ECLI:CZ:NSS:2016:2.AS.3.2016:54
sp. zn. 2 As 3/2016 - 54
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Z. K., zastoupeného
Mgr. Viktorem Klímou, advokátem, se sídlem Melantrichova 477/20, Praha 1, proti žalovanému:
Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 18. 8. 2014, č. j. MHMP 1187814/2014, o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 12. 2015, č. j. 11 A 174/2014 – 67,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 12. 2015, č. j. 11 A 174/2014 - 67,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 18. 8. 2014,
č. j. MHMP 1187814/2014, se zrušuje a věc se vrací žalovanému
k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 21 342 Kč
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce Mgr. Viktora Klímy,
advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce je vlastníkem několika pozemků v obci Křeslice, skrze které protéká vodní
tok Dobrá voda. Domáhá se účastenství v územním řízení o umístění stavby obytného areálu
43 rodinných domů, neboť se domnívá, že odvodněním nedalekého území plánované stavby
a odvodem dešťové vody do vodního toku Dobrá voda dojde k podmáčení a znehodnocení
jeho pozemků. V záhlaví označeným rozhodnutím žalovaného (dále jen „napadené rozhodnutí“)
bylo zamítnuto odvolání žalobce proti usnesení Úřadu městské části Praha 22, odbor
výstavby, ze dne 9. 4. 2014, č. j. P22 2725/2014 OV 04 (dále jen „stavební úřad“), kterým
bylo rozhodnuto o tom, že žalobce není účastníkem územního řízení o umístění stavby
„JEZERA UHŘÍNĚVES II – obytný areál“, tj. 43 rodinných domů v katastrálním území
Uhříněves a Křeslice (dále jen „plánovaná stavba“).
[2] Žalobce podal proti napadenému rozhodnutí žalobu, kterou Městský soud v Praze
v záhlaví uvedeným rozsudkem (dále jen „městský soud“ a „napadený rozsudek“) zamítl.
V odůvodnění vycházel z extenzivního výkladu §85 odst. 2 zákona č. 186/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“). Pojem
„sousední pozemek“ užitý v tomto ustanovení je dle městského soudu třeba vykládat s ohledem
na všechny skutečnosti individuálního případu a nelze jej omezovat pouze na tzv. mezující
pozemky, tj. pozemky mající společnou hranici s pozemkem, na kterém má být realizován záměr
(nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 19/99, všechna zde uvedená
rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.ussoud.cz). Přímé dotčení
vlastnického nebo věcného práva souseda posuzoval městský soud s ohledem na velikost
stavebního pozemku, umístění a rozměry stavby a účel jejího užívání. Přímé dotčení může
být způsobeno imisemi či zvýšenou intenzitou dopravy v místě stavby, přičemž při posuzování
účastenství postačuje pouhá možnost dotčení vlastnického nebo věcného práva (rozsudek
Nejvyššího správního práva ze dne 17. 12. 2008, č. j. 1 As 80/2008 – 68, všechna zde uvedená
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
[3] Městský soud shledal závěr žalovaného, že žalobce nelze považovat za účastníka řízení
o umístění plánované stavby, za správný a dostatečně i srozumitelně odůvodněný. Žalobcovy
pozemky jsou vzdáleny necelých pět set metrů od plánované stavby a ze stavebníkem předložené
dokumentace nevyplývá, že by na žalobcovy pozemky sváděl srážkovou vodu. Podle městského
soudu má žalovaný pravdu v tom, že žalobce musí strpět stávající koryto vodního toku (potok
Dobrá voda) na svém pozemku a s ním i množství vody vypouštěné do tohoto toku, a zopakoval,
že tok není součástí pozemku, na kterém bude realizován záměr, a množství vody zachycené
plánovanou stavbou bude tak malé, že nehrozí zatopení žalobcových pozemků. Nadto správce
vodního toku vydal k předmětné stavbě souhlasné stanovisko. Městský soud dále uvedl,
že žalovaný nepřekročil meze správního uvážení. Neshledal, že by závěry žalovaného nebyly
dostatečně podloženy skutkovými zjištěními nebo že by v nich neměly oporu či že by jeho závěry
byly v rozporu se zásadami logického myšlení.
[4] Městský soud nepřisvědčil ani námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí.
Žalovaný se vypořádal se všemi odvolacími námitkami, správně aplikoval právní předpisy
a odkázal na podmínky dotčených správních orgánů. Neshledal, že by doručení oznámení
o zahájení územního řízení pouze jednotlivě a nikoli veřejnou vyhláškou dle §144 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, bylo v rozporu s Úmluvou o přístupu
k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech
životního prostředí (ze dne 25. 6. 1998, vyhlášená pod č. 124/2004 Sb.m.s., dále jen „Aarhuská
úmluva“). Žalobce nebyl v řízení nijak zkrácen na svých právech. Stavební úřad doručil
oznámení o zahájení územního řízení v souladu s platnou právní úpravou a žalobci
bylo v okamžiku, kdy stavebnímu úřadu oznámil své účastenství v územním řízení, umožněno
nahlížet do projektové dokumentace. Usnesení stavebního úřadu, že žalobce není účastníkem
řízení, mu bylo řádně doručeno a byl náležitě poučen o možnosti podat opravné prostředky.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[5] Proti napadenému rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost
z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
[§103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“)], z důvodu vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní
orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech a při jejím zjišťování
byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem,
že to mohlo ovlivnit zákonnost rozhodnutí [§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.] a z důvodu
nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[6] Stěžovatel tvrdil, že je přímo dotčen na svém vlastnickém právu územním rozhodnutím
ve smyslu §85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona, neboť přes část jeho pozemků
má být prostřednictvím vodního toku Dobrá voda přesměrována všechna dešťová voda
z plánované stavby. Toto tvrzení opírá o následující argumenty. Pojem účastenství v územním
řízení je třeba vykládat extenzivně. Ze znění §85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona vyplývá,
že k založení účastenství v řízení stačí možnost přímého dotčení vlastnického práva, nikoli
stoprocentní jistota. V zájmu společenského konsenzu a úcty občanů k právnímu řádu je žádoucí,
aby se správní orgány řádně a meritorně vypořádaly se vznesenými námitkami, namísto jejich
formálního odmítnutí. Otázka vzdálenosti stěžovatelových pozemků od plánované stavby není
při posouzení účastenství nijak relevantní. Přímé dotčení stěžovatelových práv konstatoval
vodoprávní úřad, který ve svém vyjádření ze dne 19. 8. 2013 uvedl, že srážkové vody z plánované
stavby budou odváděny do vodního toku Dobrá voda, a mohou tedy ovlivnit vodní poměry
tohoto toku. Stěžovatel není povinen koryto vodního toku Dobrá voda na svém pozemku strpět
ve smyslu §50 písm. h) zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a změně některých zákonů, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „vodní zákon“), neboť toto koryto není přírodním korytem
ve smyslu §44 odst. 2 vodního zákona. Z pozemků, na kterých má být umístěna plánovaná
stavba, je vyústěna „strouha vedoucí do propustku pod okresní komunikací, která je následně zaústěna
do dosud nedokončené a nezkolaudované 3. stavby základny stavební výroby Uhříněves – retenční nádrže
ve větvi D na pozemcích stěžovatele. Jedná se o pozůstatek dešťové kanalizace národního podniku Stavoservis“.
[7] Napadený rozsudek je dle názoru stěžovatele nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Soud je povinen vysvětlit, proč se určitou námitkou účastníka řízení nezabýval. Městský soud
k námitce stěžovatele, že způsob doručování v řízení před stavebním úřadem byl v rozporu
s Aarhuskou úmluvou, pouze uvedl, že námitka není důvodná a následně ocitoval zákonnou
úpravu, s aplikací úmluvy se ale nijak nevypořádal. Městský soud ani žalovaný se rovněž
nezabývali námitkou stěžovatele, že lokalita, kde má být plánovaná stavba umístěna,
je dle územního plánu vymezena jako záplavové území, je dlouhodobě prosycena vodou
a její nutné odvodnění by znamenalo další příval vody na stěžovatelovy pozemky. Rovněž
se městský soud ani žalovaný nezabývali námitkou, že záměr odvádět vodu z předmětné stavby
do otevřeného odvodňovacího příkopu, jehož dno by mělo být zaústěno do pravostranného
přítoku potoku Botiče, je v rozporu s Plánem rozvoje vodovodů a kanalizací hl. města Prahy,
neboť pro odvodnění Městské části Praha 22 je určen Říčanský potok, nikoli potok Botič.
Žalovaný také nijak nevypořádal námitky uvedené v doplnění přihlášení účastníka do územního
řízení ze dne 21. 4. 2014.
[8] Žalovaný podle stěžovatele porušil povinnost zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné
pochybnosti, dle §3 správního řádu. K stěžovatelem navrhovanému důkazu místním šetřením
se stavební úřad nijak nevyjádřil a žalovaný pouze citoval zákonná ustanovení, aniž by zvážil
prostor pro aplikaci zásady materiální pravdy. Stěžovatel poukázal na nezveřejnění věci na úřední
desce Městské části Praha – Křeslice a žádal Nejvyšší správní soud, aby stanovil jasná pravidla
pro zveřejňování na úřední desce. Dodal, že usnesení stavebního úřadu ze dne 20. 11. 2014,
č. j. P22 10168/2014 OV O4, dosud nenabylo právní moci.
[9] Závěrem stěžovatel na podporu tvrzení o přímém dotčení svého vlastnického práva
odkázal na žalobu Ing. A. J. ve věci umístění stavby obytného areálu v Uhříněvsi v ulici Nad
Volyňkou, ve které se mimo jiné uvádí, že likvidace dešťových vod byla stavebním
úřadem odsouhlasena do fyzicky neexistujícího vodního toku Dobrá voda, přičemž výpočty,
zda toto řešení pojme a odvede dešťovou vodu bez ohrožení okolních nemovitostí, doloženy
nebyly.
[10] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti konstatoval, že z projektové
dokumentace včetně vyjádření dotčených orgánů státní správy nevyplývá, že by srážková voda
byla odváděna přes pozemky stěžovatele. Skutečnost, že na místě předmětné stavby
budou vystavěny rodinné domky, nijak neovlivní množství srážek dopadajících na pozemky,
a tedy ani množství vody odváděné do vodního toku Dobrá voda. Posouzení otázky,
zda je vodní tok Dobrá voda přírodním, či umělým tokem, náleží vodohospodářskému úřadu,
který k předmětné stavbě vydal kladné stanovisko. K tvrzenému rozporu projektové
dokumentace s Plánem rozvoje vodovodů a kanalizací hl. města Prahy žalovaný uvedl,
že projektová dokumentace byla schválena správcem vodovodů a kanalizací pro hl. m. Prahu.
Stavební úřad ani žalovaný neposuzují důvody projektanta pro volbu konkrétního řešení,
ale pouze naplnění podmínek dle §90 stavebního zákona. Povinnost stanovená §3 správního
řádu je omezena zákonnými požadavky pro konkrétní druh žádosti. Požadovat po stavebníkovi
podklady jdoucí nad rámec těchto požadavků by bylo v rozporu se zásadou hospodárnosti
územního řízení. Způsob doručování byl podrobně odůvodněn v napadeném rozhodnutí
i napadeném rozsudku. Závěrem žalovaný upozornil, že řízení, v němž se žalobce domáhá
účastenství, bylo zastaveno (právní moc dne 1. 3. 2016).
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[11] Poté, co Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost má požadované formální
náležitosti, byla podána včas a osobou k tomu oprávněnou, posuzoval, zda může mít na jeho
rozhodnutí vliv skutečnost, že územní řízení, v němž se stěžovatel domáhal účastenství,
bylo zastaveno usnesením stavebního úřadu ze dne 20. 11. 2014, č. j. P22 10168/2014 OV 04,
a toto usnesení bylo v průběhu řízení o kasační stížnosti, konkrétně dne 12. 2. 2016, doručeno
poslední z osob, s nimiž stavební úřad jednal jako s účastníky řízení.
[12] Odmítnutí návrhu podle §46 odst. 1 s. ř. s. přichází v úvahu v řízení vždy, když se někdo
podáním u soudu domáhá, aby soud určitým způsobem jednal, příp. rozhodl, ale soud
tak nemůže učinit. V citovaném ustanovení pod písm. a) je kromě výslovně uvedených
neodstranitelných podmínek řízení (překážka věci rozsouzené a překážka věci zahájené)
počítáno i s jinými neodstranitelnými překážkami řízení, které nejsou nijak definovány.
Za takovou překážku však nelze podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu
považovat to, že účinky napadeného správního rozhodnutí již vůči žalobci nepůsobí.
Předmět řízení neodpadne, pominou-li jen účinky napadeného rozhodnutí, aniž rozhodnutí
samo je cestou mimořádných prostředků či obdobných instrumentů odstraněno. Opačný výklad
by vedl k odepření práva zakotveného v čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2005, č. j. 7 Azs 101/2005 - 46,
publ. pod č. 1404/2007 Sb. NSS, nebo ze dne 8. 10. 2015, č. j. 10 As 126/2015 – 33). Územní
řízení, v němž se stěžovatel domáhal účastenství, bylo sice zastaveno, napadené rozhodnutí
však nadále existuje, a tedy existuje i předmět řízení. Nemá sice již vůči žalobci žádné účinky,
je však nadále pravomocné a může být i nezákonné z důvodů uvedených v kasační stížnosti.
Žalovaný nadto na správnosti napadeného rozhodnutí, jak vyplývá z jeho vyjádření ke kasační
stížnosti, stále trvá. Odepření věcného přezkumu napadeného rozsudku a s ním i napadeného
rozhodnutí by vedlo k odepření práva na soudní ochranu. Nelze ani vyloučit praktickou
použitelnost soudního rozhodnutí ve věci, neboť není vyloučeno, že územní řízení o umístění
stavby podobných parametrů bude stavebníkem opět zahájeno, a v takovém případě
by neexistence rozhodnutí ze strany Nejvyššího správního soudu stěžovatele opět vrátila
do situace, ve které se nacházel na samém počátku soudního řízení. Žalobci tedy nemůže
být odepřen přezkum napadeného rozsudku ani napadeného rozhodnutí.
[13] Nejvyšší správní soud poté posoudil důvodnost kasační stížnosti a zkoumal přitom,
zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[14] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku, kterou stěžovatel namítal zároveň s nepřezkoumatelností napadeného rozhodnutí,
neboť byla-li by tato vada shledána, mohlo by to bránit přezkumu dalších stěžovatelových
námitek. Stěžovatel namítal, že se městský soud ani žalovaný nevypořádali s řadou jeho námitek
směřujících proti plánovanému řešení odtoku srážkových vod a městský soud se nadto
nevypořádal s jeho argumentací týkající se aplikace Aarhuské úmluvy.
[15] Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel-li soud
rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75,
publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS), nebo pokud zcela opomenul vypořádat některou z námitek
uplatněných v žalobě (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, publ. pod č. 787/2006 Sb. NSS). Obdobně je třeba posuzovat
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu, z jehož odůvodnění musí být seznatelné,
proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti
vzal za podklad svého rozhodnutí, podle které právní normy rozhodl a jakými úvahami se řídil
(srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2007, č. j. 5 Afs 115/2006 – 91,
ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/2008 - 71, nebo ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 - 45).
[16] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil nepřezkoumatelnost napadeného
rozhodnutí, neboť dle ustálené judikatury platí, že přezkoumá-li městský soud rozhodnutí
žalovaného, které k tomu pro absenci odůvodnění nebylo vůbec způsobilé, zatíží vadou
nepřezkoumatelnosti i své rozhodnutí (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 6. 2007, č. j. 5 Afs 115/2006 – 91, či ze dne 28. 1. 2009, č. j. 1 As 110/2008 – 99).
[17] V prvé řadě je nutno poznamenat, že posouzení nepřezkoumatelnosti napadeného
rozhodnutí je ztížené tím, že osoba, která se domáhá účastenství v územním řízení, zpravidla
uvádí jednak skutečnosti, na jejichž základě se domáhá účastenství v řízení, a jednak to, co vytýká
záměru, o němž se územní řízení vede, přičemž tyto dvě skupiny tvrzení mohou být obsahově
shodné (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2008, č. j. 1 As 80/2008 – 68,
publ. pod č. 1787/2009 Sb. NSS). Nepřiznání účastenství předpokládá, že se správní orgán
bude zabývat každým dílčím důvodem, o který osoba své účastenství opírá, a že kvalifikovaným
způsobem vyvrátí opodstatněnost každého důvodu, a tím správnost celého
tvrzení (rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 27. 4. 2007, č. j. 57 Ca 15/2006 – 38,
publ. pod č. 1299/2007 Sb. NSS). Je však třeba zdůraznit, že těžiště meritorního přezkumu
a dokazování by dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu mělo být v řízení o věci
samé (tj. v územním řízení), nikoli v řízení směřujícím k posouzení, zda osobě svědčí postavení
účastníka řízení. To by nemělo být natolik obsáhlé a blízce související s předmětem meritorního
řízení, aby de facto předjímalo konečné rozhodnutí (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 10. 2008, č. j. 2 As 12/2008 – 63).
[18] Se stěžejním argumentem stěžovatele se žalovaný vypořádal, když uvedl,
že dle projektové dokumentace a stanovisek dotčených orgánů má být odvodnění pozemků
a svod dešťové vody řešen tak, že to nebude mít vliv na pozemky stěžovatele. Z odůvodnění
napadeného rozhodnutí je seznatelné, jak žalovaný o stěžovatelově výtce smýšlel, z jakých
skutečností vycházel, podle kterých právních norem rozhodl a jakými úvahami se řídil
při posouzení stěžovatelova účastenství. Nejvyšší správní soud tedy neshledal napadené
rozhodnutí nepřezkoumatelným.
[19] Z obdobných důvodů neshledal Nejvyšší správní soud nepřezkoumatelným ani napadený
rozsudek. Důvody, pro které se městský soud ztotožnil se závěry žalovaného ohledně otázky
přímého dotčení vlastnického práva stěžovatele, jsou z odůvodnění napadeného rozsudku
seznatelné. Městský soud vylíčil konkrétní skutkové okolnosti, o něž své rozhodnutí opřel, uvedl
úvahy, kterými se řídil při posouzení důvodnosti žaloby, a popsal závěry, ke kterým na základě
těchto úvah dospěl. Co se týče Aarhuské úmluvy, městský soud jasně uvedl, že stěžovatel nebyl
zkrácen na svých právech, se zahájením řízení se seznámil a bylo mu umožněno nahlížet
do spisové dokumentace. Stěžovateli je nicméně třeba přisvědčit, že některé závěry městského
soudu (např. to, že technické řešení odvodu dešťových vod „tvoří logický a ucelený podklad“) působí
vzhledem k množství žalobních námitek dosti nepřesvědčivě. To však nezakládá
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, nýbrž je dáno spíše nesprávným uchopením podstaty
posouzení účastenství v územním řízení ze strany městského soudu i žalovaného. Námitce
nepřezkoumatelnosti tedy Nejvyšší správní soud nepřisvědčil a přistoupil k meritornímu
posouzení.
[20] Jádro sporu spočívá v otázce, zda byl stěžovatel účastníkem územního řízení o umístění
plánované stavby. K tomu je třeba uvést, že účastenství v územním řízení nevychází
ze správního řádu, ale je speciálně upraveno taxativním výčtem účastníků v §85 stavebního
zákona. Tím je použití obecné právní úpravy obsažené ve správním řádu vyloučeno
(srov. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2011, č. j. 1 As 6/2011 - 347,
publ. pod č. 2368/2011 Sb. NSS). V případě stěžovatele přichází v úvahu účastenství
dle §85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona, které je založeno na možnosti přímého
dotčení vlastnického práva k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám
na nich umístěných v důsledku vydaného územního rozhodnutí. Rozhodující je tedy posouzení,
zda stěžovatel je vlastníkem sousedních pozemků a zda může být jeho vlastnické právo územním
rozhodnutím přímo dotčeno, přičemž je nutné zdůraznit, že ústavně konformním výkladem
citovaného ustanovení je pouze výklad extenzivní (srov. nález Ústavního soudu ze dne 7. 4. 2005,
sp. zn. III. ÚS 609/04).
[21] První předpoklad je třeba vykládat v souladu s nálezem Ústavního soudu ze dne
22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 19/99, tak, že sousedním pozemkem není pouze pozemek mající
společnou hranici s pozemkem, na kterém má být stavba realizována (tzv. mezující pozemek),
nýbrž je sousedství třeba chápat šířeji, neboť účinky stavby se neprojevují jen v hranicích
stavebního pozemku. Sousední nemovitostí se rozumí i pozemek, který s plánovanou stavbou
bezprostředně nesousedí, ba dokonce může být od stavby i značně vzdálen (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 As 57/2014 – 41).
[22] Druhým předpokladem pro naplnění definice účastníka řízení je potence plánované
stavby přímo se dotknout vlastnického práva či jiného práva stěžovatele k pozemku nebo stavbě.
Vymezení okruhu účastníků územního řízení vyžaduje s ohledem na konkrétní okolnosti případu
komplexní posouzení situace v území a zohlednění nejrůznějších vlivů, neboť v úvahu přichází
u vlastníků sousedních staveb a pozemků dotčení nejrůznějšího druhu. K přímému dotčení může
dojít zejména v důsledku imisí. Těmi se obecně rozumí „výkon vlastnického práva, kterým se s ohledem
na konkrétní okolnosti neoprávněně zasahuje do cizího vlastnického práva nebo jiného práva nad míru
přiměřenou poměrům“ a typicky spočívají v dotčení hlukem, prachem, pachem, kouřem, světlem
či vodou (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2013, č. j. 7 As 17/2013 - 25,
publ. pod č. 2932/2013 Sb. NSS). Jakkoli Nejvyšší správní soud obecně uznává nutnost stanovit
určitý limit pro vymezení okruhu účastníků řízení, vyloučení osob z okruhu možných účastníků
řízení nelze ospravedlnit zásadou hospodárnosti či procesní ekonomie (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 6. 2009, č. j. 5 As 67/2008 – 111, publ. pod č. 2029/2010 Sb. NSS).
[23] Podmínkou účastenství přitom není, aby bylo vyhověno věcným námitkám, ale postačuje
pouhá možnost dotčení práva. Teprve v rámci věcného posouzení mají stavební úřady zkoumat
reálnost zásahu do práv účastníka. Účastenství obstojí samo o sobě, bez toho, aby následně
muselo vést k rozhodnutí pro účastníka příznivému. S postavením osoby jakožto účastníka řízení
jsou totiž spojena významná procesní práva, především právo nahlížet do spisu, vyjadřovat
se k věci, činit důkazní návrhy, být přítomen ústnímu jednání (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 12. 2008, č. j. 1 As 80/2008 – 68, publ. pod č. 1787/2009 Sb. NSS).
K účastenství v řízení zpravidla postačí pouze tvrzení skutečností dokládajících dotčení
na vlastnickém či jiném právu, přičemž prokázání opaku je povinností správního orgánu
(již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 12/2008 – 63). Z ústavního
požadavku extenzivního výkladu §85 stavebního zákona dovodila právní doktrína, že „zpravidla
je třeba při posuzování otázky účastenství v územním řízení vycházet z toho, že územní řízení by mělo
být do značné míry otevřené, posuzování účastenství v řízení by mělo být spíše extenzivní, tj. v pochybnostech
je třeba s vlastníkem jakékoli nemovitosti, u níž přichází v úvahu konkrétní dotčení, zacházet jako s účastníkem
podle §85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona. To platí tím spíše, pokud se vlastník takové nemovitosti
sám přihlásí a domáhá se účastenství na základě konkrétních tvrzení o dotčení svých práv k nemovitosti“
(POTĚŠIL, L. a kol.: Stavební zákon. Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2014).
[24] Žalovaný nepřisvědčil argumentaci, že stěžovatel mohl být záměrem dotčen na svém
vlastnickém právu, neboť podle něj z projektové dokumentace nevyplývá, že by stavebník
plánoval likvidovat dešťovou vodu či odvodňovat své pozemky na pozemky stěžovatele.
To odůvodnil tím, že odtokové množství dešťové vody do vodního toku Dobrá voda
bude regulováno na množství 10 l/s/ha odvodňované plochy. Tato regulace bude spočívat
v akumulaci vody do vodní nádrže a postupném vypouštění do „uvedeného drobného toku“
(pozn. Nejvyššího správního soudu – žalovaný měl zřejmě na mysli vodní tok Dobrá voda).
Na základě hydrotechnické zprávy posoudil toto množství vody jako tak malé, že nemůže
pozemky stěžovatele zatopit. Dále uvedl, že území plánované stavby bude odvodněno
do vodního toku Dobrá voda skrze nově prohloubený odvodňovací příkop.
[25] Nejvyšší správní soud na rozdíl od městského soudu nepovažuje toto posouzení
za natolik komplexní a přesvědčivé, aby mohlo odůvodnit nepřipuštění stěžovatele do územního
řízení. Stěžovatelova tvrzení, jež uváděl ve správním řízení, zakládají odůvodněný předpoklad
dotčení jeho vlastnického práva v důsledku plánované stavby, přičemž tato možnost nebyla
žalovaným dostatečným způsobem vyloučena. Žalovaný namísto toho přistoupil k velmi
obecnému a rámcovému věcnému vypořádání stěžovatelových námitek. K věcnému
přezkumu však lze přistoupit teprve poté, co stěžovateli byla dána možnost uplatnit veškerá
procesní práva spojená s účastenstvím v řízení a co bylo provedeno řádné dokazování
(k tomu srov. již zmiňované rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 80/2008 – 68
a č. j. 2 As 12/2008 – 63). Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem městského soudu,
že vzdálenost stěžovatelova pozemku od plánované stavby sice není rozhodujícím faktorem
pro posouzení dotčení vlastnického práva, je nicméně jedním z aspektů vedle velikosti stavebního
pozemku, rozměrů stavby či účelu jejího užívání, které je třeba vzít v úvahu při posuzování
přímého dotčení vlastnického práva potenciálního účastníka. Naopak naprosto nepatřičným
shledává Nejvyšší správní soud odkaz na §50 písm. h) vodního zákona. Žalovaným
ani městským soudem totiž nebylo nijak vypořádáno tvrzení stěžovatele, že v případě potoku
Dobrá voda nejde o přirozený vodní tok. Nadto nijak nevysvětlili, z jakého důvodu povinnost
vlastníka strpět na svém pozemku koryto přirozeného vodního toku vylučuje možnost dotčení
stěžovatelova vlastnického práva plánovanou stavbou.
[26] Pro úplnost Nejvyšší správní soud podotýká, že městský soud v souvislosti
s podmínkou přímého dotčení vlastnického práva nesprávně dovodil, že se jedná o právní
normu předpokládající správní uvážení, neboť jde o typický neurčitý právní pojem
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2008, č. j. 1 As 16/2008 – 48,
publ. pod č. 1641/2008 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud připomíná, že neurčité právní pojmy
„zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně definovat. Jejich obsah a rozsah se může měnit,
často bývá podmíněn časem a místem aplikace normy. Zákonodárce užitím neurčitých právních pojmů dává orgánu
aplikujícímu právní předpis prostor, aby posoudil, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého pojmu
či nikoli“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2007, č. j. 5 As 78/2006 – 95).
Rozdíl mezi neurčitým právním pojmem a správním uvážením spočívá v tom, že pokud správní
orgán dospěje k závěru, že určitou skutkovou podstatu lze podřadit pod neurčitý právní pojem
obsažený v právní normě, nemá již prostor pro úvahu, pokud jde o volbu následků
(srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2014,
č. j. 8 As 37/2011 – 154, publ. pod č. 3073/2014 Sb. NSS). Zatímco správní uvážení podléhá
pouze omezenému přezkumu v tom směru, zda správní rozhodnutí „nevybočilo z mezí a hledisek
stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku
byly zjištěny řádným procesním postupem“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2005,
č. j. 6 Azs 304/2004 - 43), výklad neurčitého právního pojmu a jeho aplikace na zjištěný skutkový
stav lze věcně přezkoumat v celém rozsahu (již zmiňované usnesení Nejvyššího správního soudu
č. j. 8 As 37/2011 – 154). Nejvyšší správní soud však došel k závěru, že záměna aplikace
neurčitého právního pojmu za správní uvážení ze strany městského soudu v nyní posuzovaném
případě nemůže mít vliv na zákonnost řízení před soudem ani na hodnocení zákonnosti
správního rozhodnutí. Předně je třeba uvést, že městský soud, poněkud nelogicky,
nejprve meritorně posoudil účastenství stěžovatele v územním řízení, aby až posléze prohlásil,
že se jedná o věc správního uvážení. Deklarovaný omezený soudní přezkum tedy městský soud
na posuzovanou věc de facto neaplikoval. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl, když posuzoval
přezkoumatelnost napadeného rozsudku, i tato vada je dána především nesprávným uchopením
podstaty přezkumu účastenství v soudním řízení ze strany městského soudu, proto posouzení
zákonnosti napadeného rozsudku zaměřil na správnost právního posouzení městského soudu
ve věci samé.
[27] K námitce týkající se aplikace Aarhuské úmluvy a nezákonného nezveřejnění oznámení
o zahájení územního řízení na úřední desce Nejvyšší správní soud shodně s městským soudem
konstatuje, že postupem správních orgánů při doručování nebyl stěžovatel dotčen na svých
veřejných subjektivních právech. Tyto námitky jsou tudíž nedůvodné. Dle ustálené judikatury
Nejvyššího správního soudu je hlavním účelem a smyslem doručování poskytnutí možnosti
adresátům seznámit se s doručovanou písemností a uplatnit svá práva a oprávněné zájmy
při zachování efektivního fungování veřejné správy (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 25. 8. 2011, č. j. 7 As 53/2011 – 77, či ze dne 3. 6. 2015, č. j. 6 As 205/2014 – 26).
Přestože je tedy požadavek na to, aby bylo řádně doručováno zcela zásadní, neboť v opačném
případě by účastníci řízení mohli být výrazně dotčeni na svých právech, je třeba výklad
pravidel pro doručování vykládat s ohledem na materiální funkci doručení, tj. seznámení
se s obsahem písemnosti (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2010,
č. j. 1 As 90/2010 - 95, či ze dne 29. 6. 2011, č. j. 8 As 31/2011 - 88, či již zmiňovaný rozsudek
č. j. 6 As 205/2014 – 26). Stěžovatel se, jak sám uvádí, s oznámením o zahájení územního řízení
ze dne 18. 3. 2014, č. j. P22 2003/2014 OV 04, seznámil, a na jeho základě se přihlásil
jako účastník do územního řízení, bylo mu umožněno nahlédnout do spisové dokumentace
a následně bylo o jeho návrhu rozhodnuto. V této souvislosti tedy nedošlo k žádnému zkrácení
jeho procesních práv. Za subjektivní veřejná práva jiných, tedy za „účinné, včasné a přiměřené
poskytnutí informace dotčené veřejnosti“ (viz poslední odstavec bodu IV. žaloby), stěžovatel v rámci
vlastního řízení před správními soudy bojovat nemůže, neboť k tomu není aktivně legitimován.
[28] K námitce neprovedení místního šetření Nejvyšší správní soud uvádí, že neshledal
v postupu žalovaného vadu řízení dle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Z odvolání stěžovatele není
patrné, že by důkaz místním šetření specificky směřoval k prokázání jeho tvrzení o přímém
dotčení vlastnického práva. Stěžovatel uvedl, že navrhuje provedení místního šetření, „aby se celá
situace na místě vyjasnila“. Vzhledem k tomu, že těžiště dokazování a věcného vypořádání námitek
proti záměru by se mělo uskutečnit až v rámci meritorního posouzení věci (srov. již zmiňovaný
rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 12/2008 – 63), nebyl žalovaný pro posouzení
stěžovatelova účastenství tento důkaz povinen provést. Stěžovateli je však třeba přisvědčit
v tom, že žalovaný rezignoval na svou povinnost neprovedení důkazu řádně zdůvodnit.
S ohledem na to, co bylo uvedeno výše, však nemohla mít tato vada vliv na zákonnost
jeho rozhodnutí. Postupu správních orgánů je nicméně třeba vytknout to, že navzdory
stěžovatelovu výslovnému prohlášení, že po nahlédnutí do spisové dokumentace své přihlášení
do územního řízení doplní, stavební úřad rozhodl, že stěžovatel účastníkem není, pouhé
dva dny po stěžovatelovu pokusu o vstup do řízení, aniž by vyčkal avizovaného doplnění.
Dle §4 odst. 1 a 4 správního řádu má správní orgán povinnost dotčeným osobám podle možností
vycházet vstříc a umožnit jim uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy. Postup stavebního úřadu
byl tedy v rozporu se zásadou služby veřejnosti jakožto jednou ze základních zásad činnosti
veřejné správy. Žalovaný se nicméně s tvrzeními stěžovatele, uplatněnými jak v doplnění
přihlášení do řízení tak v odvolání, vypořádal. Postup stavebního úřadu tedy nezakládá
nezákonnost napadeného rozhodnutí.
[29] Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že argumenty uvedené v žalobě Ing. A. J., na
kterou stěžovatel v kasační stížnosti odkazuje, jsou shodné s argumenty vznesenými stěžovatelem
během soudního řízení a jsou povahy pouze podpůrné. Nejvyšší správní soud nepokládá za
potřebné se jimi blíže zabývat (a to ani co do relevance pro toto řízení), neboť za situace, kdy
vyhodnotil stěžejní námitky stěžovatele jako důvodné, by to bylo nadbytečné.
IV. Závěr a náklady řízení
[30] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto napadený rozsudek zrušil (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.). Protože již v řízení
před městským soudem byly dány důvody pro zrušení napadeného rozhodnutí, rozhodl Nejvyšší
správní soud tak, že za použití §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. současně zrušil i je a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení (§78 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Zruší-li Nejvyšší správní soud i rozhodnutí
správního orgánu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je tento správní orgán vázán
právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí
[§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve spojení s §78 odst. 5 s. ř. s.]. V dalším řízení žalovaný znovu
posoudí stěžovatelovo účastenství v územním řízení. Možnost přímého dotčení vlastnického
práva stěžovatele bude muset přesvědčivým a komplexním způsobem vyloučit, jinak bude třeba
stěžovateli postavení účastníka řízení přiznat a následně mu též doručit usnesení stavebního
úřadu ze dne 20. 11. 2014, č. j. P22 10168/2014 OV 04, kterým bylo zastaveno územní řízení
o umístění stavby.
[31] Nejvyšší správní soud je posledním soudem, který o věci rozhodl, a proto musí určit
náhradu nákladů celého soudního řízení. Vzhledem k tomu, že stěžovatel se žalobou
domáhal zrušení napadeného rozhodnutí, je nutno považovat ho za úspěšného účastníka.
Podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. má úspěšný stěžovatel právo na náhradu
důvodně vynaložených nákladů proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. V nyní
posuzované věci byly provedeny tři úkony právní služby podle §11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů. Těmi jsou převzetí a příprava zastoupení
na základě smlouvy o poskytnutí právních služeb [§11 odst. 1 písm. a) advokátního tarifu],
podání žaloby ze dne 27. 10. 2014 včetně návrhu na přiznání odkladného účinku jakožto písemné
podání ve věci samé [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu], jež učinil zástupce stěžovatele
v řízení před krajským soudem. V rámci řízení o kasační stížnosti přiznal Nejvyšší správní soud
stěžovateli náhradu nákladů řízení za jeden úkon – kasační stížnost ze dne 4. 1. 2016 včetně jejího
doplnění ze dne 26. 2. 2016 a sdělení ze dne 14. 4. 2016 [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu].
Nejvyšší správní soud neposoudil sdělení stěžovatele ze dne 14. 4. 2016 jako samostatný úkon
ve věci samé, neboť v něm stěžovatel nijak nerozvinul svou předchozí argumentaci, pouze
zopakoval již uvedené důvody a odkázal na své předchozí podání. Za jeden úkon přísluší částka
3100 Kč [§7 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu] a náhrada hotových výdajů
činí podle §13 odst. 3 advokátního tarifu 300 Kč za jeden úkon. Náklady na zaplacené
soudní poplatky činí 3000 Kč za žalobu [položka č. 18 bod 2 písm. a) zákona č. 549/1991 Sb.,
o soudních poplatcích, ve znění do 28. 12. 2014], 1000 Kč za návrh na přiznání odkladného
účinku [položka č. 20 zákona o soudních poplatcích, ve znění do 28. 12. 2014], a 5000 Kč
za kasační stížnost [položka č. 19 zákona o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů].
Náklady řízení tvoří součet částky 10 200 Kč (třikrát 3400 Kč) za právní služby a částky 9000 Kč
za soudní poplatky. Protože zástupce stěžovatele je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se
jeho odměna o částku 2142 Kč odpovídající dani, kterou je povinen z odměny za zastupování
odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů.
Celkovou částku nákladů řízení ve výši 21 342 Kč je žalovaný povinen zaplatit stěžovateli
v přiměřené lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. května 2016
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu