ECLI:CZ:NSS:2016:3.AS.59.2014:34
sp. zn. 3 As 59/2014 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobce T. K.,
zastoupeného Janem Kalvodou, advokátem se sídlem Praha 6, Bělohorská 35, proti žalovanému
Letišti Praha, a. s., se sídlem Praha 6, K Letišti 1019/6, zastoupenému Mgr. Markétou
Kučerovou Pechovou, LL.M., advokátkou se sídlem Praha 1, Jungmannova 750/34, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 2. 2014, č. j. 7
A 244/2011 - 60,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 2. 2014, č. j. 7 A 244/2011 - 60
se z r ušuj e .
II. Žaloba proti rozhodnutí odvolací komise Letiště Praha, a. s., ze dne 10. 5. 2011,
č. j. BZP/BSR/615/2011 se odm ít á .
III. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
„Odvolací komise“ žalovaného na svém jednání, konaném dne 10. 5. 2011, projednala
odvolání žalobce proti „udělení jednoho trestného bodu za přestupek MMP – 1G“. Podstata skutku
kladeného žalobci za vinu byla vymezena v zápisu z prvního jednání odvolací komise, konaném
dne 14. 4. 2011, tak, že žalobce dne 2. 3. 2011 zaparkoval jím užívané vozidlo (označované
interními předpisy žalovaného jako „MMP“ - mobilní mechanizační prostředek; pozn. NSS)
„v prostoru NPL [neveřejný prostor letiště Praha Ruzyně (dále též jen „NPL“)], který k tomu není
určen, nebo je vyhrazen pro jiné uživatele vč. odbavovacího stání, bez významného ohrožení bezpečnosti a plynulosti
letecké dopravy“; za to mu byl udělen 1 „trestný bod“. Postup při ukládání trestného bodu se odvíjel
od vnitřní normy žalovaného LP-SM-013/2010 – směrnice nazvané „Pravidla pro vstup osob a vjezd
vozidel a pro jejich pobyt v neveřejném prostoru Letiště Praha Ruzyně“ (dále též jen „Směrnice“).
V jednání žalobce bylo konkrétně spatřováno „Porušení Dopravního řádu letiště Praha – Ruzyně
(směrnice žalovaného č. LP-SM-004A/2008 - „Dopravní řád Letiště Ruzyně“; pozn. NSS)
a souvisejícího předpisu o provozu na pozemních komunikacích“, ve smyslu sedmé položky na třetí straně
přílohy č. 9 Směrnice. Na zmiňovaném jednání dne 10. 5. 2011 odvolací komise
(dle „Zápisu z jednání odvolací komise dle SM-013/2010“, č. j. BZP/BSR/615/2011) konstatovala,
že se „popsaný skutek stal“, že žalobci „byl trestný bod udělen v souladu s SM-013/2010“,
že „mimořádné bezpečnostní školení proběhlo v souladu s SM-013/2010“ a konečně, že „zaplacená kauce
propadá v souladu s SM-013/2010“. Tento akt žalovaného (který bude v dalším textu pro lepší
srozumitelnost označován, jako „rozhodnutí“) napadl žalobce u Městského soudu v Praze žalobou;
ten svým rozsudkem ze dne 25. 2. 2014, č. j. 7 A 244/2011 - 60 (dále jen „napadený rozsudek“),
vyslovil, že rozhodnutí žalovaného je nicotné.
Městský soud se v odůvodnění svého rozsudku nejprve zabýval otázkou,
zda je v projednávané věci nadán pravomocí přezkoumávat akty žalovaného. S odkazem
na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2011, č. j. 1 As 22/2011 - 64,
a ze dne 30. 9. 2004, č. j. 2 As 22/2004 - 68 (všechny rozsudky zdejšího soudu jsou dostupné
z http://www.nssoud.cz), v nichž tento soud definoval, za jakých podmínek může subjekt
vystupovat v postavení správního orgánu podle §4 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“), dospěl k závěru, že pokud žalovaný, jako provozovatel letiště, činí vůči
osobám zúčastněným na provozu letiště a při leteckém provozu úkony, aniž by s těmito osobami
měl jakýkoli soukromoprávní vztah, fakticky při výkonu těchto pravomocí rozhoduje o právech
a povinnostech fyzických a právnických osob, tedy vykonává veřejnou moc. Městský soud byl
veden úvahou, že ač je žalovaný akciovou společností provozující Letiště Praha Ruzyně ve smyslu
zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb.,
o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o civilním letectví),
ustanovení §31 odst. 2, §85f odst. 1 a §85f odst. 2 písm. e) tohoto zákona mu umožňují vydávat
příkazy, přijímat opatření či provádět zákroky za účelem zajištění bezpečného provozu letiště,
k zabránění vstupu nepovolaných osob nebo nepovoleného vjezdu či odebrání letištního
identifikačního průkazu a povolení k vjezdu vozidel. Městský soud přitom nepochyboval,
že žalobce, jakožto zaměstnanec společnosti Czech Airlines Handling, a. s., která poskytuje služby
při odbavovacím procesu, je osobou účastnící se provozu letiště; současně ale odmítl argumentaci
žalovaného, že vztah mezi ním a žalobcem měl soukromoprávní povahu a že výše jmenované
směrnice jsou pouhými interními předpisy. Mezi účastníky řízení totiž nebylo sporu o tom,
že žalobce není zaměstnancem žalovaného, a samotný fakt, že žalobce byl s obsahem směrnic
seznámen a zavázal se k jejich dodržování, nezakládá mezi účastníky žádný soukromoprávní
vztah (a to ani tehdy, zavázal-li by se žalobce dodržovat uvedené směrnice v pracovní smlouvě
se společností Czech Airlines Handling, a. s., neboť pak by postih žalobce za porušení povinnosti
nemohl uplatnit žalovaný, ale jedině tato společnost).
V další části napadeného rozsudku městský soud v podrobnostech předestřel důvody,
pro které měl za to, že směrnice nebyly konstruovány jako interní předpisy; uvedl, že obsah jejích
prvních stran nasvědčuje tomu, že je žalovaný chápal jako konkretizaci oprávnění vydávat příkazy
a činit další opatření, které mu zakládá zákon o civilním letectví. Ačkoli městský soud
nepovažoval tuto skutečnost samu o sobě pro souzenou věc za rozhodující, podle jeho mínění
dokresluje, jak žalovaný sobě udělená oprávnění chápal; pro projednávání skutků zakládajících
porušení směrnic komplexně upravil kvazi sankční řízení, jehož pojmosloví zřetelně připomíná
veřejnoprávní úpravu a nijak nenaznačuje, že by snad mělo jít o běžné opatření v rámci
soukromoprávního vztahu (žalovaným uváděné příklady soukromoprávních vztahů nevykazují
dle názoru městského soudu se souzeným případem žádné shodné rysy).
S připomenutím čl. 2 odst. 3 Ústavy dospěl městský soud k závěru, že zákon o civilním
letectví nesvěřuje žalovanému pravomoc vést řízení o porušení jím vydaných příkazů
či prováděných opatření a ukládat v něm sankce. Jestliže žalobce porušil příkaz vydaný žalovaným
(konkrétně Dopravní řád Letiště Ruzyně), mohl sice naplnit skutkovou podstatu přestupku podle
§92 odst. 1 písm. h) zákona o civilním letectví, avšak k jeho projednání je příslušný zákonem
stanovený správní orgán, nikoli žalovaný. Ten si pravomoc projednat a sankcionovat porušení
Dopravního řádu neoprávněně přisvojil namísto toho, aby o přestupku učinil oznámení
příslušnému orgánu státní správy. Tím, že „odvolací komise“ žalovaného rozhodla mj. o propadnutí
kauce za podání „opravného prostředku“ a o povinnosti žalobce uhradit náklady mimořádného
bezpečnostního školení, došlo k zásahu do veřejných subjektivních práv žalobce, neboť právo,
aby byly komukoli ze strany orgánů veřejné moci ukládány povinnosti jen způsobem stanoveným
zákonem, je zaručeno čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny. Žalovaným vedené řízení sice proběhlo postupem
předpokládaným Směrnicí, avšak způsobem, který výrazně překročil rozsah zákonného zmocnění.
Přesvědčení žalovaného, že je oprávněn trestat porušení svých interních předpisů, nevyplývá
ani z žádné smlouvy mezi účastníky, ani ze zákona o civilním letectví. Naprostý nedostatek
rozhodovací pravomoci přitom představuje závažnou vadu, která vyvolává nicotnost správního
aktu. Svým rozsudkem proto nicotnost napadeného aktu žalovaného deklaroval.
Proti tomuto rozsudku brojí nyní žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností,
odkazující na důvod uvedený v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel především popírá rozhodovací pravomoc městského soudu s poukazem
na to, že žalobce porušil interní normy, k jejichž dodržování se dobrovolně zavázal; na tom
nic nemění ani fakt, že nebyl přímým zaměstnancem stěžovatele, neboť se interním normám
podřídil v součinnosti se svým zaměstnavatelem. Napadené rozhodnutí nadto nebylo fakticky
vynuceno a i pokud by se tak stalo, mohl se žalobce proti němu bránit prostředky soukromého
práva. Ostatně, mezi účastníky nebylo sporu o tom, že stěžovatel je subjektem soukromého práva
a že mu nebyla svěřena pravomoc k rozhodování o přestupcích podle zákona o civilním letectví.
Co se týče pravomoci soudu k přezkumu rozhodnutí stěžovatele, tu pro sebe městský soud
dovodil z §31 odst. 2 zákona o civilním letectví, kterým je stěžovateli umožněno vydávat příkazy
mj. osobám zúčastněným na provozu letiště, přičemž nepovažoval za rozhodné, zda se jedná
o formalizované rozhodování, či nikoli. Nevypořádal se však s námitkou, že je třeba rozlišovat,
jakou činnost stěžovatel vykonává. Přestože stěžovatel nerozporuje, že vydávání příkazů podle
§31 odst. 2 zákona o civilním letectví představuje výkon oprávnění podle zákonného zmocnění
a že porušení těchto příkazů může být přestupkem podle téhož zákona, vnitřní předpisy
stěžovatele obsahují také interní pravidla, k jejichž dodržování se osoby zavazují na základě
soukromoprávního vztahu se stěžovatelem. Omezil-li se městský soud na úvahu, zda stěžovatel
chápal vydávání interních norem jako výkon zákonného oprávnění k vydávání příkazů
(§31 odst. 2 zákona o civilním letectví), pak není jasné, proč uváděl, že směrnice působí vůči
všem osobám, bez ohledu na existenci soukromoprávního vztahu, a proč z této skutečnosti
dovozoval, jakým způsobem stěžovatel výše uvedené oprávnění chápal. Stejně tak není
stěžovateli jasné, proč se soud zabýval prokazováním neexistence pracovněprávního vztahu mezi
žalobcem a stěžovatelem, dospěl-li současně k závěru, že stěžovatel vydával interní normy
z pozice orgánu veřejné moci. Uvedená část odůvodnění se stěžovateli jeví jako nekonzistentní;
pokud je totiž vydání směrnic výkonem veřejné moci, mělo by být irelevantní, zda mezi účastníky
pracovněprávní vztah existuje, či nikoli. Stěžovatel tedy na tomto podkladě shrnuje,
že z oprávnění vydávat příkazy podle §31 odst. 2 zákona o civilním letectví nelze bez dalšího
dovozovat, že veškerá pravidla, která stěžovatel stanovil ve svých interních směrnicích
pro zajištění provozu či pro úpravu smluvních vztahů, reglementují činnost v oblasti veřejné
správy.
Ve shodě s žalobou dále stěžovatel uvádí, že oprávnění soukromých subjektů stanovit
interní pravidla, včetně sankcí za jejich nedodržení, plyne z obecného oprávnění regulovat provoz
jejich soukromoprávní činnosti a z principu dobrovolného podřízení se těmto pravidlům.
Příklady, které stěžovatel uváděl (provozování veřejných kulturních a sportovních akcí
či supermarketu), však městský soud ponechal bez komentáře. Úvaha o neexistenci
soukromoprávního vztahu mezi účastníky řízení byla městským soudem rovněž podána
nepřesvědčivě a nekomplexně (s redukcí problematiky na režim pracovního práva, bez současné
reflexe jiných soukromoprávních norem), navíc městský soud pominul výslovné prohlášení
žalobce v žádosti o vydání letištního identifikačního průkazu, jímž se jako žadatel zavázal
seznámit s vnitřními předpisy stěžovatele.
Stěžovatel dále městskému soudu vytýká, že zcela pominul jeho námitky,
dle kterých žalobce nebyl nucen se napadenému rozhodnutí podrobit pod přímou hrozbou
sankcí. Rovněž tvrzení, že žalobce nemohl vykonávat dosavadní praxi, stěžovatel popírá
a upozorňuje, že náplní žalobcova zaměstnání nebylo řízení MMP; ztráta oprávnění k jejich řízení
tedy nemusela mít na výkon jeho práce vliv. Stěžovatel sice nepopírá, že negativní důsledky
z porušení interních pravidel Letiště Praha, a. s., mohl pro žalobce vyvodit pouze jeho
zaměstnavatel (společnost Czech Airlines Handling, a. s.), bez ohledu na to ale žalobce absolvoval
mimořádné bezpečnostní školení zcela dobrovolně a celou záležitost začal řešit teprve posléze.
Stěžovatel tedy nesouhlasí se závěrem městského soudu, že napadeným rozhodnutím zasáhl
do veřejného subjektivního práva žalobce podle čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny, potažmo do žalobcova
práva vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny). Jinými slovy, stěžovatel, žalobce i městský soud
se sice shodují v tom, že žalovanému nebyla svěřena pravomoc vést řízení a trestat osoby
za přestupky spáchané na úseku civilního letectví, na rozdíl od žalobce a městského soudu však
stěžovatel tvrdí, že nevystupoval z pozice orgánu veřejné moci a o veřejných subjektivních
právech žalobce nerozhodoval. Pouze z toho, že stěžovateli svědčí oprávnění vydávat příkazy
k zajištění bezpečnosti letiště, nelze dovozovat, že jakákoli jeho činnost podléhá přezkumu
ve správním soudnictví. Trvá tedy na tom, že napadené rozhodnutí nepředstavovalo sankci
za přestupek podle zákona o civilním letectví (tj. výkon veřejné moci), ale soukromoprávní
sankci, kterou stěžovatel žalobci uložil na základě předchozího souhlasu žalobce s dodržováním
interních pravidel pro výkon práce v NPL. Ze všech výše uvedených důvodů stěžovatel navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a žalobu odmítl.
Žalobce ve svém vyjádření k podané kasační stížnosti především uvádí, že se dosud řízení
před správním soudem neúčastnil, neboť jej městský soud opomenul. O existenci napadeného
rozsudku se dozvěděl teprve z přípisu Nejvyššího správního soudu, jímž byl informován
o podání kasační stížnosti. Nahlédnutím do spisu pak zjistil, že městský soud od samého počátku
řízení doručoval písemnosti do datové schránky podnikatele téhož jména a příjmení, jaké nese
právní zástupce žalobce, a proto se žalobce jednak nedozvěděl o nařízeném ústním jednání,
jednak k řádnému doručení rozsudku do datové schránky právního zástupce žalobce došlo teprve
dne 31. 3. 2014. Z věcného hlediska pak žalobce vyjadřuje nesouhlas s argumentací stěžovatele,
že v souzené věci šlo o porušení interních předpisů stěžovatele, respektive, že je třeba
„rozlišovat, jakou činnost stěžovatel vykonává“, což žalobce chápe tak, že vnitřní předpisy stěžovatele
obsahují jak pravidla veřejnoprávní (na základě zmocnění ze zákona o civilním letectví),
tak soukromoprávní. Podstatným nedostatkem tohoto argumentu je, že stěžovatel blíže
nespecifikuje, které interní pravidlo měl žalobce porušit, proč mu stěžovatel přisuzuje
soukromoprávní povahu a proč se vymyká pravidlům vyplývajícím ze zákonného zmocnění.
Stejným způsobem žalobce argumentuje ve vztahu k údajné podobnosti souzené věci s různými
„pořadatelskými pravidly“; opět totiž není zřejmé, jaké interní („pořadatelské“) pravidlo měl
žalobce porušit. Stěžovatel nejenže žádný soukromoprávní vztah netvrdí, ale navíc,
s přihlédnutím k obsahu a povaze zmíněné regulace ve směrnicích, nelze tvrdit, že existuje dvojí
regulace pohybu osob a vozidel v NPL. Co se týče tvrzené soukromoprávní povahy stěžovatele,
odkazuje žalobce na nález Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06 (všechny
nálezy Ústavního soudu jsou dostupné z http://nalus.usoud.cz), v němž tento soud dovodil,
že stěžovatel je veřejnou institucí. Z přílohy č. 10 směrnice navíc plyne, že si stěžovatel přisvojuje
pravomoc státního orgánu soustavně a vědomě, neboť „odvolací komise“ je pojímána jako stálý
orgán a jejím rozhodnutím je přiznána kvalita mocenského aktu, který je nekompromisně
vynucován. Nabízí-li stěžovatel jako další variantu vzniku soukromoprávního vztahu mezi ním
a žalobcem závazek žalobce svému zaměstnavateli k dodržování interních norem, opomíjí nejen
to, že tento závazek nevznikl přímo mezi žalobcem a stěžovatelem, ale také to, že se žalobce
nezavázal k dodržování interních norem, ale k dodržování pravidel vydaných na základě
zákonného zmocnění podle zákona o civilním letectví. Žalobce rovněž trvá na tom, že pokud
by rozhodnutí stěžovatele ignoroval, nemohl by vykonávat dosavadní práci dle pracovní smlouvy;
o tom ostatně svědčí skutečnost, že nebyl vpuštěn na nařízenou pracovní směnu (do NPL)
a že pod pohrůžkou zbavení letištního identifikačního průkazu i oprávnění k řízení MMP,
bez nichž nelze práci vykonávat, byl fakticky donucen absolvovat (a uhradit) mimořádné
bezpečnostní školení. Závěrem svého vyjádření žalobce uvádí, že plně neporozuměl té části
kasační stížnosti, v níž stěžovatel upozorňuje na nekonzistentní pohled městského soudu,
který na jedné straně dospěl k závěru, že předmětné směrnice jsou založeny na veřejnoprávním
zmocnění, na druhé straně však zkoumal, zda mezi stranami neexistuje soukromoprávní poměr.
Tyto úvahy však očividně směřují k vyvrácení existence jiného právního titulu,
o nějž by stěžovatel mohl opřít zvolený sankční postup vůči žalobci. Jelikož se tedy žalobce
s napadeným rozsudkem plně ztotožňuje, navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4,
věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek
vyplývajících z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost je důvodná.
Jedna z námitek kasační stížnosti spočívá ve výtce, že se městský soud v napadeném
rozsudku nijak nevyjádřil k podobnosti vztahů vznikajících při pořádání společenských,
sportovních a kulturních akcí či při provozu supermarketu na straně jedné, se vztahy vznikajícími
při provozu letiště na straně druhé. Stěžovatel rovněž namítal, že městský soud nevzal v potaz,
že stěžovatel své rozhodnutí fakticky nevymáhal (natož pod hrozbou sankce). Zde je třeba
předně upozornit, že ačkoli se výše zmíněná argumentace neobjevila v žalobě, ale ve vyjádření
stěžovatele k ní, a nejedná se tedy o žalobní bod, jehož opomenutí podle konstantní judikatury
představuje jednu z forem procesních pochybení vyvolávajících nezákonnost rozhodnutí
[§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], přesto není důvod jakkoli pochybovat o tom, že je povinností
správního soudu zareagovat v odůvodnění jeho rozsudku i na protiargumenty žalovaného
(zde stěžovatele) vztahující se k jednotlivým žalobním bodům.
Stěžovatelem uváděnými příklady regulace soukromoprávních vztahů se však městský
soud zabýval na straně šesté v druhém odstavci odůvodnění napadeného rozsudku. V závěru
tohoto odstavce vyslovil, že žalobcova povinnost podrobit se příkazům stěžovatele vyplývala
z oprávnění stanoveného předpisem veřejného práva, nikoli ze soukromoprávního vztahu,
neboť žádný takový soukromoprávní vztah mezi žalobcem a stěžovatelem v rozhodné době
neexistoval. Co se týče v pořadí druhého domnělého nedostatku odůvodnění napadeného
rozsudku, lze připustit, že městský soud skutečně výslovně nereagoval na procesní obranu
stěžovatele, že k výkonu svého rozhodnutí fakticky nepřistoupil (respektive, že žalobce nebyl
nucen se rozhodnutí podrobit pod hrozbou sankcí). Názor městského soudu na nepřiléhavost
uvedeného protiargumentu je však možné v rozsudku nalézt alespoň implicitně, tedy dovodit
jej z celkového kontextu odůvodnění. Pokud totiž městský soud primárně odmítl pravomoc
stěžovatele „trestat“ porušení jím vydaných příkazů, pak sekundárně stěžovatel nemohl mít
ani pravomoc své „sankční rozhodnutí“ vykonat. Přestože tedy mohlo být odůvodnění napadeného
rozsudku v tomto směru preciznější, nelze konstatovat, že by absence výše nastíněné úvahy činila
rozsudek pro účastníky nesrozumitelným. V této souvislosti je na místě připomenout,
že pokud jde o minimální požadavky na podobu a obsah odůvodnění, konstatoval zdejší
soud již opakovaně (například v rozsudku ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 - 130),
že „[p]řestože je třeba na povinnosti dostatečného odůvodnění rozhodnutí z hlediska ústavních principů důsledně
trvat, nemůže být chápána zcela dogmaticky. Rozsah této povinnosti se totiž může měnit podle povahy rozhodnutí
a musí být posuzován ve světle okolností každého jednotlivého případu. Zároveň tento závazek nemůže být chápán
tak, že vyžaduje za všech okolností podrobnou odpověď na každý jednotlivý argument účastníka.“.
Obdobně se v rozsudku ze dne 25. 3. 2010, č. j. 5 Afs 25/2009 – 98, publikovaném
pod č. 2070/2010 Sb. NSS, podává, že „[s]oud, který se vypořádává s (…) argumentací, ji nemůže
jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá (…)
Na druhou stranu podle ustálené judikatury nelze povinnost soudu řádně odůvodnit rozhodnutí chápat tak,
že musí být na každý argument strany podrobně reagováno.“. Nejvyšší správní soud tudíž nedospěl
k závěru, že by napadený rozsudek trpěl nepřezkoumatelností v tom smyslu, jak ji definuje
ustálená judikatura (srov. rozsudky ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, ze dne
29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb.
NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 25. 5. 2006,
č. j. 2 Afs 154/2005 - 245, a ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 – 64), není proto naplněn
kasační důvod ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., a mohlo být proto přistoupeno
k projednání dalších bodů kasační stížnosti.
Klíčovou námitkou kasační stížnosti je tvrzená absence pravomoci správního
soudu k přezkumu „rozhodnutí“ (odvolací komise) stěžovatele; tuto námitku stěžovatel
(spolu s dalšími námitkami) podřazuje pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
přestože nedostatek pravomoci, jakožto jedné z podmínek řízení, spadá pod stížnostní důvod
uvedený v §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., tedy pod zmatečnost řízení před soudem.
Nesprávná či nepřesná právní subsumpce kasačních důvodů pod jednotlivé litery ustanovení
§103 odst. 1 s. ř. s. však není meritornímu projednání kasační stížnosti na překážku
(viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2004, č. j. 1 As 7/2004 - 47).
Před vlastním vypořádáním této skupiny kasačních námitek je vhodné shrnout
relevantní část aplikovaného interního předpisu stěžovatele, tedy Směrnice LP-SM-013/
2010 – „Pravidla pro vstup osob a vjezd vozidel a pro jejich pobyt v neveřejném prostoru Letiště Praha Ruzyně“.
Předně je třeba upozornit, že Směrnice v čl. I.1. deklaruje, že představuje zveřejnění
podmínek pro vstup a pobyt cestujících, ostatních osob a vjezd vozidel v prostoru letiště,
čímž dochází k naplnění pokynů blíže specifikovaných právních předpisů, adresovaných
provozovateli letiště. Odvolává se tak zejména na ustanovení §31 odst. 2 zákona o civilním
letectví (dle kterého má provozovatel letiště právo vydávat příkazy k zajištění bezpečného
provozu letiště a právo kontrolovat činnost na letišti – pozn. NSS), §85f odst. 2 písm. d)
citovaného zákona (ukládajícího provozovateli letiště povinnost vydat a zveřejnit podmínky
pro vstup a pobyt cestujících, ostatních osob a vozidel v prostoru letiště – pozn. NSS)
a §85f odst. 4 písm. a) citovaného zákona (obsahově prakticky podřaditelného pod obsah
ustanovení §31 odst. 2 – pozn. NSS).
Směrnice v čl. II.19. zavádí a rozpracovává postup při porušení pravidel z ní vyplývajících.
Je zaveden systém bodového ohodnocení porušení pravidel, přičemž počet přidělených bodů
(1, 2 a 4) se odvíjí od závažnosti takového jednání (čl. II.19.1.1. a čl. II.19.1.2.). Přidělené body
se v rámci jednotlivých kategorií sčítají (čl. II.19.1.3.). Dle čl. II.19.2.2. je dosažení jednoho bodu
spojeno se zanesením této skutečnosti do „databáze porušujících osob IDC, nebo O/MMP“
(dále jen „databáze“). Při dosažení dvou bodů dochází opět k zavedení této informace
do databáze; porušující osoba je nadto povinna absolvovat mimořádné přezkoušení (IDC/DŘ),
přičemž ve vztahu k ní mohou být užita i další (blíže neurčená) preventivní opatření.
I nadále však může užívat IDC (Letištní identifikační průkaz) i O/MMP (oprávnění k řízení
mobilních mechanizačních prostředků). Shodně je tomu v případě dosažení 3 bodů. V případě
dosažení 4 bodů dochází již k odebrání IDC respektive O/MMP. Jestliže je IDC odebrán,
je povinností správy letiště zajistit, aby jeho dosavadní držitel bezodkladně opustil NPL; obdobně
je tomu v případě odebrání O/MMP, kdy tato osoba nesmí mechanizační prostředky dále
používat (čl. II.19.7.6). Pokud jde o povahu mimořádného (bezpečnostního) přezkoušení
IDC/DŘ(SAFETY), to je obligatorně zpoplatněno, bez možnosti vrácení peněz (čl. II.19.6.3.),
pro porušující osobu je povinné (čl. II.19.6.4.); pokud se na něj vyzvaná osoba nedostaví,
případně neobstojí-li opakovaně v přezkoušení, je jí IDC respektive O/MMP odebráno a dočasně
zadrženo (čl. II.19.6.6.). Je třeba také zdůraznit, že Směrnice (na rozdíl od „rozhodnutí“ odvolací
komise stěžovatele) porušení stanovených pravidel nikde explicitně neoznačuje za „přestupek“.
Co se týče postupu při přidělování bodů, dle čl. II.19.7.1. Směrnice kontrolní orgán
v případě zjištění porušení pravidel této normy „vyhotoví záznam“, dá dotčené osobě možnost
se k věci vyjádřit a vyzve jí k podpisu tohoto záznamu. Současně se záznamem „určí počet bodů“
odpovídající závažnosti porušení (dle příslušné tabulky) a v závislosti na takto aktualizovaném
stavu bodového konta osoby „rozhodne o ponechání/odebrání IDC a, anebo/i O/MMP“ a dotčenou
osobu informuje o vzniklé situaci, včetně následcích s tím spojených (čl. II.19.7.3.). Automatické
důsledky spojené s odebráním obou zmiňovaných průkazů byly již popsány výše. Dotčená osoba
má právo podat písemnou „žádost o přezkoumání porušení“, a to ve smyslu přehodnocení stavu
bodového konta či zrušení uložených bodů (čl. II.19.4.1.). Do 3 dnů musí složit kauci; v případě
úspěchu je kauce vrácena, v opačném případě slouží k pokrytí nákladů přezkumného řízení
(čl. II.19.4.4.). Ve věci pak „rozhoduje“ komise, která vede o žádosti „řízení“ (čl. II.19.4.6.).
Směrnice rovněž v čl. II.19.4.7. stanovuje okruh „účastníků řízení“, kteří mají právo se k věci
vyjádřit, „podávat vysvětlení“ a také „navrhovat důkazy“. Komise „po přezkoumání případu vydá písemné
rozhodnutí“ (čl. II.19.4.9.). Komise může rozhodnout tak, že „k porušení nedošlo“; důsledkem
je navrácení počtu bodů v předešlý stav, vrácení kauce a vrácení IDC respektive O/MMP
(čl. II.19.4.10.). Může také rozhodnout, že „porušení bylo spácháno, ale s přihlédnutím na vážnost dopadu
na bezpečnost leteckého provozu na letišti přehodnotí celkový bodový součet, nebo změní kvalifikaci porušení“;
výsledkem je úprava počtu bodů, bez vrácení zaplacené kauce (čl. II.19.4.11.). Způsob,
jakým komise rozhodne v případě, kdy „porušení bylo spácháno“, avšak nebyly shledány důvody
pro postup dle čl. II.19.4.11., Směrnice explicitně neupravuje. V čl. II.19.5. Směrnice také stanoví
postup při přezkoumání odebrání IDC respektive O/MMP Letištním výborem pro bezpečnost;
jde o postup obdobný, jako v případě přezkumu přidělených bodů, jak byl popsán výše.
Na základě těchto zjištění lze přistoupit k posouzení klíčové otázky, zda městskému
soudu náležela pravomoc k přezkumu stěžovatelova „rozhodnutí“. Východiskem je nalezení
odpovědi na otázku, jaké je právní postavení stěžovatele a jakou povahu má tento jím vydaný akt.
V kasační stížnosti stěžovatel vyjadřuje přesvědčení, že je osobou soukromého práva,
nikoli správním orgánem ve smyslu §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jak konstatoval v napadeném
rozsudku městský soud. Právě soukromoprávní poměr mezi stěžovatelem a žalobcem
má determinovat i povahu napadeného „rozhodnutí“ stěžovatele.
Obecný rámec pravomoci soudů ve správním soudnictví je vymezen především
ustanovením §4 s. ř. s., ve spojení s §2 téhož zákona. V tomto směru klíčové ustanovení §4
odst. 1 písm. a) s. ř. s. zavádí legislativní zkratku „správní orgán“, kterým se rozumí orgán moci
výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný
orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických
osob v oblasti veřejné správy. Jak již uvedl městský soud, Nejvyšší správní soud například
ve svém rozhodnutí ze dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007 – 197, konstatoval, že tato
„zákonná definice obsahuje tři prvky: za prvé, jedná se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů v definici
uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob.
Za třetí, toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy.“ Přezkumu ve správním soudnictví může
být tedy podrobena jen taková činnost, která naplňuje všechny tři výše citované definiční znaky.
Nadto, aby bylo možné provést přezkum činnosti správního orgánu, musí vedle těchto tří prvků
přistoupit ještě znak čtvrtý, obsažený v ustanovení §2 s. ř. s., a to, že v daném konkrétním
případě musí být působením správního orgánu dotčena veřejná subjektivní práva fyzických nebo
právnických osob. Právě fakt, že právní sféra adresáta veřejné správy je závazně a autoritativně
dotčena uplatněním vrchnostenských oprávnění správního orgánu (tedy v konkrétní věci a vůči
konkrétním adresátům), je pojmovým znakem veřejného subjektivního práva (blíže viz například
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2003, č. j. 6 As 29/2003 - 97, publikovaný
pod č. 415/2004 Sb. NSS, či usnesení zvláštního senátu pro rozhodování některých
kompetenčních sporů ze dne 6. 1. 2004, č. j. Konf 93/2003 - 5, publikované pod č. 276/2004 Sb.
NSS). Sluší se v této souvislosti poznamenat, že ke zmiňovanému dotčení právní sféry fyzických
a právnických osob (jejíž ochrana je důvodem existence správního soudnictví) nemusí nutně dojít
v důsledku vydání správního rozhodnutí [jak by se mohlo zdát z dikce ustanovení §4 odst. 1
písm. a) s. ř. s. – „pokud jim bylo svěřeno rozhodování“], ale může jít i o jiné právně relevantní
(a zákonem výslovně předpokládané) jednání subjektu vystupujícího (byť jen ve specifických
případech) jako orgán veřejné moci (podoba definice správního orgánu je důsledkem toho,
že je v s. ř. s. podána pouze v souvislosti s definicí řízení o žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu). Opačný výklad by vedl k naprostému popření smyslu řízení o ochraně před nezákonným
zásahem správního orgánu (k tomu podrobněji dále).
Aplikací tohoto obecného východiska na skutkové a právní pozadí souzené věci,
lze konstatovat, že stěžovatel Letiště Praha, a. s., je právnickou osobou, která vznikla v únoru
roku 2008 v rámci privatizační transformace ze státního podniku Správa Letiště Praha, s. p.
V roce 2011 byl stěžovatel začleněn do holdingové struktury Českého Aeroholdingu, a. s.,
který zastřešuje společnosti vlastněné státem, působící v oblasti letecké přepravy a v souvisejících
pozemních službách. Očividně se tedy nejedná ani o orgán moci výkonné, ani o orgán územního
samosprávného celku a nejde ani o právnickou osobu, jíž by bylo svěřeno rozhodování o právech
a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy (ve smyslu vydávání
správních rozhodnutí). Ve vztahu k argumentaci žalobce nálezem Ústavního soudu ze dne
24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, podle něhož je stěžovatel „veřejnou institucí“, zdejší soud uvádí,
že tato skutečnost jej bez dalšího nestaví do pozice správního orgánu nadaného rozhodovací
pravomocí. Nelze přehlédnout, že tento závěr vyslovil Ústavní soud při výkladu ustanovení
§2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších
předpisů, kdy dovodil, že stěžovatel je tzv. „povinnou osobou“ dle tohoto zákona; toto kritérium
je však z hlediska ustanovení §2 s. ř. s. a §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., irelevantní a nemůže
zpochybnit závěr, že stěžovateli nebyla zákonem svěřena žádná rozhodovací pravomoc
(tedy pravomoc vydávat správní rozhodnutí) v oblasti veřejné správy. Jakékoli jím vydané akty
tak nemohou být považovány za „rozhodnutí správního orgánu“ a jejich soulad se zákonem nelze
posuzovat v řízení dle části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s.
Pod pojem „rozhodování“, respektive „rozhodovací pravomoc“, totiž nelze zařadit oprávnění,
která jsou stěžovateli dána k dispozici ustanoveními §31 odst. 2, §85f odst. 1, §85f odst. 2
písm. e), případně §85 odst. 4 zákona o civilním letectví. Tím méně lze „rozhodovací pravomoc“
ve výše uvedeném smyslu založit normami interního charakteru, bez toho, že by je zákon
o civilním letectví předpokládal. Rozhodovací pravomoc přitom chápe Nejvyšší správní soud
jako činnost, která směřuje k vydání „rozhodnutí“ ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. ,
jímž se podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, publikovaného pod č. 2206/2011 Sb. NSS, rozumí formalizovaný
a standardizovaný akt se zákonem předepsanými náležitostmi umožňujícími rychle a jednoduše
rozpoznat původce i adresáta (adresáty) takového aktu, obsah práv a povinností jím upravených
i důvody, pro které je do nich zasahováno. Imanentní podmínkou pro vydání rozhodnutí
je přitom existence správního řízení (srov. ustanovení §9 správního řádu), z něhož
takové rozhodnutí vzešlo (viz například rozsudek zdejšího soudu ze dne 22. 1. 2009,
č. j. 1 As 92/2008 - 76, publikovaný pod č. 1814/2009 Sb. NSS). Rozšířený senát současně
vymezil i pojem „rozhodnutí v materiálním smyslu“, jímž chápe takový akt, který má po obsahové
stránce povahu „rozhodnutí“ ve smyslu definice obsažené v §65 odst. 1 s. ř. s.,
a který podle zákona měl mít též formu správního rozhodnutí, avšak který pro procesní
pochybení správního orgánu nebyl v takto předepsané formě vydán. Jak však již bylo
výše uvedeno, od rozhodnutí ve formálním a materiálním smyslu je třeba odlišovat
tzv. „jiné faktické pokyny či donucení“, které rozhodnutími ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. nejsou,
přesto však se proti nim lze dovolat ochrany ve správním soudnictví [§4 odst. 1 písm. c) s. ř. s.,
§82 a násl. s. ř. s.].
Do množiny jiných faktických pokynů či donucení lze zařadit právě ta oprávnění,
která stěžovateli zákonodárce svěřil ve výše zmiňovaných ustanoveních zákona o civilním
letectví. Všechna tato opatření, pokyny či příkazy jsou nástrojem k řádnému výkonu činností
při provozu civilního letiště a slouží zejména k zajištění povinnosti provozovatele udržovat
v letištním prostoru bezpečnost a pořádek [§26 písm. d) a e) zákona o civilním letectví].
Sledují tedy mimo jakoukoli pochybnost veřejný zájem na bezpečném a bezporuchovém fungování
civilního letectví. Z pohledu posuzované věci je relevantní zejména ustanovení §31 odst. 2
zákona o civilním letectví, dle kterého je provozovatel letiště oprávněn vydávat příkazy
provozovatelům leteckých činností, cestujícím a ostatním osobám zúčastněným na provozu
letiště a leteckém provozu k zajištění bezpečného provozu letiště a koordinovat jejich činnost.
Výrazem tohoto obecného oprávnění je ustanovení §85f odst. 2 písm. d) citovaného zákona,
ukládající provozovateli letiště zveřejnit podmínky pro vstup a pobyt cestujících, ostatních osob
a vozidel v prostoru letiště (tedy i v NPL). Stěžovatelem aplikovanou Směrnici i Dopravní řád
lze za naplnění tohoto zákonného pokynu nepochybně považovat. Obdobnou povahu
má také ustanovení §85f odst. 4 písm. a) zákona o leteckém provozu (na které Směrnice
taktéž odkazuje), neboť provozovateli letiště nebo jím pověřené osobě přiznává oprávnění
vydávat cestujícím a dalším osobám, které vstupují do prostorů určených provozovatelem letiště
nebo se v těchto prostorech zdržují, pokyny a příkazy k zajištění bezpečnosti na letišti.
Výčet oprávnění provozovatele letiště tím není vyčerpán [srov. zejména §85f odst. 1, §85f
odst. 2 písm. e) a f), či §85 odst. 4 písm. e) zákona o civilním letectví]; tato ustanovení nicméně
z pohledu posuzované věci nejsou relevantní.
Nejvyšší správní soud zastává názor, že provozovatel letiště při výkonu těchto oprávnění
vystupuje v postavení správního orgánu sui generis, neboť tato oprávnění jsou mu výslovně
svěřena zákonem (normou veřejného práva), slouží k prosazení výše popsaného veřejného zájmu
a jejich využití není vázáno na podmínku existence soukromoprávního vztahu mezi
provozovatelem letiště a dotčenou osobou.
Proti těmto faktickým úkonům provozovatele letiště se tedy dotčená osoba může
dovolávat ochrany ve správním soudnictví; jediným možným prostředkem však je žaloba
na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu,
dle části třetí hlavy druhé dílu třetího s. ř. s.
Uvedené lze tedy shrnout tak, že zákon o civilním letectví sice umožňuje stěžovateli vydat
v jeho mezích pokyny a příkazy k zajištění bezpečného provozu letiště (proti nimž se lze domáhat
soudní ochrany v řízení na ochranu před nezákonným zásahem), avšak pro případ, že osoba
účastnící se provozu letiště takový pokyn či příkaz poruší či odmítne-li se mu podřídit,
není stěžovatel povolán k tomu, aby ji z vrchnostenské pozice za toto jednání sankčně postihoval.
Jinými slovy, není-li stěžovatel oprávněn autoritativně postihovat porušení jím vydaných příkazů
a pravidel nebo neuposlechnutí jeho pokynů, konsekventně platí, že na podkladě vlastní
„sankční normotvorby“ nemůže přijmout akt s jakýmikoli (veřejnoprávními) účinky navenek vůči
jeho adresátu.
Aplikuje-li Nejvyšší správní soud shora uvedené závěry na nyní posuzovaný případ,
není pochyb o tom, že stěžovatel negativně zasáhl do právní sféry žalobce tím, že mu znemožnil
účast na pracovní směně dne 19. 3. 2011 a že výše popsanou konstrukcí přezkumného řízení
ve Směrnici přiměl žalobce nést náklady spojené s podáním žádosti o přezkoumání (tzv. kauci),
potažmo náklady na mimořádné přezkoušení (IDC/DŘ), coby důsledek spojený s dosažením
dvou bodů. To ovšem neznamená, že skutečně vykonával rozhodovací pravomoc v mezích
zákona o civilním letectví; ta, jak již bylo opakovaně konstatováno, mu ze zákona nepřísluší.
Zbývá tedy posoudit, zda se žalobou napadený akt stěžovatele vskutku navenek
představuje jako sankční rozhodnutí, tedy rozhodnutí správního orgánu v oblasti veřejné správy.
Pokud by tomu tak bylo, postupoval městský soud zcela v souladu se zákonem, pokud deklaroval
nicotnost takového aktu; jde o zákonem předvídaný postup, sledující posílení právní pozice
adresáta onoho nicotného aktu, přičemž závěr o jeho nicotnosti působí erga omnes. V opačném
případě (tedy nevykazuje-li výstup z jednání odvolací komise žalovaného navenek formální
atributy správního rozhodnutí), by městský soud pochybil, neboť by žaloba (podaná v procesním
režimu části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s.) směřovala proti úkonu stěžovatele, který nejen
že není správním rozhodnutím, ale ani se tak navenek nepředstavuje a není proto důvod jeho
neexistenci prostředky veřejného práva deklarovat; v takovém případě by nebyla splněna
esenciální podmínka řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (absence předmětu řízení)
a žaloba by musela být z tohoto důvodu odmítnuta.
Na základě výše popsaného skutkového stavu věci má Nejvyšší správní soud
za to, že se předmětný akt jako správní (sankční) rozhodnutí nepředstavuje, neboť nejen
nesplňuje základní formální požadavky kladené na individuální správní akty (srov. ustanovení
§68 správního řádu), ale z celkového kontextu věci, jak byl popsán výše, není ani zřejmá vůle
stěžovatele takový akt vydat. Nejvyšší správní soud se přiklání k názoru, že napadený akt
stěžovatele ze dne 10. 5. 2011, č. j. BZP/BSR/615/2011, je svým obsahem „jiným úkonem“
správního orgánu, ve smyslu ustanovení §158 odst. 1 správního řádu. Dle tohoto ustanovení
se „[u]stanovení této části (části čtvrté – pozn. NSS) použijí i v případě, provádí-li správní orgán jiné úkony,
které nejsou upraveny v části první, třetí, páté, nebo šesté anebo v této části.“ Správní řád totiž pamatuje
na případy, kdy správní orgán vykonává svou pravomoc (vyplývající pro něj ze zvláštních
předpisů) způsobem, který nelze podřadit pod některý z výslovně pojmenovaných
a definovaných úkonů v jiných částech správního řádu; typickým případem jsou právě různá
oprávnění k vydávání závazných pokynů a provádění faktických úkonů. O takový případ
se jednalo i v nyní posuzované věci, kdy stěžovatel vůči žalobci vykonával svá veřejnoprávní
oprávnění plynoucí pro něj z výše citovaných ustanovení zákona o civilním letectví.
Postup stěžovatele svědčí o jeho úmyslu projednat a formalizovaným způsobem uzavřít možné
porušení interních předpisů (podrobně rozpracovávajících zákonná zmocnění stěžovatele
dle zákona o civilním letectví), aniž by výsledkem tohoto procesu (včetně „přezkumné“ fáze) mělo
být vydání správního rozhodnutí. Zde je nutno upozornit, že žalobou napadený akt stěžovatele
nelze vnímat odděleně od jeho předchozího postupu, ale naopak je na něj nutno nahlížet
v celkovém kontextu, tedy od okamžiku sepsání “Záznamu o události“ dne 2. 3. 2011.
Žalobce by se tedy mohl dovolávat soudní ochrany již proti jednotlivým dílčím faktickým
úkonům stěžovatele, představovaly-li by pro něj v konkrétních případech negativní dotčení jeho
právní sféry (například nevpuštění na pracoviště v důsledku tvrzeného porušení interního
předpisu); procesním prostředkem této ochrany však nemůže být žaloba proti rozhodnutí
správního orgánu, ale žaloba před jeho nezákonným zásahem.
Co se týče stěžovatelem namítané existence soukromoprávního poměru mezi účastníky
(ať již založeného na bázi pracovněprávní, nebo občanskoprávní), v souzené věci nepanují žádné
pochyby o tom, že žalobce nebyl stěžovatelovým zaměstnancem. Má-li snad takový vztah
vyplývat z prohlášení o vázanosti interními normami v žádosti o vydání identifikačního průkazu,
pak je na místě upozornit, že tato žádost není součástí správního či soudního spisu
(stěžovatel ji na podporu svého procesního postoje nepředložil), a proto si nelze o jejím obsahu
učinit spolehlivý obraz. Vyřešení této otázky však není pro posuzovanou věc podstatné,
neboť již výše bylo konstatováno, že postup stěžovatele se odvíjel od jeho zákonného zmocnění
k provádění faktických úkonů a přijímání opatření k bezporuchovému a bezpečnému
provozování civilního letiště. Stěžovatel tedy vůči žalobci nevystupoval jako jedna ze smluvních
stran, uplatňující soukromoprávní sankce, ale jako správní orgán sui generis, vystupující
ve vrchnostenském postavení. Okruh těchto nástrojů, respektive možnost jejich uplatnění vůči
konkrétním adresátům, bude pochopitelně odlišný v závislosti na tom, kdo oním adresátem
je; z logiky věci mohou být některá opatření (například nevpuštění do NPL) uplatněna jen vůči
osobám, kterým svědčí oprávnění, která jiní adresáti (například běžní cestující) vůbec nemají.
Existence takových oprávnění může být jistě založena i soukromoprávní dispozicí
(uzavřením pracovní smlouvy, akceptací konkrétních provozních pravidel letiště, apod.),
tímto způsobem se však pouze rozšiřuje počet povinností, jež musí taková osoba dle zákona
o civilním letectví dodržovat, aniž by se tím možnost stěžovatele přijímat opatření při jejich
nedodržování posouvala do roviny soukromoprávní.
Nejvyšší správní soud považuje za potřebné dále zdůraznit, že záměr stěžovatele vydat
interní normativní předpisy, v nichž by byly konkrétně rozvedeny obecně formulované
povinnosti osob účastnících se provozu letiště, jakož i tomu odpovídající mechanismy
kontrolování jejich dodržování a vyvozování případných důsledků při jejich nedodržení,
zcela odpovídá úmyslu zákonodárce [srov. zejména §85f odst. 2 písm. d) zákona o civilním
letectví]. Lze jistě pozitivně hodnotit fakt, že se stěžovatel pokusil vytvořit transparentní pravidla
pro výkon svých oprávnění, konkrétní zvolený způsob však zdejší soud nepovažuje
za odpovídající. V tomto ohledu se lze zcela ztotožnit s názorem městského soudu, že nastavený
mechanismus kontroly a vyvozování důsledků z porušení povinností nápadně připomíná sankční
správní řízení, k čemuž (jak již bylo opakovaně konstatováno) stěžovatel nemá žádné
kompetence. Stanoví-li totiž Směrnice za porušení konkrétních povinností bodový systém,
přičemž proti stanovení konkrétního počtu bodů má dotčená osoba právo podat
písemnou „žádost o přezkoumání porušení“, do 3 dnů od podání této žádosti musí složit „kauci“,
a pokud následně „rozhoduje“ komise, která vede o žádosti „řízení“, ve kterém je stanoven okruh
„účastníků řízení“, kteří mají právo se k věci vyjádřit, „podávat vysvětlení“ a také „navrhovat důkazy“,
pak je nejen v terminologické, ale i v rovině systematické podobnost s instituty sankčního
správního řízení nepřehlédnutelná. Právě tato podobnost nepochybně vedla nejen žalobce,
ale i městský soud k závěru, že výstup z tohoto procesu („rozhodnutí ze dne 10. 5. 2011,
č. j. BZR/BSR/6152011“) považovali za akt, představující se jako sankční rozhodnutí.
Soulad takto nastaveného mechanismu se zákonem (tedy otázka, zda stěžovatel
nepřekročil svá zmocnění plynoucí pro něj ze zákona o civilním letectví), potažmo s ústavní
maximou vyjádřenou v čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, nicméně nemůže
být předmětem nyní vedeného soudního řízení. Jak již bylo uvedeno, zákonnost postupu
stěžovatele (nejen výstupu přezkumného řízení, ale i předcházejících úkonů stěžovatele,
jimiž byla dotčena právní sféra žalobce) by mohla být posouzena pouze v řízení vedeném dle části
třetí hlavy druhé dílu třetího s. ř. s. (řízení o ochraně před nezákonným zásahem správního
orgánu), nikoli v řízení dle části první hlavy druhé dílu prvního s. ř. s. (žaloba proti správnímu
rozhodnutí); pouze v jeho rámci by se správní soud mohl autoritativně vyjádřit k tomu, zda obsah
Směrnice nekoliduje s výše zmiňovanými zákonnými a ústavními mantinely. Pouze obiter dictum
proto Nejvyšší správní soud apeluje na stěžovatele, aby obsah Směrnice podrobil kritickému
přehodnocení z výše popsaných hledisek, a to nejen co se týče užité terminologie, ale například
i vybírání kaucí za posouzení oprávněnosti přidělení bodů, apod.
Na základě všech výše popsaných skutečností lze konstatovat, že Městský soud v Praze
(i přes jinak přiléhavé hodnocení zjištěných skutečností) pochybil, pokud podanou žalobu
projednal v režimu žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Jelikož se žalobce proti postupu
stěžovatele mohl bránit pouze v režimu žaloby proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo
donucení správního orgánu, měla být podle ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. žaloba
odmítnuta. Za této situace Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo, než postupem dle ustanovení
§110 odst. 1 napadený rozsudek zrušit a žalobu pro nedostatek podmínky řízení odmítnout.
Konečně je třeba pro úplnost uvést, že Nejvyšší správní soud nepřehlédl poukaz žalobce
na procesní pochybení městského soudu, kdy nebyl obeznámen s termínem nařízeného ústního
jednání a napadený rozsudek mu byl doručen teprve po podání kasační stížnosti. Přestože totiž
nejde o kasační námitku (žalobce kasační stížnost nepodal), mohlo by se jednat o skutečnost
relevantní z pohledu ustanovení §109 odst. 4 věty za středníkem s. ř. s., podle kterého není
kasační soud vázán důvody kasační stížnosti, zjistí-li že řízení předcházející vydání napadeného
rozhodnutí krajského (městského) soudu bylo zatíženo vadou, která mohla mít vliv na jeho
zákonnost. Jelikož však Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že řízení před městským soudem
vůbec nemělo pro nedostatek podmínek řízení proběhnout, a z tohoto důvodu napadený
rozsudek zrušil, bylo by nadbytečné se otázkou dopadu této procesní vady do procesních práv
žalobce blíže zabývat; žalobce ostatně ani nepožadoval, aby pro zmiňovaný deficit byl napadený
rozsudek zrušen.
O náhradě nákladů řízení před správními soudy bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení
§60 odst. 3 s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s., dle kterého nemá žádný z účastníků
řízení právo na náhradu nákladů řízení, byla-li žaloba odmítnuta.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. února 2016
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu