ECLI:CZ:NSS:2016:3.AS.103.2015:69
sp. zn. 3 As 103/2015 - 69
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce O. S.,
zastoupeného JUDr. Tomášem Těmínem, Ph.D., advokátem se sídlem Praha 2, Karlovo náměstí
559/28, proti žalovanému Ministerstvu životního prostředí, se sídlem Praha 10, Vršovická
1442/65, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
25. 3. 2015, č. j. 9 A 9/2012 – 43,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 21. 11. 2011, č. j. 2078/500/11 74602/ENV/11 , žalovaný zamítl
odvolání žalobce (dále „stěžovatel“) a potvrdil rozhodnutí České inspekce životního prostředí
(dále „inspekce“) ze dne 9. 8. 2011, č. j. ČIŽP/41/OOH/SR020718411.005/11/PSJ, kt erým bylo
žalobci uloženo nápravné opatření a lhůta 120 dnů pro zjednání nápravy vyklizením materiálů
na určených pozemcích, v souladu se zákonem č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně dalších
zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o odpadech“).
Rozhodnutí žalovaného napadl stěžovatel žalobou podanou k Městskému soudu v Praze
(dále „městský soud“). V žalobě namítal, že neporušil žádnou povinnost vyplývající ze zákona
o odpadech a zpochybnil procesní postup a skutková zjištění inspekce v řízení o uložení pokuty
za porušení zákona o odpadech, na něž navazovalo žalobou napadené rozhodnutí o uložení
nápravných opatření. Dále stěžovatel v žalobě namítal procesní pochybení při doručování
žalobou napadeného rozhodnutí. V replice k vyjádření žalovaného a při ústním jednání
před soudem stěžovatel také namítl, že žalovaný nepřípustně vycházel ze čtyř let starých zjištění
a správní orgán neshromáždil dostatek důkazních prostředků, pročež mělo dojít za použití zásady
in dubio pro reo k rozhodnutí ve prospěch stěžovatele. K námitkám uplatněným při jednání
a v replice k vyjádření žalovaného však městský soud nepřihlížel, neboť byly vzneseny
až po uplynutí zákonem stanovené lhůty pro rozšíření žaloby stanovené §71 odst. 2 soudního
řádu správního (dále „s. ř. s.“).
Městský soud předně odmítl tvrzení stěžovatele, že neporušil žádnou povinnost
stanovenou zákonem o odpadech. Uvedl, že v řízení o uložení pokuty za spáchání správního
deliktu, navazujícím na kontrolu inspekce v zařízení stěžovatele dne 22. 5. 2007,
bylo jednoznačně prokázáno, že stěžovatel porušil povinnost stanovenou §18 odst. 1 písm. e)
zákona o odpadech, za což mu bylo uložena pokuta podle §66 odst. 3 písm. e) zákona
o odpadech ve výši 1.000.000 Kč. Rozhodnutí o uložení sankce za správní delikt bylo potvrzeno
v odvolacím řízení rozhodnutím žalovaného a správní žaloba proti tomuto rozhodnutí byla
zamítnuta rozsudkem městského soudu ze dne 7. 11. 2014, č. j. 5 A 160/2010 – 40.
Zároveň však městský soud zdůraznil, že v projednávané věci není povolán
k přezkoumání rozhodnutí o uložení sankce za správní delikt; jeho úkolem je výlučně posouzení
zákonnosti rozhodnutí o odvolání stěžovatele proti rozhodnutí inspekce o uložení nápravných
opatření podle §76 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech. Toto nápravné opatření vychází výlučně
ze zjištění inspekce o překročení maximálního ročního objemu materiálu stanoveného provozním
řádem zařízení stěžovatele. Městský soud se proto nezabýval námitkami, jimiž stěžovatel brojil
proti zjištění inspekce o nedostatečném oplocení areálu a prašnosti manipulační plochy.
Městský soud neshledal opodstatněnými ani námitky stěžovatele, týkající se průběhu
kontroly dne 22. 5. 2007. Nepřisvědčil ani námitce, že množství uloženého odpadu bylo
při kontrole stanoveno pouze na základě „pozorování“ inspektorů či podle jejich subjektivních
„dojmů“, neboť inspektoři neprovedli žádné úkony ke zjištění skutečného objemu skladovaného
odpadu. Soud konečně odmítl i stěžovatelovu námitku týkající se vadného doručení rozhodnutí
napadeného žalobou.
Kasační stížností stěžovatel napadá rozsudek městského soudu z důvodu podle
§103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. V prvé řadě stěžovatel považuje rozsudek městského soudu
za nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost, neboť důvody rozsudku nejsou ve vztahu k výroku
jednoznačně formulované. Podle stěžovatele soud současně na jedné straně konstatoval,
že předmětem soudního přezkumu je rozhodnutí o uložení nápravného opatření (nikoliv původní
rozhodnutí o uložení sankce za správní delikt), na druhé straně však svůj rozsudek odůvodnil
právě závěry z řízení o uložení sankce za správní delikt.
Dále stěžovatel namítá nesprávné zjištění skutkového stavu. Městský soud podle
stěžovatele přešel jeho námitky, že zjištění inspekce o překročení maximálního přípustného
objemu odpadu v zařízení stěžovatele nejsou podloženy důkazními prostředky,
pouze konstatováním, že v řízení o uložení sankce za správní delikt bylo spolehlivě prokázáno
překročení kapacity recyklačního střediska. Přitom inspekce vycházela v řízení o uložení
nápravného opatření (zahájeném v roce 2011) ze závěrů kontroly provedené dne 22. 5. 2007 ,
tedy ze stavu, který existoval před čtyřmi lety . Závěr inspekce, že v recyklačním středisku
stěžovatele je nad limit 64.585 tun materiálu, není podložen žádným relevantním důkazem.
Inspekce rezignovala na svou zákonnou povinnost opatřit dostatečné důkazní prostředky.
V takovém případě měla být aplikována zásada in dubio pro reo. Stěžovatel neměl povinnost
spolupracovat se správním orgánem a opatřovat důkazy pro jeho rozhodnutí. Správní orgán
nemůže presumovat, že protiprávní stav existuje, ale musí tento stav prokázat. Městský soud měl
pro tuto vadu rozhodnutí žalovaného zrušit.
Nesprávné posouzení právní otázky spatřuje stěžovatel v tom, že městský soud
nevyhodnotil rozhodnutí žalovaného jako nepřezkoumatelné a nezrušil je z tohoto důvodu
bez jednání podle §76 odst. 1 s. ř. s.
Konečně stěžovatel nesouhlasí s argumentací městského soudu, že pracovníci inspekce
neměli žádný důvod pochybovat o věrohodnosti odpovědného zaměstnance stěžovatele,
který jim sdělil, že v areálu se nachází cca 120.000 tun zeminy a 50.000 tun ostatních odpadů,
přičemž se má jednat o kvalifikovaný odhad, nikoli „o pouhé hádání“.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti odmítl námitky stěžovatele, tykající
se nesrozumitelnosti rozsudku městského soudu. Též upozornil, že námitkami stěžovatele
o nedostatečném zjištění skutkového stavu v řízení o uložení nápravných opatření se nemohl
zabývat, neboť je stěžovatel uplatnil až po lhůtě limitující rozšiřování žaloby o další žalobní body
podle §71 odst. 2 s. ř. s., a p řitom se nejedná o vadu řízení, k níž by městský soud byl povinen
přihlédnout z úřední povinnosti. Nad rámec této argumentace žalovaný rovněž poukázal na fakt,
že stěžovatel byl během řízení vyzván, aby doložil důkazy prokazující jím tvrzený odvoz materiálů
z jeho zařízení. Stěžovatel však na výzvu ner eagoval a nesplnil tak svou povinnost označit důkazy
na podporu svých tvrzení stanovenou §52 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů (dále „správní řád“).
K prokázání množství odpadu v zařízení žalobce žalovaný uvedl, že vycházel nejen
z kvalifikovaného odhadu vedoucího zařízení M. D., ale také z protokolu z kontroly a z dokladu
o aktuálním stavu navezených odpadů, který předložil stěžovatel. Skutkový stav vzal na základě
těchto podkladů za prokázaný i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 4. 2015, č. j. 4 As
236/2014 – 85, kterým rozhodl v řízení, jehož předmětem bylo soudní přezkoumání původního
rozhodnutí o uložení sankce stěžovateli za správní delikt. Vzhledem k zásadě volného hodnocení
důkazů má žalovaný za to, že toto vyjádření bylo možno pro určení množství odpadu v zařízení
stěžovatele použít.
Z uvedených důvodů žalovaný navrhuje, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
Stěžovatel reagoval na vyjádření žalovaného replikou, v níž uvedl, že městský soud měl
vycházet pouze z obsahu spisu žalovaného, který byl veden ve věci uložení nápravného opatření,
a neměl argumentovat skutečnostmi z řízení o správním deliktu. Pokud žalovaný postupoval
jinak, zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností. Stěžovatel dále zopakoval své námitky ohledně
neaktuálnosti zjištěného skutkového stavu v řízení o uložení nápravného opatření
(žalovaný vycházel z výsledků kontroly provedené žalovaným cca 4 roky před vydáním
rozhodnutí o uložení nápravného opatření). Podle stěžovatele rovněž nelze použít
v nynějším soudním řízení závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2015,
č. j. 4 As 236/2014 – 85, neboť tento rozsudek byl vydán při přezkoumání rozhodnutí
žalovaného o uložení sankce za správní delikt, nikoliv při přezkoumání rozhodnutí o nápravném
opatření.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil otázku splnění podmínek řízení o kasační
stížnost. Ověřil, že stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti (§102 s. ř. s.).
V kasační stížnosti, kterou podal včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), uplatňuje přípustné důvody
podle §103 odst. 1 písm. a) , b) a d) s. ř. s. a v řízení o kasační stížnosti je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost je tedy věcně projednatelná. Nejvyšší správní soud proto
posoudil kasační stížnost v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán jejím rozsahem a uplatněnými
stížnostními důvody.
Kasační stížnost není důvodná.
Ze systematického hlediska je rozumné nejprve posoudit namítanou nepřezkoumatelnost
rozsudku městského soudu. Pouze u rozhodnutí přezkoumatelného je totiž zpravidla možné
zvažovat důvodnost námitek věcného charakteru. Problematika různých důvodů
nepřezkoumatelnosti rozsudku (krajského soudu) je soudní judikaturou bohatě zmapována.
Zmínit lze například rozsudky zdejšího soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52,
ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 – 245, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73,
ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44, nebo ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 – 64
(všechny rozsudky dostupné na www.nssoud.cz). Žádný ze zde uvedených důvodů
nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu nebyl zjištěn Nejvyšším správním soudem
(§109 odst. 4 s. ř. s.) a jejich existenci netvrdí ani stěžovatel.
Nejvyšší správní soud na tomto místě připomíná, že nepřezkoumatelnost rozsudku
nemůže být závislá na subjektivní představě stěžovatele o tom, má být rozsudek zdůvodněn,
nýbrž musí se jednat o objektivní překážku, která kasačnímu soudu znemožňuje přezkum
napadeného rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2014,
č. j. 3 As 60/2014 – 85).
V posuzované věci je nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu , podle názoru
stěžovatele, dána jeho vnitřní rozporností způsobující jeho nesrozumitelnost. Nejvyšší správní
soud však tuto výhradu nesdílí. Městský soud sice konstatoval, že předmětem řízení
je v rozhodované věci přezkoumání rozhodnutí o uložení nápravného opatření a nikoliv časově
předcházející rozhodnutí o uložení sankce za správní delikt, takto však pouze zdůvodnil,
proč se nebude v aktuálním řízení zabývat námitkami stěžovatele proti zjištění inspekce
o nedostatečném oplocení areálu a prašnosti manipulační plochy . Tato úvaha městského soudu
byla zcela správná a znamenala pouze tolik, že se městský soud soustředil při svém rozhodování
na žalobní námitky související s přezkoumávaným rozhodnutím a nezabýval se námitkami
směřujícími de facto proti jinému rozhodnutí žalovaného.
Uvedené konstatování není v rozporu s další argumentací městského soudu,
která vycházela z podkladů obsažených ve správním spise vedeném v řízení o uložení sankce
za správní delikt. Sám městský soud uvedl, že (nyní přezkoumávané) rozhodnutí o u ložení
nápravného opatření vychází výlučně ze zjištění inspekce o překročení maximálního ročního
objemu materiálu stanoveného provozním řádem zařízení stěžovatele. Je tedy zřejmé,
že pokud nápravné opatření navazovalo na rozhodnutí žalovaného o uložení sankce
za překročení maximální kapacity sběrného dvora stěžovatele, městský soud musel vycházet
i ze zjištění provedených v předchozím řízení o uložení sankce za správní delikt. Tato dvě řízení
není možné od sebe oddělovat a ignorovat tak jejich vzájemnou logickou i faktickou souvislost
a návaznost. Existence uvedené návaznosti vyplývá i z dikce a smyslu ustanovení §76 odst. 1
písm. c) zákona o odpadech, podle něhož inspekce „ukládá právnickým osobám a fyzickým osobám
oprávněným k podnikání pokuty za porušení stanovených povinností podle §66 odst. 2 až 5; současně může
stanovit opatření a lhůty pro zjednání nápravy samostatn ým rozhodnutím.“
Zákon tedy předpokládá stanovení nápravného opatření samostatným rozhodnutím,
ale zároveň vychází z jeho návaznosti na rozhodnutí o uložení sankce za porušení povinností
stanovených zákonem o odpadech. Tak je tomu i v posuzovaném případě. Nejvyšší správní soud
proto neshledal rozsudek městského soudu nepřezkoumatelným, neboť jeho argumentace není
vnitřně rozporná, jak namítá stěžovatel; naopak je logická a srozumitelná.
Z uvedených důvodů zároveň není opodstatněná námitka stěžovatele, že městský soud
i žalovaný měli v řízení vycházet pouze z podkladů obsažených ve správním spise vedeném
v řízení o uložení nápravného opatření. Jak již bylo uvedeno shora, zákon o odpadech
předpokládá návaznost řízení o uložení nápravného opatření na řízení o uložení sankce.
Jistě nelze přehlížet ani ten princip správního řízení, podle něhož mohou být podkladem
rozhodnutí také skutečnosti známé správnímu orgánu z úřední činnosti (srovnej ustanovení
§50 odst. 1 správního řádu). Ani z tohoto hlediska tedy neexistuje důvod, proč by v řízení
o uložení nápravného opatření nemohla inspekce využít jako podklad pro vydání rozhodnutí
skutečnosti, které jsou jí známé z řízení o uložení sankce za porušení zákona o odpadech.
Vzhledem ke shora zdůrazněné návaznosti obou řízení jde naopak o postup logický
a také předpokládaný samotným zákonem o odpadech. Vycházela-li inspekce a žalovaný
ze skutečností známých jim z řízení o uložení sankce za překročení maximální povolené kapacity
zařízení stěžovatele (tedy ze skutečností známých z úřední činnosti), pak mohou být v nyní
posuzované věci relevantní i závěry správních soudů, které přezkoumávaly rozhodnutí o uložení
sankce stěžovateli, zejména týkají-li se takové závěry hodnoty skutkových zjištění učiněných
správními orgány v řízení o správním deliktu.
Nesouhlasí-li stěžovatel s argumentací městského soudu, že pracovníci inspekce neměli
žádný důvod pochybovat o věrohodnosti sdělení odpovědného zaměstnance stěžovatele,
ze kterého vyplynulo, jaké množství zeminy a ostatních odpadů se nachází ve sběrném dvoře
stěžovatele, odkazuje Nejvyšší správní soud na závěry vyslovené v rozsudku ze dne 17. 4. 2015,
č. j. 4 As 236/2014 – 85, kterým bylo rozhodnuto v řízení o soudním přezkoumání rozhodnutí
žalovaného o uložení sankce za správní delikt, na něž nyní přezkoumávané správní rozhodnutí
navazuje. Nejvyšší správní soud zde k obdobné námitce stěžovatele uvedl, že „správní orgány
neporušily zákon, pakliže při posouzení množství odpadu v zařízení stěžovatele vycházely ze sdělení vedoucího
zařízení M. D. při kontrole dne 22. 5. 2007 a dokladu o ‚ aktuálním stavu navezených odpadů ke dni k ontroly‘
předloženého spolu s vyjádřením žalobce ke kontrole, které bylo doručeno ČIŽP dne 8. 6. 2007. Uvedené sdělení
a zejména pak doklad, v němž je množství a druh odpadu v zařízení stěžovatele zcela přesně a přehledně uvedeno,
totiž představují podklady pro vydání rozhodnutí (důkazy) ve smyslu §50 odst. 1 s. ř. s., získané v souladu s
právními předpisy a nebylo tudíž třeba provádět empirické měření množství odpadu, jak namítá stěžovatel v
kasační stížnosti a správní orgány ani městský soud nepochybily, pokud z těchto důkazů při posouzení věci
vycházely. Skutečnost, že uvedený doklad nevznikl z iniciativy správních orgánů, na kterou poukazuje stěžovatel v
kasační stížnosti je zcela irelevantní, neboť je zcela běžné a přirozené, že správní orgány při zjišťování skutkového
stavu a posuzování věci vycházejí z obsahu listin, na jejichž vzniku se žádným způsobem nepodílely.“ Nejvyšší
správní soud tedy v nyní posuzované věci nepochybuje o tom, že uvedená skutková zjištění byla
učiněna ve správním řízení týkajícím se porušení zákona o odpadech přípustným způsobem, který
je v souladu s pravidly stanovenými správním řádem pro zjišťování skutkového stavu ve
správním řízení.
Pokud jde o námitky stěžovatele, směřující proti zjištění skutkového stavu správním
orgánem (správní orgán vycházel z neaktuálních skutkových zjištění, neprovedl nové šetření
na místě a nebyla aplikována zásada in dubio pro reo), ty představují pouze opakování a rozvedení
této námitky, poprvé uplatněné v řízení před městským soudem (při jednání dne 25. 3. 2015).
Nelze přehlédnout, že se v řízení před městským soudem jednalo o námitky uplatněné
až po uplynutí lhůty limitující rozšiřování žaloby o nové žalobní body (srovnej §71 odst. 2
s. ř. s.). Touto žalobní námitkou se proto městský soud právem nezabýval a z důvodu dle
§104 odst. 4 s. ř. s. se uvedenými kasačními námitkami nemůže zabývat ani Nejvyšší správní
soud.
Lze tedy uzavřít, že kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. a) , b) ani d) s. ř. s. nebyly
v posuzované věci dány. Nejvyšší správní soud proto posoudil kasační stížnost jako nedůvodnou
a jako takovou ji dle §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud dle ustanovení
§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu právo
na náhradu nákladů nenáleží. Toto právo by náleželo procesně úspěšnému žalovanému;
protože však žalovaný náhradu nákladů nežádal, a případné vzniklé náklady ani jinak ze spisu
nevyplývají, Nejvyšší správní soud mu náhradu nákladů nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. února 2016
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu