ECLI:CZ:NSS:2016:3.AS.26.2016:45
sp. zn. 3 As 26/2016 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě, složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Jana Vyklického a Mgr. Radovana Havelce, v právní věci žalobce: M. G.,
zastoupen Mgr. Tomášem Máchou, advokátem se sídlem Legerova 1830/44, Praha 2, proti
žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje, se sídlem tř. Tomáše Bati 21, Zlín, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 7. 2. 2014, č. j. KUZL-2767/2014, sp. zn. KUSP-2767/2014/DOP/Ze,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 16. 12. 2015,
č. j. 41 A 38/2014 - 68,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 16. 12. 2015,
č. j. 41 A 38/2014 - 68, se r uš í a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 7. 2. 2014, č. j. KUZL-2767/2014, sp. zn. KUSP-
2767/2014/DOP/Ze žalovaný změnil rozhodnutí Městského úřadu Uherské Hradiště
(dále „správní orgán I. stupně“) ze dne 29. 11. 2013, č. j. MUUH-OD/21053/2013/UrbP Spis
3931/2013, ve výroku o vině za přestupek podle §125c odst. 1 písm. f) bod 6 zákona
č. j. 361/2000 Sb., o silničním provozu, a ve zbytku (tedy ve výrocích o sankci a o nákladech
správního řízení) toto rozhodnutí potvrdil.
Uvedené rozhodnutí žalovaného napadl žalobce (dále „stěžovatel“) žalobou u Krajského
soudu v Brně (dále „krajský soud“). V podané žalobě mimo jiné namítal, že mu rozhodnutí
žalovaného nebylo doručeno a o j eho existenci se dozvěděl z výpisu bodů z evidenční karty
řidiče, který si nechal vystavit dne 25. 4. 2014 a 28. 4. 2014. S rozhodnutím se seznámil teprve
nahlédnutím do spisu dne 28. 4. 2014. Stěžovatel vysvětlil, že dne 28. 1. 2014 zpřístupnil datovou
schránku, proto mu mělo být rozhodnutí žalovaného doručeno do této datové schránky
ve smyslu §19 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále „správní řád“), nikoliv na adresu
trvalého pobytu.
Žalovaný uvedl, že v případě stěžovatele je zcela zřejmé, že ke zřízení datové schránky
došlo den poté, kdy odeslal doplnění svého odvolání žalovanému prostřednictvím pošty. Účelem
zřízení datové schránky tedy bylo pouze procesní taktizování stěžovatele a v té souvislosti
zdůraznil, že jej stěžovatel o zřízení datové schránky během řízení nijak neinformoval. Žalovaný
se proto dovolával aplikace principu zákazu zneužití práva na posuzovanou věc. Stěžovatel
na tyto námitky žalovaného reagoval tak, že nelze klást k jeho tíži opomenutí žalovaného prověřit
před vypravením písemnosti, zda její adresát nemá zřízenu datovou schránku. Tento úkon
zahrnuje pouze náhled do příslušné evidence a nesprávný postup žalovaného tak nelze omlouvat
jeho zatížeností.
Usnesení Krajského soudu v Brně
Krajský soud se musel vypořádat s otázkou, zda rozhodnutí žalovaného bylo stěžovateli
doručeno zákonným způsobem nebo zda se s tímto rozhodnutím stěžovatel seznámil
až dne 28. 4. 2014 nahlédnutím od spisu. Soud zdůraznil, že po celou dobu řízení před správním
orgánem I. stupně dával stěžovatel správnímu orgánu najevo, že mu má být doručováno
na adresu jeho trvalého bydliště, neboť jinou doručovací adresu neměl a neměl zřízenu ani
datovou schránku. Žalovaný zjišťoval stěžovatelovu doručovací adresu z centrální evidence
obyvatel naposledy dne 21. 1. 2014 před odesláním výzvy k doplnění jím podaného odvolání.
Ze zaslaného doplnění odvolání ze dne 27. 1. 2014 je zřejmé, že doručovací adresa stěžovatele
byla stále stejná. Následující den (28. 1. 2014) si stěžovatel datovou schránku zřídil,
ale žalovanému tuto skutečnost nesdělil, i když věděl, že bude v jeho věci rozhodovat
v odvolacím řízení. To považoval krajský soud za účelový krok stěžovatele a zdůraznil, že v době
zřízení datové schránky stěžovatelem zbývala k uplynutí prekluzívní lhůty krátká doba
(necelé dva měsíce). V této souvislosti odkázal krajský soud na judikaturu Nejvyššího správního
soudu týkající se konceptu zneužití práva.
Mimoto krajský soud dospěl k závěru, že stěžovatel se fakticky s rozhodnutím žalovaného
seznámil, protože tato písemnost mu byla vložena po uplynutí desetidenní úložní lhůty
do poštovní schránky. Zároveň z ničeho nelze dovodit, že by se stěžovatel v té době v místě
trvalého bydliště nezdržoval; stěžovatel nic takového také netvrdil ani v podané žalobě. Krajský
soud v této souvislosti odkázal na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 4. 12. 2013, č. j. 1 As 83/2013 – 60, podle nichž je klíčové, zda stěžovatel doručovanou
písemnost fyzicky obdržel a pokud k tomu došlo, nemá samotné pochybení správního orgánu
při doručování z hlediska zákonnosti řízení význam.
Na základě shora uvedených skutečností krajský soud dovodil, že žaloba stěžovatele
je opožděná, neboť nebyla podána do dvou měsíců poté, co se žalovaný prokazatelně s obsahem
doručovaného rozhodnutí žalovaného seznámil. K tomu došlo dne 21. 2. 2014, neboť toho
dne bylo doručované rozhodnutí vloženo do stěžovatelovy domovní schránky. Krajský soud
proto žalobu stěžovatele odmítl.
Kasační stížnost
Kasační stížností napadá stěžovatel usnesení krajského soudu z důvodů podřaditelných
pod ustanovení §103 odst. 1 písm. e) soudního řádu správního (dále „s. ř. s.“). Pod toto
ustanovení totiž podle judikatury Nejvyššího správního soudu spadá jak nesprávné posouzení
právní otázky soudem, tak nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí o zastavení řízení
(srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2016, č. j. 6 As 2/2015 – 128).
Stěžovatel uvedl, že lhůta pro podání žaloby mu počala běžet teprve dne 28. 4. 2014.
Vysvětil také, že datovou schránku si aktivoval pro dlouhodobě očekávanou zdravotní indispozici
v důsledku operace a na podkladě zkušeností s doručováním z předchozího řízení, kdy nebyl
zpravidla poštovním doručovatelem zastižen na své adrese. Odmítl „domněnky“ o údajné snaze
znemožnit doručování či efektivní činnost správních orgánů. Zdůraznil, že v době podání
odvolání neměl k dispozici údaje o datové schránce, neboť ji ještě neměl zřízenu. Nemohl ani
předpokládat, kdy žalovaný v jeho věci rozhodne. Vyjádřil podiv nad tím, že před nejdůležitějším
okamžikem celého správního řízení, kterým je doručení meritorního rozhodnutí, nadto
po 17 dnech od posledního prověření v příslušné evidenci, žalovaný toto ověření znova
neprovedl.
Zdůraznil, že prověření údajů v příslušné evidenci bylo povinností žalovaného, zatímco
jeho v řízení o přestupku naopak nezavazovala povinnost součinnosti se správním orgánem.
V případě pochybností o doručení je důkazní břemeno právě na správním orgánu. Ten však
nedoručoval stěžovateli zákonem předvídaným způsobem podle §19 odst. 1 správního řádu
a uplatnil fikci doručení v případě, kdy ji uplatnit nelze. Zdůraznil, že doručovanou poštovní
zásilku si nevyzvedl, nestvrdil podpisem její převzetí, proto není možné považovat
za prokazatelné datum doručení den 21. 2. 2014.
Stěžovatel rovněž vyjádřil názor, že zřízení datové schránky by postrádalo smysl, kdyby
se adresát na doručování do datové schránky nemohl primárně spolehnout, ať již z důvodu,
že je dlouhodobě v zahraničí, mimo bydliště nebo že je dlouhodobě nemocen. Zdůrazňuje,
že požádal o aktivaci datové schránky pouze pro účely řádného doručování a seznámení
se s písemnostmi. Zároveň uvádí, že nemá povinnost oznamovat změnu adresy, tím méně zřízení
datové schránky, jež je zaznamenáno v jednoduše dostupných evidencích. Nepřezkoumatelnost
usnesení krajského soudu spatřuje stěžovatel v tom, že krajský soud neozřejmil, jakým
hodnověrným způsobem dospěl k závěru, že se stěžovatel s obsahem rozhodnutí žalovaného
prokazatelně seznámil dne 21. 2. 2014.
Vyjádření ke kasační stížnosti
Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s názorem krajského soudu.
Odkázal na svá vyjádření v řízení před krajským soudem, v nichž osvětloval obstrukční postup
obviněných z přestupku, který vykazoval podobné rysy jako v nyní posuzované věci. Zejména
odkázal na podobný případ, který řešil i Nejvyšší správní soud ve věci sp. zn. 1 As 83/2013.
Žalovaný rovněž zopakoval, že stěžovatel měnil v průběhu řízení před krajským soudem svá
tvrzení týkající se zřízení datové schránky. Poukázal rovněž na to, že podle jeho názoru
se stěžovatel snažil svým postupem v řízení dosáhnout zániku odpovědnosti za přestupek.
Dále uvedl, že neměl důvod znovu kontrolovat doručnou adresu stěžovatele
před vypravením konečného rozhodnutí dne 7. 2. 2014, když kontrolu údajů provedl
před několika dny (dne 21. 1. 2014) a tehdy datovou schránku stěžovatel neměl. Upozornil
rovněž, že stěžovatel nepodpořil své důvody ke zřízení datové schránky žádnými důkazy.
Žalovaný vypravil své rozhodnutí v době, kdy se stěžovatel již v nemocnici, dle propouštěcí
zprávy, nenacházel. Rekonvalescenci mimo domov stěžovatel neprokázal.
Stěžovatel reagoval tvrzením, že zřízení datové schránky není obstrukcí a nejde o jednání
znemožňující doručování. Žalovaný ani krajský soud neunesli důkazní břemeno ve vztahu
k tvrzení, že se s předmětným rozhodnutím žalovaného fakticky seznámil.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění podmínek
řízení. Ověřil, že stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti (§102 s. ř. s.).
V kasační stížnosti, kterou podal včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), uplatňuje přípustný důvod
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a v řízení o kasační stížnosti je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením
§109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
Jádrem sporu je v posuzované věci otázka, zda je správný závěr krajského soudu,
že stěžovateli bylo rozhodnutí žalovaného materiálně doručeno dne 21. 2. 2014 a žaloba
stěžovatele, podaná 2. 5. 2014, je proto opožděná. Mezi stranami není sporu o tom, že v době
odeslání předmětného rozhodnutí žalovaným, tedy dne 7. 2. 2014, měl stěžovatel zřízenu datovou
schránku, kterou si aktivoval dne 28. 1. 2014. To ostatně potvrzuje i obsah správního spisu.
V posuzované věci též od počátku není sporu o tom, že povaha doručované písemnosti
(rozhodnutí žalovaného) umožňovala doručení do datové schránky.
Podle §19 odst. 1 správního řádu písemnost doručuje správní orgán, který ji vyhotovil.
Správní orgán doručí písemnost prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky.
Ustanovení §19 odst. 2 téhož zákona definuje možnost doručit písemnost prostřednictvím
provozovatele poštovních služeb, vázanou na překážku písemnost doručit prostřednictvím
veřejné datové sítě do datové schránky. Tuto legislativní úpravu je proto třeba interpretovat jako
zákonem předvídaný postup doručování, který by zásadně měl být dodržován.
Obdobně zákon č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi
dokumentů, v §17 odst. 1 obecně stanoví, že umožňuje-li to povaha dokumentu a má-li fyzická
osoba, podnikající fyzická osoba nebo právnická osoba zpřístupněnu svou datovou schránku,
orgán veřejné moci doručuje dokument této osobě prostřednictvím datové schránky, pokud
se nedoručuje veřejnou vyhláškou nebo na místě.
Povinností správních orgánů doručovat primárně do datových schránek se zdejší soud
v minulosti opakovaně zabýval. Například v rozsudku ze dne 10. 4. 2013, č. j. 4 As 6/2013 – 28
uvedl, že smysl právní úpravy způsobů doručování spočívá v tom, že se zásadně předpokládá,
že každý je povinen zajistit si na adrese trvalého pobytu (adrese pro doručování) přebírání
písemností zasílaných orgány veřejné moci a v opačném případě je povinen nést příslušné
negativní následky včetně případné fikce doručení písemností, o kterých se případně adresát
ve skutečnosti ani nedozvěděl. Pokud si však adresát zřídí datovou schránku, jeho povinnost
kontrolovat poštu na adrese trvalého pobytu (adrese pro doručování) zaniká, neboť je oprávněn
spoléhat, že orgány veřejné moci v souladu se zákonem budou veškeré písemnosti doručovat
do datové schránky. V takovém případě je tedy uplatnění fikce doručení podle příslušných
procesních ustanovení (v případě správního řízení podle §23 odst. 4 správního řádu) vyloučeno.
Je třeba poznamenat, že tyto závěry nejsou v rozporu s názorem Nejvyššího správního
soudu vysloveným v rozsudku ze dne 4. 12. 2013, č. j. 1 As 83/2013 – 60. Ve zmíněném
rozhodnutí totiž zdejší soud rovněž uvedl, že dle §19 odst. 2 správního řádu má doručování
do datové schránky přednost před doručováním prostřednictvím provozovatele poštovních
služeb a platí to také při doručování fyzickým osobám, které si datovou schránku zpřístupnily
v průběhu správního řízení. Rovněž akcentoval, že při doručování písemnosti správní orgány
musí respektovat zákonná pravidla. Nesmí tedy zásadně své písemnosti doručovat
prostřednictvím provozovatele poštovních služeb, pokud stěžovatel měl v dané době již
zpřístupněnu datovou schránku. Z hlediska tehdy posuzované problematiky ovšem zároveň
dospěl k závěru, že je třeba vycházet z materiálního pojetí právního institutu doručování, jímž je,
v souladu s jeho smyslem, především seznámení účastníků řízení s doručovanou písemností.
V nyní posuzované věci je tedy klíčové to, zda stěžovatel písemnost vskutku fyzicky obdržel.
Pokud ano, samotná skutečnost eventuálního pochybení správního orgánu při doručování
by neměla zásadní vliv.
Znovu je třeba připomenout, že při doručování rozhodnutí žalovaného nebylo možné
uvažovat o fikci doručení, neboť žalovaný měl povinnost doručit písemnost stěžovateli
do datové schránky, o což se ani nepokusil. Zbývá tedy posoudit, zda (s ohledem na materiální
pojetí doručování), lze aprobovat závěr krajského soudu, že se stěžovatel seznámil s rozhodnutím
žalovaného dne 21. 2. 2014, respektive po vložení zásilky do jeho domovní schránky.
Nejvyšší správní soud se obdobnou situací zabýval již ve shora citovaném rozsudku
ze dne 10. 4. 2013, č. j. 4 As 6/2013 – 28, v němž dospěl k závěru, že za situace, kdy z obsahu
správního ani soudního spisu nevyplývá, že by si stěžovatel doručovanou písemnost (napadené
rozhodnutí žalovaného) převzal, nelze závěr o doručení učinit ani z pouhé skutečnosti,
že podle záznamu poštovního doručovatele byla zásilka po uplynutí úložní doby vhozena
do poštovní schránky stěžovatele. Pokud totiž žalovaný nepostupoval procesně správným
způsobem při doručování, a nemohla se v důsledku toho uplatnit fikce doručení, leží důkazní
břemeno ohledně skutečného doručení napadeného rozhodnutí na žalovaném. K obdobnému
závěru ohledně doručení rozhodnutí, jež mělo být doručováno datovou schránkou a nesprávně
bylo doručováno poštou a vhozeno do poštovní schránky žalobce, dospěl zdejší soud také
v rozsudku ze dne 23. 4. 2015, č. j. 7 As 255/2014 – 36. V nyní posuzované věci jsou okolnosti,
z nichž krajský soud dovodil materiální doručení rozhodnutí stěžovateli, prakticky totožné.
Nejvyšší správní soud proto neshledal důvod se v nyní posuzované věci odchýlit se od svého
dosavadního judikatorního přístupu; potvrzuje tedy, že z pouhého vhození rozhodnutí
do schránky stěžovatele při (nesprávném) doručování poštou nelze současně dovodit,
že se stěžovatel s doručovaným rozhodnutím skutečně seznámil. Závěr krajského soudu
o materiálním doručení rozhodnutí žalovaného stěžovateli (dne 21. 2. 2014) proto neobstojí.
Úvaha o zneužití práva stěžovatelem na shora uvedeném závěru nic nemění. V prvé řadě
je třeba pamatovat na to, že podle judikatury zdejšího soudu je zákaz zneužití práva v jistém
smyslu ultima ratio, a proto musí být uplatňován nanejvýš restriktivně (viz například usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2010, č. j. 1 As 70/2008 – 74).
Navíc nelze přehlédnout, že posuzovaná věc spadá do oblasti správního trestání, jež je
v některých ohledech specifická. To reflektoval Nejvyšší správní soud například právě v již
citovaném rozsudku č. j. 4 As 6/2013 – 28, kde uvedl, že „[n]a závěru o absenci doručení napadeného
rozhodnutí nemůže nic změnit ani okolnost, že postup stěžovatele ve správním řízení lze hodnotit jako obstrukční.
Zejména v řízení týkajícím se správního trestání zajisté není povinností účastníka (obviněného) všestranně
správnímu orgánu vycházet vstříc a ulehčovat mu tak jeho postup směřující k vydání rozhodnutí. Naopak je jistě
právem účastníka používat jakékoli legální prostředky za účelem dosažení rozhodnutí pro něj příznivého, včetně
případného zastavení řízení pro zánik odpovědnosti za přestupek. Na druhou stranu správní orgán má
k dispozici zákonem předvídané možnosti, jak takovému účelovému postupu obviněného čelit a dosáhnout
včasného projednání přestupku (…). To, že obviněný důsledně využívá veškeré možnosti pro oddálení rozhodnutí
ve věci, však nemůže zbavit správní orgán povinnosti postupovat důsledně v souladu se zákonem a konkrétně
v případě doručování správního rozhodnutí ověřit, zda adresát nemá zřízenou datovou schránku.“
Z uvedeného závěru tedy jasně vyplývá, že ani zřízení datové schránky stěžovatelem
v této fázi řízení by nemohlo nic změnit na výše uvedeném závěru, že žalovaný zanedbal svou
povinnost před doručením rozhodnutí ověřit existenci datové schránky stěžovatele. Rozhodnutí
proto ze shora vyložených důvodů nemohlo být stěžovateli doručeno fikcí a z ničeho nelze
dovodit, že by mu bylo dne 21. 2. 2014 doručeno v materiálním smyslu. Z citované judikatury je
rovněž patrné, že v přestupkových řízeních se nemůže při zpochybňování procesního postupu
obviněného z přestupku správní orgán dovolávat obecné povinnosti součinnosti účastníka
správního řízení.
Lze tedy uzavřít, že kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. v posuzované věci byl
dán, neboť krajský soud posoudil otázku doručení rozhodnutí žalovaného stěžovateli nesprávně
a nesprávně tak určil datum, od něhož běžela stěžovateli lhůta pro podání žaloby proti tomuto
rozhodnutí. Nejvyšší správní soud proto zrušil kasační stížností napadené usnesení krajského
soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.). V dalším
řízení krajský soud znova zváží, případně po doplnění dokazování, otázku včasnosti žaloby, vázán
právním názorem zdejšího soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
Zároveň rozhodne také o nákladech řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. listopadu 2016
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu