ECLI:CZ:NSS:2016:2.AS.78.2016:72
sp. zn. 2 As 78/2016 - 72
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky
a soudkyň JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci navrhovatelů: a) Ing. S. J.,
b) P. D., oba zastoupení JUDr. Jaromírem Kyzourem, advokátem se sídlem Školská 694/32,
Praha 1, proti odpůrci: Městský úřad Veselí nad Moravou, se sídlem tř. Masarykova 119,
Veselí nad Moravou, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Leoš Novotný, a. s., se sídlem
Řehořova 908/4, Praha 3, zastoupená JUDr. Stanislavem Knotkem, advokátem se sídlem
Kvítková 1569, Zlín, II) Obec Radějov, se sídlem Radějov 130, Radějov, ve věci návrhu
na zrušení opatření obecné povahy Městského úřadu Veselí nad Moravou, odboru
životního prostředí a územního plánování ze dne 3. 2. 2014, č. j. MVNM/3030/2014,
sp. zn. MVNM/18577/2013/ŽPÚP, v řízení o kasačních stížnostech odpůrce a osoby
zúčastněné na řízení I) proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 24. 2. 2016,
č. j. 65 A 2/2015 – 126,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 24. 2. 2016, č. j. 65 A 2/2015 – 126,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Rozhodnutí krajského soudu
[1] Rozsudkem ze dne 24. 2. 2016, č. j. 65 A 2/2015 – 126, shledal Krajský soud v Brně
(dále jen „krajský soud“) opatření obecné povahy Městského úřadu Veselí nad Moravou, odboru
životního prostředí a územního plánování, ze dne 3. 2. 2014, č. j. MVNM/3030/2014,
sp. zn. MVNM/18577/2013/ŽPÚP, kterým se nařizuje zákaz vstupu do honitby Obora Radějov
(dále jen „napadené opatření obecné povahy“), nicotn ým.
[2] V odůvodnění rozsudku se krajský soud nejprve zabýval aktivní žalobní legitimací
navrhovatelů. Podle §101a odst. 1 s. ř. s. je aktivní legitimace navrhovatele založena na tvrzení
o dotčení jeho subjektivních práv opatřením obecné povahy. S odkazem na usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120
(publ. pod č. 1910/2010 Sb. NSS), krajský soud konstatoval, že aktivní procesní legitimace
je dána tehdy, bude-li navrhovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho
právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. Krajský soud dále citoval roz sudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 15. 12. 2010, č. j. 7 Ao 6/2010 – 44 (publ. pod č. 2464/2012 Sb. NSS),
který se zabýval aktivní procesní legitimací v souvislosti s opatřením obecné povahy (návštěvní
řád), které omezovalo vstup na určitá území Národního parku Šumava. Nejvyšší správní soud
v tomto rozsudku uvedl, že „[d]otčen danými opatřeními obecné povahy je tedy kdokoli, kdo by chtěl na tato
území vstoupit, avšak kvůli zákazu tak nesmí učinit, ač by jinak – neboť mu svědčí svoboda pohybu po území
České republiky – mohl. (…) Jestliže stěžovatel tvrdí, že opatření obecné povahy zakazující komukoli, tedy
i jemu, vstup na určité území, na něž by jinak mohl vzhledem k jeho povaze (volně přístupné zejména lesní
pozemky) vstoupit každý, zasahuje do jeho svobody pohybu, logicky konsekventně a myslitelně tvrdí dotčení
své právní sféry. Jeho aktivní procesní legitimace v řízení podle §101a a násl. s. ř. s. je tedy dána“ .
V posuzované věci se jednalo o obdobnou situaci, a proto krajský soud shledal, že oba
navrhovatelé jsou aktivně procesně legitimováni k podání návrhu.
[3] Následně se krajský soud obsáhle zabýval možností prohlásit opatření obecné
povahy za nicotné. Na podkladě jednoznačného zákonného odkazu v §101b odst. 4 s. ř. s. na §76 odst. 2 s. ř. s., který se zabývá nicotností správních rozhodnutí, a s přihlédnutím
k dosavadní judikatuře a názorům odborné literatury krajský soud dovodil, že opatření obecné
povahy lze prohlásit za nicotné. Následně poukázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu,
která soustavně dovozuje, že vydáním správního rozhodnutí správním orgánem jednajícím mimo
svou pravomoc dochází k nicotnosti předmětného rozhodnutí (viz např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 8. 2003, č. j. 5 A 116/2001 – 46, nebo rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 8. 2004, č. j. 5 Afs 19/2004 – 53). Krajský soud na tomto podkladě
vyhodnotil, že není důvodu postupovat odlišně při posuzování opatření obecné povahy.
[4] V poslední části rozsudku se krajský soud zabýval pravomocí odpůrce vydat napadené
opatření obecné povahy. Nejprve uvedl, že v otázkách určení, zda má být úkon správního orgánu
vydán podle části šesté zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „správní řád“), je třeba vždy posuzovat jak formální, tak materiální znaky předmětného
aktu. Judikatura Nejvyššího správního soudu se dlouhodobě přiklání spíše k materiálnímu pojetí
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 3/2008 – 100,
nebo usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2011, č. j. 1 Ao 1/2011 – 49). Následně
se krajský soud podrobně zabýval usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2011,
č. j. 8 Ao 7/2010 – 65. Uvedený právní názor obstál i v řízení před Ústavním soudem
(srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 17. 4. 2013, sp. zn. III. ÚS 1085/11).
[5] V posuzované věci se jednalo o určení formy aktu vydávaného na podkladě
§9 odst. 3 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti (dále jen „zákon o myslivosti“). Uvedené
ustanovení umožňuje orgánu státní správy myslivosti na žádost uživatele honitby nařídit
přiměřené omezení nebo i zákaz vstupu do honitby. Dané ustanovení však mlčí o formě tohoto
aktu. Krajský soud proto odkázal na §66 zákona o myslivosti, který stanoví, že orgány státní
správy myslivosti ve vymezených případech, mezi něž se řadí i omezení nebo zákaz vstupu
do honitby, vydávají rozhodnutí. Vycházeje z dané právní úpravy krajský soud uvedl, že zákon
o myslivosti předepisuje jednoznačně (tj. bez možnosti jakékoliv eventuality) formu aktu
vydávaného v řízení podle §9 odst. 3 zákona o myslivosti, a proto odpůrce nemůže
v posuzované věci vydat opatření obecné povahy. Krajský soud tedy uzavřel, že v nyní řešené
věci měl odpůrce vydat správní rozhodnutí, a nikoliv opatření obecné povahy, neboť k tomu
neměl potřebnou pravomoc. Napadané opatření obecné povahy proto prohlásil za nicotné.
[6] Nad rámec uvedeného krajský soud pro úplnost zvážil materiální posouzení předmětného
aktu, jak je aplikováno v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Dle této judikatury musí
být kumulativně naplněny následující materiální znaky opatření obecné povahy: závaznost; obecní
adresáti; konkrétní předmět a neexistence zákonné překážky (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS). Krajský soud
uvedl, že řízení o vydání opatření obecné povahy se zahajuje vždy z moci úřední, čímž není
vyloučeno, aby takto bylo postupováno na základě podnětu zvenčí. Nicméně v posuzovaném
případě §9 odst. 3 zákona o myslivosti stanoví, že přiměřené omezení nebo další zákazy
lze nařídit toliko na žádost uživatele honitby. Pokud zákon o myslivosti stanoví, že se předmětná
procedura může zahájit pouze na žádost uživatele honitby, je třeba postupovat v souladu
s ustanoveními upravujícími správní řízení. Opatření obecné povahy totiž nelze vydat na žádost
konkrétně vymezeného subjektu, neboť správní orgán musí mít určitý prostor k tomu,
aby podnět zvenčí veřejné správy sám posoudil. V daném případě však prostor pro úvahu
správního orgánu chybí. Předmětný akt ve smyslu §9 odst. 3 zákona o myslivosti tak, jak je nyní
zákonem upraven, není podle krajského soudu opatřením obecné povahy ani z materiálního
hlediska, jelikož chybí poslední výše uvedený znak, a sice neexistence zákonné překážky.
II. Kasační stížnost odpůrce a osoby zúčastněné na řízení I) a vyjádření navrhovatelů
[7] Osoba zúčastněná na řízení I) [dále jen „stěžovatel I)“] v kasační stížnosti podané
v zákonné lhůtě uplatnila důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V kasační stížnosti ze dne
1. 4. 2016 namítá důvody týkající se věcného přezkumu opatření obecné povahy. Míní, že vydání
správního rozhodnutí dle §9 odst. 3 zákona o myslivosti je v daném typu případů z povahy věci
vyloučeno. Opatření orgánu státní správy myslivosti omezující nebo zakazující vstup do honitby
je směřováno vůči neurčitě vymezenému okruhu adresátů. Právě z důvodu neurčitosti účastníků
řízení je vyloučeno vydání správního rozhodnutí. Stěžovatel I) proto nesouhlasí s názorem
krajského soudu, že by nebyla dána pravomoc odpůrce opatření obecné povahy vydat. Krajský
soud měl při rozhodování upřednostnit materiální posouzení před formálním. Stěžovatel I)
zdůrazňuje, že tímto směrem se ubírá i judikatura Nejvyšší správního soudu, která stanoví,
že rozhodným kritériem při posuzování formy aktu ve sporných případech není existence
výslovného zákonného odkazu, nýbrž obsah napadeného správního aktu (viz rozsudek
Nevyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2015, č. j. 7 As 249/2014 – 102). Stěžovatel I)
také upozorňuje na skutečnost, že smyslem §66 zákona o myslivosti, ze kterého krajský soud
dovozuje formu aktu, nebylo závazně stanovit příslušnou formu, ale podmínit vydání aktu
v určitých případech dohodou s orgány ochrany přírody. Navíc je nutné zdůraznit, že zákon
o myslivosti je účinný od roku 2002, tedy od doby, kdy ještě nebyl platný současný správní řád.
Předchozí správní řád z roku 1967 institut opatření obecné povahy neznal. Je tedy pochopitelné,
že zákonodárce na tuto formu správního aktu nepamatoval. Uvedené lze podpořit i zněním
projednávané novely zákona o myslivosti, která pro nařízení omezení nebo zákazu vstupu
do honitby již stanoví formu opatření obecné povahy. Na základě výše uvedeného stěžovatel I)
navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a vrátil věc krajskému soudu
k dalšímu řízení.
[8] Druhou kasační stížnost proti rozsudku krajského soudu podal odpůrce
[dále jen „stěžovatel II)“]. V kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě uplatnil důvod podle
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Obdobně jako stěžovatel I) namítá, že se krajský soud ve svém
rozsudku přiklonil k formálnímu pojetí opatření obecné povahy v rozporu s judikaturou
Ústavního soudu. Ve své judikatuře Ústavní soud zdůrazňuje, že netoleruje obecným soudům
příliš formální přístup. Dále opakovaně uvádí, že obecný soud není absolutně vázán doslovným
zněním zákona, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit, pokud to vyžaduje účel zákona,
historie vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ
v ústavně konformním výkladu. Na podkladu materiálního pojetí se stěžovatel II) domnívá,
že měl pravomoc vydat v posuzované věci opatření obecné povahy. Stěžovatel II), obdobně
jako stěžovatel I), poukazuje na historický vývoj zákona o myslivosti ve vztahu ke správnímu
řádu, jakož i na projednávanou novelu zákona o myslivosti. Na závěr stěžovatel II) uvádí,
že vydáním individuálního správního aktu nelze dosáhnout obdobného cíle jako vydáním
opatření obecné povahy. Je nemožné vymezit okruh účastníků v případě, kdy se má jednat
o plošný zákaz pro všechny, a proto nelze správním rozhodnutím dosáhnout požadovaného cíle.
Na základě uvedeného také stěžovatel II) navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
zrušil a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení.
[9] Navrhovatelé a) a b) (dále jen „navrhovatelé“) ve vyjádření ke kasační stížnosti rozebírají
problematiku vydání správního rozhodnutí podle §9 odst. 3 zákona o m yslivosti, zejména
se zaměřují na určení hranice mezi rozhodnutím vydaným v řízení s velkým počtem účastníků
a opatřením obecné povahy. Na rozdíl od stěžovatelů však dospívají k názoru, že vydání
správního rozhodnutí dle §9 odst. 3 zákona o myslivosti nen í vyloučeno, byť připouštějí možné
problémy při vymezení účastníků. Nicméně dále dodávají, že i dn es po přijetí správního řádu
je forma rozhodnutí podle §9 odst. 3 zákona o myslivosti nejednotná, přičemž převažuje spíše
vydávání správních rozhodnutí. K otázce materiálního pojetí navrhovatelé odkazují na nález
Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, kdy se Ústavní soud přiklonil
k materiálnímu pojetí zejména proto, aby účastníkům zajistil efektivní ochranu jejich práv,
neboť se jednalo o posouzení, zdali se jedná o obecně závaznou vyhlášku nebo opatření obecné
povahy. V posuzovaném případě je situace odlišná, neboť obě možné formy aktu zajišťují
dostatečnou soudní ochranu. Navrhovatelé připouštějí, že existuje určité napětí mezi formou
a obsahem aktu, nicméně se nejedná o nakolik zásadní rozpor, který by odůvodňoval odklon
od zákonem stanovené formy. Navrhovatelé dále nesouhlasí s odkazem na připravenou novelu
mysliveckého zákona, protože chystaná novela nemůže sloužit jako relevantní zdroj
pro interpretaci, neboť v legislativním procesu může dostát mnohých změn a nemusí být vůbec
přijata. Na závěr navrhovatelé upozorňují na procesní pochybení při vydávání opatření obecné
povahy. Poukazují na skutečnost, že o posuzované věci bylo veden o nejprve správní řízení,
které se bez řádného ukončení transformovalo do řízení o vydání opatření obecné povahy.
Vzhledem k výše uvedenému navrhovatelé navrhují zamítnutí obou kasačních stížností. Pokud
tak Nejvyšší správní soud neučiní, navrhují, aby Nejvy šší správní soud sám zrušil opatření obecné
povahy z důvodu uvedených procesních pochybení.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasačních stížností napadený rozsudek
v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnili stěžovatelé
v podaných kasačních stížnostech, přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[11] Podle §9 odst. 3 zákona o myslivosti : „Na žádost uživatele honitby může orgán státní správy
myslivosti, zejména v době hnízdění, kladení a odchovu mláďat nebo provádění lovů, nařídit přiměřené omezení
nebo i zákaz vstupu do honitby nebo jejích částí, omezení jízdy koňmi a tažnými psy a omezení jiných sportovních
nebo zájmových činností. Uvedená opatření se nevztahují na hospodářskou činnost vlastníků, popřípadě nájemců
honebních pozemků.“
[12] V §66 zákona o myslivosti se stanoví: „Orgány státní správy myslivosti vydávají rozhodnutí, jimiž
mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny podle §3 odst. 1 a 2, §4 odst. 1 a 2, §5 odst. 1 písm. d),
§5 odst. 2, §7, §9 odst. 3 a 4, §36 odst. 1, §39, 40, §41 odst. 1 a §44 odst. 2, jen po dohodě s orgány
ochrany přírody, pokud zvláštní právní předpisy o ochraně př írody a krajiny nestanoví jinak.“
[13] Krajský soud napadeným rozsudkem shledal předmětné opatření obecné povahy
nicotným z důvodu nedostatku pravomoci stěžovatele II) k jeho vydání. Při svých úvahách
vycházel zejména z výše uvedené právní úpravy a usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 1. 2011, č. j. 8 Ao 7/2010 – 65. V tomto rozhodnutí se Nejvyšší správní soud zabýval
posouzením materiální povahy správního aktu a uvedl, že „[ú]vahy soudu o tom, zda napadený akt
je opatřením obecné povahy či nikoliv, jsou namístě, pokud ovšem zákonné pojmenování takového aktu zcela
chybí, či pokud došlo k zásadní změně právní úpravy, přičemž chybějí výslovná přechodná ustanovení.
Rozhodujícím kritériem pro posouzení, zda se jedná o opatření obecné povahy, nemůže být pouze t o, zda daný akt
za opatření obecné povahy výslovně označuje příslušný zákon. To však neznamená, že jakýkoli akt, který není
zákonem označen za opatření obecné povahy, který kdokoli napadne jako „opat ření obecné povahy“, může
být v tomto smyslu podroben přezkumu správního soudu. Brání tomu existence výslovné zákonné úpravy formy
daného právního aktu.“. Z této úvahy Nejvyšší správní soud dovodil následující právní závěr:
„Jestliže zákon (popř. ústavní zákon) výslovně stanoví formu příslušného právního aktu, a tato forma
je dodržena, není tu zpravidla prostor pro jiné soudní hodnocení povahy takového aktu. Výjimečně se tak může
stát za situace, kdy tato právní úprava doznala později podstatné změny … Projeví-li zákonodárce jednoznačně
vůli, aby právní akt byl vydán v určité formě, a při této vůli setrvá, nemůže soud ve správním soudnictví tuto formu
zvrátit. Pokud by si obecný soud takovou pravomoc osvojil, narušil by principy dělby moci a právní jistotu. Mimo
zákonodárce samého je to pouze Ústavní soud, který – aniž by svou pravomoc překročil - může zasáhnout
v případě, kdy by právem stanovená forma aktu neodpovídala jeho obsahu.“. Uvedený rozsudek
byl potvrzen i usnesením Ústavního soudu ze dne 17. 4. 2013, sp. zn. III. ÚS 1085/11.
[14] Výše uvedené judikaturní závěry však nevedou v nyní projednávaném případě k závěru,
k němuž dospěl krajský soud. Důvod, pro který krajský soud na posuzovanou věc aplikoval
usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2011, č. j. 8 Ao 7/2010 – 65,
spočíval na právním názoru, že zákon o myslivosti jednoznačně stanovil formu aktu,
který má být na podkladě §9 odst. 3 zákona o myslivosti vydán. Tomuto závěru však nelze
přisvědčit.
[15] Při výkladu §9 odst. 3 ve vztahu k §66 zákona o myslivosti je nezbytné vycházet ze dvou
hledisek. Prvním hlediskem je historický vývoj právní úpravy. Jak namítali oba s těžovatelé, zákon
o myslivosti vstoupil v platnost v roce 2001, účinným byl od roku 2002. Nový správní řád,
který výslovně zakotvil institut opatření obecné povahy, vstoupil v platnost v roce 2005
a účinnosti nabyl v roce 2006. Posuzovaná ustanovení zákona o myslivosti nebyla do nynějška
novelizována. Je tedy zřejmé, že nelze jednoznačně dovodit vůli zákonodárce stanovit
v posuzované věci jen a výlučně formu správního rozhodnutí pro akt vydávaný podle
§9 odst. 3 zákona o myslivosti, neboť v době tvorby zákona nebyl v našem právním řádu institut
opatření obecné povahy výslovně zakotven. Jinak řečeno, historický zákonodárce zřejmě v době,
kdy zákon o myslivosti schvaloval, žádným zvláštním způsobem o formě tohoto aktu
nepřemýšlel. Spokojil se zřejmě s tím, co stanovily pro dané situace obecné předpisy o správních
aktech té doby, v níž byl zákon o myslivosti schválen. Pozdější právní úprava zavedla opatření
obecné povahy jako novu formu správního aktu na pomezí mezi abstraktním a konkrétním
správním aktem. Je zjevné a bude dále detailně vyloženo, že na situace upravené
§9 odst. 3 zákona o myslivosti je právě tato forma správního aktu s ohledem na jejich povahu
a podstatu (okruh potenciálních adresátů aktu je neurčitý) velmi dobře použitelná
(vedle ní by jistě bylo možno v těchto situacích vydávat i vyhlášky či jiné závazné abstraktní
správní akty). Proto za účinnosti nového správního řádu, jenž institut opatření obecné povahy
zná, samotné znění §66 zákona o myslivosti nebrání tomu, aby akty podle §9 odst. 3 tohoto
zákona vydávány formou opatření obecné povahy.
[16] Druhé hledisko spočívá v systematice zákona o myslivosti. Krajský soud formu
rozhodnutí dovozuje z dikce §66 zákona o myslivosti. Uvedené ustanovení sice hovoří
o vydávání rozhodnutí, nicméně musí být zvážen celkový kontext a systematické zařazení daného
ustanovení v zákoně. Předmětný §66 zákona o myslivosti je obsažen v části deváté nazvané
Přechodná a závěrečná ustanovení. Ustanovení nese nadpis Vztah k předpisům o ochraně přírody. Jak plyne
z nadpisu, jeho obsahem je úprava vztahu mezi zákonem o myslivosti a právními předpisy
o ochraně přírody a krajiny. Dále je zde zakotvena spolupráce orgánů státní správy myslivosti
s orgány ochrany přírody, neboť oblastech upravených zákonem o myslivosti, mezi
které je zařazeno i vydání aktu podle §9 odst. 3 tohoto zákona, je nezbytné postupovat
po dohodě s orgány ochrany přírody. Uvedené ustanovení tak má za cíl vyřešit vzájemný vztah
více právních předpisů a jimi založených pravomocí různých správních orgánů (na úseku
myslivosti na straně jedné a na úseku ochrany životního prostředí na straně druhé) v oblastech,
kde se jejich působnost může vzájemně střetávat.
[17] Z výše uvedeného je patrné, že nelze jednoznačně dovodit formu aktu dle §9 odst. 3
zákona o myslivosti způsobem, jakým to učinil krajský soud. Zákon o myslivosti v dotčených
ustanoveních dosud nereagoval na zásadní změnu, jakou bylo přijetí správního řádu. Konstrukce
§66 zákona o myslivosti také neposkytuje dostatečný pod klad pro stanovení formy,
neboť z dikce ustanovení je zřejmé, že jeho smyslem nebylo stanovit formu aktu.
[18] Není-li v zákoně výslovně stanovena forma daného aktu, je nezbytné dle ustálené
judikatury Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu daný akt podrobit materiálnímu
přezkumu a posoudit, jaké formě odpovídá (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 3/2008 - 100). Opatření obecné povahy je v §171 správního řádu
vymezeno negativně a to jako úkon správního orgánu, který není právním předpisem
ani rozhodnutím. Pozitivní vymezení přináší až následná judikatura. Institut opatření obecné
povahy představuje „[u]rčité překlenutí dvou v činnosti veřejné správy tradič ních základních forem
jednostranných správních aktů: normativních (abstraktních) právních aktů na jedné straně a individuálních
(konkrétních) právních aktů na straně druhé. V určitých situacích si však činnost veřejné správy vyžaduje přijímat
i takové správní akty, které nejsou výlučně jen akty normativními či individuálními, ale jsou jejich určitou
kombinací.“ (viz nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07). Jedná se tedy
o správní akt „s konkrétně určeným předmětem (vztahuje se tedy k určité konkrétní situaci) a s obecně
vymezeným okruhem adresátů“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS).
[19] Aby mohl být konkrétní akt považován za opatření obecné povahy, je nezbytné,
aby byly kumulativně splněny následující znaky: závaznost, obecně vymezený okruh adresátů,
konkrétní předmět a neexistence zákonné překážky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98).
[20] Z materiálního pohledu je nezbytné, aby akt, který má být posouzen jako opatření obecné
povahy, byl závazný. Nezávazný akt nemůže být opatřením obecné povahy a také nepodléhá
soudnímu přezkumu, neboť soudy ve správním soudnictví podle §2 s. ř. s. poskytuj í ochranu
veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob (viz posouzení povahy Doporučení
Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 3. 2011, č. j. 1 Ao 1/2011 - 49). Opatřením obecné povahy nemůže být ani tzv. vnitřní
předpis, který upravuje systém vztahů nadřízenosti a podřízenosti ve veřejné správě
(srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 12. 2010, č. j. 3 Ao 6/2010 – 57).
Opatření obecné povahy má obecně vymezenému okruhu subjektů ukládat práva či povinnosti
odlišné od těch ze zákona již vyplývajících (srov. posouzení dopravního značení v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2009, č. j. 4 Ao 1/2009 - 58), současně má však sloužit
toliko „ke konkretizaci již existujících povinností vyplývajících ze zákona, a nikoliv k ukládání nových
povinností, které zákon neobsahuje“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005 – 98). V posuzovaném případě má být ve smyslu §9 odst. 3 zákona o myslivosti
stanoveno omezení nebo zákaz vstupu do honitby. Jedná se o akt, který není zaměřen na vnitřní
fungování veřejné správy, přičemž závazně stanoví práva a povinnosti subjektů na základě
a v mezích zákona. Jedná se proto o závazný správní akt.
[21] Dalším nezbytným znakem je obecné vymezení okruhu adresátů. „Obecnost právní normy
co do subjektů neznamená, že by právní norma musela být adresována každému, že by počet jejích subjektů musel
být neomezený, a neznamená ani, že by počet jejích subjektů musel být neurčitý. Nemůže však být adresována
jmenovitě toliko určité osobě. Obecnost právní normy co do subjektů tedy nespočívá v počtu jejích subjektů,
ale ve způsobu jejich určení, to znamená v tom, že jsou určeny jako množ ina subjektů, vymezená
určitými obecnými znaky“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2010,
č. j. 4 Ao 4/2010 - 195). V posuzované věci je obecnost adresátů bez větších pochyb naplněna,
neboť omezení či zákaz vstupu do honitby se vztahuje na kohokoliv, kdo by zamýšlel v době
omezení do honitby vstoupit, vyjma hospodářské činnosti vlastníků, popřípadě nájemců
honebních pozemků.
[22] Konkrétnost předmětu právní regulace je v dosavadní judikatuře posuzována individuálně
v jednotlivých případech. Příkladem může být právní úprava dopravního značení, kdy „[u]místěním
dopravní značky např. na určité křižovatce dochází ke konkretizaci pravidel (práv a povinností jednotlivých
účastníků provozu na pozemních komunikacích) vyplývajících z této dopravní značky na konkrétní dopravní
situace, která existuje na této křižovatce “ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009,
č. j. 2 Ao 3/2008 - 100). U aktu dle §9 odst. 3 zákona o myslivosti je i toto kritériu m naplněno,
neboť předmětný akt stanoví omezení či zákaz vstupu na jasně vymezené území honitby. Jedná
se proto o pravidlo chování, které dopadá na jednoznačně určené území, obdobně jako v případě
dopravního značení.
[23] Poslední podmínkou nezbytnou k posouzení aktu jako opatření obecné povahy
je neexistence zákonné překážky. Zákonnou překážkou může být zejména stanovení formy aktu
přímo právním předpisem, či vyloučení aplikace správního řádu (srov. např. rozsudek Nejvy ššího
správního soudu ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 3/2008 - 100, publ. pod. č. 1794/2009 Sb. NSS).
Jak již bylo výše uvedeno, ze zákona o myslivosti nelze vyvodit, že by byla jednoznačně
stanovena forma předmětného aktu. Vyloučeno není ani použití správního řádu ve smyslu
§65 zákona o myslivosti. Krajský soud ve svém rozsudku zákonnou překážku spatřuje
v tom, že posuzovaný akt je možné vydat pouze na žádost uživatele honitby. Dle krajského
soudu by byl touto zákonnou formulací správní orgán připraven o prostor pro úvahu,
zdali akt vydat či nikoliv. S tímto právním názorem však nelze souhlasit. Předmětné ustanovení
§9 odst. 3 zákona o myslivosti jako jednu z podmínek vydání aktu stanoví podání žádosti
uživatele honitby, nicméně dále pokračuje, že orgán státní správy myslivosti navrhovaný akt může
vydat zejména v zájmu ochrany zvířat žijících v honitbě. Zákon nepochybně stanoví, že správní
orgán daný akt může, nikoliv musí vydat. Správnímu orgánu je touto formulací zachován prostor
pro jeho vlastní úvahu vycházející ze zohlednění konkrétních okolností případu, zda je s ohledem
na dotčené zájmy navrhovatele v konkurenci se zásahy do práv jiných osob spojenými
s případným omezením vstupu do lesa a se zohledněním dalších souvislostí, zejména veřejného
zájmu na ochraně lesa, namístě navrhovaný akt vydat, resp. zda je třeba jej vydat v podobě
navrhovatelem požadované. Své úvahy o vydání či nevydání navrhovaného aktu musí správní
orgán samozřejmě patřičně odůvodnit, aby byly přezkoumatelné.
[24] Co se týče materiální stránky, správní akt podle §9 odst. 3 zákona o myslivosti může
být velmi dobře opatřením obecné povahy. Proto má být v této formě vydáván. Vydáním
správního rozhodnutí (individuálního správního aktu) by nemohl být dostatečně naplněn smysl
posuzovaného ustanovení zákona o myslivosti, neboť by správní orgán nemohl reálně vymezit
účastníky řízení, protože se jedná o příliš neurčitou skupinu osob. Z tohoto důvodu pak nelze
postupovat ani podle právní úpravy řízení s velkým počtem účastníků (§144 správního řádu),
jak navrhovali navrhovatelé, neboť tato právní úprava pouze upravuje některé aspekty řízení,
kde se nachází více než 30 účastníků, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Stál e však
platí, že se musí jednat o účastníky vymezené dle §27 správního řádu. Nicméně smyslem
§9 odst. 3 zákona o myslivosti je zakázat nebo omezit vstup do honitby komukoliv,
kdo by tam zamýšlel vstoupit. Jedná se proto o neurčitý a přesně nevymezitelný okruh osob,
a tudíž nelze dostatečně konkrétně vymezit okruh účastníků, aby bylo možné vydat správní
rozhodnutí.
[25] Na podkladě výše uvedeného je orgán státní správy myslivosti oprávněn vydat opatření
obecné povahy, kterým může omezit nebo zakázat vstup do honitby či omezit jiné činnost i
konané v honitbě. K vydání opatření obecné povahy může dojít poté, co uživatel honitby
podá orgánu státní správy myslivosti žádost. Žádost je tedy nutnou podmínkou zahájení
procedury vedoucí k případnému vydání opatření obecné povahy a v tomto směru je ustanovení
§9 odst. 3 zákona o myslivosti zvláštní úpravou mod ifikující obecná ustanovení správního řádu
o vydávání opatření obecné povahy.
[26] V žádosti by měl žadatel vymezit časový i místní rozsah opatření obecné povahy včetně
důvodů, pro které by mělo být vydáno. Orgán státní správy myslivosti by měl poté postupovat
v souladu s §171 a násl. správního řádu. Návrh by měl nejprve projednat s dotčenými orgány,
zejména s příslušným orgánem ochrany přírody a krajiny. Následně by měl návrh zveřejnit
na své úřední desce a na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejich ž správních obvodů
se má opatření obecné povahy týkat. Poté by měl postupovat v souladu s §172 správního řádu.
[27] Z dikce zákona o myslivosti přitom plyne, že orgán státní správy myslivosti
nemá povinnost žádosti uživatele honitby vyhovět, resp. mu vyhovět zcela. Pokud shledá,
že jsou skutečně dány důvody pro vydání opatření obecné povahy omezujícího vstup do honitby ,
avšak ne v žadatelem navrhovaném věcném, časovém či jinak vymezeném rozsahu, n ení vázán
ani rozsahem uplatněné žádosti. Opatření obecné povahy tedy může podle své úvahy,
s přihlédnutím ke všem okolnostem případu, uplatněným připomínkám i vyjádření dotčených
orgánů, vydat i v odlišném rozsahu, než jaký požaduje uživatel honitby. Může zejména stanovit
odlišné místní vymezení honitby i odlišnou délku trvání omezení. Orgán státní správy myslivosti
pro tento účel disponuje širokým prostorem pro zohlednění konkrétních okolností případu.
Svůj postup je následně povinen dostatečně odůvodnit, aby mohlo být vydané opatření obecné
povahy v případě podání návrhu přezkoumáno ve správním soudnictví.
[28] V případě, že správní orgán dospěje k názoru, že žadatelem navrhované opatření obecné
povahy vůbec nemá být vydáno, musí tuto svoji vůli vyjádřit v rámci procedury podle
§171 a násl. správního řádu. Znamená to, že „návrh“ opatření obecné povahy ve smyslu
§172 odst. 1 věty první správního řádu v takovém případě bude obsahovat vyjádření vůle žádné
opatření nevydat a tento projev vůle správního orgánu bude dále projednáván postupem
obdobným projednání běžného opatření obecné povahy. V průběhu projednávání se totiž
například může ukázat, že počáteční názor správního orgánu je třeba modifikovat a opatření
obecné povahy přece jen v určitém rozsahu vydat. Žadatel podle §9 ods t. 3 zákona o myslivosti
nemá právní nárok na vyhovění své žádosti, avšak má právní nárok na to, aby byla řádně
projednána a její důvody řádně uváženy. Pokud jí nebude vyhověno, a tím spíše,
nebude-li jí vyhověno vůbec, musí se mu dostat přezkoumatelného odůvodnění takového závěru
správního orgánu.
IV. Závěr a náklady řízení
[29] Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. kasační stížností napadený
rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu říz ení, přičemž v dalším řízení
je krajský soud vázán zde vysloveným právním názorem (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[30] V novém rozhodnutí pak krajský soud rozhodne podle §110 odst. 3 s. ř. s. i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. července 2016
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu