ECLI:CZ:NSS:2016:3.AS.43.2015:29
sp. zn. 3 As 43/2015 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Jaroslava Vlašína ve věci žalobkyně Rolnická společnost
Lesonice a. s., se sídlem Lesonice 165, zastoupené Mgr. Petrem Melicharem, advokátem
se sídlem Jihlava, Zrzavého 3259/9, proti žalovanému Ministerstvu zemědělství, se sídlem
Praha 1, Těšnov 65/17, za účasti Ing. J. D., zastoupeného Mgr. Blankou Morávkovou,
advokátkou se sídlem Miroslav, Brněnská 104/27, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 2. 2015, č. j. 11 A 194/2013 – 41,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 5. 2. 2015, č. j. 11 A 194/2013 – 41,
se zru š u je a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Dne 7. 5. 2012 Ing. J. D. (dále „osoba zúčastněná na řízení“) oznámil Ministerstvu
zemědělství, Agentuře pro zemědělství a venkov Třebíč (dále jen „Agentura pro zemědělství
a venkov“), že došlo ke změně uživatele půdních bloků (dílů půdních bloků), nacházejících
se ve čtverci 650-1160 a 660-1160 v katastrálním území Martínkov a Jakubov u Moravských
Budějovic, neboť na základě nájemní smlouvy ze dne 30. 9. 2011, uzavřené vlastníky těchto
půdních bloků s osobou zúčastněnou na řízení, se jejich uživatelem stala osoba zúčastněná
na řízení.
V řízení vedoucím k aktualizaci evidence půdy podle §3g zákona č. 252/1997 Sb.,
o zemědělství (dále jen „zákon o zemědělství“), byla žalobkyní (dále jen „stěžovatelka“), v té době
evidovanou jako uživatelkou části uvedených půdních bloků, zpochybněna platnost a účinnost
této nájemní smlouvy. Stěžovatelka taktéž namítla, že ona pozemky tvořící sporné půdní bloky
stále užívá a jejich vlastníci od ní nadále přijímají nájemné.
Oznámením o neprovedení změny evidovaných údajů v evidenci půdy ze dne 25. 9. 2012,
č. j. EP92717/2/32, Agentura pro zemědělství a venkov stěžovatelku informovala, že v souladu
s §3g odst. 5 zákona o zemědělství neprovedla změnu uživatele sporných půdních bloků.
Na základě námitky podané osobou zúčastněnou na řízení bylo toto oznámení
o neprovedení změny zrušeno usnesením ministra zemědělství ze dne 2. 1. 2013,
č. j. 231827/2012-MZE-12151, a věc byla Agentuře pro zemědělství a venkov vrácena k novému
projednání. Ministr zemědělství zdůvodnil své rozhodnutí tím, že nájemní vztah stěžovatelky
k pozemkům tvořícím sporné půdní bloky zanikl ke dni 1. 10. 2011 na základě výpovědi ze dne
22. 9. 2010. Osobě zúčastněné na řízení svědčilo nájemní právo k těmto pozemkům
od 1. 10. 2011 na základě nájemní smlouvy uzavřené dne 30. 9. 2011. Pokračující užívání těchto
pozemků ze strany stěžovatelky bylo nerespektováním tohoto právního stavu.
Oznámením o provedení změny evidovaných údajů v evidenci půdy ze dne 25. 1. 2013,
č. j. EP92717/2/46, podle §3g odst. 6 zákona o zemědělství Agentura pro zemědělství a venkov
stěžovatelku informovala, že provedla změnu uživatele sporných půdních bloků, ohlášenou
osobou zúčastněnou na řízení. Svůj postup zdůvodnila odkazem na rozhodnutí ministra
zemědělství ze dne 2. 1. 2013.
Stěžovatelka podala proti tomuto oznámení písemnou námitku. Podle ní osoba
zúčastněná na řízení neužívá sporné půdní bloky vlastním jménem na vlastní odpovědnost,
a nesplňuje tedy definici uživatele vymezenou v zákoně o zemědělství i v evropských předpisech.
Stěžovatelka taktéž zpochybnila platnost nájemní smlouvy uzavřené s osobou zúčastněnou
na řízení dne 30. 9. 2011. Závěrem poukázala na to, že dva vlastníci zastupovaní osobou
zúčastněnou na řízení vůbec nevěděli o uzavření této nájemní smlouvy; po tomto zjištění
jí okamžitě plnou moc vypověděli a činili kroky k tomu, aby jejich pozemky neužíval nikdo jiný
než stěžovatelka. Došlo tak k uzavření nájemní smlouvy mezi těmito vlastníky a stěžovatelkou
konkludentním způsobem.
Rozhodnutím ze dne 10. 5. 2013, č. j. 26328/2013-MZE-12151, ministr zemědělství
námitku stěžovatelky podle §3g odst. 7 zákona o zemědělství zamítl. Ministr zemědělství dospěl
k závěru, že stěžovatelka nepředložila žádný způsobilý právní důvod užívání sporných půdních
bloků. K výpovědi plné moci osobě zúčastněné na řízení, na kterou upozornila stěžovatelka,
došlo až po uzavření nájemní smlouvy dne 30. 9. 2011, přičemž tato plná moc osobu
zúčastněnou na řízení k uzavření smlouvy opravňovala. Námitky stran neoprávněnosti zápisu
osoby zúčastněné na řízení nemají podle ministra souvislost s možností zápisu stěžovatelky
do evidence. Otázku předání pozemků pak nepovažoval ministr pro věc za významnou.
Námitka „faktického“ užívání pozemků by v takovém případě navíc mohla vždy bránit tomu,
kdo disponuje platným právním důvodem, v ohlášení změny uživatele v evidenci půdy.
Závěrem ministr zemědělství dodal, že předmětem řízení o aktualizaci evidence půdy nemůže
být řešení soukromoprávních sporů. Posouzení těchto otázek správními orgány má povahu
úsudku o předběžné otázce, nikoli konstitutivního rozhodnutí sporu mezi účastníky řízení.
Stěžovatelka napadla rozhodnutí ministra zemědělství žalobou podle §65 a násl. zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Úvodem zdůraznila, že byla změnou
uživatele v evidenci půdy zkrácena na svých právech, neboť kvůli této změně nemůže čerpat
dotace. Podle stěžovatelky nemělo k provedení této změny dojít, neboť skutečným uživatelem
sporných půdních bloků je ona, nikoli osoba zúčastněná na řízení, která tak nemůže splňovat
zákonnou podmínku užívání bloků vlastním jménem na vlastní odpovědnost, ani nevykonává
zemědělskou činnost dle evropských předpisů. V evidenci půdy je tudíž dlouhodobě evidován
nesprávný údaj. Stěžovatelka dále zpochybnila platnost nájemní smlouvy ze dne 30. 9. 2011.
Podle ní nebyla uzavřena vážně, nýbrž vytvořena dodatečně a účelově pouze pro potřeby
doložení právního důvodu užívání a provedení změn v evidenci půdy. Osoba zúčastněná
na řízení ani nepředpokládala, že by někdy sporné pozemky skutečně užívala. Dle smlouvy mělo
teprve po předání pozemků dojít k uzavření dodatku, ve kterém bude sjednána výše nájmu,
což lze interpretovat jako úmysl odložení účinnosti nájemní smlouvy až do doby předání
pozemků stěžovatelkou. Přitom stěžovatelka pozemky nadále fakticky užívá a jejich vlastníci
od ní nadále přijímají nájemné. V mezidobí se navíc stěžovatelka stala vlastníkem části sporných
pozemků. Z uvedených důvodů stěžovatelka navrhla zrušení oznámení Agentury pro zemědělství
a venkov ze dne 25. 1. 2013, č. j. EP92717/2/46, a rozhodnutí ministra zemědělství, v žalobě
nesprávně označeného jako rozhodnutí „č. j. 13272/2013-12150 ze dne 12. dubna 2013“,
v jejím petitu dokonce jako „[r]ozhodnutí žalovaného, správního orgánu, č. j. 13272/2013-12150
ze dne 12. dubna 2013 ze dne 19. 9. 2011“.
Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) žalobu zamítl, přičemž jak v záhlaví,
tak v odůvodnění svého rozsudku převzal z žaloby nesprávné číslo jednací a datum napadeného
rozhodnutí. Pokud jde o samotné vypořádání žalobních námitek, městský soud dovodil, že pokud
osoba zúčastněná na řízení předložila nájemní smlouvu ze dne 30. 9. 2011, uzavřenou s vlastníky
pozemků tvořících sporné půdní bloky, bylo zřejmé, že jí svědčil právní důvod k jejich užívání.
Podle městského soudu nebyl však správní orgán, jemuž byla tato nájemní smlouva předložena,
oprávněn posuzovat otázku její platnosti. Ani sám městský soud se touto otázkou nezabýval,
protože podle svého názoru k tomu neměl pravomoc. Neplatnosti smlouvy se stěžovatelka
mohla domáhat pouze u příslušného soudu v občanskoprávním řízení. Podle městského soudu
také nebyl v době vydání napadeného rozhodnutí správnímu orgánu předložen žádný relevantní
důkaz o neužívání pozemků osobou zúčastněnou na řízení. K faktickému užívání pozemků
stěžovatelkou nemohlo být přihlédnuto, protože tím by se dala aktualizace evidence vždy
blokovat. Pokud stěžovatelka tvrdila, že se následně stala vlastníkem části sporných bloků,
nic jí nebránilo v ohlášení této změny v evidenci půdy.
Včas podanou kasační stížností, odkazující na důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a)
a b) s. ř. s., se stěžovatelka domáhá zrušení shora uvedeného rozsudku. Stěžovatelka tvrdí,
že ze správního spisu jednoznačně vyplývá, že osoba zúčastněná na řízení sporné pozemky
neužívala. V samotné nájemní smlouvě ze dne 30. 9. 2011 nebylo sjednáno nájemné, které mělo
být určeno v dodatku. Ten však ve spise založen nebyl, k jeho sjednání totiž mělo dojít
až po předání pozemků ze strany stěžovatelky. Předmětná smlouva byla fakticky sjednána
s odkládací podmínkou, vázanou na předání pozemků. Byť podle názoru městského soudu nebyl
správní orgán oprávněn posoudit otázku platnosti této nájemní smlouvy, nepochybně byl
povinen provést výklad smlouvy za účelem zjištění, zda je listinou vhodnou k prokázání užívání
v daném okamžiku. Předmětná smlouva nemůže být podkladem pro provedení aktualizace
evidence půdy podle zákona o zemědělství. Stěžovatelka tak měla být nadále vedena jako uživatel
sporných bloků v evidenci půdy.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti v prvé řadě uvedl, že je z hlediska
posouzení nároku stěžovatelky na zapsání do evidence půdy irelevantní, zda byl správně
vyhodnocen důvod zapsání osoby zúčastněné na řízení, a to z důvodu absence jakéhokoli
právního důvodu užívání dotčených pozemků na straně stěžovatelky. Ta tak nemohla být ani
teoreticky zkrácena na svých právech. K tvrzené neplatnosti nájemní smlouvy ze dne 30. 9. 2011
žalovaný namítl, že dle §671 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, nebylo explicitní
vyjádření konkrétní výše nájemného podmínkou vzniku nájemního vztahu. Pokud chce
stěžovatelka dosáhnout neplatnosti této nájemní smlouvy, je třeba ji odkázat na občanskoprávní
řízení.
Osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost je přípustná, má požadované
náležitosti, byla podána včas, a to osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti posoudil
Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom,
zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z ustanovení §109 odst. 2 s. ř. s.
Kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve pozastavil nad nesprávným označením žalobou
napadeného rozhodnutí v rozsudku městského soudu. V záhlaví rozsudku městský soud uvedl,
že se jedná o žalobu „proti rozhodnutí žalovaného správního úřadu ze dne 12. 4. 2013, č. j.: 13272/
2013-12150“, a výrokem I. rozsudku žalobu zamítl. Ve skutečnosti se však jednalo o rozhodnutí
ministra zemědělství ze dne 10. 5. 2013, č. j. 26328/2013-MZE-12151, jak plynulo z přiloženého
správního spisu i z argumentace v odůvodnění rozsudku, v němž bylo správně uvedeno,
že daným rozhodnutím rozhodl ministr zemědělství o námitkách proti oznámení o provedení
změny evidovaných údajů v evidenci půdy ze dne 25. 1. 2013, č. j. EP92717/2/46.
Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 10. 2. 2005, č. j. 2 As 38/2004 – 55,
publ. pod č. 1070/2007 Sb. NSS (všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu uvedená
v tomto rozsudku jsou dostupná na www.nssoud.cz), dospěl k závěru, že jsou-li v záhlaví
soudního rozhodnutí jednoznačně identifikováni účastníci řízení a rovněž správní
rozhodnutí, které je předmětem soudního přezkumu, nezpůsobuje obecné znění výroku
(například „Žaloba se odmítá.“) nepřezkoumatelnost tohoto rozhodnutí ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. V tehdy posuzovaném případě byl úkon správního orgánu, který byl
předmětem soudního přezkumu, v záhlaví napadeného soudního rozhodnutí definován určitě,
nezaměnitelně a srozumitelně a Nejvyšší správní soud jej shledal přezkoumatelným
(podobně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2009, č. j. 7 Afs
69/2007 – 85, publ. pod č. 2533/2012 Sb. NSS).
Na tuto judikaturu navázal Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 11. 7. 2012,
č. j. 2 Ans 12/2011 – 134, kde zdůraznil, že „výrok rozsudku tvoří jednotu s jeho záhlavím,
ve kterém je třeba nezaměnitelně označit účastníky řízení a jeho předmět; pokud tomu tak je, pak obecně znějící
výrok ‚Žaloba se zamítá‘ nemůže způsobovat nepřezkoumatelnost rozsudku“. Protože „celý předmět řízení byl
bezchybně vymezen v záhlaví rozsudku“, neshledal napadený rozsudek nepřezkoumatelným.
Ve věci rozhodnuté rozsudkem ze dne 15. 2. 2012, č. j. 2 As 45/2011 – 64,
Nejvyšší správní soud naopak zjistil, že v záhlaví napadeného usnesení nebylo jednoznačně
individualizováno správní rozhodnutí, které bylo předmětem soudního přezkumu:
„Judikatura přitom u soudního výroku ve správním soudnictví vyžaduje, aby v záhlaví rozhodnutí byli nejen
nezaměnitelně identifikováni účastníci řízení, ale i správní rozhodnutí, které je předmětem řízení (není-li uvedeno
přímo ve výroku). Jedině při splnění těchto náležitostí je postaveno najisto, co je předmětem řízení a koho se toto
řízení týká. Krajský soud však opomenul napadené správní rozhodnutí takto vymezit; učinil tak až v rámci
odůvodnění, což nepostačuje. I takový procesní deficit by mohl založit nepřezkoumatelnost soudního rozhodnutí
pro nesrozumitelnost“ (shodně také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 2. 2014,
č. j. 2 Azs 23/2013 – 34).
Obdobně jako v právě citovaném případě nebylo v nyní posuzované věci v záhlaví
rozsudku městského soudu žalobou napadené správní rozhodnutí jednoznačně a nezaměnitelně
identifikováno; naopak bylo identifikováno zcela nesprávně. Zatímco z výroku rozsudku
ve spojení s jeho záhlavím plyne, že městský soud zamítl žalobu proti rozhodnutí žalovaného
Ministerstva zemědělství „ze dne 12. 4. 2013, č. j.: 13272/2013-12150“, z odůvodnění – byť
i zde je uváděno nesprávné datum a číslo jednací napadeného správního rozhodnutí – i dalších
okolností případu vyplývá, že městský soud přezkoumal v souladu s vůlí stěžovatelky rozhodnutí
ministra zemědělství ze dne 10. 5. 2013, č. j. 26328/2013-MZE-12151.
Nesprávné označení správního rozhodnutí ve výroku, respektive záhlaví, soudního
rozhodnutí je v přímém rozporu s požadavkem právní jistoty jeho adresátů. Osoba nemající
přístup do soudního spisu, ale jen k rozsudku, by také na podkladě takto nesprávného označení
napadeného správního rozhodnutí mohla dospět k mylnému závěru, že o žalobě proti
rozhodnutí, o kterém bylo ve skutečnosti rozhodnuto, rozhodnuto nebylo (nebo naopak,
že o žalobě proti rozhodnutí uvedenému v záhlaví rozsudku bylo již meritorně rozhodnuto,
a byla tedy založena překážka věci rozhodnuté).
Taktéž nelze přehlédnout, že městský soud používal nesprávné označení napadeného
správního rozhodnutí i ve svých přípisech účastníkům řízení a osobě zúčastněné na řízení.
Zejména osoba zúčastněná na řízení může v krajním případě na základě takového pochybení
ve vyrozumění o probíhajícím řízení dospět k závěru, že se nejedná o řízení dotýkající se jejích
práv, a rozhodnout se práva osoby zúčastněné na řízení neuplatňovat (v daném případě k tomuto
následku nicméně nedošlo).
Ve světle výše citované judikatury shledal Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
vnitřně rozporným a nepřezkoumatelným ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. K tomuto
pochybení je zdejší soud povinen přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
I přes konstatovanou nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu (která sama o sobě
implikuje nutnost jeho zrušení), považuje Nejvyšší správní soud za vhodné se nad rámec důvodu
vedoucího k vyhovění kasační stížnosti vyjádřit k některým kasačním námitkám, a to z důvodu
efektivního průběhu dalšího řízení před městským soudem.
K otázce možnosti posouzení platnosti nájemní smlouvy soudem ve správním soudnictví,
která je mezi účastníky sporná, Nejvyšší správní soud upozorňuje městský soud na svůj rozsudek
ze dne 9. 7. 2015, č. j. 3 As 187/2014 – 37, který se přímo týká řízení o aktualizaci evidence půdy
podle zákona o zemědělství, a kde se zdejší soud i vyjádřil k otázce pravomoci správních orgánů
i správních soudů k posouzení soukromoprávních smluv.
Městský soud by měl v dalším řízení také zvážit, zda jsou všechny stěžovatelkou
předkládané námitky relevantní pro ochranu jejích veřejných subjektivních práv (§2 s. ř. s.).
Není totiž jasné, a upozorňuje na to i žalovaný, jak by se případné přisvědčení stěžovatelčiným
námitkám proti zařazení osoby zúčastněné na řízení do evidence půdy (neužívání sporných
půdních bloků, neplatnost, případně neúčinnost, předložené nájemní smlouvy ze dne 30. 9. 2011)
projevilo v právní sféře stěžovatelky. Je nezpochybnitelné, že vynětí stěžovatelky z evidence bylo
způsobilé zasáhnout do jejích veřejných subjektivních práv (blíže viz právě rozsudek Nejvyššího
správního soudu č. j. 3 As 187/2014 – 37). Nicméně převážná většina stěžovatelčiných námitek
směřuje proti zařazení osoby zúčastněné na řízení do evidence půdy; to však nemá kauzální vztah
k vynětí samotné stěžovatelky. Věc totiž nestojí tak, že pokud nejsou splněny podmínky
pro zařazení jiné osoby do evidence, musí v ní být ponechána osoba do té doby v evidenci
vedená, třebaže by se zjistilo, že není uživatelem ve smyslu zákona o zemědělství. Takový postup
by byl v rozporu se smyslem aktualizace evidence, totiž uvádět stav evidence a zapsaných
uživatelů do souladu se skutečností (opakovaně citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 3 As 187/2014 – 37 a také rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 4. 2009,
č. j. 11 Ca 143/2008 – 35, publ. pod č. 2666/2012 Sb. NSS). Z hlediska stěžovatelčiných práv
je tak klíčové pouze to, zdali je jako uživatel sporných bloků zapsána ona, či nikoliv.
Zda je v evidenci jako uživatel sporných bloků vedena osoba zúčastněná na řízení, vlastníci
pozemků či někdo úplně jiný, je nerozhodné; v žádném z těchto případů stěžovatelka nebude
moci úspěšně požádat o poskytnutí dotací, pokud není sama zapsána. I pokud by tedy správní
orgány osobu zúčastněnou na řízení zařadily do evidence půdy v rozporu s objektivním právem,
nelze na základě dosavadních tvrzení stěžovatelky bez dalšího dovodit, že by byla tímto krokem
dotčena její veřejná subjektivní práva; tyto námitky fakticky plní spíše roli actionis popularis.
Jednoduše shrnuto, z hlediska právního postavení stěžovatelky je třeba mít za podstatné pouze
to, zda byla či nebyla v rozhodné době uživatelem sporných půdních bloků ve smyslu zákona
o zemědělství, což ovšem nelze zaměňovat s jejich faktickým užíváním.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadený rozsudek městského soudu nemůže
pro konstatovanou nepřezkoumatelnost z hlediska zákona obstát. Proto tento rozsudek podle
§110 odst. 1, věty první před středníkem, s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu
řízení. V něm bude městský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozhodnutí
(§110 odst. 4 s. ř. s.) a také rozhodne o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.)
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. ledna 2016
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu