za vhodné doplnit, že p řechod
práv a povinností na jiného zaměstnavatele byl do dne 1. 10. 2004 výslovně upraven v ustanovení
§38 odst. 4 zákona č. 65/1965 Sb., zákoníku práce (dále jen „zákoník práce z roku 1965“
a §2 nařízení vlády č. 108/1994 Sb., kterým se provádí zákoník práce a některé další zákony,
ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „prováděcí nařízení k zákoníku práce z roku 1965“),
a to pro zaměstnance v pracovním poměru.
Právní úprava přechodu práv a povinností z pracovněprávních vztahů, ve výše uvedeném
znění, byla přijata k provedení směrnice Rady č. 77/187/EHS, o sbližování zákonů členských
států týkajících se zachování práv zaměstnanců v případě převodu podniků, podnikání a částí
podniků, ve znění směrnice Rady č. 98/50/ES. Základním smyslem tohoto evropského předpisu
a z něho vycházející vnitrostátní úpravy je ochrana zaměstnanců při změnách v osobě
zaměstnavatele nebo v předmětu jeho činnosti před ztrátou zaměstnání, případně jinými z toho
vyplývajícími negativními důsledky. Z důvodů této ochrany byla v ustanovení §249 odst. 1
zákoníku práce z roku 1965 stanovena základní zásada, která platí pro všechny případy přechodu
práv a povinností z pracovněprávních vztahů, totiž že k nim může dojít jen v taxativně
vymezených případech stanovených buďto samotným zákoníkem práce nebo zvláštními právními
předpisy. Zákoník práce z roku 2006 obsahuje totožné právní ustanovení v §338 odstavci 1
a takové případy přechodu práv a povinností z pracovněprávních vztahů stanoví v ustanoveních
§338 až 342. Zvláštními právními předpisy, které přechod těchto práv a povinností výslovně
stanoví, jsou např. obchodní zákoník (§480, §488e odst. 2 a 4), zákon č. 328/1991 Sb.,
o konkursu a vyrovnání (§27a), zákon č. 26/2000 Sb., o veřejnýc h dražbách (§30 odst. 2), zákon
č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby (§17) . Takovým zvláštním
právním předpisem však na úseku zajištění bezpečnosti práce již není stěžovatelem zmíněné
ustanovení §153 odstavec 1 či §160 odsta vec 2 stavebního zákona, neboť tato ustanovení
upravují práva a povinnosti stavebníků a odborných osob při provádění činností podle
stavebního zákona v užším slova smyslu a neobsahují žádný odkaz na právní úpravu, která byla
aplikována v nyní posuzované věci.
V jiných případech tedy přechod práv a povinností možný není, neboť s právními úkony,
které neodpovídají žádnému z uvedených ustanovení zákoníku práce či žádnému ustanovení
jiných právních předpisů, zákon takové právní následky nespojuje. V předmětné věci má Nejvyšší
správní soud za to, že skutečnost, že stěžovatel realizoval stavbu, na níž bylo jednání, které bylo
předmětem tohoto správního řízení, zjištěno, třetími osobami jako zhotoviteli, neodpovídá
žádnému z právních úkonů či jiných právních skutečností, s nimiž zákon spojuje přechod práv
a povinností z pracovněprávních vztahů (k uvedenému viz též přiměřeně rozsudek
Městského soudu v Praze ze dne 25. 5. 2006, č. j. 10 Ca 250/2004 – 32, publikovaný
ve Sb. NSS pod č. 970/2006). Z uvedeného je zřejmé, že ustanovení §338 odstavec 1 zákoníku
práce z roku 2006 a právní úprava přechodu práv a povinností z pracovněprávních vztahů vůbec
je určena pro zcela jiné situace, než je předmětem rozhodování v dané věci.
Namítal-li stěžovatel, že v nyní posuzované věci nebylo postupováno podle platné právní
úpravy, je Nejvyšší správní soud nucen konstatovat, že z textu kasační stížnosti ze dne
23. 11. 2015 ani z textu jejího doplnění ze dne 27. 11. 2015 není zřejmé, v jakých konkrétních
skutkových či právních okolnostech stěžovatel spatřuje důvody uvedené námitky. Nejvyšší
správní soud proto mohl pouze v obecné rovině konstatovat, že námitku neshledal důvodnou.
Stěžovatel namítal, že se krajský soud nevypořádal s jeho tvrzením, že z jeho strany bylo
zákonným povinnostem učiněno zadost a že další požadavky nereflektují praxi při realizaci
staveb, podstatu věci a úlohu stěžovatele a jakýkoli jiný závěr je zcela odtržený od reality.
Uvedené námitky jsou podle svého obsahu důvody nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského
soudu pro nesrozumitelnost, což zakládá kasační důvod podle §103 odstavec 1 písm. d) s. ř. s.
Za rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost lze považovat zejména
rozhodnutí postrádající základní zákonné náležitosti, rozhodnutí, z něhož nelze seznat, o jaké
věci bylo rozhodováno či jak bylo o věci rozhodnuto, rozhodnutí zkoumající správní úkon
z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného
přezkumu mimo rámec žalobních námitek), rozhodnutí, jehož výrok je v rozporu
s odůvodněním, rozhodnutí, které vůbec neobsahuje právní závěry vyplývající z rozhodných
skutkových okolností nebo jehož důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné
atd. (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2013 – 130,
dostupný na www.nssoud.cz).
Stěžovatel nekonkretizuje, v čem by v daném případě měla nesrozumitelnost napadeného
rozsudku spočívat, a obecně napadený rozsudek za nesrozumitelný ani považovat nelze.
Rozsudek má všechny zákonem předpokládané náležitosti, je vymezen předmět řízení i hlediska,
z nichž bylo správní rozhodnutí zkoumáno, je detailně popsán rozhodný skutkový stav
a rozvedeny právní závěry z něho vyplývající výrok soudu má v důvodech oporu. V rozsudku
je jasně a jednoznačně uvedeno, jak soud rozhodl o žalobě, z jakých důvodů, i jak uvážil
o žalobních námitkách a žalobcových tvrzeních. Nejvyšší správní soud proto neshledal naplnění
kasačního důvodu podle §103 odstavec 1 písm. d) s. ř. s.
VI. Závěr a náklady řízení
Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů neshledal důvodnou žádnou z námitek
stěžovatele, týkající se tvrzených vad řízení před správním orgánem a nezákonnosti rozsudku
krajského soudu.
Nejvyšší správní soud dále neshledal napadený rozsudek krajského soudu
nepřezkoumatelným či nezákonným ani neshledal vadu řízení, proto kasační stížnost zamítl
(§110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle
ustanovení §60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití ustanovení §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl
v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému,
jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu
nákladů řízení nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné
úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. února 2016
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu